Luận văn nâng cao chất lượng công tác soạn thảo văn bản và ban hành văn bản tại UBND huyện kỳ anh, tỉnh hà tĩnh

BỘ NỘI VỤ

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI
KHOA QUẢN TRỊ VĂN PHỊNG

KHĨA LUẬN TỐT NGHIỆP
NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG
CƠNG TÁC SOẠN THẢO
VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN TẠI
ỦY BAN NHÂN DÂN
HUYỆN KỲ ANH, TỈNH HÀ
TĨNH
Khóa luận tốt nghiệp
ngành
Người hướng dẫn
Sinh viên thực hiện
Mã số sinh viên

QUẢN TRỊ VĂN
PHÒNG
THS. ĐỖ THỊ THU HUYỀN
PHAN THỊ KIM TUYẾN
1305QTVC067
2013-2017
ĐH QTVP 13C

HÀ NỘI - 2017



LỜI CẢM ƠN

Khóa luận “Nâng cao chất lượng cơng tác soạn thảo và ban hành văn
bản tại UBND huyện Kỳ Anh, tỉnh Hà Tĩnh” được hoàn thành dưới sự hướng
dẫn trực tiếp của ThS. Đỗ Thị Thu Huyền - Giảng viên Khoa Quản trị Văn
phòng - Trường Đại học Nội vụ Hà Nội.
Để hồn thành khóa luận này, tơi xin bày tỏ lời cảm ơn chân thành nhất
đến quý thầy cô, bạn bè, đặc biệt là ThS. Đỗ Thị Thu Huyền - người đã hướng
dẫn tận tình, góp ý trực tiếp và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian thực hiện khóa
luận. Tơi cũng xin gửi lời cảm ơn tới tập thể giảng viên trong Khoa Quản trị
Văn phòng đã tận tình chỉ bảo tơi trong suốt q trình học tập tại Trường,
không chỉ truyền đạt những kiến thức chuyên mơn mà cịn có cả các kỹ năng
để từ đó tơi có thể vận dụng vào thực tiễn và tự hồn thiện bản thân mình.
Qua đây, tơi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới tập thể cán bộ, công chức,
viên chức đang công tác tại UBND huyện Kỳ Anh - những người đã cho tơi lời
góp ý chân thành và tạo điều kiện thuận lợi trong q trình tơi thu thập tài liệu,
nghiên cứu thực trạng để hoàn thành khóa luận này.
Trong q trình khảo sát thực tế và nghiên cứu cịn gặp rất nhiều khó
khăn, do trình độ cịn hạn chế nên dù cố gắng song bài khóa luận khơng thể
tránh khỏi những thiếu sót. Vì thế, tơi rất mong nhận được ý kiến đóng góp của
thầy, cơ cũng như các bạn đọc để khóa luận được hồn thiện hơn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội, ngày 10 tháng 4 năm 2017
SINH VIÊN
Phan Thị Kim Tuyến


LỜI CAM ĐOAN
Tơi cam đoan đề tài khóa luận tốt nghiệp: “Nâng cao chất lượng công
tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh, tỉnh Hà Tĩnh”
là cơng trình nghiên cứu của tơi trong thời gian qua, kết quả nghiên cứu có tính
độc lập riêng, khơng sao chép bất kì tài liệu nào và chưa cơng bố nội dung này

bất cứ đâu. Các số liệu trong khóa luận được sử dụng trung thực, nguồn trích
dẫn có chú thích rõ ràng, minh bạch, có tính kế thừa, phát triển từ các tài liệu
đã được công bố. Tôi xin chịu hồn tồn trách nhiệm nếu có sự khơng trung
thực về thơng tin sử dụng trong cơng trình nghiên cứu này.
Hà Nội, ngày 10 tháng 4 năm 2017
SINH VIÊN

Phan Thị Kim Tuyến


DANH MỤC CHỮ CÁI VIẾT TẮT
Chữ viết tắt

Chữ cái được viết tắt

UBND

Uỷ ban nhân dân

HĐND

Hội đồng nhân dân

NTM

Nông thôn mới

CNTT

Công nghệ thông tin

CBCC

Cán bộ, công chức

QPPL

Quy phạm pháp luật

QLNN

Quản lý nhà nước

TTĐT

Thông tin điện tử


MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN
LỜI CAM ĐOAN
DANH MỤC CHỮ CÁI VIẾT TẮT

PHỤ LỤC


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Trong hoạt động quản lý nhà nước, văn bản là phương tiện thông tin quan
trọng để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý, là hình thức cụ thể hóa

pháp luật và điều chỉnh các mối quan hệ thuộc phạm vi quản lý hành chính nhà
nước. Nó sẽ đảm bảo cho hoạt động của cơ quan diễn ra có hệ thống, đảm bảo
hơn nữa tính pháp quy, thống nhất trong các văn bản quản lý của các cơ quan.
Vì vậy, quan tâm đúng mực đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản góp
phần tích cực vào tăng cường hiệu lực quản lý hành chính nói riêng và quản lý
nhà nước nói chung.
Hiện nay, cơng tác soạn thảo và ban hành văn bản đã góp phần tích cực
đáp ứng cơ bản yêu cầu quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã
hội. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn nhiều văn bản bộc lộ nhiều khiếm khuyết
cả về nội dung và thể thức đặc biệt là các văn bản của các cơ quan quản lý
hành chính tại địa phương.
UBND huyện Kỳ Anh là cơ quan hành chính nhà nước có chức năng
quản lý nhà nước chung ở địa phương trên tất cả các lĩnh vực: Kinh tế, văn
hóa, xã hội, quốc phòng - an ninh, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, pháp
luật, các văn bản khác của cấp trên nhằm đảm bảo thực hiện chủ trương, đường
lối, biện pháp để phát triển kinh tế - xã hội và thực hiện các chính sách khác
trên địa bàn Huyện. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình,
số lượng văn bản ban hành tại Huyện tương đối nhiều, chiếm một vị trí quan
trọng và là phương tiện căn bản và chính xác nhất trong việc truyền tải thơng
tin của Huyện. Vì vậy, cơng tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND
huyện Kỳ Anh cần được coi trọng và không ngừng nâng cao chất lượng.
Nhận thức được tầm quan trọng của công tác công tác soạn thảo và ban
hành văn bản trong cơ quan, tổ chức, bằng việc tiếp xúc trực tiếp với công việc

7


tại UBND huyện Kỳ Anh, tôi nhận thấy việc nâng cao chất lượng công tác
soạn thảo và ban hành văn bản tại Huyện là rất cần thiết và cấp bách. Để hiểu
sâu hơn về tình hình thực tế so với kiến thức lý thuyết đã được học, tôi đã lựa

chọn đề tài “Nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản
tại UBND huyện Kỳ Anh, tỉnh Hà Tĩnh” làm đề tài khóa luận. Tơi hi vọng
kiến thức trong đề tài có thể là tài liệu tham khảo hữa ích cho bạn đọc khi tìm
hiểu về cơng tác soạn thảo và ban hành văn bản trong cơ quan, tổ chức nói
chung và UBND huyện Kỳ Anh nói riêng.
2. Lịch sử nghiên cứu
Hiện nay đã có rất nhiều đề tài nghiên cứu về công tác công văn, giấy tờ
và hệ thống văn bản quản lý. Một trong những người tiên phong cho công tác
lưu trữ và quản trị văn phịng là PGS. Vương Đình Quyền, ơng đã có những
bài viết bao quát hầu hết các vấn đề của công tác văn thư và lưu trữ trong thời
phong kiến: từ thể chế đến việc tuyển dụng quan lại để thực hiện các công việc
về văn bản, giấy tờ; từ những quy định về thông tin liên lạc đến việc quản lý,
sử dụng con dấu và các lệ kiêng húy trong văn bản;... Ơng cũng là người đã có
bài viết phân tích sâu sắc và làm rõ vai trị, những đóng góp của Minh Mệnh vị hồng đế có cơng “khai sáng nền văn khố triều Nguyễn” nói riêng và nền
lưu trữ của Việt Nam nói chung. Một số tác phẩm nghiên cứu của ông là: “Văn
bản và lưu trữ học đại cương”, (1997 ), “Lý luận về phương pháp cơng tác
văn thư”, (2011)...
Ngồi ra, về lý luận chung cơng tác soạn thảo và ban hành văn bản
GS.TSKH. Nguyễn Văn Thâm (Học viện hành chính Quốc gia) đã có một số
ấn phẩm như: “Soạn thảo và xử lý văn bản Quản lý nhà nước”, (2001),
“Hướng dẫn soạn thảo văn bản và cơng tác văn phịng trong các cơ quan
Đảng, nhà nước” (2009); TS. Lưu Kiếm Thanh (Học viện hành chính Quốc
gia) đã công bố cuốn: “Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy” (2002);

8


PGS.TS Nguyễn Minh Phương (Trung ương hội Văn thư - Lưu trữ Việt Nam)
cơng bố cơng trình“Những kiến thức cơ bản về soạn thảo văn bản QPPL”
(2012), “Phương pháp soạn thảo văn bản hành chính” (2011); TS. Nguyễn

Thế Quyền cơng bố cuốn “Xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếm
khuyết”(2009); Lê Văn In “Soạn thảo văn bản và các mẫu tham khảo trong
hoạt động kinh doanh và quản lý” (2002), “Mẫu soạn thảo văn bản dùng cho
các cơ quan chính quyền địa phương, đơn vị sự nghiệp, tổ chức kinh
tế”(2011); v.v... và một số dự án nghiên cứu khoa học về soạn thảo và ban
hành văn bản đã được các cơ quan khoa học nghiệm thu. Ví dụ: Dự án
VIE/94/003 về “Quy trình soạn thảo văn bản QPPL” của NXB Văn hóa Dân
tộc và Bộ Tư pháp năm 2002.
Luận án tiến sĩ của tác giả Đỗ Văn Học với đề tài “Lịch sử xây dựng
pháp luật về ban hành văn bản quản lý nhà nước ở Việt Nam giai đoạn 1986 2010” đã tiến hành khảo sát, đánh giá lịch sử xây dựng pháp luật về ban hành
văn bản QLNN ở Việt Nam giai đoạn 1986 - 2010 với 2 bước đi cụ thể 1986 1996 và 1996 - 2010 những thành quả quan trọng, những kinh nghiệm quý báu
và cả những hạn chế cần tiếp tục đổi mới để hoàn thiện pháp luật về ban hành
văn bản QLNN. Với đề tài này còn giúp bạn đọc tiếp cận một cách có hệ thống
các văn bản QLNN liên quan đến soạn thảo và ban hành văn bản của nước ta
trong giai đoạn 1986 - 2010; Luận văn Thạc sĩ của tác giả Nguyễn Thanh Bình
“Xây dựng và ban hành văn bản hành chính của Bộ Nội vụ trong điều kiện cải
cách hành chính”; Khóa luận tốt nghiệp của Lưu Thị Hương Giang - sinh viên
trường Đại học Nội vụ Hà Nội“Công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản
lý tại Cục Trồng trọt - Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn - Thực trạng
và giải pháp”.
Trên Tạp chí Văn thư lưu trữ cũng có rất nhiều bài viết liên quan đến
công tác soạn thảo và ban hành văn bản. Cụ thể là các bài viết: “Biểu tượng

9


hóa ngơn ngữ quyền lực, cấu trúc và tổ chức văn bản học của văn bản hành
chính hồng cung triều Nguyễn, 1802 - 1841 ” của Vũ Đức Liêm, số ra
1/2017; “Một vài ý kiến về việc viết phần mở đầu và kết thúc của báo cáo sơ
kết, tổng kết” của ThS. Nguyễn Thị Thu Hà, số 1/2017; “Xây dựng và ban

hành văn bản” của ThS. Nguyễn Trọng Biên số 8/2015; “Kỹ thuật soạn thảo
văn bản, thực trạng và định hướng phác thảo” của TS. Lê Văn In, số 8/2015;
“Cần sử dụng những thuật ngữ phù hợp liên quan đến công tác soạn thảo và
ban hành văn bản” của TS. Đào Thị Tố Uyên, số 7/2015. Đặc biệt là bài viết
“Tổng hợp kết quả trao đổi về các từ/ thuật ngữ “Từ điển mở thuật ngữ văn
thư - lưu trữ - văn phịng” đăng trên tạp chí văn thư - lưu trữ Việt Nam” do
Ban tổ chức chuyên đề tổng hợp số 2, 3/2016 với bài viết này là sự tổng hợp từ
nhiều bài viết từ các nhà quản lý, nhà nghiên cứu chuyên ngành Văn thư - Lưu
trữ, Hành chính - Văn phịng và các chun gia ở các lĩnh vực khoa học: Ngôn
ngữ học, Luật học, Lịch sử đến những người làm công tác Văn thư - Lưu trữ
trình bày những sự hiểu biết của mình về những quy định hiện hành cả lý
thuyết lẫn thực tiễn áp dụng hay chủ kiến, quan điểm của mình. Trong số đó có
bài viết số ra 3/2016 tổng hợp những quan điểm của rất nhiều tác giả giải về
thuật ngữ: Văn bản hành chính và phương pháp soạn thảo hay kỹ thuật soạn
thảo và ban hành văn bản hành chính.
Kết quả quan trọng nhất về công tác soạn thảo và ban hành văn bản là
Quốc hội đã ban hành Luật “Luật ban hành văn bản QPPL”(2015) cùng với
một số văn bản dưới Luật đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban
hành để hướng dẫn các cơ quan, tổ chức soạn thảo và ban hành văn bản.
Nhìn chung các cơng trình nghiên cứu kể trên đều có ý nghĩa, tác dụng
thiết thức và có giá trị ứng dụng cao tại cơ quan, đơn vị nghiên cứu. Các cơng
trình nghiên cứu đã đề cập một cách trực tiếp và gián tiếp đến vấn đề cụ thể về
công tác soạn thảo và ban hành văn bản ở những mức độ và phạm vi khác

10


nhau. Đặc biệt, những cơng trình nghiên cứu trên là nguồn tài liệu tham khảo
quan trọng trong q trình tơi thực hiện bài khóa luận này. Tuy nhiên, hiện tại
vẫn chưa có cơng trình nghiên cứu nào tìm hiểu một cách đầy đủ và hồn thiện

về cơng tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Đề ra một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và
ban hành văn bản tại huyện Kỳ Anh.
4. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để làm rõ mục tiêu nghiên cứu của đề tài, có rất nhiều nhiệm vụ được đặt
ra trong đó tập trung vào các nhiệm vụ cụ thể sau đây:
- Thứ nhất: Phân tích cơ sở lý luận về cơng tác soạn thảo và ban hành văn
bản trong cơ quan, tổ chức;
- Thứ hai: Khảo sát, đánh giá thực trạng công tác soạn thảo và ban hành
văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh.
- Thứ ba: Đề xuất một số giải pháp để nâng cao chất lượng công tác soạn
thảo và ban hành văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh.
5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại
UBND huyện Kỳ Anh.
Phạm vi nghiên cứu:
- Về không gian: UBND huyện Kỳ Anh
- Về thời gian: Đề tài nghiên cứu về thực trạng công tác soạn thảo và ban
hành văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh trong khoảng thời gian từ 2014 đến
2016.
6. Giả thuyết nghiên cứu
Hệ thống văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh còn nhiều hạn chế về nội
dung, thẩm quyền ban hành, kỹ thuật trình bày các thành phần thể thức, quy

11


trình soạn thảo và ban hành văn bản.
7. Phương pháp nghiên cứu

Nhằm phục vụ cho nhu cầu nghiên cứu, khóa luận đã sử dụng các phương
pháp sau:
- Phương pháp biện chứng: Khóa luận lấy việc vận dụng các quan điểm
của chủ nghĩa Mác - Lê Nin làm nền tảng nghiên cứu khoa học và làm rõ mỗi
quan hệ giữa lý luận và thực tiễn. Phương pháp này giúp đánh giá thực trạng
giữa lý luận và thực tiễn thực hiện công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại
UBND huyện Kỳ Anh.
- Phương pháp thống kê, điều tra khảo sát: Phương pháp này giúp thống
kê các văn bản, tài liệu, số liệu làm cơ sở để nghiên cứu đề tài. Khảo sát
về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và công tác soạn
thảo và ban hành văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh.
- Phương pháp so sánh: Tác giả sử dụng phương pháp này để so sánh mặt
lý luận với tình hình hoạt động thực tiễn, so sánh những quy định trên
công văn, giấy tờ với thực trạng hoạt động của công tác soạn thảo và ban
hành văn bản của UBND huyện Kỳ Anh. Từ đó làm rõ những ưu điểm,
tồn tại làm cơ sở thực tế nhất để tìm ra các giải pháp khắc phục, hồn
thiện. Qua các phép so sánh cũng cho phép tìm ra những đặc thù, những
điểm phù hợp và những điểm chưa phù hợp của các quy định với điều
kiện của công tác soạn thảo và ban hành văn bản.
- Phương pháp thu thập và xử lý thông tin: Thu thập các tài liệu liên quan
đến đề tài qua quá trình khảo sát thực tế tại cơ quan, từ đó sàng lọc, xử lí
những tài liệu cần thiết và loại bỏ những thông tin không cần thiết nhằm
đưa vào đề tài những thông tin khách quan nhất.
- Phương pháp phỏng vấn: Phỏng vấn một số cán bộ, công chức, viên
chức làm việc tại UBND huyện Kỳ Anh nhằm thu thập thông tin phục

12


vụ cho đề tài.

- Phương pháp hệ thống: Xác định các mối quan hệ, vai trị, vị trí, tầm
quan trọng của công tác soạn thảo và ban hành văn bản. Phương pháp này còn
được dùng để đánh giá một cách toàn diện những ưu điểm, hạn chế cũng như
những nguyên nhân trong công tác này tại UBND huyện Kỳ Anh.
- Phương pháp phân tích, đánh giá, tổng hợp: Qua quá trình khảo sát, tìm
hiểu và thu thập các tài liệu, chúng tơi tổng hợp và đánh giá tồn bộ q trình
liên quan đến cơng tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND huyện Kỳ
Anh.
8. Kết cấu của khóa luận
Ngồi phần mở đầu, kết luận và phụ lục, khóa luận gồm có 3 chương. Cụ
thể:
Chương I. Cơ sở lý luận về công tác soạn thảo và ban hành văn bản
Chương II. Thực trạng về công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại
UBND huyện Kỳ Anh

Chương
và
ban hành
III. văn
Giảibản
pháp
tại
nâng
UBND
cao
huyện
chấtKỳ
lượng
Anh.công tác soạn thảo

13


CHƯƠNG I.
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO
VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
1.1.
1.1.1.

Khái niệm
Khái niệm văn bản

Văn bản là sản phẩm của hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ. Nó chính là
cơng cụ truyền tải các ý tưởng cũng như các cảm xúc của đối tượng giao tiếp, làm
cho hoạt động giao tiếp được thực hiện. Tính đến thời điểm hiện nay văn bản là
đối tượng nghiên cứu của nhiều nghành khoa học. Tùy theo góc độ nghiên cứu
mà có nhiều định nghĩa về văn bản.
Dưới góc độ văn bản học, văn bản được hiểu theo nghĩa rộng nhất:“Văn bản
là vật mang tin được ghi bằng kí hiệu ngơn ngữ nhất định”. Ký hiệu ngôn ngữ ở
đây chủ yếu dùng để chỉ chữ viết - một loại ký hiệu phổ biến nhất của ngơn ngữ.
Ngồi ra ký hiệu ngơn ngữ cịn được thể hiện dưới hình thức là những dấu hiệu
mang tính quy ước.
Dưới góc độ ngơn ngữ học,Nguyễn Quang Ninh và Hồng Dân đã định nghĩa
như sau: “Văn bản là một thể hồn chỉnh về hình thức, trọn vẹn về nội dung, tống
nhất về cấu trúc, độc lập về giao tiếp, dạng tồn tại điển hình của văn bản là dạng
viết” [15;15].
Trong cuốn “Kỹ thuật và ngôn ngữ soạn thảo văn bản quản lý nhà nước”
tác giả Bùi Khắc Việt có đề cập : “Văn bản là sản phẩm của lời nói, thể hiện
bằng chính hình thức viết. Tuy nhiên văn bản không phải đơn thuần là tổng số
những từ ngữ, những câu nói được ghi lên giấy mà là kết qủa tổ chức có ý thức

của quá trình sáng tạo nhằm thực hiện một mục tiêu nào đó”[34,10].
Dưới góc độ hành chính học, thì văn bản được giải thích theo nghĩa hẹp
hơn: “Văn bản là khái niệm dùng để chỉ cơng văn, giấy tờ hình thành trong hoạt
động của cơ quan, tổ chức. Những văn bản này đều hồn chỉnh về hình thức, trọn
vẹn về nội dung, thống nhất về cấu trúc, độc lập về giao tiếp và tồn tại dưới dạng


viết”[21;47].
Như vậy, có thể hiểu khái niệm văn bản theo cách đơn giản như sau: Văn
bản là sản phẩm của hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ ở dạng viết, thường là tập
hợp của các câu, có tính trọn vẹn về nội dung, tính hồn chỉnh về hình thức,
thống nhất về cấu trúc có tính liên kết chặt chẽ và hướng tới một mục đích giao
tiếp nhất định.
1.1.2.

Khái niệm văn bản quản lý nhà nước

Thời gian gần đây, ở nước ta có nhiều cơng trình nghiên cứu về văn bản
QLNN. Trong các cơng trình nghiên cứu, các sách và giáo trình viết về văn bản
QLNN, mỗi tác giả lại có một cách nhìn khác nhau về thuật ngữ này. Sau đây là
một số cách hiểu về văn bản QLNN.
Trong cuốn “Lý luận và phương pháp công tác văn thư” tác giả Vương Đình
Quyền đưa ra khái niệm:“Văn bản quản lý nhà nước là văn bản mà các cơ quan
nhà nước dùng để ghi chép, truyền đạt các quyết định quản lý và các thông tin
cần thiết cho hoạt động quản lý theo đúng thể thức, thủ tục và thẩm quyền luật
định”[21;48].
Giáo trình “Quản lý hành chính nhà nước” của Học viện hành chính Quốc
gia do Nhà xuất bản Lao động ấn hành năm 1993, có đề cập đến khái niệm này
như sau: “Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định quản lý nhà nước bằng
bản viết, do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành, theo những

thể thức, thủ tục và thẩm quyền do luật định, mang tính quyền lực đơn phương,
làm phát sinh các hệ quả pháp lý cụ thể”[13;405].
Trong cuốn “Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước” Nhà xuất bản
Chính trị Quốc gia ấn hành năm 1997, PGS. TS Nguyễn Văn Thâm cũng đưa ra
khái niệm như sau: “Văn bản quản lý nhà nước thể hiện ý chí, mệnh lệnh của các
cơ quan nhà nước đối với cấp dưới. Đó là hình thức để cụ thể hóa pháp luật, là
phương tiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý nhà nước.
Văn bản quản lý nhà nước do cơ quan nhà nước ban hành và sửa đổi theo luật


định” [30; 26].
Như vậy có thể hiểu: Văn bản QLNN là những quyết định và thông tin quản
lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo
thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được nhà nước đảm bảo thi
hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý
nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan quản lý nhà nước với các tổ chức và công
dân.
1.2.
1.2.1.

Chức năng của văn bản quản lý
Chức năng thông tin

Chức năng thông tin là chức năng bao quát nhất của văn bản nói chung, văn
bản quản lý nhà nước nói riêng. Văn bản được con người làm ra trước hết nhằm
ghi chép thông tin và truyền đạt thơng tin. Đó là thơng tin về các sự kiện, hiện
tượng xảy ra trong đời sống xã hội và tự nhiên.
Xét về mặt lịch sử, việc ghi chép và và truyền đạt thơng tin bằng hình thức
văn bản chỉ xuất hiện sau khi loài người sáng tạo ra chữ viết. Khi đó, văn bản trở
thành phương tiện thơng tin ngày càng quan trọng trong đời sống xã hội, nó khắc

phục được những hạn chế về không gian và thời gian của việc thơng tin bằng
ngơn ngữ nói và trở thành một động lực thúc đẩy mạnh mẽ sự phát triển của xã
hội lồi người. Nhờ có chữ viết nhiều dân tộc đã ghi chép được những thông tin
về nhiều mặt của đời sống xã hội và hiện tượng tự nhiên qua các thời kỳ lịch sử.
Cùng với sự phát triển của xã hội lồi người, thơng tin bằng hình thức văn
bản ngày càng có vai trị quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước và quản lý
xã hội. Ở nước ta hiện nay trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, khối lượng
thông tin cần truyền đạt từ cấp trên xuống cấp dưới, từ cấp dưới lên cấp trên, từ
cơ quan này tới cơ quan khác, từ hệ thống này sang hệ thống khác rất lớn. Để
thỏa mãn nhu cầu này, các cơ quan đã áp dụng nhiều hình thức ghi chép như:
băng đĩa, phim ảnh, điện toại, mạng Internet.... Tuy nhiên hình thức thơng tin
bằng văn bản vẫn là hình thức có vị trí quan trọng hàng đầu với hoạt động quản


lý.
Có thể khẳng định, thơng tin bằng văn bản là hình thức chủ yếu được các cơ
quan nhà nước sử đụng để đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý của mình
1.2.2.

Chức năng pháp lý

Chức năng pháp lý là một chức năng mang tính riêng biệt của văn bản quản
lý, nó được thể hiện qua các khía cạnh sau:
Văn bản quản lý nhà nước là phương tiện ghi chép và truyền đạt thông qua
các quy phạm pháp luật, xác lập quan hệ pháp luật giữa các cơ quan.
Văn bản quản lý nhà nước là công cụ mà nhà nước sử dụng để điều chỉnh
các quan hệ xã hội. Bằng hệ thống các quy phạm pháp luật được văn bản hóa sẽ
tạo thuận lợi cho việc truyền đạt và thực thi pháp luật trong các cơ quan nhà nước
và toàn xã hội được đầy đủ, đúng đắn, nghiêm chỉnh và thống nhất. Đồng thời,
tạo dựng một hành lang pháp lý cần thiết đảm bảo cho hoạt động quản lý của Nhà

nước đạt hiệu quả cao.
Chức năng pháp lý của văn bản được thể hiện qua việc làm bằng chứng pháp
lý cho các quyết định quản lý và các thông tin về quản lý khác. Văn bản quản lý
nhà nước của một cơ quan là tiếng nói chính thức của cơ quan đó với tư cách là
một pháp nhân mà chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã được quy định bằng văn
bản của cơ quan có thẩm quyền. Tư cách pháp nhân này còn được thể hiện bởi
chữ ký của người có thẩm quyền, dấu đóng trên văn bản điều đó đảm bảo cho văn
bản ban hành có giá trị pháp lý trong trường hợp cần thiết có thể dùng làm bằng
chứng để truy cứu trách nhiệm. Đây là ưu thế của việc truyền đạt thông tin quản
lý bằng văn bản so với truyền đạt bằng miệng. Bởi vậy, trong công tác quản lý đối
với những vấn đề, sự việc cần có cơ sở pháp lý để đảm bảo hiệu lực thi hành thì
thủ trưởng cơ quan hoặc tập thể lãnh đạo cơ quan đều truyền đạt bằng hình thức
văn bản.
1.2.3.

Chức năng quản lý

Văn bản quản lý nhà nước là phương tiện để cơ quan thực hiện chức trách


quản lý theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Trong công tác quản lý
văn bản được dùng vào nhiều mục đích như truyền đạt các quyết định quản lý,
hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các quyết định đó, phản ánh tình
hình lên cấp trên, liên hệ, trao đổi với các cơ quan khác hoặc với cán bộ, cơng
dân về những vấn đề có liên quan. Trong đó khâu quan trọng nhất là truyền đạt
các quyết định quản lý như đề ra các chủ trương, chính sách, xây dựng chương
trình, kế lioạcli... Các thơng tin này cần văn bản hóa để có thể truyền đạt được
một cách đầy đủ và chuẩn xác đến các cơ quan, đơn vị hoặc các cá nhân có trách
nhiệm thi hành, giúp cho các đối tượng đó thực hiện nội dung các quyết định
được thuận lợi và đạt hiệu quả cao. Mặt khác, các quyết định quản lý được văn

bản hóa là cơ sở để chủ thể quản lý tiến hành theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc
thực hiện và xử lý những trường hợp không chấp hành nghiêm chỉnh.
Trong quá trình quản lý, để đề ra được những quyết định quản lý đúng đắn
thường phải thu thập và xử lý nhiều nguồn thơng tin, trong đó có nguồn thơng tin
đã được văn bản hóa có ý nghĩa rất quan trọng. Vì vậy, xây dựng và ban hành các
quyết định quản lý là một trong những công việc chủ yếu của hoạt động quản lý.
Hiệu quả thực hiện các nhiệm vụ công tác của một cơ quan, một ngành hay
rộng hơn là của bộ máy nhà nước một phần rất lớn phụ thuộc vào sự đúng đắn và
kịp thời của các quyết định quản lý mà chủ yếu được truyền đạt bằng văn bản.
Truyền đạt các quyết định quản lý bằng văn bản là hình thức tối ưu nhưng
khơng phải là duy nhất. Nếu sử dụng một cách tùy tiện, thiếu cân nhắc hình thức
truyền đạt này có thể dẫn đến lạm phát công văn, giấy tờ và nảy sinh tệ quan liêu
trong các cơ quan.
1.3.

Phân loại hệ thống văn bản quản lý

Căn cứ vào Nghị định 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về
cơng tác văn thư và Nghị định 09/2010/NĐ-CP ngày 08/2/2010 sửa đổi, bổ sung
một số điều của Nghị định 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ thì
hệ thống văn bản quản lý bao gồm những loại sau:


1.3.1.

Văn bản quy phạm pháp luật

Trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước, văn bản quy phạm pháp luật có vị
trí quan trọng, kiến tạo nên hệ thống pháp luật Việt Nam.
Theo Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định:

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban
hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.
Văn bản quy phạm pháp luật có vai trị rất lớn trong hoạt động quản lý nhà
nước, quản lý xã hội. Nó thể chế hóa các đường lối, chủ trương của Đảng, làm
hành lang pháp lý của hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Giữ vai trò
điều chỉnh các quan hệ xã hội, là bộ phận hợp thành quan trọng nhất của hệ thống
văn bản quản lý nhà nước.
1.3.2.

Văn bản hành chính

Văn bản hành chính là những quyết định quản lý thành văn mang tính áp
dụng pháp luật hoặc chứa những thông tin điều hành được cơ quan hành chính
hoặc cá nhân, tổ chức có thẩm quyền ban hành nhằm giải quyết các công việc cụ
thể, xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác định
những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật, được ban
hành trên cơ sở quyết định chung và quyết định quy phạm của cơ quan cấp trên
hoặc của chính cơ quan ban hành.
Văn bản hành chính là phương tiện khơng thể thiếu trong hoạt động tác
nghiệp của cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội. Mặc dù tầm quan
trọng thấp hơn văn bản quy phạm pháp luật nhưng văn bản hành chính là cơ sở
thực tiễn cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền điều chỉnh, sửa đổi hoặc ban
hành văn bản QPPL. Văn bản hành chính được chia làm hai loại: Văn bản hành
chính cá biệt và văn bản hành chính thơng thường.
Văn bản hành chính cá biệt là những những quyết định quản lý thành văn
mang tính áp dụng pháp luật, do cơ quan, cơng chức nhà nước có thẩm quền ban
hành theo trình tự, thủ tục nhất định nhằm giải quyết cơng việc cụ thể, xác định


các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác định những biện

pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật, do đó mang tính áp
dụng pháp luật. Được ban hành trên cơ sở quyết định chung và quyết định quy
phạm của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ quan ban hành quyết định hành
chính cá biệt đó. Trong một số trường hợp, nó cũng được ban hành trên cơ sở văn
bản cá biệt của cấp trên.
Hình thức văn bản hành chính cá biệt là: quyết định (cá biệt), chỉ thị (cá
biệt), nghị quyết (cá biệt)
Quyết định (cá biệt) là văn bản được ban hành để giải quyết các công việc
mang tính chất sự vụ đối với đối tượng cụ thể. Bao gồm các quyết định về nhân
sự: quyết định tuyển dụng, quyết định nâng lương, quyết định bổ nhiệm, miễn
nhiệm, khen thưởng, kỉ luật, quyết định về ban hành văn bản mới, ban hành quy
chế trong nội bộ cơ quan.
Nghị quyết (cá biệt) là một trong những hình thức văn bản do một tập thể,
chủ thể ban hành nhằm đưa ra quyết định quản lý cá biệt đối với cấp dưới.
Chỉ thị (cá biệt ) là văn bản đưa ra các mệnh lệnh để giao nhiệm vụ cho cấp
dưới trong việc thực hiện pháp luật và các nhiệm vụ cụ thể phát sinh trong quản
lý nhà nước. Chỉ thị thường dùng để đôn đốc nhắc nhở cấp dưới thực hiện những
quyết định, chính sách đã ban hành.
Văn bản hành chính thơng thường là những văn bản có nội duung chứa
đựng các thơng tin mang tính chất điều hành hành chính trong các cơ quan nhà
nước như triển khai, hướng dẫn, đơn đốc, kiểm tra, theo dõi, phản ánh tình hình,
đánh giá kết quả các hoạt động trong cơ quan nhà nước hoặc trao đổi, giao dịch,
liên kết hoạt động giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân. Văn bản hành chính
thơng thường khơng đưa ra các quyết định quản lý, do đó khơng được dùng thay
thế cho văn bản quy QPPL hoặc văn bản cá biệt. Đây là hệ thống văn bản rất đa
dạng và phức tạp, bao gồm 2 loại chính:
- Văn bản có tên loại: Quy chế, quy định, thông cáo, thông báo, hướng dẫn,


chương trình, kế hoạch, phương án, đề án, dự án, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp

đồng, cơng văn, cơng điện, bản ghi nhớ, bản cam kết, bản thoả thuận, giấy chứng
nhận, giấy uỷ quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, giấy đi đường,
giấy biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển, thư cơng.
- Văn bản khơng có tên loại: cơng văn hành chính.
1.3.3.

Văn bản chun ngành

Là loại văn bản do cơ quan Nhà nước quản lý một lĩnh vực nhất định, được
nhà nước ủy quyền ban hành, dùng để quản lý một lĩnh vực cụ thể. Loại văn bản
này mang tính chất đặc thù và thuộc thẩm quyền ban hành riêng của từng cơ quan
nhà nước theo quy định của pháp luật.
Những loại văn bản này liên quan tới nhiều lĩnh vực chuyên môn khác nhau
như: y tế, cơng an, qn đội, tài chính, giáo dục.
1.4.
1.4.1.

Những u cầu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản
Yêu cầu về thẩm quyền

Văn bản ban hành phải theo đúng thẩm quyền, nội dung văn bản không
được trái với hiến pháp, pháp luật và các quy định của cấp trên. Thẩm quyền ban
hành văn bản QLNN được xem xét trên hai mặt: thẩm quyền về hình thức và
thẩm quyền về nội dung.
Thẩm quyền về hình thức có nghĩa là chủ thể quản lý chỉ được phép sử dụng
những thể loại văn bản mà luật pháp đã quy định cho mình trong việc ban hành
văn bản.
Thẩm quyền về nội dung: Chủ thể quản lý chỉ được phép ban hành văn bản
để giải quyết những vấn đề, sự việc mà theo quy định chủ thể đó có thẩm quyền
giải quyết. Nội dung văn bản phải phù hợp với thẩm quyền ban hành văn bản.

1.4.2.

Yêu cầu về nội dung

Văn bản, xét trên giá trị sử dụng của nó phải đáp ứng các yêu cầu về nội
dung như sau:
Thứ nhất, nội dung văn bản phải đảm bảo có tính mục đích. Văn bản ban


hành phải có chủ đề, có phạm vi điều chỉnh và mức độ điều chỉnh. Tính mục đích
là yêu cầu đầu tiên mà mỗi văn bản cần có được.
Thứ hai, nội dung văn bản phải có tính khoa học. Tính khoa học của văn bản
được thể hiện đầu tiên ở bố cục trình bày văn bản, văn bản cần phải được trình
bày một cách rõ rang, mạch lạc, bố cục chặt chẽ, việc sắp xếp các thơng tin phải
có tính trật tự, đảm bảo tính logic giữa các nội dung trong văn bản.
Thứ ba, văn bản khi ban hành phải đảm bảo được tính phổ thơng, đại chúng.
Tức là văn bản soạn thảo phải có nội dung đơn giản, ngắn gọn và dễ hiểu.
Thứ tư, nội dung văn bản cần đảm bảo tính thực hiện sao cho đơn giản và
chính xác nhất.
Thứ năm, nội dung văn bản cần đảm bảo tính hệ thống và phù hợp với nội
dung cả từng loại văn bản. Văn bản phải đảm bảo tính hệ thống của cơ quan, tổ
chức ban hành. Văn bản đồng thời phải có tính hệ thống với nội dung mà văn bản
đó chuyển tải.
1.4.3.

Yêu cầu về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản

Hiện nay, việc quy định các yếu tố thể thức cho văn bản và cách trình bày
các yếu tố thể thức đã được quy định tại Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày
19/01/2011 của Bộ trưởng Bộ Nội Vụ về việc hướng dẫn thể thức và kĩ thuật trình

bày văn bản hành chính; Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của
Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày
08/4/2004 của Chính phủ về công tác Văn thư và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP
ngày 14/5/2016 của Chính phủ về quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi
hành luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thể thức được hiểu là toàn bộ các bộ phận cấu thành văn bản do Nhà nước
quy định, được sắp xếp, bố trí một cách khoa học theo đúng từng thể loại văn
bản, nhằm đảm bảo cho văn bản có hiệu lực pháp lý và sử dụng thuận lợi trong
các cơ quan, đơn vị. Kỹ thuật trình bày văn bản bao gồm các nội dung sau:
1. Khổ giấy


2. Kiểu trình bày
3. Định lề trang văn bản
4. Vị trí trình bày các thành phần thể thức, phơng chữ, cỡ chữ, kiểu chữ và
các chi tiết trình bày khác.
Thành phần cấu thành văn bản bao gồm 16 yếu tố, trong đó có 9 yếu tố
thành phần thể thức bắt buộc và 7 yếu tố thể thức bổ sung, cụ thể như sau:
* 9 yếu tố thành phần thể thức bắt buộc
- Quốc hiệu;
- Tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản;
- Số, ký hiệu của văn bản;
- Địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn bản;
- Tên loại và trích yếu nội dung của văn bản;
- Nội dung văn bản;
- Chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền;
- Dấu của cơ quan, tổ chức;
- Nơi nhận;
* 7 yếu tố thể thức bổ sung
- Dấu chỉ mức độ khẩn

- Dấu chỉ mức độ mật
- Dấu chỉ dẫn về phạm vi lưu hành, đối tượng phố biến
- Địa chỉ cơ quan, tổ chức; địa chỉ thư điện tử; số điện thoại; số Telex, số
Fax; địa chỉ trang thông tin điện tử; biểu tượng logo của cơ quan.
- Ký hiệu người đánh máy và số lượng bản phát hành;
- Chỉ dẫn phụ lục kèm theo;
- Đánh số trang.
Những quy định trên về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản được áp dụng
với văn bản soạn thảo trên máy vi tính và in ra giấy; văn bản được soạn thảo bằng
các phương pháp hay phương tiện kỹ thuật khác hoặc văn bản làm trên giấy mẫu


in sẵn. Không áp dụng đối với văn bản được in thành sách, in trên báo, tạp chí và
các loại ấn phẩm khác.
1.4.4.

Yêu cầu về ngôn ngữ

Văn bản quản lý là cơng cụ để truyền đạt chủ trương, chính sách luật pháp
và các thông tin cần thiết của Đảng, Nhà nước và các cơ quan, tổ chức khác. Vì
vậy, ngơn ngữ dùng để viết loại văn bản này là ngôn ngữ hành chính. Ngơn ngữ
dùng trong văn bản thể hiện chức năng giao tiếp và chức năng thể hiện ý chí của
nhà quản lý bắt buộc các khách thể quản lý phải thực hiện và chấp hành. Ngôn
ngữ dùng trong văn bản phải đảm bảo các yêu cầu sau:
Thứ nhất, tính chính xác, mạch lạc
Văn bản quản lý là văn bản chứa đựng thông tin hết sức quan trọng liên
quan đến sự tồn vong, thành, bại của Nhà nước, của cơ quan, tổ chức do vậy tính
chính xác và mạch lạc là yêu cầu đầu tiên khi soạn thảo loại văn bản này. Tính
chính xác trong cách dùng từ ngữ phải đi đôi với sự mạch lạc trong cách diễn đạt
và kết cấu các phần, đoạn, ý của văn bản nhằm đảm bảo cho nội dung văn bản chỉ

được hiểu theo một ý duy nhất, không gây sự hiểu nhầm.
Yêu cầu về sự chính xác, mạch lạc trong ngơn ngữ và văn phong hành chính
cao hơn ngơn ngữ và văn phong khoa học. Nếu từ ngữ trong văn bản quản lý nhà
nước khơng chính xác, diễn đạt thiếu mạch lạc sẽ dẫn đến những cách hiểu, giải
thích khác nhau và sự thực hiện khơng thống nhất, kẻ xấu có thể tìm cách xuyên
tạc, lợi dụng và gây ra những hậu quả nghiêm trọng. Làm ảnh hưởng đến quá
trình quản lý nhà nước.
Thứ hai, tính khách quan, nghiêm túc
Văn bản quản lý nhà nước phải trình bày thơng tin một cách khách quan,
không thiên vị điều này xuất phát từ việc văn bản QLNN là tiếng nói của cơ quan
cơng quyền chứ không phải của cá nhân, dù rằng văn bản có thể được giao cho
một cá nhân hay một nhóm cá nhân sọan thảo.
Người soạn thảo văn bản không được tự ý đưa những quan điểm riêng của


mình vào văn bản, mà phải nhân danh cơ quan trình bày đúng ý chí của Nhà
nước, ý tưởng của tập thể hay của lãnh đạo. Do đó, ngơn ngữ phải khách quan.
Tính nghiêm túc vốn là đặc điểm của ngơn ngữ hành chính. Vì nó mang tính
xác nhân, khẳng định, mệnh lệnh yêu cầu phải chấp hành thực hiện. Chính vì vậy
nhiều khi làm cho văn bản quản lý nhà nước trở nên khơ khan. Để đảm bảo tính
nghiêm túc cho văn bản ban hành thì phải tránh dùng những từ ngữ mang sắc thái
biểu cảm, tránh dùng những đại từ nhân xưng ngơi thứ nhất số ít, thơng tin trình
bày trong văn bản phải đúng với hiện thực khách quan, khơng bị hư cấu.
Tính nghiêm túc, khách quan trong văn bản quản lý nhà nước gắn với chuẩn
mực của pháp luật, khiến cho văn bản được chấp hành nghiêm chỉnh, thống nhất
và đạt hiệu quả cao.
Thứ ba, tính khn mẫu
Văn bản cần được trình bày theo thể thức, khn mẫu do pháp luật quy
định, tính khn mẫu đảm bảo cho sự thống nhất, tính khoa học của văn bản.
Tính khn mẫu của văn bản hành chính thể hiện ở việc thường dùng lặp đi

lặp lại những câu, những từ, những cấu trúc có sẵn mà khơng bị coi là lỗi lặp từ,
lặp câu. Tính khn mẫu đảm bảo cho sự thống nhất, kỉ cương, chuẩn mực của
văn bản, giúp tăng năng suất và chất lượng soạn thảo văn bản, tránh được những
sai sót trong q trình soạn thảo văn bản. Và ở một mức độ nhất định, tính khuôn
mẫu cũng đem lại sự cân đối, thẩm mĩ cho văn bản.
Thứ tư, tính trang trọng, lịch sự
Lời nói trong văn bản QLNN là lời nói của cơ quan có tư cách pháp nhân,
có hiệu lực thi hành đối với đối tượng có liên quan, thể hiện mối quan hệ bình
đẳng hoặc quan hệ trên dưới đối với người nhận. Do đó, văn bản phải đảm bảo
tính trang trọng, lịch sự.
Tính trang trọng, lịch sự trong sử dụng ngơn ngữ cịn thể hiện sự đàng
hồng, nghiêm túc, khơng khoa trương, khách sáo của chủ thể ban hành với thái
độ tôn trọng đối với khách thể điều đó khiến người nhận văn bản có thái độ