Luận văn thạc sĩ Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………./…………

……./…….

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGƠ HUYỀN CƠNG

ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN
THÀNH PHỐ PHỦ LÝ, TỈNH HÀ NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI, 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………./…………

……./…….

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGƠ HUYỀN CƠNG

ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN
THÀNH PHỐ PHỦ LÝ, TỈNH HÀ NAM

LUẬN VĂN LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Chun ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 8 38 01 02

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Trần Văn Thuân

HÀ NỘI, 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi, đƣợc sự hƣớng
dẫn khoa học của TS. Trần Văn Thuân. Những số liệu, bảng biểu phục vụ cho việc
phân tích, nhận xét, đánh giá đƣợc chính tác giả thu thập, xử lý là trung thực và
chƣa từng đƣợc cơng bố trƣớc đây. Ngồi ra, trong luận văn còn sử dụng một số
nhận xét, đánh giá cũng nhƣ số liệu của các tác giả khác, cơ quan tổ chức khác đều
có trích dẫn và chú thích nguồn gốc. Nếu phát hiện có bất kỳ sự gian lận nào tơi xin
hồn tồn chịu trách nhiệm.
Hà Nội, tháng 8 năm 2019
Tác giả luận văn

Ngô Huyền Công


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CCHC:

Cải cách hành chính

CQĐP:

Chính quyền địa phƣơng

HĐND:

Hội đồng nhân dân

Nxb:

Nhà xuất bản

UBND:

Uỷ ban nhân dân


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
DANH MỤC BẢNG BIỂU SƠ ĐỒ
MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1
Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC, HOẠT
ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ ................................................................. 11
1.1. Chính quyền cấp xã - khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trị. ................................. 13

1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của chính quyền cấp xã. ............................................ 13
1.1.2. Vị trí, vai trị của chính quyền cấp xã trong bộ máy nhà nƣớc.................... 15
1.1.3. Mối quan hệ của chính quyền cấp xã với hệ thống chính trị ở cơ sở. . 18
1.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. ................... 20
1.2.1. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân. ................ 20
1.2.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân ..................... 24
1.3. Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện cải
cách hành chính nhà nƣớc - Yêu cầu cấp bách hiện nay. ...................................... 27
1.3.1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung cải cách hành chính. .............................. 27
1.3.2. Yêu cầu khách quan của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã trong điều kiện cải cách hành chính nhà nƣớc. .......................................... 35
TIỂU KẾT CHƢƠNG 1 ........................................................................................... 39
Chương 2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN
CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ PHỦ LÝ, TỈNH HÀ NAM ................... 40
2.1. Một số đặc điểm kinh tế xã hội của thành phố Phủ Lý. .................................... 40
2.1.1. Về địa lý. ..................................................................................................... 40
2.1.2. Tài nguyên thiên nhiên ................................................................................ 41
2.1.3. Điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội ............................................................. 42
2.1.4. Ảnh hƣởng của điều kiện tự nhiên, chính trị, kinh tế - xã hội tới chính
quyền cấp xã thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam ...................................................... 43


2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền xã theo quy định hiện hành.
............................................................................................................................... 45
2.2.1. Thực trạng về tổ chức hoạt động và nhân sự Hội đồng nhân dân xã........... 48
2.2.2. Thực trạng về tổ chức hoạt động và nhân sự Ủy ban nhân dân xã .............. 64
Tiểu kết Chƣơng 2 .................................................................................................... 83
Chương 3. PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP ĐỐI ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT
ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ ................................................................. 84
3.1. Giải pháp từ kiến trúc thƣợng tầng ................................................................. 84

3.1.1. Quán triệt các quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của
cấp xã trong hệ thống đơn vị hành chính nhà nƣớc hiện nay. ............................... 85
3.1.2. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về chính quyền địa phƣơng. ......................... 86
3.1.3. Phân biệt sự chính quyền phƣờng và chính quyền xã. ................................ 87
3.2. Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền cấp xã ......................... 88
3.2.1. Phát huy quyền làm chủ của nhân dân, luôn hƣớng về cơ sở trong tổ chức
và hoạt động của chính quyền cấp xã .................................................................... 88
3.2.2. Xây dựng bộ máy nhà nƣớc tinh gọn, hiệu quả ........................................... 90
3.2.3. Đổi mới cơng tác cán bộ đối với chính quyền cấp xã.................................. 94
TIỂU KẾT CHƢƠNG 3 ......................................................................................... 100
KẾT LUẬN ............................................................................................................ 101
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................... 103


DANH MỤC BẢNG BIỂU SƠ ĐỒ
Sơ đồ 2.1: Tổ chức Hội đồng nhân dân cấp xã ........................................................ 48
Sơ đồ 2.2: Tổ chức bộ máy Ủy ban nhân dân cấp xã có 1 phó Chủ tịch................. 64
Sơ đồ 2.3: Tổ chức bộ máy Ủy ban nhân dân cấp xã có 2 phó Chủ tịch.................. 64
Bảng 2.1: Đại biểu HĐND cấp xã được bầu của thành phố Phủ Lý nhiệm kỳ 2016 2021......................................................................................................... 54
Bảng 2.2: Cơ cấu thành phần đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã thành phố Phủ Lý
nhiệm kỳ 2016-2021 ................................................................................ 54
Bảng 2.3 Chất lượng đại biểu hội đồng nhân cấp xã thành phố Phủ Lý, nhiệm kỳ
2016-2021 ............................................................................................... 55
Bảng 2.4: Số lượng cán bộ, công chức xã thành phố tính đến hết tháng 6/2019 ... 73
Bảng 2.5: Chất lượng cán bộ, công chức cấp xã thành phố Phủ Lý ....................... 74
Bảng 2.6: Biểu đồ cơ cấu cán bộ, cơng chức theo độ tuổi (đơn vị tính: %)........................ 75
Biểu đồ 2.1: Biểu đồ cơ cấu cán bộ, công chức theo độ tuổi (đơn vị tính: %) .................... 75


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài.
Ngày 19/6/2015, tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIII đã thơng qua Luật tổ
chức CQĐP mới, thay thế luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban
nhân nhân (UBND) năm 2003. Luật đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm
2013 và các chủ trƣơng, định hƣớng của Đảng về CQĐP với các nội dung cải cách
là: Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp chính
quyền địa phƣơng; đổi mới tổ chức, phƣơng thức hoạt động của HĐND và UBND
các cấp; phân định rõ sự khác biệt giữa chính quyền ở đơ thị với chính quyền nơng
thơn để phù hợp với đặc điểm, tính chất quản lý nhà nƣớc ở từng khu vực. Chính
quyền địa phƣơng (CQĐP) ở Việt Nam là bộ máy thực thi quyền lực nhà nƣớc ở
các cấp chính quyền gồm cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng, cấp huyện,
quận, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc thành phố trực thuộc trung
ƣơng, thị xã và cấp xã, phƣờng, thị trấn. Ngồi ra, cịn có chính quyền của đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Các cấp CQĐP bao gồm
HĐND và UBND đƣợc thành lập ở các địa phƣơng theo nguyên tắc hiến định là tất
cả quyền lực nhà nƣớc thuộc về Nhân dân, tập trung dân chủ đảm bảo vai trò lãnh
đạo của Đảng Cộng sản, xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa và tôn
trọng, bảo vệ, bảo đảm các quyền con ngƣời và công dân. HĐND bao gồm các đại
biểu do nhân dân địa phƣơng bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng,
đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân. Ở các đơn vị hành
chính cấp xã, CQĐP gồm HĐND và UBND có trách nhiệm thực hiện tốt và đầy đủ
chức năng, nhiệm vụ đã đƣợc pháp luật quy định.
Sau 05 năm thực hiện Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng có một số hạn chế
bất cập cần phải đƣợc sửa đổi bổ xung nhƣ:
- Một số quy định của Luật về phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp,
ủy quyền chƣa đƣợc quy định rõ, nhất là chủ thể thực hiện ủy quyền gây khó khăn
trong việc áp dụng và hạn chế hoạt động của chính quyền địa phƣơng các cấp. Luật
chƣa có quy định để tạo cơ sở cho các luật chuyên ngành quy định cụ thể các nhiệm

1

vụ, quyền hạn không đƣợc phân cấp, ủy quyền nhằm tránh việc phân cấp, ủy quyền
tràn lan, làm giảm hiệu quả quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng.
- Việc tăng số lƣợng Phó Chủ tịch HĐND cấp tỉnh, cấp huyện chƣa phù hợp
với tình hình tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phƣơng; việc quy định số
lƣợng Phó Trƣởng ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện hoạt động chuyên trách đã
làm tăng biên chế của chính quyền địa phƣơng trong bối cảnh cả nƣớc thực hiện
Nghị quyết của Trung ƣơng về tinh giản biên chế.
- Ở cấp xã, việc thực hiện quy định của Luật về số lƣợng Phó Chủ tịch UBND
theo phân loại hành chính cơ bản phù hợp với cấp tỉnh, cấp huyện, song đã làm
giảm số lƣợng Phó Chủ tịch UBND cấp xã loại 2, loại 3 chỉ cịn 01 Phó Chủ tịch,
gây khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã.
- Việc không thành lập Tổ đại biểu HĐND cấp xã là chƣa phù hợp với thực tế
hoạt động của HĐND cấp xã, nhất là trong triển khai thực hiện nhiệm vụ giám sát
và hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND cấp xã tại các thôn, tổ dân phố theo
từng đơn vị bầu cử đại biểu HĐND trên địa bàn cấp xã.
- Luật không quy định thẩm quyền phê duyệt kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội của cấp xã là chƣa phù hợp.Thực tế cho thấy, UBND cấp xã vẫn phải đề ra kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm trên địa bàn trên cơ sở chỉ tiêu kế hoạch
của cấp trên và nghị quyết của cấp ủy đảng cùng cấp. Vì vậy, nhiều địa phƣơng vẫn
đề nghị bổ sung quy định thẩm quyền của UBND cấp xã xây dựng trình HĐND cấp
xã thơng qua để trình UBND cấp huyện phê duyệt kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội của cấp xã trƣớc khi triển khai thực hiện.
- Quy định của Luật về cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phƣơng cấp huyện,
cấp xã ở hải đảo nhƣ các đơn vị hành chính trong đất liền là chƣa phù hợp với các
đặc thù, đặc điểm khác biệt của các đơn vị hành chính ở hải đảo.
Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói: “cấp xã là gần gũi dân nhất, là nền
tảng của hành chính. Cấp xã làm đƣợc việc thì mọi việc đều xong xi”[62, tr. 371].
Để cấp xã “làm đƣợc việc”, bên cạnh sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy đảng, sự

tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội, sự tận tụy, trách nhiệm của đội ngũ cán

2


bộ, công chức và những ngƣời hoạt động không chuyên trách,… thì việc xác định
minh bạch, rõ ràng chức năng, nhiệm vụ và tổ chức của chính quyền cấp xã giữ một
vai trò rất quan trọng.
Lịch sử phát triển của dân tộc Việt Nam cho thấy rằng: tình hình chính trị-xã
hội Việt Nam ở mỗi thời kỳ và giai đoạn phát triển ổn định hay không, tùy thuộc
một phần không nhỏ vào sự ổn định của cấp xã. Song cũng chính ở nơi đây rất
nhiều vấn đề đặt ra cần phải giải quyết.
Trong những năm gần đây, chính quyền cấp xã cả nƣớc đã có những mặt tiến
bộ rõ nét, có sự chuyển biến rõ rệt, nhất là sự chuyển biến cả về mặt tổ chức và hoạt
động về nhận thức, tƣ duy, phong cách lãnh đạo, quản lý không cịn thụ động hành
chính nhƣ trƣớc. Mở đầu Nghị quyết 37/NQ-TW 2018 của Bộ Chính Trị về sắp xếp
các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã đã nêu “đơn vị hành chính các cấp ở nƣớc
ta đã đƣợc điều chỉnh, sắp xếp lại phù hợp với từng giai đoạn lịch sử và đã đạt đƣợc
một số kết quả tích cực góp phần phát huy nguồn lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã
hội, bảo đảm giữ vững an ninh chính trị, trật tự, an tồn xã hội” [7,tr 1]. Tuy vậy so
với yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nƣớc thì tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã cịn bộc lộ nhiều yếu kém, khiếm khuyết, thậm chí có nhiều khuyết
điểm nghiêm trọng. Mặt khác, so với tiến trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Bộ
máy nhà nƣớc nói chung thì q trình đổi mới của chính quyền cấp xã là chậm.
Một số hạn chế của chính quyền cấp xã hiện nay có thể kể đến nhƣ:
Đối với hoạt động của HĐND cấp xã:
Một là, các nghị quyết chuyên đề của HĐND cấp xã để giải quyết các vấn đề
đang bức xúc của địa phƣơng cịn chƣa kịp thời. Ví dụ nhƣ cơng tác giải phóng mặt
bằng; cơng tác vệ sinh mơi trƣờng;… Việc xem xét thảo luận các dự thảo nghị
quyết, đề án trình HĐND vẫn cịn hiện tƣợng nặng về hình thức nên ảnh hƣởng đến

chất lƣợng và hiệu quả thực hiện.
Hai là, công tác giám sát là một trong các nhiệm vụ quan trọng của HĐND,
nhƣng một số HĐND cấp xã chƣa xây dựng đƣợc lịch hoạt động giám sát định kỳ
hoặc có xây dựng nhƣng mang tính hình thức, khơng tổ chức thực hiện. Các đồn
giám sát xuống cơ sở nhiều khi chƣa phân biệt rõ đƣợc mục đích, tính chất, nội
dung của cuộc giám sát và việc chuẩn bị các bƣớc cần thiết chƣa chu đáo nên kết

3


quả giám sát chƣa cao, các kết luận thƣờng chung chung, thiếu tính thuyết phục,
chƣa phản ánh đúng bản chất của vấn đề. Vì vậy, đánh giá, đơn đốc, kiểm tra việc
thực hiện các kết luận, các kiến nghị không có hiệu quả.
Ba là, việc thực hiện giám sát tại kỳ họp, thông qua việc xem xét báo cáo của
thƣờng trực HĐND, UBND; thông qua việc chất vấn và trả lời chất vấn còn nhiều
bất cập. Việc gửi tài liệu kỳ họp đến tay đại biểu HĐND cịn chậm, khơng đảm bảo
thời gian ít nhất 5 ngày trƣớc ngày khai mạc kỳ họp theo quy định. Hầu hết các kỳ
họp khi đại biểu đến họp mới có tài liệu, nên khơng có thời gian nghiên cứu. Việc
giám sát theo chun đề đối với các nội dung: thực hiện Nghị quyết về phát triển
kinh tế - xã hội; việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; việc thu, chi ngân
sách địa phƣơng; việc xây dựng văn hóa khu dân cƣ; việc dạy thêm học thêm và các
khoản thu khác của nhà trƣờng; về kế hoạch phòng chống bão, lụt, úng hàng năm;
kế hoạch thực hiện nghị quyết của HĐND cấp trên… Đây là các hoạt động quan
trọng, nhƣng lại là khâu yếu nhất của HĐND cấp cơ sở, do hầu hết các đại biểu
HĐND hạn chế kiến thức về quản lý và chuyên môn nên việc giám sát các hoạt
động này ít đƣợc thực hiện và cịn mang tính hình thức. Ngồi ra, việc tổ chức các
hình thức giám sát còn nghèo nàn, thời gian tiến hành giám sát ngắn, chủ yếu là đi
nghe báo cáo của các tổ chức hoặc cá nhân. Từ đó, việc tìm hiểu thơng tin khơng
đƣợc tỷ mỷ, độ chính xác khơng cao, chƣa đạt đƣợc mục đích, u cầu đề ra.
- Việc đơn đốc, kiểm tra và giám sát UBND cùng cấp trong việc thực hiện

nghị quyết HĐND và giám sát hoạt động của các cơ quan, tổ chức khác đóng tại địa
bàn xã cịn nhiều khiếm khuyết. HĐND nhiều xã khơng thể thực hiện đƣợc nhiệm
vụ này do hạn chế về trình độ và bị cản trở việc thực hiện quyền giám sát. Việc tổ
chức các cuộc họp thƣờng xuyên của Thƣờng trực HĐND chƣa đƣợc thực hiện tốt
hoặc thƣờng lồng ghép vào các cuộc họp khác kết hợp với nhiều nội dung.
- Luật quy định HĐND cấp xã thành lập Ban pháp chế và Ban kinh tế - xã hội
nhƣng lại hoạt động kiêm nhiệm, khơng cịn các Tổ đại biểu của HĐND cấp xã nhƣ
trƣớc đây. Quá trình thực hiện luật nhiều ý kiến cho rằng nhƣ vậy làm “phình” bộ

4


máy và phát sinh địi hỏi chế độ, chính sách đối với ngƣời giữ chức danh Trƣởng
ban, Phó trƣởng ban của HĐND cấp xã [80].
Đối với hoạt động của UBND cấp xã:
Một là, hoạt động quản lý hành chính của UBND một số xã, phƣờng, thị trấn
còn yếu, tùy tiện; cá biệt ở một số nơi có biểu hiện chƣa tổ chức hoạt động theo quy
định của pháp luật, nặng về tập qn, thói quen, tình cảm... Việc ban hành các quyết
định, văn bản quản lý, áp dụng pháp luật cịn nhiều sai sót, khơng đúng thẩm quyền,
thể thức. Giải quyết một số vụ việc sai luật, nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai,
tài chính, xử lý vi phạm...
Hai là, việc tổ chức điều hành thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, văn
hóa, giáo dục, y tế, an ninh trật tự, thu, chi ngân sách... còn lúng túng. Năng lực
cơng tác, tính chủ động trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ chƣa cao, chƣa thực hiện
tốt chức năng là cơ quan chấp hành của HĐND.
Ba là, một số nơi UBND có xu hƣớng đẩy việc xuống cho thôn, làng, ấp, bản,
tổ dân phố, tự biến thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố thành cấp trung gian, làm cho các
trƣởng thôn, tổ trƣởng dân phố phải làm những việc vốn là thuộc nhiệm vụ của
UBND xã, phƣờng, thị trấn... Ví dụ nhƣ: thu thuế, tuyên truyền phố biến pháp luật,
văn hóa thơng tin... trong khi tổ chức thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố chỉ thuần túy là

các tổ chức cộng đồng dân cƣ, không phải là tổ chức hành chính cấp dƣới của xã,
phƣờng, thị trấn. Từ đó, dẫn tới hiệu quả hoạt động và chất lƣợng công việc thấp.
Công tác nắm tâm tƣ nguyện vọng và vận động quần chúng của nhiều xã, phƣờng
còn nhiều yếu kém.
Bốn là, quy trình, thủ tục hành chính tuy đã đƣợc rà sốt, điều chỉnh nhƣng
vẫn cịn rƣờm rà. Sự phối hợp giữa các cơ quan trong giải quyết công việc ở một số
lĩnh vực liên quan đến thẩm quyền của nhiều ngành, nhiều cấp còn thiếu chặt chẽ,
đồng bộ. Các lĩnh vực công việc đƣợc thực hiện theo cơ chế một cửa liên thông
chƣa nhiều. Một số cán bộ, cơng chức tha hóa về đạo đức, lối sống dẫn đến những
quyết định hành chính hoặc hành vi gây ảnh hƣởng xấu đến hiệu quả hoạt động
quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng.

5


Năm là, trong hoạt động điều hành của UBND cấp xã cịn có tình trạng khơng
phân biệt đƣợc việc nào Chủ tịch UBND quyết định, việc nào tập thể UBND quyết
định nên gây nhiều khó khăn, trở ngại khi thực hiện. Đặc biệt là khi xảy ra sai phạm
khó xác định lỗi thuộc về tập thể UBND hay thuộc về Chủ tịch UBND, Phó chủ tịch
UBND. Mặt khác, do chƣa phân định rõ chức năng, thẩm quyền nên có nơi, cán bộ,
công chức của UBND cấp xã lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi cá nhân, gia
đình thậm chí cho cả dịng họ gây ra sự bất bình trong nhân dân.
Sáu là, do năng lực quản lý, điều hành yếu kém nên một số nơi UBND cấp xã
không kiểm sốt đƣợc tình hình, để mặc cho thơn xóm tự đề ra quy chế, hƣơng ƣớc
trái với quy định của pháp luật nhƣ việc tự đặt ra các hình thức xử phạt và mức phạt
không đúng quy định (bằng thóc hoặc bằng tiền), cho rằng “phép vua thua lệ làng”
khiến cho tình hình trị an ở nơng thơn vốn đã phức tạp nay càng phức tạp hơn. Bên
cạnh đó, việc giải quyết cơng việc cịn chịu ảnh hƣởng bởi mối quan hệ họ mạc,
làng xóm, quen biết nên làm cho nội bộ của UBND cấp xã một số nơi mất ổn định,
sinh ra bè phái, làm giảm hiệu quả điều hành và làm mất lòng tin của nhân dân ở

chính quyền nói chung và UBND cấp xã nói riêng.
Ngồi ra để cụ thể hóa Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25/10/2017 của Ban
Chấp hành Trung ƣơng Đảng (khóa XII) một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp
xếp bộ máy của Hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và Nghị
quyết số 37/NQ-TW 2018 của Bộ Chính trị ngày 24/12/2008 về việc sắp xếp các
đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã thì việc thay đổi sắp xếp bộ máy của cấp
CQĐP là hết sức quan trọng trong đó có chính quyền cấp xã nhằm tinh chỉnh bộ
máy để hoạt động hiệu lực, hiệu quả đáp ứng yêu cầu phát triển trong tình hình
mới. Cùng với đó, với 89,23% số phiếu tán thành, Quốc hội đã thông qua Luật sửa
đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính
quyền địa phƣơng trong phiên họp chiều 22/11/2019; Luật có hiệu lực thi hành từ
ngày 1 tháng 7 năm 2020.
Vì vậy việc lựa chọn vấn đề “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam” làm đề tài luận văn

6


là cần thiết và phù hợp nhằm đánh giá và đề ra giải pháp góp phần đổi mớí nâng
cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã.
2. Tình hình nghiên cứu
Vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã từ năm 1991 đến nay,
đặc biệt là khi có Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đã đƣợc nhiều
nhà nghiên cứu khoa học và các nhà hoạt động chính trị quan tâm dƣới nhiều góc độ
khác nhau, thể hiện:
- Dân chủ ở cấp địa phƣơng, sổ tay IDEA quốc tế, do Viện Chính sách cơng
và pháp luật (IPL) biên dịch và xuất bản tiếng Việt, Nxb Đại học quốc gia Hà
Nội, 2014.
Những cuốn sách trên có một số bài của một số tác giả viết về tổ chức và hoạt
động của các cơ quan chính quyền nhà nƣớc ở địa phƣơng, trong đó có chính quyền

cấp xã, tiêu biểu là cuốn:
- “Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phƣơng và khả năng áp dụng tại Việt
Nam” (Nhà xuất bản Tƣ pháp) Trên cơ sở kết quả nghiên cứu do Viện Khoa học
pháp lý Bộ Tƣ pháp chủ trì từ năm 2014 - 2015, tập thể tác giả do Tiến sỹ Nguyễn
Văn Cƣơng - Quyền Viện trƣởng Viện Khoa học pháp lý Bộ Tƣ pháp làm Chủ biên.
Đây là cuốn sách chuyên khảo với mục đích bàn luận và làm rõ bản chất, mơ hình,
kinh nghiệm tổ chức và vận hành CQĐP theo nguyên lý tự quản địa phƣơng của
một số quốc gia trên thế giới nhằm cung cấp thêm các luận chứng, luận cứ khoa học
và thực tiễn nhằm phục vụ việc tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP tại
nƣớc ta trong thời gian tới.
Đặc biệt trong những năm gần đây, cải cách hành chính nhà nƣớc là một nội
dung rất quan trọng của sự nghiệp đổi mới toàn diện đất nƣớc, một số đề tài khoa
học, luận án tiến sỹ, luận văn thạc sỹ, sách báo đề cập đến vấn đề này mang tính
trực tiếp và hoàn chỉnh hơn. Tiêu biểu là:
Luận văn Thạc sỹ quản lý công của tác giả Trần Văn Hải năm 2015 về “Tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, huyện An Dƣơng, thành phố Hải
Phòng”; [37] Luận văn thạc sỹ luật học của Nguyễn Thị Minh Phƣơng năm 2011 về

7


“đổi mới tổ chức và hoạt động cuả chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội trong giai
đoạn hiện nay”; Luận văn “Tổ chức và hoạt động của UBND xã ở huyện Từ Liêm,
thành phố Hà Nội” của tác giả Chu Việt Dũng năm 2014… Những cơng trình
nghiên cứu đã đƣa ra cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cơ sở tại địa phƣơng đƣợc chọn nghiên cứu. Trên cơ sở thực tiễn, các tác giả
đã đƣa ra thực trạng của chính quyền cấp xã tại các điểm nghiên cứu là huyện
An Dƣơng, thành phố Hải Phịng; huyện Thanh Trì và huyện Từ Liêm của
thành phố Hà Nội. Từ đó, các tác giả đã có những giải pháp để hồn thiện và
nâng cao tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã tại địa phƣơng nói riêng và

chính quyền cấp xã nói chung.
Ngồi ra, một số ngƣời làm cơng tác quản lý giữ cƣơng vị chủ chốt ở trung
ƣơng và địa phƣơng cũng bàn về tổ chức bộ máy của chính quyền từ thực tế hoạt
động của địa phƣơng mình thơng qua các bài viết đăng trên các tạp chí, thể hiện:
- Tham luận “Cải cách hệ thống CQĐP ở Việt Nam – cấp huyện hay cấp xã?”
của tác giả Phan Thị Lan Hƣơng; Tham luận “Thực trạng phân cấp, phân quyền và
vấn đề tự quản địa phƣơng tại Việt Nam” của tác giả Nguyễn Minh Phƣơng tại Hội
thảo: “Tổ chức CQĐP ở Việt Nam – những vấn đề lý luận và thực tiễn” diễn ra tại
Ninh Thuận tháng 4/2013. Các cơng trình nghiên cứu trên, tập trung nghiên cứu
những vấn đề chung: sự hình thành, phát triển, đặc điểm của CQĐP; phân biệt chính
quyền đơ thị và chính quền nơng thơn; mơ hình chính quyền chính quyền 2 cấp ở đô
thị, 3 cấp ở nông thôn; vấn đề về tự quản địa phƣơng, phân quyền, phân công quản
lý; quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP… Đây là những tài liệu tham khảo
có giá trị để hồnh thành luận văn này.
Nhìn chung các cơng trình nghiên cứu nói trên thể hiện tính nghiêm túc trong
học thuật, đồng thời chỉ ra một cái nhìn tổng quan về CQĐP nói chung và CQĐP
cấp xã nói riêng. Tơi mong muốn sẽ kế thừa những thành tựu mà những cơng trình
đi trƣớc đã đạt đƣợc và sẽ tiếp nối những vấn đề thực tiễn đang đặt ra mà các cơng
trình nghiên cứu trƣớc chƣa có điều kiện giải quyết trên cơ sở lý luận và thực tiễn
nghiên cứu và hoạt động của chính quyền xã tại thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam.

8


3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích của luận văn
Phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã trong điều kiện cải cách hành chính nhà nƣớc và khi tiến hành cụ thể
hóa các chủ trƣơng của Đảng theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW về đổi mới tổ
chức và hoạt động của hệ thống chính trị hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Trên cơ sở

phân tích thực trạng và những bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã, nêu ra phƣơng hƣớng, giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền
cấp xã tại thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam, đóng góp ý kiến để sửa đổi luật tổ chức
CQĐP năm 2015 phần liên quan đến cấp xã.
3.2. Nhiệm vụ của luận văn
Phân tích cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Vị trí,
vai trị chính quyền cấp xã, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.
Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã Tiên Tân,
qua đó nêu, đề xuất vấn đề tồn tại cần khắc phục.
Đƣa ra những giải pháp đổi mới về tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã
trong điều kiện hiện nay.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu.
Các quy định của pháp luật thực định về tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã.
- Phạm vi nghiên cứu.
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã là đề tài rộng đƣợc đề
cập dƣới nhiều góc độ khác nhau, luận văn chỉ đi sâu nghiên cứu một số vấn đề lý
luận có liên quan đến chính quyền cấp xã và đƣợc minh chứng từ thực tiễn hoạt
động của xã, phƣờng của thành phố Phủ Lý.
Giới hạn thời gian nghiên cứu của luận văn từ thời kỳ đổi mới, song chủ yếu
tập trung từ Hiến pháp năm 2013 đến nay.

9


5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
- Luận văn đƣợc nghiên cứu dựa trên cơ sở phƣơng pháp luận của chủ nghĩa
Mác-Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc ta về lý luận
Nhà nƣớc-pháp luật nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng.

Luận văn sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu của triết học Mác-Lênin, kết hợp
các phƣơng pháp lịch sử-cụ thể, phân tích tổng hợp, điều tra xã hội học...
6. Đóng góp mới của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần làm làm rõ hơn một số vấn đề lý
luận và pháp lý về tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã, làm phong phú thêm
tri thức khoa học tổ chức, khoa học hành chính và luật học.
Đặc biệt đi sâu nghiên cứu tổng thể và có hệ thống về chính quyền cấp xã từ
thực tiễn thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam.
Những đề xuất của luận văn có ý nghĩa nhất định trong việc tổng kết thực tiễn
hoạt động của chính quyền cấp xã trong thực hiện đƣờng lối chính sách và pháp luật
tại cơ sở trong điều kiện cải cách hành chính nhà nƣớc và các kiến nghị, giải pháp
nhằm phục vụ cho việc cải cách hành chính, sắp xếp lại đơn vị hành chính cấp xã
của thành phố Phủ Lý theo chủ trƣơng của Đảng, các văn bản QPPL của Quốc hội,
Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc Hội hiện nay.
Luận văn có thể đƣợc sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các đề tài nghiên cứu
có liên quan; sử dụng cho việc giảng dạy chuyên ngành Luật học và Hành chính học.
7. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3
chƣơng gồm:
Chương 1: Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về tổ chức, hoạt động của chính
quyền cấp xã
Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa
bàn thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam
Chương 3: Phƣơng hƣớng, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã.

10


Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC, HOẠT
ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ
1.1. Khái niệm về đổi mới
Đổi mới là cái vốn có của mọi vận động và phát triển trong tự nhiên, xã hội
cũng nhƣ trong tƣ duy. Bất kỳ sinh vật nào cũng ln ln tự Đổi mới để thích nghi
với những sự thay đổi của môi trƣờng sống. Đối với xã hội, Đổi mới là một phản
ứng mang tính tự nhiên của xã hội để bảo đảm sự thích nghi của nó trƣớc những
biến đổi mơi trƣờng tự nhiên, mơi trƣờng quốc tế, để thích ứng với tình thế. Đổi
mới là quá trình vận động tự nhiên của mọi hiện tƣợng xã hội.
Ngay từ năm 1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã sử dụng khái niệm “Đổi mới”
trong sự vận dụng cụ thể vào Đổi mới đất nƣớc. Ngƣời viết: “Công cuộc Đổi mới,
xây dựng là trách nhiệm của dân”. Khi nhấn mạnh sự cần thiết phải không ngừng
Đổi mới nhận thức để phản ánh đúng tình hình thế giới, tình hình trong nƣớc vốn
khơng ngừng biến đổi, Hồ Chí Minh viết: thế giới ngày ngày Đổi mới, nhân dân ta
ngày càng tiến bộ cho nên chúng ta phải tiếp tục học và hành để tiến bộ kịp nhân
dân”. Đổi mới, theo Hồ Chí Minh, cịn là để thắng sức ỳ của thói quen, của tập quán
cũ. Dù đó là việc khó khăn, nhƣng chẳng có việc gì là khơng thể Đổi mới”.
Đổi mới cịn là cách để thay đổi một phƣơng thức sống, tạo lập một phƣơng
thức sống mới, đáp ứng nhu cầu của sự phát triển. Về vấn đề này, Hồ Chí Minh
viết: “Khi trƣớc nhà nào lo làm nhà nấy, làm thế nào cũng đƣợc. Nhƣng bây giờ
khơng phải nhƣ thế. Bây giờ mình phải Đổi mới nơng thơn”[11]
Trong tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, Đổi mới và phát triển là những khái niệm rất
gần gũi, đôi khi đƣợc hiểu nhƣ nhau. Trong Báo cáo tại Hội nghị Chính trị đặc biệt
năm 1964, Ngƣời viết: “Trong 10 năm qua, miền Bắc nƣớc ta đã tiến những bƣớc
dài chƣa từng thấy trong lịch sử dân tộc. Đất nƣớc, xã hội, con ngƣời đều Đổi mới”.
Vận dụng vào vấn đề mà chúng ta nghiên cứu “Đổi mới‟ là thay cách nghĩ,
cách làm cũ lạc hậu, lỗi thời, không đáp ứng đƣợc nhu cầu phát triển, bằng cách
nghĩ, cách làm khác, tiến bộ hơn, hợp với quy luật của sự phát triển.

11

Phân tích tình hình đất nƣớc trong những năm cuối thập niên 70, đầu thập niên
80 thế kỷ XX, Đại hội VI của Đảng ta đã nhấn mạnh: Đổi mới là vấn đề có ý nghĩa
sống cịn. Sau khi nêu nội dung Đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, Đổi mới chính sách
xã hội,… Đại hội tập trung làm nổi bật nội dung Đổi mới Đảng: Đổi mới tƣ duy,
trƣớc hết là tƣ duy kinh tế; Đổi mới tổ chức; Đổi mới đội ngũ cán bộ; Đổi mới
phong cách lãnh đạo và công tác của Đảng. Từ đây, “Đổi mới” đƣợc sử dụng rộng
rãi trong các văn kiện của Đảng, trong sách báo cũng nhƣ trong ngôn ngữ hằng
ngày của nhân dân ta.
Trong 20 năm qua, nhận thức về “Đổi mới ở Việt Nam” cũng không ngừng
phát triển. Thời kỳ đầu, “Đổi mới” đƣợc hiểu nhƣ là những suy nghĩ, những hành
động riêng lẻ, cụ thể nhằm thay đổi một nhận thức, một cách làm nhất định nào đó;
càng về sau, càng nhận thức đầy đủ hơn về “Đổi mới” – đó là vấn đề chiến lƣợc lâu
dài trong q trình xây dựng chủ nghĩa xã hội; nó bao qt tồn diện, khơng trừ lĩnh
vực nào của q trình đó.
Đổi mới là q trình loại bỏ những gì kìm hãm và cản trở sự phát triển, tổ
chức lại xã hội, đƣa vào cơ chế vận hành của xã hội một hệ thống đồng bộ các yết tố
vật chất và tinh thần, tạo nên lực lƣợng cho sự phát triển vƣợt bậc. “Đổi mới” – đó
là q trình giải phóng mang ý nghĩa tồn diện của từ đó – giải phóng về tƣ tƣởng,
giải phóng lực lƣợng sản xuất, giải phóng mọi tiềm năng sáng tạo của con ngƣời,
giải phóng khả năng trí tuệ của nhân dân,… để phục vụ cho sự phát triển con ngƣời,
bảo đảm tự do, sáng tạo của nhân dân.
“Đổi mới‟ cịn là q trình sửa lại những nhận thức không đúng về “cái cũ”,
nhƣng “cái cũ” ấy lại là cái đúng, để hiểu đúng nó hơn, vận dụng có hiệu quả hơn
vào thực tiễn mới.
“Đổi mới” cịn là làm rõ cái gì là đúng của ngày hơm qua, nhƣng do hồn cảnh
đã thay đổi, ngày hơm nay khơng cịn thích hợp, cần từ tổng kết thực tiễn để khái
quát lý luận nhằm bổ sung, phát triển nhận thức, phát triển nền tảng tƣ tƣởng của
chúng ta. Nhờ vậy, nền tảng tƣ tƣởng đó thực hiện có hiệu quả hơn chức năng là cơ

sở hoạch định và triển khai đƣờng lối của Đảng, thúc đẩy đất nƣớc phát triển.

12


Nhƣ vậy, “Đổi mới” có mục tiêu lý luận và mục tiêu thực tiễn. Về lý luận, Đổi
mới nhằm xác lập hệ thống quan điểm đúng đắn về chủ nghĩa xã hội và con đƣờng
đi lên chủ nghĩa xã hội ở nƣớc ta. Về thực tiễn, Đổi mới để xã hội xã hội chủ nghĩa
từng bƣớc đƣợc xác lập vững chắc. Hai mục tiêu đó có quan hệ biện chứng với
nhau: Mục tiêu lý luận phục vụ cho mục tiêu thực tiễn; mục tiêu thực tiễn vừa là
yêu cầu, là đòi hỏi nâng cao chất lƣợng mục tiêu lý luận, vừa là phƣơng thức kiểm
tra thành quả đạt đƣợc của mục tiêu lý luận. Trong sự tác động qua lại đó, mục tiêu
thực tiễn là cơ quan quan trọng nhất.
Mục tiêu lý luận và thực tiễn đó cũng khẳng định rằng, chúng ta “Đổi mới”
nhƣng không “đổi mầu”. Đổi mới để giữ vững mục tiêu độc lập dân tộc và chủ
nghĩa xã hội, để làm cho chủ nghĩa xã hội đƣợc nhận thức đúng đắn hơn và đƣợc
xây dựng có hiệu quả cao hơn. Đổi mới không phải là xa rời chủ nghĩa Mác-Lênin,
tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, mà là làm cho lý luận đó, tƣ tƣởng đó đƣợc nhận thức và
vận dụng, phát triển sáng tạo hơn, mang lại kết quả thiết thực hơn. Đổi mới không
phải là phủ định sạch trơn nhận thức và cách làm trƣớc đây cùng những thành tựu
đã đƣợc tạo ra, mà là khẳng định những gì đã nghĩ đúng, làm đúng, giữ lại những
giá trị tích cực của q khứ, lấy đó làm tiền đề để Đổi mới, để tiến lên; đồng thời
loại bỏ những gì hiểu sai, làm sai, những hậu quả do những sai sót đó tạo ra. Cho
nên, giữ vững định hƣớng xã hội chủ nghĩa trong quá trình Đổi mới là vấn đề có ý
nghĩa cực kỳ quan trọng. Nó giúp chúng ta tránh những sai lầm hữu khuynh cũng
nhƣ “tả” khuynh.
1.2. Chính quyền cấp xã - khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trị
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của chính quyền cấp xã
1.2.1.1. Chính quyền cấp xã
Trong các văn chính trị, pháp lý phổ biến hiện nay đang tồn tại các thuật ngữ

về chính quyền cấp xã nhƣ: chính quyền cơ sở, HĐND và UBND cấp xã. Các cách
gọi này để chỉ một chủ thể quản lý nhà nƣớc, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cấp gần
với Nhân dân nhất. Chính quyền cấp xã là một chủ thể chủ yếu của quan hệ pháp
luật trong tổ chức và hoạt động của cấp chính quyền này.

13


Theo từ điển tiếng Việt thơng dụng, chính quyền đƣợc hiểu là: Bộ máy điều
hành, quản lý công việc nhà nƣớc ở các cấp. Quyền quản lý, điều khiển bộ máy nhà
nƣớc ở các cấp. Chính quyền theo nghĩa trên gắn với từ “Trung ƣơng” là chính
quyền trung ƣơng, cịn gắn với từ “Địa phƣơng” là CQĐP – bộ máy quản lý, điều
hành các công việc nhà nƣớc ở địa phƣơng.
Theo từ điển Oxford Advanced learner‟s Dictionnary thì CQĐP là một nhóm
ngƣời chịu trách nhiệm đối với việc quản lý hành chính một vùng lãnh thổ [90].
Nhƣ vậy, CQĐP ở đây đƣợc hiểu là các cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng chịu trách
nhiệm quản lý các công việc của địa phƣơng. Theo Hiến pháp 2013, CQĐP ở nƣớc
ta bao gồm HĐND và UBND. Trong phạm vi luận văn này, tác giả xem xét chính
quyền cấp xã là một cấp của CQĐP hiểu Theo nghĩa hẹp – tức là chỉ bao gồm
HĐND và UBND. CQĐP ở nƣớc ta theo Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức CQĐP
2015 đƣợc tổ chức thành 3 cấp tƣơng ứng với các đơn vị hành chính gồm cấp Tỉnh
(gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng), cấp huyện (gồm huyện, quận, thị xã,
thành phố trực thuộc tỉnh) và cấp xã (gồm xã, phƣờng, thị trấn). Mỗi cấp đều có
HĐND và UBND.
Nhƣ vậy, chính quyền xã, chính quyền thị trấn, chính quyền địa phƣờng đều là
chính quyền cơ sở. Chính quyền cấp xã là một bộ phận hợp thành của chính quyền
địa phƣơng. Cũng nhƣ các cấp chính quyền địa phƣơng, chính quyền cấp xã gồm có
HĐND và UBND là bộ máy nhân danh nhà nƣớc thực hiện các công việc quản lý,
điều hành trong phạm vi xã, phƣờng, thị trấn.
1.2.1.2. Đặc điểm của chính quyền cấp xã

Xuất phát từ đặc điểm cấp xã là đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ nhất trong hệ
thống bộ máy nhà nƣớc nên chính quyền xã có đặc điểm nhƣ sau:
Một là, chính quyền xã là cấp cơ sở tiếp xúc trực tiếp với nhân dân.
Hai là, tổ chức bộ máy ở xã không giống nhƣ ở các đơn vị hành chính cấp
trên, ở xã chỉ có HĐND và UBND thực hiện việc quản lý địa phƣơng, khơng có Tòa
án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân.

14


Ba là, chính quyền cấp xã gồm 3 loại: Chính quyền phƣờng (đơ thị) và chính
quyền xã, chính quyền thị trấn (nơng thơn); một số nơi có chính quyền xã đặc thù hơn,
đó là xã ở các đảo mà nghề chính khơng phải làm nơng nghiệp mà là đánh bắt thủy sản.
1.2.2. Vị trí, vai trị của chính quyền cấp xã trong bộ máy nhà nước
1.2.2.1. Vị trí, vai trị của HĐND.
- HĐND cấp xã: là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, vừa là một bộ
phận cấu thành không thể tách rời với quyền lực Nhà nƣớc thống nhất trong cả
nƣớc, với quyền làm chủ của nhân dân, vừa đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền
lợi và quyền làm chủ mọi mặt của nhân dân địa phƣơng. HĐND xã có vai trị vừa là
cơ quan nhà nƣớc, vừa là cơ quan dân cử thể hiện quyền tự quản ở địa phƣơng.
HĐND vừa chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng, vừa chịu trách nhiệm
trƣớc chính quyền cấp trên.
1.2.2.2. Vị trí, vai trị của UBND.
- UBND cấp xã:
+ Là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở cấp cơ
sở. UBND xã có vai trị quan trọng, là cơ quan đại diện cho quyền lực của nhà nƣớc
trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc trên các lĩnh vực đời
sống xã hội ở địa phƣơng bằng pháp luật, theo pháp luật. Tổ chức và chỉ đạo việc
thi hành pháp luật, Nghị quyết của HĐND cùng cấp.
+ Là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, UBND xã có vai trị trong

việc quản lý hành chính nhà nƣớc trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ở
địa phƣơng mình. UBND vừa chịu trách nhiệm theo trục dọc của cơ quan hành
cấp trên, vừa tuân thủ nghị quyết của HĐND theo trục ngang.
1.2.2.3. Quan hệ giữa UBND với HĐND cấp xã
HĐND, UBND cấp xã là một bộ phận cấu thành nên hệ thống tổ chức chính
quyền địa phƣơng, có những mối quan hệ cả theo chiều ngang và chiều dọc. Tùy
theo từng quan hệ, HĐND, UBND cấp xã có thể là chủ thể, khách thể quản lý nhà
nƣớc. Việc xác định đúng vị trí pháp lý của chính quyền cấp xã trong các mối quan

15


hệ là hết sức cần thiết, để đảm bảo tính thống nhất, dân chủ trong tổ chức, điều
hành, tránh sự chồng chéo, thiếu trách nhiệm hoặc lộng hành cục bộ trong quản lý.
Đây là mối quan hệ phức tạp, bao gồm quan hệ trực tuyến, quan hệ theo chức
năng và cả mối quan hệ hai chiều phụ thuộc. UBND và HĐND cấp xã không phải là
hai hệ thống mà là một cơ cấu thống nhất gồm hai bộ phận tạo nên chính quyền địa
phƣơng. Hai bộ phận này có chức năng khác nhau (chức năng ra nghị quyết, giám
sát và chức năng điều hành). Hiệu quả hoạt động của HĐND thể hiện bằng chất
lƣợng các nghị quyết, không trái Hiến pháp, pháp luật và chỉ thị của cấp trên. Nghị
quyết có tính khả thi và đƣợc UBND thực hiện tốt thì hoạt động của CQĐP mới đạt
hiệu quả cao. Theo qui định của luật tổ chức HĐND và UBND (năm 2003) thì
UBND do HĐND bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính
Nhà nƣớc ở địa phƣơng. Nên mối quan hệ giữa UBND với HĐND là mối quan hệ
phụ thuộc của cơ quan hành chính Nhà nƣớc vào cơ quan quyền lực Nhà nƣớc cùng
cấp. UBND phải chịu sự kiểm tra, giám sát của HĐND cùng cấp. HĐND ra các
nghị quyết có tính chất bắt buộc phải thực hiện đối với UBND. Là cơ quan quyền
lực Nhà nƣớc ở địa phƣơng, HĐND cấp xã bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch,
Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND cấp xã; giám sát hoạt động và bãi
bỏ những quyết định trái pháp luật của UBND cấp xã, yêu cầu UBND cấp xã báo

cáo về tình hình thực hiện nghị quyết của HĐND và thi hành các biện pháp cần thiết
để đảm bảo thực hiện nghị quyết của HĐND. Tuy vậy, với tƣ cách là cơ quan hành
chính Nhà nƣớc ở địa phƣơng UBND cấp xã lại có tính “độc lập tƣơng đối” với
HĐND cấp xã, HĐND cấp xã khơng có quyền ra lệnh về mặt hành chính đối với
UBND cấp xã, do khơng phải là cơ quan cấp trên của UBND nên ở khía cạnh này
quan hệ giữa HĐND và UBND là mối quan hệ theo chức năng do Nhà nƣớc phân
công giữa cơ quan quyền lực và cơ quan hành chính ở cơ sở. UBND cấp xã có
những thẩm quyền chức năng do HĐND xã trao cho nhƣng UBND cấp xã có địa vị
pháp lý riêng, có quyền hạn, chức năng trong quản lý hành chính Nhà nƣớc chỉ
thuộc riêng cơ quan hành chính. Mặt khác HĐND và UBND lại là một thể thống
nhất khơng phân chia tạo thành chính quyền cấp xã, cùng phối hợp, giải quyết

16


những vấn đề nảy sinh khi thực hiện nghị quyết của HĐND, phối hợp trong việc
quyết định việc đƣa ra cử tri bãi nhiệm đại biểu HĐND cấp xã theo đề nghị của Uỷ
ban mặt trận tổ quốc cấp xã. Trong các cuộc họp hàng tháng của UBND, Chủ tịch
HĐND cấp xã đƣợc mời tham dự để cùng bàn việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế, ngân
sách và các nhiệm vụ khác liên quan đến HĐND; UBND cấp xã có trách nhiệm
cung cấp cho Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND và các đại biểu HĐND cấp xã những
văn bản, tài liệu của UBND ban hành liên quan đến hoạt động của HĐND cấp xã.
Nhƣ vậy giữa HĐND và UBND có mối quan hệ khăng khít, hữu cơ nhƣng
khơng đồng nhất, hịa lẫn mà mỗi loại cơ quan có những chức năng nhiệm vụ riêng
do Nhà nƣớc phân công. HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực Nhà nƣớc ở địa
phƣơng thảo luận và quyết định những chủ trƣơng, biện pháp lớn về kinh tế, xã hội,
an ninh, trật tự, trị an ở cơ sở. UBND cấp xã là cơ quan hành chính Nhà nƣớc, tổ
chức thực hiện các văn bản pháp luật của Nhà nƣớc, mệnh lệnh của cơ quan Nhà
nƣớc cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp xã. Quan hệ giữa UBND cấp xã với
HĐND cấp xã là mối quan hệ đặc biệt, thể hiện sự thống nhất chính trị trong tổ

chức bộ máy Nhà nƣớc ở địa phƣơng. Mối quan hệ này một mặt thể hiện yếu tố tập
trung quyền của cơ quan quyền lực Nhà nƣớc trong việc thành lập, thay đổi, bãi
nhiệm cơ quan hành chính Nhà nƣớc và các thành viên của nó, trong việc chỉ đạo,
giám sát hoạt động của cơ quan hành chính. Mặt khác thể hiện yếu tố dân chủ trong
việc cơ quan quyền lực Nhà nƣớc trao quyền chủ động, sáng tạo cho cơ quan hành
chính Nhà nƣớc trong quá trình thực hiện chức năng điều hành, quản lý trên tất cả
các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. Song trong thực tế mối quan hệ này cịn
có những hạn chế nhất định: Do tổ chức bộ máy của HĐND cấp xã chƣa hoàn thiện,
do những đại biểu HĐND đƣợc cơ cấu là thành viên UBND, là những ngƣời làm
cơng tác Đảng, chính quyền, đồn thể chiếm số lƣợng lớn… nên vai trò của HĐND
đối với UBND còn mờ nhạt, chƣa thể hiện đầy đủ chức năng quyết định và chức
năng giám sát. Tâm lý và lề lối làm việc của UBND thƣờng đặt HĐND vào những
việc đã rồi.

17


1.2.3. Mối quan hệ của chính quyền cấp xã với các cơ quan khác của
Hệ thống chính trị ở cơ sở
HĐND, UBND cấp xã là một bộ phận cấu thành nên hệ thống tổ chức chính
quyền địa phƣơng, có những mối quan hệ cả theo chiều ngang và chiều dọc. Tùy
theo từng quan hệ, HĐND - UBND cấp xã có thể là chủ thể, khách thể quản lý nhà
nƣớc. Việc xác định đúng vị trí pháp lý của chính quyền cấp xã trong các mối quan
hệ là hết sức cần thiết, để đảm bảo tính thống nhất, dân chủ trong tổ chức, điều
hành, tránh sự chồng chéo, thiếu trách nhiệm hoặc lộng hành cục bộ trong quản lý.
1.2.3.1. Mối quan hệ của chính quyền cấp xã với Đảng ủy cơ sở.
HĐND, UBND cấp xã đã chấp hành và bảo đảm vai trò lãnh đạo của cấp ủy
cơ sở đối với tổ chức của mình trong các chủ trƣơng phƣơng hƣớng công tác tƣ
tƣởng, tổ chức cán bộ. Trên cơ sở nghị quyết của cấp ủy cơ sở HĐND, UBND đã
chuyển tải thành nghị quyết của HĐND và các quyết định, chỉ thị của UBND cấp

xã. Hàng tuần, hàng tháng các đồng chí trong cấp ủy đều có hội ý trao đổi công tác
với chủ tịch HĐND và chủ tịch UBND, một mặt kịp thời nắm bắt diễn biến của địa
phƣơng, thực hiện chức năng kiểm tra việc thực hiện nghị quyết của Đảng để từ đó
tiếp tục lãnh đạo, chỉ đạo phù hợp, sát với thực tế.
Tuy nhiên mối quan hệ giữa HĐND, UBND cấp xã với cấp ủy cơ sở còn bộc
lộ một số hạn chế:
- HĐND, UBND xã có biểu hiện tâm lý ỷ lại, thụ động trong giải quyết cơng
việc, nhất nhất phải có ý kiến của cấp ủy cơ sở mới giám giải quyết. Những xã này
thƣờng thƣờng vai trị của Bí thƣ lấn át vai trò của UBND và HĐND, các cuộc họp
giao ban hàng tuần của UBND đáng lẽ ra do Chủ tịch điều hành, song trên thực tế
lại do Bí thƣ chủ trì điều hành.
- Mặt khác cũng có xã Bí thƣ kiêm chủ tịch UBND đã xảy ra hiện tƣợng Bí
thƣ xem nhẹ vai trò của HĐND, trong các cuộc họp chuẩn bị cho kỳ họp HĐND
cấp xã với tƣ cách là chủ tịch UBND, Bí thƣ cấp ủy cơ sở thì một mặt phải thể hiện
vai trò lãnh đạo của ngƣời Bí thƣ nhƣng mặt khác phải thể hiện là ngƣời đứng đầu
của cơ quan chấp hành, hành chính địa phƣơng là phải báo cáo trình bày kết quả

18