Tài liệu Mở rộng đô thị: Những vấn đề cần quan tâm pptx

18
1818
18
Më réng ®« thÞ
Më réng ®« thÞMë réng ®« thÞ
Më réng ®« thÞ


nh÷ng vÊn ®Ò cÇn quan t©m

ThS. Nguyễn Anh Khoa
Viện Kinh tế Xây dựng

ân số tại các thành phố lớn của các
nước đang phát triển dự tính sẽ tăng
gấp đôi trong vòng 30 năm tới, từ
khoảng 2 tỷ người trong năm 2000 tới xấp xỉ
4 tỷ người trong năm 2030. Theo ước tính
ban đầu của ngân hàng thế giới (WB), những
thành phố có quy mô trên 100.000 dân trong
năm 2000 chứa khoảng 1,7 tỷ người và tổng
diện tích xây dựng (tính trung bình mật độ
khoảng 8000 người/km
2
) sẽ cần 200,000 km
2
.
Nếu mật độ trung bình tiếp tục giảm với tỷ lệ
hàng năm là 1,7% (tỷ lệ trong suốt cả thập kỷ
qua), diện tích xây dựng cần thiết của các

thành phố đang phát triển đến năm 2030 sẽ
tăng lên đến hơn 600.000 km
2
. Nói một cách
khác, đến 2030, những thành phố này sẽ mở
rộng thêm 3 lần diện tích địa hạt của mình,
làm biến đổi đáng kể tính chất của nhiều
vùng đất.

Toàn bộ diện tích xây dựng của đô thị
toàn thế giới tại năm 2000 là khoảng 400.000
km
2
, tương ứng với 0,3% tổng diện tích đất
của các quốc gia (ước chừng 130 triệu km
2
).
Đất thành phố tại năm 2000 bằng khoảng 3%
đất trồng trọt (ước chừng 14 triệu km
2
) và
đến năm 2030, các thành phố dự tính sẽ tăng
gấp 2,5 lần về diện tích, khoảng 1 triệu km
2
,
hoặc 1,2% tổng diện tích đất của các quốc
gia. Khi đó, diện tích đất xây dựng đô thị sẽ
bằng khoảng 5-7% tổng diện tích đất trồng
trọt.

Tại các thành phố, sự mở rộng đô thị
có thể diễn ra với mật độ giống nhau (tỷ lệ
người/km
2
) như những số liệu đã nêu trong
các vùng xây dựng hiện tại hay nó có thể
diễn ra với mật độ tăng lên hoặc giảm đi. Nó
có thể tập trung thêm tại các vùng đất đã
được xây dựng với một mật độ cao hơn,
thông qua việc lấp đầy những khoảng không
gian còn trống tại đây, hay thông qua việc đô
thị hóa vào những khu vực trước đây chưa
được sử dụng của đô thị. Vùng phát triển mới
này có thể tiếp giáp những vùng đã được xây
dựng hoặc có thể nằm rải rác không liên tục
trong phạm vị thành phố, tách xa vùng xây
dựng cũ.

Sự mở rộng mới có thể làm tăng lên,
giữ nguyên hoặc giảm mật độ dân cư, do tác
động của các cơ hội nghề nghiệp. Có nhiều
cơ hội nghề nghiệp mới, đồng nghĩa với có
nhiều dân cư mới. Sự di chuyển dân cư này
có thể tập trung trong một số vùng đất hoặc
trải rộng ra toàn bộ vùng bị đô thị hóa. Sự mở
rộng có thể diễn ra theo dọc hành lang, tạo ra
thành phố có dạng hình ngôi sao hay kéo dài
ra (dạng chuỗi), hoặc diễn ra tiếp giáp ngay
sát trung tâm thành phố, tạo ra thành phố có
D

19
1919
19
dạng gần giống hình tròn. Nó có thể tuân
theo sự sắp xếp (phụ thuộc vào địa hình, địa
chất khu vực) hoặc chẳng theo thứ tự gì. Chất
lượng của cơ sở hạ tầng đi kèm với sự mở
rộng đô thị có thể rất đa dạng, phản ảnh mức
độ đầu tư, sự bảo tồn, nâng cấp, sửa chữa
khác nhau. Sự phát triển các vùng đất mới có
thể bị khống chế bởi mục đích sử dụng, phù
hợp mục đích đơn lẻ hay mục đích hỗn hợp.

Mặc dù vẫn còn nhiều quan điểm khác
nhau và chưa có tổng kết nào phù hợp để áp
dụng cho những thành phố đang phát triển,
nhưng một thực tế không thể phủ nhận là vấn
đề mở rộng đô thị vừa có lợi, vừa bất lợi, ảnh
hưởng đến mức thu nhập cũng như điều kiện
sống của người dân tại đây. Một vài hậu quả
có thể xảy ra liên quan đến sự mở rộng đô
thị, ví dụ như là sự tăng lên của hiệu ứng nhà
kính và lưu lượng ô tô gia tăng tại những
thành phố có mật độ dân số nhỏ.

Một vài vấn đề có thể nảy sinh khi
phát triển đô thị theo hướng mở rộng nhảy
cóc là giảm đáng kể diện tích môi trường tự
nhiên, không gian mở, các vùng đất nông

nghiệp có giá trị; tăng đáng kể mức độ giao
thông cơ giới, dẫn đến có thể gây ô nhiễm
môi trường và sử dụng năng lượng tăng cao,
gây ra hiệu ứng nhà kính lớn hơn; khó khăn
trong việc tổ chức giao thông và phát triển hệ
thống giao thông công cộng; tăng đáng kể
đầu tư cho việc phát triển cơ sở hạ tầng, có
thể phần nào đó làm giảm mức độ đầu tư tại
những khu vực đô thị cũ đang cần phải nâng
cấp; giảm thiểu tương tác xã hội và khiến
nhịp sống sôi nổi ở đô thị có thể trầm xuống;
làm gia tăng khoảng cách và sự phân đoạn xã
hội về mặt kinh tế; có thể làm phát sinh thêm
chi phí cho người dân, khó khăn hơn trong
việc quản lý xã hội.

Những vấn đề bất cập nêu trên phần
nào đó có thể được giải quyết qua sự quản lý
chặt chất thải ô nhiễm môi trường, đưa ra
chính sách tiết kiệm năng lượng, ứng dụng
tiến bộ khoa học kỹ thuật cũng như tiêu
chuẩn mới về khí thải, đưa ra những chính
sách phù hợp để phát triển mạng lưới giao
thông chống ách tắc, các vùng đất cần bảo
tồn liên quan đến không gian mở và môi
trường cần có kế hoạch bảo vệ thông qua
việc quản lý chặt của chính quyền và sự
thống nhất chung của cộng đồng...Những yếu
tố bên ngoài liên quan đến sự phát triển mới
có thể biến thành những yêu tố bên trong

thông qua cách áp đặt các loại thuế phù hợp.
Và ít nhất tại một số thành phố, các vùng
trung tâm có thể và đang được làm sống lại
khi những cư dân vùng lân cận trở về thành
phố tìm kiếm một cuộc sống thành thị thuận
lợi hơn. Có nhiều quan điểm cho rằng sự mở
rộng đô thị mạnh mẽ, có thể và trên thực tế đã
dẫn tới sự phát triển kinh tế nhanh chóng và
có hiệu quả hơn, tạo ra nhiều cơ hội nghề
nghiệp hơn, nơi ở rộng và phù hợp với túi tiền
hơn, tỷ lệ sở hữu nhà ở tăng lên, dịch vụ công
rẻ và tốt hơn, chất lượng cuộc sống cao hơn.

Liên quan đến quy mô, đặc điểm và
động lực của việc mở rộng đô thị, một số giả
thuyết đã được kiểm chứng, đúc rút qua việc
sử dụng khối lượng lớn thông tin của các
thành phố công nghiệp hóa. Sự khác nhau
trong hình thức mở rộng đô thị do bị tác động
bởi: ảnh hưởng của môi trường tự nhiên, ảnh
hưởng của nhân khẩu học, ảnh hưởng của
nền kinh tế, ảnh hưởng của hệ thống giao
thông vận tải, ảnh hưởng của sự ưu tiên của
người dân cho khoảng cách và ảnh hưởng của

20
2020
20
sự quản lý của chính quyền.

Các yếu tố của môi trường tự nhiên có
thể gây ảnh hưởng đến sự mở rộng đô thị bao
gồm khí hậu, đặc điểm địa hình, địa chất và
sự tồn tại của những tầng nước ngầm có thể
khoan tới. Ảnh hưởng nhân khẩu học có thể
bao gồm sự nhập cư từ nông thôn và sự tăng
trưởng dân số tự nhiên tại thành phố, mức độ
đô thị hóa tại quốc gia và sự phân chia hệ
thống cấp bậc tại đô thị của quốc gia ấy. Khía
cạnh kinh tế có thể gây ảnh hưởng tới sự mở
rộng đô thị bao gồm trình độ phát triển kinh
tế, sự khác biệt giữa thu nhập của các hộ gia
đình, sự tiếp xúc với toàn cầu hóa, mức độ
đầu tư trực tiếp nước ngoài, mức độ phi tập
trung hóa cơ hội việc làm, sự phát triển thị
trường tài chính, bất động sản, mức độ và
tính hiệu quả của việc đánh thuế tài sản ...
Khía cạnh về hệ thống giao thông vận tại ảnh
hưởng đến sự mở rộng đô thị bao gồm sự ra
đời của những công nghệ giao thông mới và
nổi bật nhất là xe hơi cá nhân, chi phí giao
thông đi kèm với thu nhập gia đình, mức đầu
tư của chính phủ vào đường phố, sự tồn tại
của các trung tâm đô thị đã từng phát triển
trước sự ra đời của phương tiện xe hơi và sự
tồn tại hiện có của hệ thống giao thông công
cộng thuận tiện. Sự ưu tiên của người dân
cho khoảng cách có thể ảnh hưởng đến hình
thức mở rộng đô thị bao gồm: sự ưu tiên
dành cho khoảng cách gần với các không

gian mở; những nơi cư trú cho người độc
thân; sự ưu tiên cho việc sở hữu nhà ở;
khoảng cách gần với những người khác và sự
tiện nghi của đô thị; khoảng cách gần với nơi
làm việc; sự hấp dẫn của những vùng đất
màu mỡ trong lòng thành phố...Sự đa dạng
trong cách quản lý của chính quyền ảnh
hưởng đến sự mở rộng đô thị bao gồm cơ sở
luật pháp của quốc gia; số lượng các chính
quyền độc lập trong khu vực; sự chia sẻ
quyền sở hữu công các khu đất thành thị; sự
tồn tại của các cơ quan lập kế hoạch, hiệu
quả cho khu đô thị; cách thức và chất lượng
của việc quản lý điều hành phát triển đô thị.

Hiện nay, để đánh giá và đo lường sự
mở rộng đô thị trong một khuôn khổ so sánh
rộng, không có phương pháp nào đáng tin
cậy, thậm chí đối với cả những phương thức
đo lường đơn giản nhất. Phổ biến nhất, khi
mật độ xây dựng trung bình và mức độ sử
dụng đất trên đầu người là hai phương thức
đo lường về ý nghĩa của sự mở rộng đô thị,
chúng vẫn có thể bị coi là phản ánh chưa đầu
đủ. Ví dụ, khi đô thị mở rộng đột ngột không
thể xem xét bằng những công cụ đo lường
này. Chính vì nếu các điểm xây dựng trong
khu vực đô thị tập hợp liên tiếp nhau thành
một khu vực đơn nhất hoặc trải rộng dàn đều
xuyên suốt, mật độ trung bình của những

vùng như thế có thể sẽ giống nhau. Tương tự,
nếu vùng xây dựng của thành phố là một
vòng tròn được lấp đầy bằng công trình xây
dựng hoặc là một hình ngôi sao tỏa rộng ra
các hướng, thì mật độ trung bình của khu vực
xây dựng trong thành phố cũng có thể giống
nhau trong cả hai trường hợp.

Những chính sách cơ bản có tác động
lên sự hình thành mở rộng đô thị bao gồm:

a. Chính sách tác động lên sự di cư từ
nông thôn (hay quốc tế), cả trực tiếp
và gián tiếp;
b. Chính sách tác động đến sự phân bổ
dân cư thành thị giữa các thành phố;
c. Chính sách ảnh hưởng đến quá trình
phát triển đô thị trong các thành phố
riêng lẻ và các khu vực thành thị.

21
2121
21
Động lực cho việc theo đuổi các chính
sách của nhóm đầu tiên có rất nhiều: xuất
phát từ suy nghĩ rằng các thành phố thực sự
quá lớn và quá hấp dẫn đối với người dân,
đến những mong ước lãng mạn của lối sống
làng quê, và đến nhu cầu phải tập trung phát
triển khu vực nông thôn, nơi có đa số người

nghèo sống và làm việc. Các chính sách áp
dụng rất đa dạng từ việc tăng năng suất nông
nghiệp và nâng cao giáo dục nông thôn đến
việc hạn chế di chuyển vào thành phố bằng
cách yêu cầu giấy chứng nhận thủ tục cư trú.
Mặc dù nhiều chính phủ đã nỗ lực quản lý
dòng di cư từ nông thôn ra thành thị nhưng
hầu như không đạt được kết quả mong muốn,
không chỉ ở những nước cho phép tự do di
chuyển chỗ ở, mà còn tại những quốc gia yêu
cầu giấy phép cư trú (hộ khẩu) để được phép
sinh sống trong thành phố (Như một số nước
ở Liên Xô cũ, Trung quốc...).

Các chính sách đầu tư của khu vực
nhà nước và các cơ cấu chính trị có ảnh
hưởng lớn đến yếu tố chính sách thứ hai nêu
trên, cụ thể là hệ thống các thành phố phát
triển và giới hạn sự tập trung dân số thành thị
trong các thành phố. Họ cũng nhận thấy rằng
sự tập trung ưu tiên phát triển đô thị có thể có
ảnh hưởng to lớn đến sự phát triển kinh tế.
Hiện nay, các chính sách phân bổ dân cư có
hiệu quả của hình thức kể trên rất ít, hầu hết
các chính phủ đều đã nỗ lực thực hiện chúng
bằng cách này hay cách khác trong quá khứ,
nhưng hầu như không đạt được thành công.

Đối với hầu hết các thành phố, sự tăng
trưởng dân số của một thành phố được xác

định theo tỷ lệ sinh tăng tự nhiên của dân số
và tính hấp dẫn đối với những người dân nhìn
thấy có hội và những tiềm năng nơi đây. Các
thành phố thành công, nơi tăng trưởng kinh tế
cao, công việc sẵn có, dịch vụ đô thị đầy đủ
và chất lượng cuộc sống cao thường hấp dẫn,
cuốn hút dân cư đến sinh sống. Những thành
phố này tự nhiên sẽ phát triển nhanh hơn
những thành phố khác, nơi mà cơ hội kinh tế
ít và tiềm năng cho một cuộc sống đầy đủ
không lớn. Chính vì vậy, thật khó tưởng
tượng khi dân cư hoặc các nhà làm chính
sách của một thành phố thành công sẽ đồng ý
cắt bớt tốc độ tăng trưởng kinh tế của mình,
giảm thiểu các dịch vụ đô thị hay chất lượng
cuộc sống để ngăn chặn luồng dân di cư đến
sinh sống.

Các công cụ điều tiết phổ biến cho
việc quản lý quá trình phát triển đô thị tại các
thành phố và khu vực thủ phủ thường gồm 3
loại chính: kiểm sóat phát triển đô thị; điều
tiết phân chia vùng và địa hạt; và các nguyên
tắc và tiêu chuẩn xây dựng. Các công cụ và
biện pháp thực hiện cũng bao gồm 3 loại
chính: sự tiếp nhận và phân bổ đất công
cộng; đầu tư vào cơ sở hạ tầng công và cơ sở
vật chất; và hợp tác giữa nhà nước - tư nhân
trong các dự án phát triển đô thị.

Kiểm soát phát triển đô thị tại các
nước công nghiệp hiện tại bao gồm hệ thống
luật bảo vệ khu vực sinh thái và các loại động
thực vật đang gặp nguy hiểm gần các khu đô
thị hoặc rộng hơn là để bảo vệ đất trang trại;
luật vành đai xanh hoặc giới hạn phát triển đô
thị nhằm ngăn chặn sự chuyển hóa đất nông
thôn thành đất thành thị tại ngoại vi của thành
phố; bảo tồn tài nguyên đất, các hạn ngạch và
giấy phép xây dựng; kiểm soát chặt việc giao
đất công cho việc phát triển các loại hình đô
thị; tăng phí cơ sở hạ tầng đối với các nhà
đầu tư tư nhân; hạn chế phát triển gây ra tắc

22
2222
22
nghẽn cho hệ thống đường xá hiện hành hoặc
tạo thêm ô nhiễm môi trường; hạn chế một số
khả năng tự trị của thành phố nhằm nâng cao
nguồn vốn cần thiết để đầu tư phát triển hệ
thống hạ tầng; yêu cầu nghiên cứu lâu dài và
hiệu quả cùng với quy trình cấp phép; nâng
cao rủi ro với các nhà đầu tư nhà ở khi có về
vấn đề tranh chấp với các nhóm môi trường.

Luật phân vùng tại các nước công
nghiệp hóa hiện nay bao gồm các biện pháp
điều tiết và bắt buộc thực thi việc hạn chế sử
dụng đất. Những điều lệ này cũng chỉ rõ đất

đai không ưu tiên cho việc phát triển một số
loại hình đầu tư bởi hàng loạt các nguyên
nhân. Chúng cũng đưa ra những loại hình cho
phép sử dụng đất, thường hạn chế nhằm mục
tiêu để các loại đất sử dụng cho 1 mục đích
đơn nhất (định cư, thương mại hoặc công
nghiệp), ngăn ngừa các loại hình sử dụng đa
chức năng hoặc sử dụng đất ở cho mục đích
công việc. Hạn chế mật độ, tỷ lệ mặt sàn cho
phép (FARs) và hạn chế độ cao xây dựng là
các biện pháp ngày càng phổ biến. Điều tiết
phân chia lại vùng và địa hạt có ảnh hưởng
trực tiếp đến mật độ của mở rộng đô thị. Tại
các khu vực ngoại ô của Mỹ, chúng thường
bao gồm “quy định sử dụng cho sinh hoạt gia
đình tổng thể; một cấu trúc trên 1 lô đất; kích
thước lô đất tối thiểu, độ bao phủ lô đất tối
đa; diện tích mặt sàn tối thiểu cho căn nhà;
khu đỗ xe trên các phố; các khoảng lùi vào
tại mặt trước, bên cạnh và sân sau; hạn chế
chiều cao tối đa… và các yêu cầu cho việc
phân chia chi phí hạ tầng với nhà đầu tư”.




Các nguyên tắc và tiêu chuẩn xây
dựng được áp dụng từ xưa với mục đích sơ
khai là để bảo vệ sức khỏe, an toàn cho người
dân trong các trường hợp và với mục đích thứ

cấp là để đảm bảo “mức độ tối thiểu của nhà
ở”. Chúng nhằm đảm bảo rằng nhà được xây
sẽ bền vững, giảm thiểu tối đa nguy cơ cháy
nổ, phòng có đủ ánh sáng và không khí, nước
sạch và hệ thống thoát nước thải đầy đủ.

Đối với các nước đang phát triển, nơi
mà hệ thống luật pháp, các quy định về đô thị
đang dần dần hoàn thiện, người dân còn hạn
chế trong khả năng chi trả cho các nhu cầu
thiết yếu, các biện pháp và công cụ điều tiết
cho việc quản lý sự phát triển đô thị cần được
cân nhắc, không nhất thiết phải dập khuôn
đúng như các nước phát triển để đảm bảo tính
khả thi và phát triển lâu dài có định hướng
phù hợp với đặc thù đô thị của mình.
*
* *
Cùng với sự tăng trưởng nhanh của
nền kinh tế, tốc độ đô thị hoá ở Việt Nam
cũng đang diễn ra mạnh mẽ. Việc mở rộng đô
thị có kiểm soát là cần thiết nhằm đảm bảo
tính hiệu quả kinh tế và lợi ích cho xã hội.
Với những nội dung trên đây, hy vọng phần
nào giúp ích cho các nhà hoạch định và quản
lý chính sách, các nhà qui hoạch đô thị của
Việt Nam tham khảo khi nghiên cứu về lĩnh
vực đô thị để có những đề xuất hợp lý, phù
hợp giúp cho các đô thị Việt Nam được phát
triển bền vững.

(Theo The Dynamics of Global Urban Expansion, WB)