Nội dung, trình tự và phương pháp kiểm toán tuân thủ đối với các dự án ĐTXD .pdf

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP CƠ SỞ

NỘI DUNG,TRÌNH TỰ VÀ PHƯƠNG PHÁP KIỂM TỐN
TN THỦ ĐỐI VỚI CAC DY ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Chủ nhiệm đề tài: Ths. Nguyễn Kim Thanh

Thư Ký:
Thành viên:

CN Vũ Đình Xuất
Ths. Dang Hoang Dat

CN. Pham Quang Todn

CN. Nguyên Tuấn Trung

Hà Nội, năm 2006

6076
AIG10G


MỤC LỤC
Trang

MỞ ĐẦU

Ol

Chương I: LÝ LUẬN VỀ KIỀM TOÁN TUAN THU DU AN

03

1.1.

ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG VỐN NSNN
Kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng

03

1.1.1.

Sự cần thiết của kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng

03

1.12.

Mục tiêu kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng

05

1.1.3.

Nhiệm vụ kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng

07

1.1.4.

Nội dung kiểm toán tuân thủ đự án đầu tư xây dựng

08

1.1.5.

Các tiêu thức đánh giá tính tuân thủ dự án đầu tư xây dựng

10

1.2.

Trình tự kiểm tốn tuân thủ dự án đầu tư xây đựng

12

1.2.1

Kiểm toán tổng hợp

12

1.2.2,

Kiểm toán chỉ tiết

13

1.3.

Phương pháp kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây

19

dựng
1.3.1.

Phương pháp đối chiếu

19

1.3.2.

Phương pháp xác minh

20

1.3.3.

Phương pháp kiểm tra tại hiện trường

21

Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN TUÂN THỦ VÀ

22

QUẦN LÝ ĐẦU TƯ Ở VIỆT NAM TRONG THỜI

GIAN QUA
2.1.

Thực trạng kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
trong thời gian qua

22


2.1.1.

Cịn thiếu kiểm tốn viên kiểm tốn dự án xây dựng

22

2.1.2.

Cịn tồn tại trong cơng tác khảo sát kiểm tốn

23

2.143.

Cịn tồn tại trong cơng tác kiểm tốn

24

2.2.

Thực trạng thất thốt vốn đâu tư xây dựng nhìn từ góc

27

độ kiểm tốn

27
29
38
40

2.2.1.

Thất thoát ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư

2.2.2.

Thất thoát ở giai đoạn thực hiện đầu tư

2.2.3.

Thất thoát ở giai đoạn quyết tốn dự án

3.1.

Chương 3: KIẾN NGHỊ VỀ KIỂM TỐN TUẦN THỦ DỰ ÁN
ĐẦU TƯ XÂY DUNG BANG NGUON VON NSNN
Kiến nghị về kiếm toán tuân thủ

3.1.1

Về nội dung kiểm tốn

40

3.1.2.

Về trình tự kiểm tốn

48

3.1.3.

Về phương pháp kiểm tốn

49

3.1.4.

Kiểm tốn trách nhiệm cá nhân

50

3.2.

Kiến nghị về cơ chế quản lý đầu tư

31

3.2.1.

Tăng cường chế tài quản lý đầu tư

31

3.2.2.

Chống đầu tư kép kín trong đầu tư

53

3.3.

Điều kiện thực hiện kiến nghị

54

3.3.1.

Chun mơn hố kiểm tốn dự án đầu tư

54

3.3.2.

Nâng cao điều kiện làm việc cho kiểm toán viên

35

KẾT LUẬN

37

DANH MUC TAI LIEU THAM KHAO

58

40


NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT TRONG ĐỀ TÀI
XDCB:

Xây dựng cơ bản

NSNN:

Ngân sách Nhà nước

KTNN:

Kiểm toán Nhà nước

KTV:

Kiểm toán viên

HĐND:

Hội đồng nhân dân

UBND:

Uỷ ban nhân dân

QLDA:

Quản lý dự án

TKKT:

Thiết kế kỹ thuật

KT - XH:

Kinh tế - xã hội

KBNN:

Kho bạc Nhà nước


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) của các Bộ
ngành và tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương ( gọi chung là tỉnh) chiếm

khoảng 35 - 38% trong tổng chỉ ngân sách để phát triển kinh tế, văn hố xã hội
của đất nước nói chung và của các tỉnh nói riêng. Việc đầu tư của Nhà nước đã

phát huy được hiệu quả nhất định, nhưng chưa tương xứng với mức độ đầu tư,
bởi công tác quản lý đầu tư cịn bộc lộ nhiều thiếu sót, dẫn đến thất thoát vốn
trong đầu tư XDCB chiếm khoảng 30-35% tổng mức đầu tư, trong đó thất thốt
đo chủ trương đầu tư và không tuân thủ về chế độ XDCB chiếm khoảng 65-70%.
Để hạn chế tổn thất đó địi hỏi các ngành các cấp phải tuân thủ triệt để những nội
dung của quản lý dự án đầu tư xây dựng, đó là một công việc hết sức quan trọng
và bức thiết hiện nay. Với những lý do trên chúng tôi nghiên cứu đề tài, về "Nói

dung, trình tự và phương pháp kiểm toán tuân thủ đối với các dự án đầu tư
xây dựng bằng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước "',

2. Mục đích nghiên cứu của đề tài
- Đánh giá thực trạng về nội dung trình tự và phương pháp kiểm tốn
tn thủ đối với dự án đầu tư XDCB bang vốn ngân sách nhà nước (NSNN) do
Kiểm toán NSNN thực hiện.
- Trên cơ sở đó xác định nội dung, trình tự và phương pháp kiểm toán

tuân thủ dự án đầu tư xây dựng. Đồng thời kiến nghị với cơ quan Kiểm toán Nhà
nước( KTNN) về tổ chức thực hiện kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng.
3. Đối tượng, phạm vỉ nghiên cứu của đề tài
- Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng quản lý chỉ NSNN cho đầu tư XDCB
là các dự án đầu tư XDCB. Do vậy đề tài nghiên cứu các công cụ quản lý chỉ
NSNN cho đầu tư XDCB và thẩm quyền của các chủ thể tham gia quản lý chỉ
đầu tư XDCP nói chúng và chi dự án XDCB nói riêng.


- Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu quản lý chỉ NSNN cho dau tu XDCB

bằng nguồn vốn NSNN ở các Bộ ngành và tỉnh.

4. Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử,
khái quát hoá các phương pháp về quản lý kinh tế nói chung và các quy định về
quản lý đầu tư XDCPB nói riêng để xây dựng nội dung, trình tự và phương pháp

kiểm tốn tn thủ dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN.
5. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận và đanh mục tài liệu tham khảo, nội dung
đề tài gồm 3 chương:
Chương I: Lý luận về kiếm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dưng bằng
vốn NSNN.
Chương 2: Thực trạng kiểm toán tuân thủ và quản lý đầu tư ở Việt Nam
trong thời gian qua.

Chương 3: Kiến nghị về kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng bằng
nguồn vốn NSNN.


Chương 1

LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN TUÂN THỦ
DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. KIỂM TOÁN TUÂN THỦ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
1.L.L. Sự cần thiết của kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
Theo thông lệ quốc tế ở hầu hết các cơ quan trên thế giới, đự toán thu chi
NSNN được quốc hội thơng qua, nó trở thành một đạo luật bất buộc các tổ chức,
cá nhân có nhiệm vụ thu, chỉ NSNN phải tuân thủ trong một năm ngân sách.
Ở nước ta, hàng năm Quốc hội quyết định dự toán NSNN, quyết định
phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án, cơng trình quan trọng quốc gia.

Do đó, mọi hoạt động thu chỉ ngân sách đều phải tuân thủ theo nội dung quy
định của dự toán NSNN, đồng thời mọi tổ chức cá nhân liên quan đến hoạt động
thu chi ngân sách nói chung và chỉ đầu tư XDCB nói riêng đều chịu sự điều
chỉnh của các đạo luật có liên quan như: Luật NSNN, Luật thuế, phí, lệ phí, Luật

Xây dựng, Luật đấu thầu...và các cơ chế chính sách của Nhà nước, đây là một

đặc điểm nổi bật của cơ chế quản lý và sử dụng tài chính cơng, nhất là quản lý và
sử dụng chí NSNN. Điều đó càng thể hiện đầy đủ bản chất của nhà nước pháp
quyền trong quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội nhằm đảm bảo sự công bằng,
minh bạch, nhất là những khoản chi đầu tư XDCB được sử dụng như thế nào? có
hiệu quả, hay khơng có hiệu quả?. Đây là một vấn để quan trọng mà Quốc hội,

người đại diện cho dân ln đặt ra cho Chính phủ trả lời trước khi biểu quyết để

phê chuẩn quyết toán NSNN hàng năm. Để giúp cho Quốc hội quyết định dự
toán ngân sách và phê chuẩn tổng quyết toán NSNN hàng năm là cơ quan KTNN
do Quốc hội thành lập có chức năng kiểm tốn báo cáo tài chính, kiểm toán tuân

thủ, kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân
sách, tiền và tài sản của nhà nước. Việc kiểm toán tuân thủ vốn đâu tư XDCPB của
co quan KTNN 1a:

- Trình ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán ngân
sách nhà nước, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án, công

3

trình quan trọng quốc gia, phê chuẩn quyết tốn NSNN. Đây là hình thức kiểm
tốn trước của KTNN, nhằm đảm bảo các nguồn lực được động viên và phân bổ
vào những mục tiêu phát triển của đất nước cũng như tính kinh tế, hiệu lực và

hiệu quả của các khoản chỉ NSNN; tránh được những sai sót, gian lận ngay từ
khi lập và phân bổ dự toán cho dự án. Mặt khác, việc đầu tư các cơng trình quan

trọng của quốc gia không chỉ tiêu tốn lượng lớn tiền của mà còn liên quan đến
chiến lược phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH). Điều đó địi hỏi khơng chỉ được
xem xét về mặt kỹ thuật mà còn phải xem xét các khía cạnh về kinh tế, xã hội;
do vậy nếu khơng có một cơ quan kiểm tra giám sát độc lập với cơ quan quản lý
dự án, có đủ năng lực chuyên môn, tuân theo các chuẩn mực nghề nghiệp xem

xét, đánh giá trước khi Quốc hội thảo luận và quyết định có thể gây ra những rủi

ro thất thốt vốn đầu tư XDCB.
- Thơng qua cơng tác kiểm tốn tham gia với các cơ quan của Chính phủ,
của Quốc hội khi có yêu cầu trong việc xây dựng và thẩm tra các dự án luật,

pháp lệnh. Đây chính là hoạt động tư vấn của KTNN. Từ thực tiễn hoạt động
kiểm toán và những chuẩn mực nghề nghiệp khách quan, KTNN phát hiện những

sơ hở bất cập trong các văn bản pháp luật hiện hành và yêu cầu điều chỉnh pháp
luật các quan hệ kinh tế phát sinh trong kinh tế thị trường, KTNN đề xuất, kiến
nghị Chính phủ, Quốc hội sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các văn bản pháp
luật, góp phần đảm bảo tính đầy đủ, đồng bộ và khả thi của hệ thống pháp luật.
Kiểm toán tuân thủ chỉ ngân sách cho đầu tư và chỉ dự án đầu tu
XDCB bằng nguồn vốn NSNN là việc kiểm tra các cơ quan ban hành quyết
định đầu tư, cơ quan trực tiếp quản lý dự án, đơn vị tư vấn khảo sát, thiết kế
va nhà thầu xây lắp có tuân thủ các quy định của pháp luật, các thủ tục về

quản lý sử dụng NSNN và quản lý sử dụng vốn đầu tr XDCB của nhà nước.
Việc phân chia các hình thức kiểm tốn chỉ mang tính tương đối trong

một cuộc kiểm tốn, kiểm tốn viên (KTV) ln vận dụng kết hợp các hình thức

kiểm tốn. Kiểm tốn báo cáo quyết tốn dự án hồn thành và kiểm tốn tn
thủ ln có mối quan hệ chặt chẽ, đan xen, khơng tách rời nhau, bởi vì kiểm tốn
báo cáo quyết tốn dự án hồn thành chính là việc xác định trung thực về số liệu


chỉ đầu tư XDCB, tính trung thực của số liệu khơng chỉ dừng lại ở mức độ chính

xác về mặt số học của các chữ số phản ánh trên báo cáo quyết toán mà phải đặt
sự vận động của đồng vốn có đúng khn khổ theo quy định của pháp luật, có
mang lại hiệu quả để xác định số được quyết tốn hợp lý hay khơng hợp lý. Điều
đó chứng tỏ KTV đang thực hiện đồng thời hình thức kiểm tốn báo cáo quyết
tốn dự án hồn thành, kiểm tốn tuân thủ, kiểm toán hoạt động trong một cuộc

kiểm toán ngân sách nói chung và kiểm tốn đầu tư XDCB nói riêng.
Kiểm tốn việc quản lý đầu tư XDCB phải thực hiện theo những nguyên
tác quy định của Luật Ngân sách, Luật Xây dựng, Luật đấu thầu, Luật Kế tốn...

ngồi ra cịn phải thực hiện các cơ chế chính sách của các văn bản quy phạm
pháp luật do các cơ quan chức năng quản lý nhà nước ban hành.

Việc kiểm toán tuân thủ các dự án đầu tư XDCB của Bộ ngành hay một
cấp chính quyền phải được kiểm tốn trong phạm vị trách nhiệm của Chính phủ,
Bộ ngành, Uỷ ban nhân dân các cấp và các ban ngành của tỉnh.
Như vậy, kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây XDCB là một nhiệm vụ
quan trọng của KTNN, trong q trình kiểm tốn tn thủ KTV phải tn theo

chuẩn mực, quy trình kiểm tốn nhằm kiểm tra, xem xét việc tuân thủ pháp luật
và các quy định của các cấp có thẩm quyền đối với đơn vị được kiểm tốn trong
cơng tác quản lý điều hành chi ngân sách nói chung và chỉ đầu tư XDCB nói
riêng.

1.1.2. Mục tiêu kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
Phần lớn các nước trên thế giới, hoạt động kiểm toán của KTNN

được

quy định trong đạo luật cao nhất ( Hiến pháp). Ở nước ta được quy định trong

Luật Kiểm toán, đó là cơ sở pháp lý cho cơng tác kiểm tốn. Theo quy định của
luật thì KTNN có quyền được kiểm tra toàn bộ các hoạt động thu chi ngân sách
đầu tư XDCB của chính quyền trung ương và địa phương các cấp. Căn cứ vào
chức năng nhiệm vụ quy định của Luật, KTNN tự quyết định kế hoạch kiểm tốn
hàng năm và báo cáo Quốc hội, Chính phủ trước khi thực hiện; xem xét quyết
định việc kiểm toán khi Thường trực Hội đồng nhân dân (HĐND), Uỷ ban nhân

dan (UBND) tỉnh yêu cầu. Như vậy, hoạt động kiểm toán tính tuân thủ đều được

5


thực hiện theo quy định của pháp luật, đó là các điểu kiện pháp lý khung quy

định cho các cuộc kiểm tốn.
Hoạt động kiểm tốn tính tn thủ dự án đầu tư XDCB của KTNN tập
trung vào các cấp ngân sách như:

~ Ngân sách về đầu tư XDCB của cấp Bộ, ngành và cấp chính quyền địa
phương. Kiểm tốn cơng tác quản lý đầu tư XDCPB của các cơ quan này để xác
định tính tuân thủ về quản lý ngân sách nói chung và quản lý về đầu tư XDCB
nói riêng.

- Báo cáo quyết toán NSNN và các hồ sơ tài liệu phục vụ cho mục tiêu
quản lý ngân sách, quản lý đâu tư để lập báo cáo quyết toán NSNN.
Sau khi hồn thành cuộc kiểm tốn, KTNN lập báo cáo kiểm toán, trong
báo cáo kiểm toán của KTNN đưa ra ý kiến xác nhận tính trung thực, hợp pháp
của bản báo cáo quyết toán ngân sách năm, đồng thời đánh giá, nhận xét tính

tuân thủ ngân sách, tuân thủ quản lý đầu tư XDCPB của các cơ quan quản lý điều
hành ngân sách như Chính phủ, UBND các cấp, các cơ quan trong ngành tài
chính, các cơ quan quản lý đầu tư XDCB, đồng thời cũng đưa ra ý kiến đánh giá,
nhận xét tính tuân thủ đối với các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân trong việc
chấp hành chi NSNN, chi quản lý đầu tư XDCB. Trong trường hợp KTNN phát

hiện có những vi phạm tính tn thủ trong quá trình quản lý và sử dụng ngân
sách thì KTNN có kiến nghị đối với đơn vị được kiểm toán và các cơ quan quản
lý cấp trên của đơn vị và các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ra quyết
định bất buộc đơn vị phải tuân thủ đúng pháp luật, cơ chế chính sách về quản lý
ngân sách, quản lý đầu tư. Nếu xét thấy có biểu hiện vi phạm pháp luật trong
quản lý và sử dụng ngân sách đầu tư XDCB thì KTNN phải hoàn chỉnh hồ sơ
chuyển cho các cơ quan bảo vệ pháp luật tiến hành xử lý theo quy định của pháp

luật, trong trường hợp này KTNN có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan bảo
vệ pháp luật hoàn chỉnh hồ sơ, củng cố các bằng chứng vi phạm tính tuân thủ
trong quản lý ngân sách, quản lý đầu tư và tài sản công phục vụ cho việc xét xử

của cơ quan bảo vệ pháp luật.

Mục tiêu kiểm tốn tính tuân thủ dự án đầu tr XDCB:


+ Mục tiêu bao trùm là thơng qua kiểm tốn để phát hiện và ngăn chặn

các sai phạm do không tuân thủ các quy định của nhà nước trong đầu tư xây
dựng bằng nguồn vốn NSNN của các Bộ ngành và các cấp chính quyền địa
phương, nhằm cung cấp cho Quốc hội, Chính phủ, HĐND các cấp những thơng
tin tai liệu cần thiết liên quan đến việc tuân thủ Luật NSNN, Luật Xây dung,

Luật đấu thầu...
Căn cứ vào chức năng nhiệm vụ và thẩm quyển của mình, KTNN căn cứ
vào khung pháp lý quy định và các bằng chứng kiểm toán đã thu thập được để
đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét về tính tuân thủ của các cơ quan, đơn vị, tổ

chức, cá nhân có nhiệm vụ chi quản lý đầu tư XDCB của các Bộ, ngành trung
ương về việc chấp hành luật và các văn bản quy phạm pháp luật trong việc quản

lý, điều hành sử dụng ngân sách và việc thực hiện nguyên tắc chuẩn mực kế tốn
trong việc tổ chức cơng tác kế tốn và báo cáo quyết toán năm. Dựa trên kết quả
kiểm toán của các Bộ, các tỉnh, KTNN đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét tính tn
thủ của q trình lập, chấp hành, kế toán và quyết toán NSNN và xác nhận tính

tn thủ của báo cáo tổng quyết tốn của NSNN, nhằm cung cấp thông tin, tài
liệu cho Quốc hội, HĐND các cấp phê chuẩn quyết toán ngân sách hàng năm và
các dự án công đầu tư XDCB.
+ Đồng thời với việc thực hiện mục tiêu giúp Quốc hội, HĐND

các cấp

phê chuẩn báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm, KTNN cịn thực hiện chức

năng tư vấn của mình, thơng qua kiểm toán tuân thủ, KTNN đưa ra ý kiến tư vấn
cho các đơn vị được kiểm toán sửa chữa, khắc phục những sai sót trong việc tuân

thủ các quy định của pháp luật trong quản lý đầu tư và quản lý NSNN, từng bước
đưa hoạt động kinh tế, hoạt động đầu tư XDCB vào nề nếp tuân thủ quy định của
pháp luật, góp phần thiết lập trật tự kỷ cương trong công tác quản lý đầu tư
XDCB va quan ly ngân sách.

1.1.3. Nhiệm vụ kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
Để thực hiện mục tiêu kiểm tốn tính tn thủ trong đầu tư XDCB, kiểm
tốn tính tuân thủ có nhiệm vụ xác định việc tuân thủ luật trong quá trình thực
hiện Luật NSNN, Luật Xây dựng, Quy chế quản lý đầu tư XDCB, Luật Đấu thầu.


Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm trong quản lý chi ngân sách, quản lý đầu tư
XDCEB. Do vậy KTV tiến hành kiểm tốn tính tn thủ theo từng bước của chu

trình quản lý ngân sách, quản lý đầu tư XDCPB theo quy định cụ thể của luật:
- Kiểm tốn cơng tắc xây dựng dự tốn NSNN, xây dựng dự tốn dự án
cơng trình XDCB; KTV xác định việc tn thủ luật trong q trình xác lập dự
tốn dự án cơng trình, dự tốn ngân sách, như việc áp dụng các tiêu chuẩn định

mức chi ngân sách và chức năng nhiệm vụ được giao để xác định số tiền cần
thiết phục vụ cho hoạt động của dự án công trình XDCB.

- Kiểm tốn việc chấp hành NSNN, thực hiện đầu tư XDCB: Dự tốn
ngân sách nói chung và chi đầu tư XDCB nói riêng khi được Quốc hội, HĐND
quyết định là cơ sở pháp lý cho việc quản lý điều hành và sử dụng NSNN cho

đầu tư XDCB. Căn cứ vào dự toán để các cơ quan quản lý chỉ đạo, điều hành
ngân sách, các đơn vị sử dụng ngân sách cho đầu tư XDCPB tuân thủ đúng nội
dung kế hoạch NSNN và dự tốn dự án cơng trình được duyệt. Do đó việc điều
chỉnh tổng mức đầu tư, tổng dự tốn cơng trình khi chưa có ý kiến của các cơ
quan có thẩm quyền đều coi là bất hợp pháp, vì vậy trọng tâm kiểm tốn tính
tn thủ trong việc chấp hành NSNN, chấp hành quản lý đầu tư XDCB là kiểm
tra việc tuân thủ dự toán ngân sách, tuân thủ quy chế quản lý đầu tư XDCB.
Ngoài ra KTV phải kiểm tra việc thực hiện các cơ chế, chính sách, chế độ, tiêu

chuẩn định mức của nhà nước quy định cho chi đâu tư XDCB.
- Kiểm toán tính tn thủ trong việc thực hiện cơng tác kế tốn và lập

báo cáo quyết tốn dự án cơng trình, quyết toán chi đầu tư XDCB. Nội dung cơ
bản của nhiệm vụ này là kiểm tra việc thực hiện các nguyên tắc, chuẩn mực và
chế độ kế toán theo quy định trong q trình ghi chép, hạch tốn chỉ đầu tư

XDCPB và tổng hợp báo cáo quyết toán chỉ NSNN.
1.1.4. Nội dung kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây đựng
Nội dung kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư XDCEB là kiểm toán số lượng
hồ sơ pháp lý có đủ theo yêu cầu của dự án và yêu cầu của Quy chế quản lý đầu
tư XDCB. Xác định tính đúng đắn, hợp lý, hợp pháp của hồ sơ pháp lý, trên cơ sở


đó xác định giá trị dự án đầu tư XDCB được quyết tốn có phù hợp với chế độ,
định mức, đơn giá XDCB của nhà nước hay khơng.

Tính tn thủ dự án đầu tư XDCB được quy định theo các văn bản pháp
luật về quản lý đầu tư XDCPB, như:
- Số lượng hồ sơ pháp lý của dự án được quy định cụ thể trong Quy chế

quản lý đầu tư XDCB từ khâu chuẩn bị đầu tư đến dự án kết thúc bàn giao đưa
vào khai thác sử dụng và hết thời gian bảo hành cơng trình;

- Về nội dung, chất lượng hồ sơ pháp lý được quy định cụ thể trong các
văn bản pháp luật về quản lý đầu tư XDCB, như hồ sơ thiết kế cơng trình phải
phù hợp với tiêu chuẩn xây dựng Việt Nam, giá trị dự tốn cơng trình phải phù
hợp với định mức, đơn giá XDCB...

Căn cứ vào tính tuân thủ dự án đầu tư XDCB để xác định nội dung kiểm
toán tuân thủ đự án đầu tư xây dựng. Kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư XDCB
theo nội dung:

- Sự tuân thủ các quy định về lập báo cáo đầu tư XDCB, lập dự toán, phê

duyệt tổng mức đâu tư, lập tổng dự toán, thực hiện đấu thầu, ký kết hợp đồng
kinh tế...

- Sự tuân thủ trong xây lắp, mua sắm, lắp đặt thiết bị, và các chỉ phí khác
trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc đầu tư.
- Sự tuân thủ về lập báo cáo quyết tốn, kiểm tra phê duyệt quyết tốn,
bàn giao cơng trình sử dụng.
Cách thức tiến hành kiểm toán tuân thủ được thực hiện theo trình tự:

Một là, kiểm tốn hồ sơ pháp lý của dự án: Căn cứ vào các quy định của
Quy chế quản lý đầu tư XDCPB và nội dung dự án để xác định số lượng, chất
lượng hồ sơ pháp lý của dự án.

Hai là, kiểm toán giá trị cha du án:

- Căn cứ vào bản vẽ thiết kế thi công được phê duyệt ( đối với cơng trình
chưa phê duyệt quyết tốn), hoặc căn cứ vào bản vẽ hồn cơng ( đối với cơng
trình đã được phê duyệt quyết tốn).

- Căn cứ vào giá thâu, giá trúng thầu được phê duyệt ( đối với cơng trình
đấu thầu) và căn cứ vào dự tốn được duyệt ( đối với cơng trình chỉ định thầu).

- Căn cứ vào quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình và
các văn bản hướng dẫn về chế độ quản lý đầu tư XDCB.
~- Căn cứ vào các văn bản hồ sơ pháp lý của dự án do Ban quản lý dự án
( QLDA) cung cấp.

1.1.5. Các tiêu thức đánh giá tính tuân thủ dự án đầu tư xây dựng
Xuất phát từ đặc điểm của cơng tác quản lý tài chính cơng, quản lý ngân
sách, quản lý đầu tư XDCB. Mọi hoạt động chỉ đầu tư XDCB đều phải đặt trong
một khuôn khổ pháp lý nhất định do cơ quan có thẩm quyền quy định, nhằm
phục vụ cho một nhiệm vụ được giao. Do đó mọi cơ quan, đơn vị có chức năng
nhiệm vụ quản lý đầu tư XDCB đều phải có trách nhiệm thi hành. Để đưa ra ý
kiến đánh giá, nhận xét kết luận việc chấp hành luật và cơ chế chính sách về

quản lý kinh tế, quản lý ngân sách, quản lý đầu tư XDCB của một đơn vị hay
một cấp, KTV phải tiến hành việc kiểm tra đối chiếu, so sánh công tác quản lý,
điều hành va sử dụng ngân sách chi đầu tư XDCB của một cơ quan đơn vị với
quy định của pháp luật và các cơ chế chính sách về quản lý kinh tế, quản lý ngân
sách, quản lý đầu tư XDCB, Để đảm bảo tính trung thực khách quan cho việc
đưa ra ý kiến đánh giá nhận xết, cơ quan kiểm toán phải đưa ra các tiêu thức về
tính tuân thủ làm cơ sở để KTV đối chiếu, so sánh với các bằng chứng thu thập
được từ các cuộc kiểm toán, trên cơ sở đó đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét, tránh

mọi biểu hiện thiên lệch.

Theo thông lệ của KTNN các nước trên thế giới thì một hoạt động quan
lý ngân sách được coi là tuân thủ về chế độ chính sách và các luật lệ liên quan

đến quản lý ngân sách, quản lý đâu tư XDCB khi nó đáp ứng được các điều kiện
sau:

10


- Có quy chế quản lý ngân sách rõ ràng minh bạch: Xác định rõ nhiệm
vụ, quyền hạn đối với các cấp ngân sách và thẩm quyền phê duyệt đối với từng
dự án đầu tư XDCB. Trong đó cần quy định rõ thẩm quyền chủ dự án ( chủ tài
khoản), kế toán và người nắm giữ vật chất. Những quy định này phải được ban
hành bằng văn bản quy phạm pháp luật, trở thành các nguyên tắc, định hướng
cho mọi hoạt động quan lý và các hoạt động chi đầu tư XDCB đều phải thực
hiện.

- Đơn vị được kiểm toán phải cung cấp đầy đủ, kịp thời chứng từ kế toán,
sổ và báo cáo kế toán, các hồ sơ tài liệu liên quan đến hoạt động kiểm tốn. Các
thơng tin tài liệu này phải đảm bảo tính trung thực và chính xác.
- Cơng tác quản lý đầu tư XDCB phải phù hợp với quy định của pháp
luật. Do đó phải thực hiện đúng chuẩn mực, nguyên tắc và các tiêu chí đã đề ra.
Trong q trình kiểm tốn tính tn thủ khơng chỉ tập trung ở các biện pháp
chính sách mà phải quan tâm đến việc thực hiện các biện pháp kỹ thuật về ngân
sách như: xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách, chấp hành ngân sách và kế toán

quyết toán ngân sách, đồng thời phải xem xét việc phản ánh quy mơ tài chính
thơng qua các số liệu về thu, chỉ NSNN.
Trong thực tế các cuộc kiểm toán tính tn thủ dự án đầu tư XDCB có
thể thực hiện được khi đơn vị được kiểm toán cung cấp đầy đủ, kịp thời hồ sơ

pháp lý. Các nguyên tắc cơ bản của một cuộc kiểm toán ngân sách đều phải cần
cứ vào các tiêu thức về tính tuân thủ và tính kiểm tra được theo quy định của
pháp luật. Trong q trình kiểm tốn, các ngun tắc cơ bản này sẽ được cụ thể

hoá cho từng cuộc kiểm toán cụ thể, nhưng không trái với các nguyên tắc cơ bản
đã được đề ra. Những nguyên tắc riêng biệt, cụ thể phải phù hợp với nguyên tắc
chung của chế độ quản lý kinh tế, tài chính, kế tốn va quan ly dau tu XDCB.
Trước khi áp dụng các nguyên tắc này vào hoạt động kiểm tốn thì phải đảm bảo

rằng các nguyên tắc này phù hợp với thực tế, chặt chế và có thể vận dụng được.
Thơng qua các cuộc kiểm toán, KTNN đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét
tính tuân thủ trong việc quản lý điều hành, sử dụng ngân sách, quản lý đầu tư
XDCB của đơn vị được kiểm toán. Tuỳ thuộc vào đối tượng và mục tiêu kiểm
H


toán để đưa ra ý kiến đánh giá nhận xét về tính tuân thủ ngân sách, tuân thủ quản
lý đầu tư XDCPB, như đối với các cơ quan nhà nước có chức năng quản lý ngân
sách, quản lý đầu tư XDCB thì các ý kiến đánh giá nhận xét tập trung chủ yếu
vào công tác quản lý điều hành ngân sách, công tác thẩm tra phê duyệt các dự án

đầu tư theo thẩm quyền được pháp luật quy định. Còn đối với các cơ quan đơn vị
có nhiệm vụ quản lý trực tiếp dự án đầu tư XDCB thì KTV tập trung đưa ra các ý
kiến về tính tuân thủ trong việc quản lý và chấp hành quy chế quản lý đầu tư,
chấp hành định mức đơn giá XDCB và các chế độ khác có liên quan đến đầu tư.
Căn cứ vào kết quả kiểm toán, KTNN đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét và
kết luận về tính tuân thủ ngân sách, tuân thủ quản lý đầu tư XDCB của các đơn

vị được kiểm toán. Đồng thời tổng hợp kết quả kiểm toán để đưa ra ý kiến đánh

giá nhận xét và kết luận về tính tuân thủ ngân sách và tuân thủ quy chế quần lý
đầu tư XDCB của các cấp ngân sách giúp HĐND và Quốc hội phê chuẩn quyết
tốn ngân sách hàng năm.

1.2. TRÌNH TỰ KIỂM TOÁN TUÂN THỦ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
1.2.1. Kiểm toán tổng hợp
1.2.1.1. Nội dung kiểm toán tổng hợp
Kiểm toán tổng hợp được thực hiện theo các nội dung sau:
- Thứ nhất: Kiểm tốn cơng tác xây dựng kế hoạch vốn đầu tư hàng năm,
công tác phân bổ ngân sách vốn đầu tư cho các dự án; công tác thẩm định dự án,
thẩm định thiết kế kỹ thuật ( TKKT), thiết kế thi công, quyết định đầu tư, quyết

định phê duyệt TKKT tổng dự toán, phê duyệt giá thầu, giá trúng thầu, phê duyệt
điều chỉnh giá trị trúng thầu, giá trị hợp đồng...
- Thứ hai: Kiểm tốn cơng tác kiểm sốt hồ sơ pháp lý của Ban QLDA,
cơng tác đấu thầu, chỉ định thầu, công tác ký kết các hợp đồng, cơng tác giám
sát, nghiệm thu, thanh tốn, quyết tốn vốn đầu tư và quyết tốn du án cơng trình
hồn thành.
- Thứ ba: Kiểm tốn tình hình bố trí kế hoạch vốn đầu tư có phù hợp với

tổng mức đầu tư, thời gian đầu tư và tình hình thanh tốn vốn đầu tư của từng dự
2


án cụ thể. Kiểm toán ở bước này phải nắm được các thơng tin, như:

tên cơng

trình; địa điểm xây dựng; báo cáo dầu tư được lập vào ngày, tháng, năm nào?;

ngày, tháng, năm phê duyệt dự án đầu tư; tổng mức đầu tư được duyệt là bao
nhiêu? nêu cụ thể về giá trị xây lắp, thiết bị, kiến thiết cơ bản khác, dự phòng;
nguồn vốn đầu tư là bao nhiêu? nêu cụ thể từng nguồn vốn, như Trung ương,
nguồn vốn ngoài nước, nguồn vốn của địa phương, nguồn vốn khác ( nếu có);
thời gian thực hiện đầu tư; tổng dự tốn được phê duyệt, trong đó xây lắp, thiết

bị, kiến thiết cơ bản khác, dự phòng; dự án được phân chia bao nhiêu gói thầu,
nêu cụ thể của từng gói thầu; nội dung thực hiện của từng gói thầu, như dự tốn
gói thầu do Ban QLDA trình, dự tốn gói thầu được thẩm định, gía trị gói thầu
được phê duyệt, gía trị trúng thầu, hoặc giá trị giao thầu được duyệt, điều chỉnh
giá trị trúng thầu, hoặc giá trị giao thầu, quyết toán A, B lập, quyết toán được
phê duyệt; kế hoạch vốn đầu tư XDCB, nêu cụ thể từng nguồn vốn; thanh tốn

vốn đầu tư XDCB tính đến ngày được kiểm tốn.
1.2.1.2. Trình tự kiểm tốn tổng hợp dự án đầu tư xây dựng

Kiểm toán tổng hợp dự án đầu tư xây dựng theo các bước:
Một là, kiểm toán tổng hợp tại cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư,
giúp việc cho cấp đó về quản lý đầu tư là: Vụ Tài chính, Vụ Kế hoạch...đối với
Bộ ngành trực thuộc Trung ương; Sở Kế hoạch & Đầu tư, Sở Tài chính, Kho bạc
Nhà nước ( KBNN) đối với chính quyền địa phương cấp tỉnh.

Hai là, kiểm toán tổng hợp tại Ban QLDA.
Kiểm toán tổng hợp là để đánh giá cơng tác quản lý đầu tư XDCB có
đúng với các quy định về quản lý dự án đầu tư xây đựng cơng trình hay khơng?
Thơng qua các thơng tin trên KTV phân tích số liệu tổng hợp và xác định

nội dung kiểm toán chỉ tiết của dự án.
1.2.2. Kiểm toán chỉ tiết
1.2.2.1. Nội dung kiểm toán chỉ tiết

Nội dung kiểm tốn chỉ tiết dự án đầu tư xây dựng cơng trình là kiểm
tốn khối lượng, đơn giá để xác định giá trị cơng trình:
13


-_ Kiểm toán khối lượng trúng thầu, hoặc khối lượng giao thầu ( đối với
cơng trình đang thi cơng), hoặc giá trị quyết tốn ( đối với cơng trình đã có quyết

tốn) có phù hợp với bản vẽ thiết kế thi cơng, hoặc bản vẽ hồn cơng và có đúng
với thực tế cơng trình đã thi cơng hay khơng?
- Kiểm toán đơn giá và chế độ đầu tư xây dựng cơng trình được áp dụng

để xác định giá thầu, giá trị trúng thầu, giá trị bổ sung, phát sinh, hoặc giá trị
quyết tốn có đúng và phù hợp hay khơng?

1.2.2.2. Trình tự kiểm tốn chỉ tiết
a. Kiểm tốn tn thủ hồ sơ pháp lý của dự án đầu tư XDCB: Là kiểm
toán số lượng hồ sơ pháp lý; kiểm toán tính hợp lý hợp pháp, tính logích của hồ
sơ pháp lý có tuân thủ đúng với các quy định của Quy trình quản lý đầu tư

XDCB hay khơng?

Khi kiểm tra xong số lượng hồ sơ thì KTV tiến hành kiểm tra nội dung

của các văn bản hồ sơ để xác định tính hợp lý hợp pháp của từng hồ sơ pháp lý.
Nội dung của hồ sơ phải phù hợp với nội dung đầu tư của dự án, phù hợp với các
quy định của Luật Xây dựng, Nghị định số 16/2005 của Chính phủ và các văn
bản hướng dẫn quản lý dự án đầu tư XDCPB của các cơ quan có chức năng quản
lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơng trình;

b. Kiểm tốn giá trị cơng trình. Là kiểm tốn khối lượng có đúng với bản

vẽ thiết kế thi cơng ( đối với cơng trình đang thi cơng), đúng với bản vẽ hồn
cơng ( đối với cơng trình đã hồn thành); kiểm tốn định mức, đơn giá được áp
dụng để xác định giá trị cơng trình có đúng với quy định không?
Giá trị dự án đầu tư XDCPB là chỉ tiêu quan trọng để đánh giá mức độ và

hiệu quả đầu tư, Việc kiểm toán giá trị dự án đầu tư xây dựng cơng trình, có thể

kiểm tốn giá trị trúng thầu ( nếu dự án đó đang thi cơng); hoặc kiểm tốn giá trị
quyết tốn AB ( nếu dự án đó hồn thành đã có quyết tốn); hoặc kiểm toán giá
trị quyết toán đã phê duyệt ( nếu dự án đó đã được phê duyệt quyết tốn). Nội

dung cụ thể:

14


Những dự án đã được phê duyệt quyết toán, trường hợp này, tiến hành

kiểm toán theo các bước sau đây:
Thứ nhất, kiểm toán khối lượng mời thầu, để nhận xét đánh giá khối
lượng mời thầu có tuân thủ với khối lượng giá thầu được cấp có thẩm quyền phê
duyệt hay khơng?

Thứ hai, kiểm tốn khối lượng giá thầu được duyệt để nhận xét khối
lượng thi cơng được duyệt có đúng và chính xác với bản vẽ thiết kế thi cơng hay
khơng?

Nếu hai nội dung trên có chênh lệch thì u cầu Chủ đầu tư hoặc Ban

QLDA giải thích lý do tăng giảm, trên cơ sở đó KTV phải kiểm tra để xác nhận
số liệu chênh lệch đó.

Thứ ba, kiểm tra khối lượng dự thầu của đơn vị trúng thầu để so sánh với
khối lượng mời thầu. Trong thực tế khối lượng trúng thầu sẽ xẩy ra một trong ba
trường hợp: (1) khối lượng trúng thầu bằng với khối lượng mời thầu; (2) khối

lượng trúng thầu lớn hơn khối lượng mời thầu; (3) khối lượng trúng thầu nhỏ hơn
khối lượng mời thầu. Khi gặp trường hợp (2) và (3) KTV phải xem xét kỹ khối
lượng tăng hay giảm so với khối lượng mời thầu để có nhận xét đánh giá và kết

luận khối lượng đó phù hợp hay khơng phù hợp với bản vẽ thiết kế thi công đã
được phê duyệt.

Thứ tư, kiểm tốn tồn bộ khối lượng trúng thầu để so sánh và nhận xét
khối lượng dự thầu có đúng với bản vẽ thiết kế thi công hay không. Bước này
KTV kiểm tra lại khối lượng trúng thầu trên cơ sở kích thước hình học của bản
vẽ thiết kế thi cơng được duyệt. Khối lượng trong hồ sơ dự tốn được duyệt và

khối lượng của hồ sơ trúng thầu thường có sai sót về kích thước hình học do
khơng trừ những phần khối lượng giao nhau. Do vậy khi kiểm tốn phải kiểm tra
kỹ các kích thước hình học trên bản vẽ thiết kế thi công được duyệt để xác định

khối lượng trúng thầu cho chính xác;
Thứ năm, kiểm tốn khối lượng phát sinh, để nhận xét đánh giá khối
lượng phát sinh đó có phù hợp với thực tế, có đúng với quy trình của quản lý đầu

tu XDCB hay khơng? Ngun tắc kiểm tốn khối lượng phát sinh phải đủ hồ sơ
15

pháp lý và đúng trình tự và được người có thẩm quyền quyết định đầu tư phê

duyệt thì mới tiến hành kiểm toán. Khi kiểm toán khối lượng phát sinh cần phân
biệt khối lượng phát sinh trong thiết kế và khối lượng phát sinh ngoài thiết kế:

- Khối lượng phát sinh trong thiết kế, là những khối lượng có trong bản
vẽ thiết kế thi công, nhưng đo tư vấn thiết kế lập dự tốn tính thiếu khối lượng,
cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư không phát hiện ra khi phê duyệt dự
tốn và nhà thầu cũng khơng phát hiện ra khi tham gia dự thâu. Khối lượng thiếu
đó được bổ sung trong q trình thi cơng, đó là khối lượng phát sinh trong thiết

kế. Khối lượng này nhà thầu phải thi công, nhưng không được bổ sung giá trị
trúng thầu, vì lỗi của nhà thầu khơng phát hiện khi lập hồ sơ dự thầu.
- Khối lượng phát sinh ngồi thiết kế, là những khối lượng phát sinh
khơng có trong hồ sơ thiết kế được duyệt, như xử lý móng để nâng thêm tầng của
tồ nhà, làm thêm một hạng mục cơng việc nào đó, hoặc xử lý tại hiện trường để

đảm bảo kết cấu cơng trình... Những khối lượng cơng việc này nếu được người
có thẩm qun quyết định đầu tư chấp nhận thì được tính vào giá trị phát sinh.
Hồ sơ phát sinh khối lượng trong quá trình thi cơng, cần phải đầy đủ các
nội dung sau: đối với xử lý tại hiện trường thì phải có tư vấn thiết kế, chủ đầu tư,

tư vấn giám sát và nhà thầu cùng nhau lập biên bản tại hiện trường, hướng khắc

phục và báo cáo với người có thẩm quyên quyết định đầu tư để cho chủ trương và
biện pháp giải quyết. Khi có chủ trương của người có thẩm quyền quyết định đầu
tư, thì tư vấn thiết kế điều chỉnh hồ sơ thiết kế và dự toán phần phát sinh cho phù
hợp với chủ trương đó để trình người có thẩm quyên quyết định đầu tư xem xét

phê duyệt. Khi có quyết định phê duyệt, Chủ đầu tư mới được tiến hành ký hợp

đồng bổ sung với nhà thầu đang thi cơng cơng trình đó. Căn cứ vào hợp đồng bổ
sung, nhà thầu tiến hành thi công khối lượng theo thiết kế bổ sung được phê
duyệt.

Thứ sáu, kiểm tốn giá trị gói thầu để nhận xét giá trị gói thầu đó có
đúng với định mức đơn giá XDCPB của tỉnh thành phố nơi có cơng trình xây
dựng, nội dung kiểm toán bao gồm:

16