THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH tế xã hội các xã đặc BIỆT KHÓ KHĂN TRÊN địa bàn HUYỆN MDRẮK, TỈNH đắk lắk

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
TRƯƠNG THỊ NGUYỆT

TRƯƠNG THỊ NGUYỆT

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI CÁC XÃ
ĐẶC BIỆT KHĨ KHĂN TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN M'DRẮK, TỈNH ĐẮK LẮK

NGÀNH CHÍNH SÁCH CƠNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CƠNG

KHĨA X - NĂM 2019

ĐẮK LẮK, năm 2021


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TRƯƠNG THỊ NGUYỆT

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI CÁC XÃ
ĐẶC BIỆT KHÓ KHĂN TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN M'ĐRẮK, TỈNH ĐẮK LẮK

Ngành: Chính sách cơng
Mã số: 8340402

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. HOÀNG THỊ THU HUYỀN

ĐẮK LẮK, năm 2021


LỜI CAM ĐOAN
Đề tài nghiên cứu "Thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt
khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk" là nghiên cứu độc lập của tôi. Các
tài liệu, số liệu, trích dẫn, thơng tin, kết quả nghiên cứu sử dụng trong luận văn này đều
có nguồn gốc rõ ràng, hợp pháp, hồn tồn trung thực, khơng đạo nhái hay sao chép từ
bất kỳ một cơng trình nghiên cứu nào khác.
Tơi cam đoan những lời trên đây là hồn tồn đúng sự thật và xin hoàn toàn
chịu trách nhiệm trước Hội đồng nếu phát hiện bất cứ sự sai phạm hay sao chép trong
đề tài này!
Đắk Lắk, tháng 9 năm 2021
Tác giả luận văn

Trương Thị Nguyệt


LỜI CẢM ƠN
Tơi đã theo học chương trình cao học chun ngành Chính sách cơng tại Học viện
Khoa học xã hội (cơ sở Buôn Ma Thuột) từ năm 2019, đến nay tơi đã hồn thành xong
chương trình học tập và nghiên cứu của mình. Tơi đã được Giám đốc Học viện Khoa học
xã hội giao quyết định thực hiện đề tài "Thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội
các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk".
Với lòng biết ơn sâu sắc nhất, tôi xin trân trọng tri ân các giảng viên đã trang bị
cho bản thân tôi những kiến thức rất bổ ích trong q trình tham gia học tập tại học viện.
Đặc biệt tôi xin gửi lời cảm ơn sự hướng dẫn nhiệt tình và trách nhiệm của TS. Hồng

Thị Thu Huyền, đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tơi trong q trình hồn thành luận văn
này. Xin cảm ơn Lãnh đạo Học viện Khoa học xã hội, Văn phòng Khoa Chính sách cơng
đã tạo điều kiện tốt nhất cho chúng tơi trong q trình học tập.
Tơi cũng xin gửi lời cảm ơn đến quý Lãnh đạo Huyện uỷ, Uỷ ban nhân dân huyện,
các cơ quan, ban ngành của huyện M'Drắk, các tổ chức cá nhân có liên quan đã tạo điều
kiện cung cấp số liệu, thông tin cần thiết để tơi hồn thành luận văn này.
Với sự chân thành, xin kính chúc Q Thầy cơ Học viện Khoa học xã hội, các tổ
chức, cá nhân của huyện M’Drắk và TS. Hồng Thị Thu Huyền có nhiều sức khỏe, hạnh
phúc, thành công trong công việc và cuộc sống.
Đắk Lắk, tháng 9 năm 2021
Tác giả luận văn

Trương Thị Nguyệt


MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................... .
LỜI CẢM ƠN .......................................................................................................... .
MỤC LỤC ............................................................................................................... .
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT .................................................................................. .
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU............................................................................ .
MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1
Chương 1 ................................................................................................................ 9
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN
KINH TẾ - XÃ HỘI CÁC XÃ ĐẶC BIỆT KHĨ KHĂN ..................................... 9
1.1. Chính sách cơng và thực hiện chính sách cơng. .............................................. 9
1.2. Chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn ................... 13
1.3. Chương trình 135. .......................................................................................... 15
1.4. Kinh nghiệm thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội xã đặc biệt khó

khăn theo chương trình 135 ở một số địa phương và bài học kinh nghiệm đối với
huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk ................................................................................ 25
Tiểu kết chương 1 ................................................................................................. 32
Chương 2 .............................................................................................................. 34
THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI
CÁC XÃ ĐẶC BIỆT KHÓ KHĂN TRÊN ĐỊA BÀN ........................................ 34
HUYỆN M'DRẮK, TỈNH ĐẮK LẮK ................................................................. 34
2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện M'Drắk và những yếu tố ảnh
hưởng đến việc thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó
khăn trên địa bàn huyện ........................................................................................ 34
2.2. Tình hình thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó
khăn trên địa bàn huyện M'Drắk .......................................................................... 39


2.3. Đánh giá kết quả thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc
biệt khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk ............................................................ 53
2.4. Những thách thức, khó khăn trong thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã
hội xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M’Drắk .......................................... 57
Tiểu kết chương 2 ................................................................................................. 58
Chương 3 .............................................................................................................. 59
KIẾN NGHỊ VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ VIỆC THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI CÁC XÃ ĐẶC BIỆT KHÓ
KHĂN TRÊN HUYỆN M'DRẮK, TỈNH ĐẮK LẮK ......................................... 59
3.1. Bối cảnh thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó
khăn trên địa bàn huyện M'Drắk .......................................................................... 59
3.2. Mục tiêu, chỉ tiêu thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội và giảm
nghèo bền vững trên địa bàn huyện M'Drắk ........................................................ 62
3.3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả việc thực hiện chính sách phát triển kinh tế xã hội xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk ...................................... 62
3.4. Một số kiến nghị trong thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội xã đặc
biệt khó khăn trên địa bàn huyện M’Drắk ............................................................ 69

Tiểu kết chương 3 ................................................................................................. 70
KẾT LUẬN .......................................................................................................... 72
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................. 74
PHỤ LỤC ............................................................................................................. 77


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
BCĐ

Ban Chỉ đạo

LĐ-TBXH

Lao động - Thương binh và Xã hội

CBCC

Cán bộ, công chức

CSHT

Cơ sở hạ tầng

DTTS

Dân tộc thiểu số

ĐBKK

Đặc biệt khó khăn

HĐND

Hội đồng nhân dân

NSĐP

Ngân sách địa phương

UBND

Ủy ban nhân dân

XĐGN

Xóa đói giảm nghèo


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Tên bảng/hình

Trang

Bảng 2.1. Bảng thống kê về dân số, lao động, dân tộc, tơn giáo

35

Hình 2.1. Nguồn vốn Chương trình 135 giai đoạn 2016-2020

58

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong hệ thống chính sách xóa đói giảm nghèo, chương trình phát triển kinh tế xã
hội các xã đặc biệt khó khăn, vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo Quyết định
135/1998/QĐ-TTg ngày 31/7/1998 của Thủ tướng Chính phủ (gọi tắt là chương trình
135), là một chương trình có ý nghĩa quan trọng, tập trung vào cơng cuộc xóa đói giảm
nghèo ở các xã, vùng khó khăn nhất. Đối với huyện M’Drắk là một huyện nghèo của
tỉnh Đắk Lắk, trong nhiều năm qua, đã triển khai chương trình này trên địa bàn và đã đạt
được những kết quả đáng ghi nhận.
Tuy nhiên, những kết quả đạt được chỉ là bước đầu, tỷ lệ hộ nghèo trong thơn,
bn đặc biệt khó khăn, đồng bào dân tộc thiểu số còn cao, chiếm trên 60% số hộ nghèo
tồn huyện. Bên cạnh đó, trong q trình thực hiện chương trình vẫn cịn một số bất cập
như: việc xây dựng kế hoạch thực hiện còn nhiều hạn chế; cơng tác tun truyền, phổ
biến vẫn cịn mang tính hình thức; sự vào cuộc của hệ thống chính trị và tâm lý trông
chờ, ỷ lại của người dân; sự chênh lệch về thu nhập và phúc lợi xã hội của người dân
vùng khó khăn và các địa phương khác cịn cao, cơng tác xóa đói giảm nghèo cịn thiếu
bền vững...
Từ những khó khăn, hạn chế và tình hình thực tế của địa phương, cùng với quá
trình nghiên cứu và học tập, tơi chọn đề tài “Thực hiện chính sách phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk” làm luận
văn thạc sĩ chun ngành Chính sách cơng, với mong muốn làm sáng tỏ thực trạng thực
hiện các chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn tại địa phương.
Từ đó, luận văn đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách phát
triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn trong thời gian tới.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Nghiên cứu về chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn ở
Việt Nam đã và đang là vấn đề thu hút sự quan tâm của nhiều cơ quan quản lý, cơ quan
nghiên cứu và các nhà khoa học ở nhiều mức độ, khía cạnh khác nhau.
Dưới đây là một số cơng trình nghiên cứu tiêu biểu liên quan đến vấn đề nghiên

cứu của đề tài.

1


Trong “Báo cáo đánh giá giữa kỳ Chương trình 135 - II giai đoạn 2006 - 2008”
của Ủy ban Dân tộc và Cơ quan Liên hợp quốc tại Việt Nam đã phân tích những thơng
tin thu thập được để xây dựng một bức tranh tổng thể, cập nhật về tình hình của các xã
thuộc phạm vi hưởng lợi của Chương trình 135 giai đoạn II, phân tích những thách thức,
đưa ra một số khuyến nghị cho giai đoạn 2009-2010 và trong trung hạn 2011-2015 [15].
Cũng trong giai đoạn này, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội đã có Báo cáo
đánh giá Chương trình Mục tiêu Quốc gia về Xóa đói giảm nghèo và Chương trình 135”.
Trong báo cáo nêu rõ những kết quả đã đạt được của Chương trình Mục tiêu Quốc gia về
Xóa đói giảm nghèo và Chương trình 135, những tồn tại, hạn chế cũng như những thách
thức cần phải khắc phục trong giai đoạn 2006-2010. Điểm nổi bật trong báo cáo là đã đề
xuất cải tiến cách thức xác định hộ nghèo, xác định những trọng điểm của chương trình;
cơ chế khuyến khích đối tượng nghèo vượt lên thốt nghèo; cơ chế khuyến khích cán bộ
làm cơng tác xóa đói giảm nghèo và tăng cường năng lực cán bộ các cấp mà đặc biệt là
cấp xã, và của tổ chức đoàn thể cơ sở... Qua đó, giúp cho việc xây dựng các chính sách
hiệu quả thực hiện mục tiêu XĐGN [1].
Ở giai đoạn tiếp theo (2006-2010), cũng đã có nhiều cơng trình nghiên cứu và
báo cáo tổng kết về chương trình 135. Đơn cử như, Báo cáo tổng hợp - dự án: “Điều
tra, đánh giá hiệu quả đầu tư của Chương trình 135 và đề xuất các chính sách, giải
pháp hỗ trợ đầu tư phát triển các xã đặc biệt khó khăn giai đoạn 2006 - 2010” của
TS. Hoàng Văn Phấn, từ việc điều tra, tổng hợp, phân tích số liệu và đánh giá hiệu quả
đầu tư của Chương trình 135 và các chương trình, dự án lồng ghép khác trên địa bàn các
xã đặc biệt khó khăn, tác giả đã đề xuất các chính sách, giải pháp về hỗ trợ đầu tư phát
triển kinh tế - xã hội các vùng đặc biệt khó khăn, các cơ chế, giải pháp, chính sách hỗ trợ
thực hiện chương trình 135 trong giai đoạn tiếp theo [5].
Báo cáo “Đánh giá kết quả thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo

bền vững giai đoạn 2016-2020 và đề xuất khung Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm
nghèo bền vững giai đoạn 2021-2025” của Bộ Lao động – Thương binh và xã hội, đã
khái quát nội dung Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững giai đoạn
2016-2020 với nhiều kết quả quan trọng đã đạt được trong nửa đầu thực hiện Chương
trình. Trong đó, nêu lên những hạn chế: việc ban hành văn bản hướng dẫn còn chậm trễ

2


và việc thực hiện các cơ chế mới còn gặp nhiều khó khăn vướng mắc; kế hoạch có sự
tham gia, phân cấp và trao quyền, đầu tư cơ sở hạ tầng theo cơ chế đặc thù, hỗ trợ phát
triển sinh kế theo cơ chế dự án, thu hồi một phần vốn hỗ trợ và quay vòng trong cộng
đồng; cơ chế tạo việc làm công, hỗ trợ giảm nghèo theo cách tiếp cận đa chiều (giảm
thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản)... Bên cạnh đó, những thay đổi về bối cảnh
ảnh hưởng đến thực hiện Chương trình và mục tiêu giảm nghèo bền vững, như tình trạng
nghèo ngày càng tập trung vào các “lõi nghèo” ở vùng dân tộc thiểu số, miền núi và vùng
bãi ngang, ven biển và hải đảo; khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng, các nhóm dân
cư có xu hướng gia tăng; thách thức ngày càng tăng của biến đổi khí hậu, rủi ro dịch
bệnh, giá cả thị trường; vai trò ngày càng quan trọng của tiếp cận thị trường lao động
trong giảm nghèo; sự suy giảm của viện trợ phát triển... Đây là những thách thức và câu
hỏi cần trả lời để tiếp tục duy trì và đẩy mạnh cơng cuộc giảm nghèo bền vững của Việt
Nam theo cách tiếp cận đa chiều trong giai đoạn 2021-2025 [2].
Tham luận “Một số kết quả chủ yếu phát triển kinh tế, xã hội, bảo đảm quốc
phòng, an ninh ở vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi giai đoạn 2016 - 2020;
mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu giai đoạn 2021 – 2025” của Bộ trưởng, Chủ nhiệm
Ủy ban Dân tộc Đỗ Văn Chiến trình bày tại Đại hội XIII của Đảng. Tham luận đã đề cập
đến một số kết quả chủ yếu trong phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng - an
ninh ở vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi, đồng thời nêu bật được những hạn
chế, bất cập, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm qua thực tiễn công tác giai đoạn 20162020. Đặc biệt, qua bài tham luận đã đề ra các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu
giai đoạn 2021 – 2025 với 8 nhóm nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu, như: Tiếp tục hồn thiện,

xây dựng chính sách phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo
hướng toàn diện, bền vững; Nâng cao hiệu quả các chương trình, dự án, mở rộng vốn tín
dụng ưu đãi đối với các dự án tạo sinh kế cho đồng bào; đa dạng hoá và xã hội hố nguồn
lực, trong đó, nguồn lực nhà nước có vai trị quan trọng và quyết định để huy động các
nguồn lực khác; Đẩy mạnh cơ cấu lại kinh tế theo hướng sản xuất hàng hoá, phù hợp với
tập quán của từng dân tộc. Phát triển các vùng chun canh cây trồng, vật ni có năng
suất, chất lượng cao. Chú trọng phát triển du lịch sinh thái, gắn với giữ gìn, phát huy giá
trị văn hố các dân tộc... [3].

3


Nghiên cứu liên quan đến Chương trình 135 ở phạm vi địa phương, có một số
cơng trình, tài liệu nghiên cứu sau đây:
Luận văn Thạc sĩ Chính sách cơng, năm 2017 của Hồng Minh Hà, Học viện Hành
chính quốc gia với đề tài "Thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011-2015 trên địa bàn tỉnh
Bắc Kạn". Luận văn đã hệ thống hóa lý luận cơ bản về Chương trình 135 và thực thi Chương
trình 135; phân tích thực trạng, đánh giá những ưu điểm và những tồn tại, hạn chế trong thực
thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn, từ đó đề xuất các giải
pháp thực hiện Chương trình trong những năm tiếp theo [4].
Luận văn Thạc sỹ Quản lý công, năm 2017 của Lê Thanh Cường, Học viện Hành
chính quốc gia với đề tài “Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở huyện Quảng
Ninh, tỉnh Quảng Bình”. Luận văn đã phân tích, đánh giá thực trạng phát triển kinh tế xã hội ở huyện nghèo Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình, đồng thời chỉ ra được những tồn
tại hạn chế và nguyên nhân của tồn tại hạn chế. Từ cơ sở lý luận và thực tiễn, tác giả đề
xuất các giải pháp với mục đích nâng cao chất lượng cuộc sống, thực hiện chính sách
giảm nghèo bền vững tại địa phương [7].
Kết quả nghiên cứu “Hiệu quả kinh tế - xã hội của Chương trình 135 ở Tây
Nguyên - Nghiên cứu điển hình tại tỉnh Đắk Lắk” của TS. Nguyễn Văn Đạt và Lê Ngọc
Vinh đăng trên Tạp chí Cơng Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng
công nghệ, số 19, tháng 8 năm 2020. Bài viết đã tập trung phân tích, đánh giá và đề xuất

một số nhóm giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của Chương trình 135, góp phần phát
triển kinh tế - xã hội một cách bền vững ở Vùng Tây Nguyên nói chung và Đắk Lắk nói
riêng trong thời gian tới [9].
Các cơng trình đã nghiên cứu, tham khảo trong quá trình thực hiện luận văn là
nguồn tài liệu quý giá để học viên có cái nhìn tổng thể và đầy đủ hơn về phát triển kinh
tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn, đồng thời, cung cấp những gợi ý cần thiết trong việc
triển khai luận văn này.
Tuy nhiên, hiện nay chưa có cơng trình nào đi vào nghiên cứu tồn diện và chun
sâu về vấn đề thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn
trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk với cách tiếp cận đầy đủ dưới góc độ của khoa
học Chính sách cơng. Do vậy, việc nghiên cứu đề tài “Thực hiện chính sách phát triển

4


kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk” có
ý nghĩa cung cấp thêm những luận cứ khoa học, góp phần đánh giá thực tiễn thực hiện
chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn. Từ đó, đề xuất một số
kiến nghị, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách này, không chỉ ở địa
bàn Huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk mà cịn có ý nghĩa tham khảo đối với các địa phương
khác có điều kiện tương tự.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
3.1. Mục tiêu nghiên cứu
Thông qua phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện các chính sách phát triển kinh
tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn tại địa phương, đề tài đề xuất một số kiến nghị,
giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh
Đắk Lắk trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hố cơ sở lý luận về chính sách cơng và thực thi chính sách phát triển
kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn.

- Phân tích thực trạng thực thi chính sách phát triển kinh tế xã hội ở các xã đặc
biệt khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk trong thời gian qua.
- Đánh giá những ưu điểm và những tồn tại, hạn chế, bất cập và nguyên nhân của
những hạn chế, bất cập trong q trình thực thi chính sách phát triển kinh tế - xã hội ở
các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk.
- Đề xuất những kiến nghị, giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả việc thực
hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện
M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn theo
Quyết định 135/1998/QĐ-TTg ngày 31/7/1998 của Thủ tướng Chính phủ (gọi tắt là
chương trình 135).
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Trong phạm vi nghiên cứu, luận văn này đi sâu vào phân tích việc thực hiện chính

5


sách phát triển kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn ở huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk
theo Chương trình 135.
- Về khơng gian:
Luận văn tập trung nghiên cứu về q trình tổ chức thực hiện chính sách phát triển
kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn theo Chương trình 135 trên địa bàn huyện
M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk.
- Về thời gian:
Trong khuôn khổ luận văn này, tác giả sẽ tập trung vào nghiên cứu q trình tổ
chức thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn theo
Chương trình 135 giai đoạn 2011 -2020 trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk. Đây
là giai đoạn các chính sách phát triển kinh tế - xã hội các đặc biệt khó khăn được triển

khai rộng ở nhiều xã của huyện, đạt được nhiều kết quả song cũng nảy sinh một số vấn
đề cần được quan tâm giải quyết để nâng cao hiệu quả trong thời gian tới.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn “Thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó
khăn trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk” được triển khai nghiên cứu dựa trên
quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh; đường lối, quan điểm của
Đảng và chính sách pháp luật của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt
khó khăn.
Đồng thời, luận văn cũng kế thừa có chọn lọc những kết quả của các cơng trình
nghiên cứu trước đó về thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt
khó khăn.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu dựa trên những văn kiện, báo
cáo, Nghị quyết, Quyết định của Đảng, Nhà nước, bộ ngành ở Trung ương và địa phương,
các cơng trình nghiên cứu, các báo cáo, tài liệu thống kê của chính quyền, ban ngành
đồn thể, tổ chức, cá nhân liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp tới chính sách phát triển kinh
tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn tại huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk, nhằm làm sáng
tỏ vấn đề đặt ra.

6


Phương pháp phân tích thống kê, so sánh, tổng hợp: Sử dụng các số liệu thống kê
từ báo cáo của Huyện ủy, UBND huyện M’Drắk và các phòng, ban của huyện... Qua đó,
nhằm cho thấy sự thay đổi trong quá trình thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội
ở các xã đặc biệt khó khăn.
Phương pháp phỏng vấn sâu: đối tượng phỏng vấn là các hộ dân thụ hưởng
chương trình 135 hoặc chương trình lồng ghép 135 và người tham gia thực hiện chương
trình. Cụ thể, phỏng vấn 15 đại diện hộ dân và 05 cá nhân tham gia thực hiện chương

trình 135, ở các đối tượng gồm: hộ nghèo, hộ cận nghèo, người tham gia thực hiện
chính sách.
6. Ý nghĩa và lý luận thực tiễn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận văn hệ thống hoá một số cơ sở lý luận về thực hiện chính sách phát triển
kinh tế - xã hội ở các xã đặc biệt khó khăn. Từ đó, cung cấp thêm những luận cứ khoa
học góp phần đánh giá khách quan, chính xác hơn về thực tiễn thực hiện chính sách này.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Từ những phân tích, đánh giá, luận văn đề xuất một số kiến nghị, giải pháp nhằm
nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó
khăn trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk trong thời gian tới.
Kết quả nghiên cứu của luận văn này, có giá trị làm tài liệu tham khảo cho các cơ
quan, ban ngành trong quá trình hồn thiện và triển khai có hiệu quả các chương trình
phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn huyện M'Drắk, tỉnh Đắk Lắk cũng như các tổ chức,
cá nhân có quan tâm đến lĩnh vực này.
Đồng thời, có thể làm tài liệu tham khảo để nghiên cứu, học tập trong q trình
thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn.
7. Kết cấu của luận văn
Kết cấu của luận văn gồm 3 chương như sau:
Chương 1. Cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện chính sách phát triển - kinh tế xã
hội các xã đặc biệt khó khăn.
Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc
biệt khó khăn trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk.

7


Chương 3. Kiến nghị và giải pháp nâng cao hiệu quả việc thực hiện chính sách
phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh
Đắk Lắk.

8


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN
KINH TẾ - XÃ HỘI CÁC XÃ ĐẶC BIỆT KHĨ KHĂN
1.1. Chính sách cơng và thực hiện chính sách cơng.
1.1.1. Khái niệm chính sách cơng
Hiện nay, thuật ngữ “chính sách cơng” (CSC) được sử dụng khá rộng rãi trên các
phương tiện thông tin đại chúng và trong đời sống xã hội. Tuy nhiên, định nghĩa CSC
vẫn là một chủ đề khó đạt được sự nhất trí rộng rãi.
Định nghĩa về “chính sách cơng”, có thể hiểu là “chính sách” khi gắn với vai trị,
chức năng của “khu vực cơng” được gọi là chính sách cơng. Đây khơng chỉ đơn giản là
sự ghép từ thuần túy, mà đã có sự thay đổi cơ bản về nội hàm, bởi nó có sự khác biệt về
chủ thể ban hành chính sách, về mục đích tác động của chính sách và vấn đề mà chính
sách hướng tới giải quyết. Cho đến hiện tại, có khơng ít định nghĩa khác nhau về chính
sách cơng, trong đó có một số định nghĩa khá phức tạp và bao hàm tương đối rộng các
chức năng và hoạt động.
Trong Understanding Public Policy, Thomas R.Dye định nghĩa như sau: “Chính
sách cơng là điều mà một chính phủ chọn để làm hoặc khơng làm” (Thomas R.Dye,
1972) [22, tr.16].
Chính sách công “là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau được ban hành
bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị cùng hướng đến lựa chọn mục tiêu
và các phương thức để đạt mục tiêu trong một tình huống xác định thuộc phạm vi thẩm
quyền” (William I.Jenkins, 1978) [23, tr.17]. Định nghĩa này cụ thể chính sách cơng là
một q trình chứ khơng chỉ đơn giản là một sự lựa chọn; đồng thời, định nghĩa này cũng
cho thấy một các rõ ràng chính sách cơng là “một tập hợp các quyết định có liên quan
với nhau”. Vì trên thực tế, hiếm khi nhà nước giải quyết một vấn đề công bằng một quyết
định đơn lẻ, mà hầu hết đều phải bao gồm hàng loạt các quyết định khác nhau. Do đó,

để hiểu một cách đầy đủ về chính sách của nhà nước cần xem xét tất cả quyết định của
các cá nhân, cơ quan nhà nước liên quan đến lĩnh vực cơng mà chính sách hướng tới thực
hiện. Hơn nữa, định nghĩa chính sách cơng của W. Jenkins cũng xem q trình chính
sách là hành vi định hướng mục tiêu của nhà nước. Theo giác độ này, các chính sách

9


công là các quyết định do nhà nước ban hành để xác định mục tiêu và các phương tiện
(hay giải pháp) để đạt mục tiêu đó. Điều này cung cấp một số phương pháp đánh giá
chính sách cơng về sự thích đáng của mục tiêu và mối quan hệ phù hợp giữa mục tiêu và
phương tiện thực hiện.
Đối với Việt Nam, nhiều học giả trong nước đã tổng kết, phân tích một cách cụ
thể để chỉ rõ rằng: Chính sách cơng chính là kết quả của các quyết định của chính phủ,
các quyết định này nhằm duy trì tình trạng của xã hội hoặc giải quyết các vấn đề xã hội,
trong đó có vấn đề kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội theo mục tiêu tổng thể của Đảng
đã vạch ra từ trước.
PGS.TS Nguyễn Hữu Hải quan niệm rằng: “Chính sách cơng là kết quả ý chí
chính trị của Nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với
nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công
trong xã hội”. [8, tr.14]
Như vậy, cho dù có những cách hiểu khác nhau, song có thể hiểu chung nhất là:
Nhà nước là chủ thể đại diện cho quyền lực của nhân dân, ban hành chính sách để mưu
cầu lợi ích cho cộng đồng xã hội, được cả xã hội quan tâm. Chính sách cơng là một tập
hợp các quyết định liên quan với nhau do nhà nước ban hành, bao gồm các mục tiêu và
giải pháp để giải quyết một vấn đề công nhằm đạt được các mục tiêu phát triển.
1.1.2. Tổ chức thực hiện chính sách cơng
Ở Việt Nam hiện nay, chu trình rút gọn của chính sách cơng gồm 3 bước: Xây
dựng chính sách, tổ chức thực hiện chính sách, đánh giá chính sách. Trong đó, bước thứ
2 là tồn bộ q trình chuyển ý chí của chủ thể chính sách thành hiện thực tới đối tượng

quản lý nhằm đạt mục tiêu định hướng. Có thể nói đây là giai đoạn có ý nghĩa quyết định
đến sự thành bại của một chính sách.
Quy trình tổ chức thực hiện chính sách là trình tự các bước trong q trình đưa
chính sách cơng vào thực tiễn đời sống xã hội thông qua việc ban hành các văn bản,
chương trình, dự án thực hiện chính sách cơng và tổ chức thực hiện chúng nhằm hiện
thực hóa mục tiêu chính sách cơng.
Trong quy trình này, các bước tổ chức thực hiện CSC khái quát như sau:
Bước 1: Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách.

10


Tổ chức thực hiện CSC là quá trình phức tạp, diễn ra trong một thời gian dài, vì
thế chúng cần được lập kế hoạch, lên chương trình để các cơ quan nhà nước triển khai
thực hiện một cách chủ động. Kế hoạch triển khai thực hiện CSC được xây dựng trước
khi đưa chính sách vào cuộc sống. Các cơ quan triển khai thực thi chính sách từ trung
ương đến địa phương đều phải xây dựng kế hoạch, chương trình thực hiện.
Kế hoạch này bao gồm những dự kiến về:
- Hệ thống tất cả các chủ thể, cơ quan chủ trì và phối hợp triển khai thực hiện chính
sách cơng.
- Số lượng và chất lượng nguồn nhân lực để tham gia thực thi chính sách cơng;
- Những dự kiến về cơ chế trách nhiệm của cán bộ quản lý và công chức thực thi;
- Cơ chế tác động giữa các cấp thực thi chính sách cơng.
- Dự kiến về các cơ sở vật chất, máy móc, xe cộ, phương tiện, điều kiện trang
thiết bị kỹ thuật phục vụ cho tổ chức thực thi chính sách;
- Các nguồn lực tài chính, các vật tư, văn phịng phẩm…
- Thời gian duy trì chính sách...
- Tiến độ, hình thức, phương thức kiểm tra giám sát tổ chức thực thi chính sách.
- Dự kiến những nội quy, quy chế về tổ chức, điều hành hệ thống tham gia thực
thi chính sách.

- Dự kiến về trách nhiệm, nhiệm vụ, và quyền hạn của cán bộ, công chức và các
cơ quan nhà nước tham gia tổ chức điều hành chính sách.
- Dự kiến về các biện pháp khen thưởng, kỷ luật cá nhân, tập thể trong thực thi
chính sách
Bước 2: Phổ biến, tuyên truyền chính sách.
Phổ biến, tuyên truyền chính sách giúp cho các đối tượng chính sách và mọi người
dân tham gia thực thi hiểu rõ về mục đích, yêu cầu của chính sách; về tính đúng đắn của
chính sách trong điều kiện hồn cảnh nhất định và về tính khả thi của chính sách. Qua
đó để họ tự giác thực hiện theo yêu cầu quản lý của nhà nước. Đồng thời còn giúp cho
mỗi cán bộ, cơng chức có trách nhiệm tổ chức thực thi nhận thức được đầy đủ tính chất,
trình độ, quy mơ của chính sách với đời sống xã hội để chủ động tích cực tìm kiếm các
giải pháp thích hợp cho việc thực hiện mục tiêu chính sách và triển khai thực thi có hiệu

11


quả kế hoạch tổ chức thực hiện chính sách được giao.
Bước 3: Phân cơng, phối hợp thực hiện chính sách
- Chính sách cơng được thực thi trên phạm vi khơng gian rộng lớn, tối thiểu cũng
là một địa phương vì thế số lượng các đối tượng cá nhân và tổ chức tham gia thực thi
chính sách là rất lớn. Số lượng tham gia bao gồm các đối tượng tác động của chính sách
cơng, cơng dân thực hiện và bộ máy tổ chức thực thi của nhà nước.
- Các hoạt động nhằm thực hiện mục tiêu của chính sách cơng diễn ra cũng hết
sức phong phú, phức tạp theo không gian và thời gian.
Bởi vậy, muốn tổ chức thực thi chính sách cơng có hiệu quả phải tiến hành phân
cơng, phối hợp giữa các cơ quan quản lý ngành, các cấp chính quyền địa phương, các yếu
tố tham gia thực thi chính sách và các q trình ảnh hưởng đến thực hiện mục tiêu chính
sách.
Chính sách cơng khi thực thi có thể tác động đến lợi ích của các bộ phận dân cư
theo các hướng khác nhau. Có bộ phận được hưởng lợi nhiều, có bộ phận được hưởng

lợi ít, có bộ phận khơng được hưởng lợi, thậm chí cịn bị tác động tiêu cực.
Việc thành cơng của một chính sách công do nhiều yếu tố cấu thành, nhân tố cấu
thành. Do đó, để cho việc thực thi chính sách cơng thực hiện được đúng mục tiêu quản
lý thì cần phải phối hợp các yếu tố, bộ phận, đối tượng tác động và liên quan
Hoạt động phân công, phối hợp diễn ra theo tiến trình thực hiện chính sách một
cách chủ động, sáng tạo để ln duy trì chính sách được ổn định, góp phần nâng cao hiệu
lực, hiệu quả chính sách.
Việc phân công, phối hợp phải đảm bảo phát huy được tính năng động, sáng tạo
của các yếu tố cấu thành và tác động.
Bước 4: Duy trì chính sách
Là tồn bộ hoạt động đảm bảo cho chính sách phát huy tác dụng trong đời sống
chính trị xã hội.
Bước 5: Điều chỉnh chính sách
Là một hoạt động cần thiết diễn ra thường xuyên trong tiến trình tổ chức thực thi
CSC. Để cho chính sách ngày càng phù hợp với yêu cầu quản lý và tình hình thực tế.
Cơ quan nhà nước các ngành, các cấp chủ động điều chỉnh biện pháp, cơ chế

12


chính sách để thực hiện có hiệu quả chính sách, miễn là khơng làm thay đổi mục tiêu
chính sách.
Bước 6: Theo dõi kiểm tra, đơn đốc việc thực hiện chính sách
Qua kiểm tra, đôn đốc, giúp kịp thời bổ sung, hồn thiện chính sách; chấn chỉnh
cơng tác tổ chức thực hiện chính sách, nâng cao hiệu quả thực hiện mục tiêu chính sách.
Đồng thời, phát hiện xử lý kịp thời các vi phạm chính sách
Bước 7: Đánh giá tổng kết rút kinh nghiệm
Đánh giá việc thực thi của các đối tượng tham gia thực hiện chính sách bao gồm
các đối tượng thụ hưởng lợi ích trực tiếp và gián tiếp từ chính sách, nghĩa là tất cả các
thành viên xã hội với tư cách là công dân.

Cơ sở để đánh giá tổng kết công tác chỉ đạo, điều hành thực thi chính sách trong
các cơ quan nhà nước là kế hoạch được giao và những nội qui, qui chế.
Chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn là một chính sách
cơng, chính sách nền tảng, xuyên suốt, luôn được cập nhật, bổ sung trong hệ thống chính
sách phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước ta. Qua chương trình 135 thể hiện
hành động của Nhà nước nhằm giải quyết vấn đề về xóa đói giảm nghèo, hướng dẫn cụ
thể mục đích và cách thức, hành động của những đối tượng liên quan, bảo đảm giảm
nghèo bền vững, nhất là tại các huyện nghèo nhất và các vùng đặc biệt khó khăn.
1.2. Chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn
1.2.1. Tiêu chí xã đặc biệt khó khăn
Theo Quyết định số 50/2016/QĐ-TTg ngày 03 tháng 11 năm 2016 của Thủ tướng
Chính phủ về Tiêu chí xác định thơn đặc biệt khó khăn, xã thuộc vùng dân tộc thiểu số
và miền núi giai đoạn 2016 – 2020 [14, tr.2] quy định như sau:
“Xã khu vực III là xã có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, là xã có ít
nhất 2 trong 3 tiêu chí sau:
a) Số thơn đặc biệt khó khăn cịn từ 35% trở lên (tiêu chí bắt buộc);
b) Tổng tỷ lệ hộ nghèo và cận nghèo từ 65% trở lên (trong đó tỷ lệ hộ nghèo từ
35% trở lên) theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều giai đoạn 2016 - 2020;
c) Tổng tỷ lệ hộ nghèo và cận nghèo từ 55% trở lên (các tỉnh khu vực Đông Nam
Bộ, khu vực đồng bằng sông Cửu Long từ 30% trở lên) theo chuẩn nghèo tiếp cận đa

13


chiều giai đoạn 2016 - 2020 và có ít nhất 3 trong 6 điều kiện sau (đối với xã có số hộ dân
tộc thiểu số từ 60% trở lên, cần có ít nhất 2 trong 6 điều kiện):
- Trục chính đường giao thông đến Ủy ban nhân dân xã hoặc đường liên xã chưa
được nhựa hóa, bê tơng hóa theo tiêu chí nơng thơn mới;
- Trường mầm non, trường tiểu học hoặc trường trung học cơ sở chưa đạt chuẩn
quốc gia theo quy định của Bộ Giáo dục và Đào tạo;

- Chưa đạt Tiêu chí quốc gia về y tế xã theo quy định của Bộ Y tế;
- Chưa có Trung tâm Văn hóa, Thể thao xã theo quy định của Bộ Văn hóa, Thể
thao và Du lịch;
- Cịn từ 20% số hộ trở lên chưa có nước sinh hoạt hợp vệ sinh;
- Còn từ 40% số hộ trở lên chưa có nhà tiêu hợp vệ sinh theo quy định của Bộ Y tế.”
Theo Quyết định số 33/2020/QĐ-TTg, ngày 12 tháng 11 năm 2020 của Thủ tướng
Chính phủ quyết định về Tiêu chí phân định vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi
theo trình độ phát triển giai đoạn 2021 – 2025, thay thế Quyết định số 50/2016/QĐ-TTg
ngày 03 tháng 11 năm 2016 của Thủ tướng Chính phủ về Tiêu chí xác định thơn đặc biệt
khó khăn, xã thuộc vùng dân tộc thiểu số và miền núi giai đoạn 2016 – 2020, quy định
tiêu chí xác định xã đặc biệt khó khăn (xã khu vực III), như sau:
“Xã khu vực III thuộc vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi là xã thuộc đối
tượng quy định tại Điều 2 của Quyết định này, chưa được công nhận đạt chuẩn nơng
thơn mới và có 01 trong 02 tiêu chí sau:
1. Có tỷ lệ hộ nghèo từ 20% trở lên (riêng các xã thuộc khu vực Đồng bằng
sông Cửu Long có tỷ lệ hộ nghèo từ 15% trở lên hoặc có trên 150 hộ nghèo là hộ
dân tộc thiểu số).
2. Có tỷ lệ hộ nghèo từ 15% đến dưới 20% (riêng các xã thuộc khu vực Đồng
bằng sông Cửu Long có tỷ lệ hộ nghèo từ 12% đến dưới 15%) và có 01 trong các tiêu
chí sau:
a) Có trên 60% tỷ lệ hộ nghèo là hộ dân tộc thiểu số trong tổng số hộ nghèo của xã;
b) Có số người dân tộc thiểu số trong độ tuổi từ 15 đến 60 chưa biết đọc, biết viết
tiếng phổ thông từ 20% trở lên;
c) Số lao động có việc làm nhưng chưa qua đào tạo từ 3 tháng trở lên chiếm trên

14


80% tổng số lao động có việc làm;
d) Đường giao thông từ trung tâm huyện đến trung tâm xã dài trên 20 km, trong

đó có trên 50% số km chưa được rải nhựa hoặc đổ bê-tơng.”
1.2.2. Chính sách phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn
Chính sách phát triển kinh tế - xã hội xã đặc biệt khó khăn là tập hợp các chủ
trương, đường lối của Đảng và hành động của Chính phủ nhằm tạo cho các xã đặc biệt
khó khăn phát triển về cả kinh tế lẫn xã hội. Chính sách phát triển kinh tế - xã hội xã đặc
biệt khó khăn là một dạng của chính sách cơng, được triển khai và thực hiện trên cơ sở
hệ thống các văn bản về phát triển kinh tế - xã hội xã đặc biệt khó khăn từ Trung ương
đến địa phương.
Mục tiêu nhằm thu hẹp dần khoảng cách về mức sống, thu nhập của các xã đặc
biệt khó khăn với bình qn chung của cả nước; giảm dần số xã, thôn, bản đặc biệt khó
khăn; đến năm 2030 cơ bản khơng cịn xã, thơn, bản đặc biệt khó khăn.
Phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn vừa là nhiệm vụ, vừa là chủ
trương có tầm chiến lược đặc biệt quan trọng trong sự nghiệp cách mạng của Đảng, Nhà
nước và nhân dân ta. Qua đó, tạo được sự đồng thuận và sức mạnh tổng hợp của cả hệ
thống chính trị, sự đồng tâm hiệp lực của toàn xã hội thực hiện mục tiêu “Dân giàu,
nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”.
Với chủ chương đó, những năm qua, nhân dân các xã đặc biệt khó khăn trên địa
bàn huyện M'Drắk được thụ hưởng nhiều chính sách phát triển kinh tế - xã hội, xóa đói
giảm nghèo [Phụ lục 1], trong đó đặc biệt có ý nghĩa là Chương trình 135.
1.3. Chương trình 135.
Chương trình 135 là tên gọi tắt của Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các
xã đặc biệt khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng xa, theo Quyết định số 135/1998/QĐTTg ngày 31 tháng 7 năm 1998 của Thủ tướng Chính phủ. Chương trình do Ủy ban Dân
tộc và Miền núi là cơ quan thường trực giúp Chính phủ chỉ đạo thực hiện.
1.3.1. Các giai đoạn của chương trình
Theo kế hoạch ban đầu, chương trình sẽ kéo dài 7 năm và chia làm hai giai đoạn;
giai đoạn 1 từ năm ngân sách 1998 đến năm 2000 và giai đoạn 2 từ năm 2001 đến năm
2005. Tuy nhiên, đến năm 2006, Chính phủ quyết định kéo dài chương trình này thêm 5

15

năm, và gọi giai đoạn 1998-2005 là giai đoạn I, tiếp theo là giai đoạn II (2006-2010).
Về sau, dù chuyển giai đoạn và căn cứ pháp lý là quyết định 07/2006/QĐ-TTg,
chương trình vẫn được gọi là Chương trình 135. Từ năm 2012, chương trình 135 tiếp tục
được sử dụng để gọi tắt Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững. Dù từ khi
bắt đầu thực hiện đến nay, chương trình đã trải qua nhiều giai đoạn khác nhau, mỗi giai
đoạn lại có mục tiêu được xác định khác nhau, nhiệm vụ cụ thể được thay đổi cho phù hợp
với điều kiện thực tiễn để phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn.
Giai đoạn I (1998 - 2006): mục tiêu tổng quát của giai đoạn này là “nâng cao
nhanh đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã đặc biệt khó khăn,
miền núi và vùng sâu, vùng xa; tạo điều kiện để đưa nông thôn các vùng này thốt khỏi
tình trạng nghèo nàn, lạc hậu, chậm phát triển, hồ nhập vào sự phát triển chung của cả
nước; góp phần bảo đảm trật tự an toàn xã hội, an ninh quốc phòng.
Mục tiêu cụ thể:
a) Giai đoạn từ năm 1998 đến 2000:
- Về cơ bản khơng cịn hộ đói kinh niên, giảm được 4 - 5% hộ nghèo/năm.
- Bước đầu cung cấp cho đồng bào có nước sinh hoạt, thu hút phần lớn trẻ em
trong độ tuổi đến trường; kiểm soát được một số loại dịch bệnh hiểm nghèo; có đường
giao thơng dân sinh kinh tế đến các trung tâm cụm xã; phần lớn đồng bào được hưởng
thụ văn hố, thơng tin.
b) Giai đoạn từ năm 2000 đến 2005:
- Giảm tỷ lệ hộ nghèo ở các xã đặc biệt khó khăn xuống 25% vào năm 2005.
- Bảo đảm cung cấp cho đồng bào có đủ nước sinh hoạt; thu hút trên 70% trẻ em
trong độ tuổi đến trường; đại bộ phận đồng bào được bồi dưỡng, tiếp thu kinh nghiệm
sản xuất, kiến thức khoa học, văn hóa, xã hội, chủ động vận dụng vào sản xuất và đời
sống; kiểm soát được phần lớn các dịch bệnh xã hội hiểm nghèo; có đường giao thơng
cho xe cơ giới và đường dân sinh kinh tế đến các trung tâm cụm xã; thúc đẩy phát triển
thị trường nông thôn.
Ở giai đoạn I, Chương trình đầu tư gồm: 49 tỉnh, 284 huyện, 1.870 xã (trong đó:
1.726 xã đặc biệt khó khăn, 144 xã biên giới). Chương trình 135 giai đoạn I được đánh

giá là đạt được kết quả tốt khi xem xét về tính phù hợp và hiệu quả chương trình; kết quả

16


tương đối tốt khi đánh giá về nhận thức của người hưởng lợi và chất lượng các dịch vụ
chương trình cung cấp, về hiệu quả trong xác định đối tượng của chương trình, và về
hiệu quả trong quản lý và thực hiện chương trình. Hợp phần thực hiện tốt nhất là dự án
xây dựng cơ sở hạ tầng, tính đến năm 2005, Chương trình 135 đã xây dựng được 20.026
cơng trình hạ tầng, hồn thành 300 trung tâm cụm, xã đưa vào sử dụng, hoàn thành trên
50.000 km đường các loại, 96% số xã có đường ơ-tơ đến trung tâm xã, góp phần làm
thay đổi đáng kể bộ mặt nơng thơn ở các xã đặc biệt khó khăn.
Từ năm 1993 đến năm 2006, tỉ lệ nghèo tính theo đầu người trong cả nước của
Việt Nam đã giảm từ 58% xuống mức 16%. Cũng trong giai đoạn này, tỷ lệ nghèo tính
theo đầu người trong các dân tộc thiểu số - định nghĩa theo nghĩa rộng - đã giảm từ 86.4%
xuống cịn 52% [10].
Giai đoạn II (2006 - 2010): Chương trình 135 giai đoạn II (gọi tắt là Chương trình
135-II) theo Quyết định số 07/2006/QĐ-TTg ngày 10 tháng 1 năm 2006. Với nguồn vốn
đầu tư của Chính phủ và một số nhà tài trợ, nhắm tới các xã nghèo nhất với 4 dự án/chính
sách:
• Dự án phát triển sản xuất;
• Dự án phát triển cơ sở hạ tầng;
• Dự án Đào tạo xây dựng năng lực;
• Chính sách cải thiện sinh kế.
Mục tiêu trong giai đoạn này là “tạo sự chuyển biến nhanh về sản xuất, thúc đẩy
chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp theo hướng sản xuất gắn với thị trường; cải thiện và
nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã, thôn, bản đặc
biệt khó khăn một cách bền vững; giảm khoảng cách phát triển giữa dân tộc và các vùng
trong cả nước. Phấn đấu đến năm 2010, trên địa bàn không cịn hộ đói, giảm hộ nghèo
xuống cịn dưới 30% theo chuẩn nghèo tại Quyết định số 170/2005/QĐ-TTg ngày 08

tháng 7 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ.”
Trong giai đoạn II, phạm vi Chương trình cũng như các đối tượng thụ hưởng đã
được mở rộng hơn so với giai đoạn I, đã huy động được sự quan tâm của các ban, ngành
liên quan cũng như nhận được sự hỗ trợ từ các tổ chức xã hội trong và ngoài nước. Giai
đoạn này thực hiện trên địa bàn 50 tỉnh, 354/567 huyện với tổng số 1.946 xã đặc biệt khó

17