Những vấn đề pháp lý về bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
KHOA LUẬT THƯƠNG MẠI
----------

KHOÁ LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

NHỮNG VẤN ĐỀ PHÁP LÝ VỀ BỒI
THƯỜNG THIỆT HẠI KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT

SVTH
Khoá
GVHD

: NGUYỄN THỊ THU VÂN
: 30
MSSV: 3020220
: Ths. HUỲNH MINH PHƯƠNG

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2009

1


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan khóa luận “Những vấn đề pháp lý về bồi thường thiệt hại
khi Nhà nước thu hồi đất” là cơng trình nghiên cứu của riêng tơi. Tồn bộ
nội dung được trình bày cũng như các kết quả đạt được của khóa luận này
do chính tơi thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Th.s Huỳnh Minh
Phương. Tơi xin chịu hồn tồn trách nhiệm với lời cam đoan trên của
mình.

TP.Hồ Chí Minh, ngày 23 tháng 7 năm 2009

Tác giả

2


LỜI CẢM ƠN
Tơi có được thành quả ngày hơm nay là do sự tận tâm truyền thụ kiến
thức của tập thể giảng viên Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh cùng với sự
quan tâm của Ban giám hiệu nhà trường. Tôi xin chân thành cảm ơn sự hỗ trợ
này.
Bên cạnh đó, tơi xin đặc biệt cảm ơn Giảng viên Huỳnh Minh Phương đã
giúp đỡ tơi hồn thành khóa luận.
Tơi cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến gia đình tơi và các bạn
sinh viên lớp Thương mại K30B đã đồng hành với tôi trong suốt thời gian qua.

3


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CHXHCNVN

: Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

CP
NSNN
NĐ
QĐ
TT

UBND

: Chính phủ
: Ngân sách nhà nước
: Nghị định
: Quyết định
: Thông tư
: Ủy ban nhân dân

4


LỜI MỞ ĐẦU
1- Tính cấp thiết của đề tài
Bất kì một quốc gia nào cũng cần trải qua hoạt động thu hồi đất để phát triển
kinh tế. Mặc dù vậy, hoạt động này đòi hỏi mỗi quốc gia đưa ra giải pháp hợp lý và
toàn vẹn để đảm bảo quyền lợi của đối tượng bị thu hồi đất. Bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất không chỉ bảo đảm quyền lợi cho đối tượng bị thu hồi đất mà còn
mang ý nghĩa nhân văn sâu sắc là nâng cao chất lượng cuộc sống cho nhân dân
bằng một xã hội văn minh, hiện đại.
Là một quốc gia đang phát triển, Việt Nam đã và đang đẩy mạnh q trình cơng
nghiệp hóa – hiện đại hóa. Để đạt được mục tiêu trở thành một nước cơng nghiệp
hóa – hiện đại hóa trong năm 2020, việc tiến hành đổi mới cơ sở hạ tầng là cốt yếu.
Trong những năm gần đây, đất nước ta đang dần đổi mới bởi các khu công nghiệp,
khu chế xuất mọc lên khắp nơi và bên cạnh đó là các khu đô thị mới, khu dân cư
hiện đại. Cùng với một xã hội dân chủ, văn minh là hoạt động thu hồi đất đang diễn
ra ngày càng mạnh mẽ. Tiến hành thu hồi đất và bồi thường cho người dân hiện nay
đang trở thành một vấn đề “nóng” của xã hội bởi nó phát sinh nhiều mâu thuẫn từ
khâu giải phóng mặt bằng và áp dụng giá bồi thường.
Do đó, việc nghiên cứu pháp luật về vấn đề này đã trở nên cấp thiết nhằm tìm ra

cơ chế, giải pháp thích hợp để hồn thiện về cơ sở pháp lý cũng như cơ sở thực tiễn.
Qua đó, chúng ta đã góp phần giải quyết những vướng mắc đã và đang tồn tại trên
thực tế làm kìm hãm quá trình thực hiện dự án đầu tư, phát triển kinh tế.
2- Mục đích và phạm vi nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
- Phân tích cơ sở pháp lý hiện hành về vấn đề bồi thường thiệt hại khi Nhà
nước thu hồi đất để tìm ra những bất cập trong quy định pháp luật về vấn đề này.
- Khảo sát tình hình thực tế về vấn đề bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi
đất, đối chiếu so sánh với quy định của pháp luật để đưa ra những kiến nghị
hoàn thiện pháp luật.
2.2. Phạm vi nghiên cứu
Trong khoảng thời gian có hạn cũng như q trình khảo sát về thực trạng bồi
thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất và trình tự thủ tục tiến hành bồi thường
đang có nhiều vướng mắc. Vì vậy, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề
pháp lý về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục
đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng bao gồm: bồi thường
về đất, bồi thường về tài sản gắn liền với đất và trình tự, thủ tục tiến hành bồi
thường.
5


3- Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả đã sử dụng các phương pháp phân
tích, so sánh, chứng minh, bình luận.
4- Đối tượng nghiên cứu
Nghiên cứu những quy định pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu
hồi đất trong mối tương quan với thực tiễn áp dụng những quy định này.
5- Cơ cấu của đề tài. Bao gồm:
Phần mở đầu.
Chương 1: Lý luận chung về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất.

Chương 2: Quy định pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất
Chương 3: Thực trạng áp dụng quy định pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà
nước thu hồi đất và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường thiệt
hại khi Nhà nước thu hồi đất
Kết luận

6


Chương 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI KHI NHÀ
NƯỚC THU HỒI ĐẤT
1.1. Khái niệm bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.1. Các khái niệm có liên quan:
a. Thu hồi đất
Thu hồi theo ngôn ngữ tiếng Việt là “lấy lại” những gì đã cho người khác
mượn. Như vậy về bản chất thu hồi đất cũng là “lấy lại” đất nhưng được thể hiện
dưới sắc thái quyền lực Nhà nước.
Thu hồi đất là việc Nhà nước ra Quyết định hành chính để thu lại quyền sử
dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn
quản lý theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 (Khoản 5 Điều 4 Luật Đất đai
năm 2003).
b. Giá đất để tính bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất
Giá đất trong trường hợp này thực chất là giá cả quyền sử dụng đất vì đất đai
theo quy định của pháp luật thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý
nên không quy định trực tiếp giá đất là giá cả của đất đai.
Giá đất để tính bồi thường là giá do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương quy định thơng qua hình thức Quyết định để làm căn cứ tính tiền bồi thường
theo mục đích đang sử dụng tại thời điểm thu hồi đất (Khoản 1 Điều 9
NĐ197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ, tái

định cư khi Nhà nước thu hồi đất, sau đây viết tắt là NĐ197).
c. Tài sản gắn liền với đất
Tài sản gắn liền với đất bao gồm: nhà, cơng trình xây dựng đơn chiếc; nhà,
cơng trình xây dựng theo hệ thống trong một khuôn viên đất (sau đây gọi chung là
nhà, cơng trình), cây trồng trên đất (Phần III Điều 1 Khoản 1 TT116/TT-BTC ngày
07 tháng 12 năm 2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện NĐ197/2004/NĐ-CP
ngày 03-12-2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất, sau đây gọi là TT116).
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước
thu hồi đất
1.1.2.1. Khái niệm bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất
Khái niệm bồi thường thiệt hại thường được xem xét dưới góc độ bồi thường
thiệt hại ngoài hợp đồng. Đây là thuật ngữ rất lâu đời được khởi phát từ thời La Mã
cổ đại. Tuy nhiên, ở thời La Mã cổ đại trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp
đồng thường được áp dụng dưới hình thức phi nhân tính, tàn bạo theo nguyên tắc
7


máu trả máu, mắt trả mắt,…1 Sau này do sự phát triển của xã hội các chế định pháp
luật dần thay đổi và trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng khơng cịn
được xem là hình phạt mà là nghĩa vụ của người gây thiệt hại. Về thực chất đây là
một loại trách nhiệm dân sự được áp dụng đối với những người có hành vi xâm hại
đến lợi ích vật chất và tinh thần của người khác, buộc người này phải gánh chịu một
hậu quả bất lợi do hành vi trái pháp luật của mình gây ra2. Theo lý luận về trách
nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng thì trách nhiệm bồi thường thiệt hại chỉ
phát sinh khi đáp ứng những điều kiện sau đây:
Một là, có thiệt hại xảy ra trên thực tế
Thiệt hại được xem xét ở đây là thiệt hại có thật chứ khơng phải là thiệt hại có
thể xảy ra trong tương lai. Đó có thể là những thiệt hại về tài sản có thể xác định
bằng tiền hoặc những thiệt hại về tính mạng, sức khỏe làm phát sinh những thiệt hại

về vật chất bao gồm chi phí cứu chữa, phục hồi chức năng và thu nhập thực tế bị
mất, bị giảm sút. Ngoài ra, những thiệt hại về tinh thần cũng được xem xét như bị
xâm phạm về danh dự, nhân phẩm, uy tín gây tổn thất nhưng khơng thể đong đếm
được bằng tiền.
Hai là, có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại
Ngay từ thời La Mã pháp luật đã quy định cho con người những quyền cơ bản
như quyền sở hữu (vật quyền), các quyền về nhân thân,… Hiến pháp 1992 của nước
CHXHCNVN đã ghi nhận những quyền cơ bản này. Do đó, những hành vi xâm
phạm đến những quyền này được xem là những hành vi trái pháp luật và phải bồi
thường. Sự ghi nhận này của Hiến pháp đã được thể hiện cụ thể trong Bộ luật dân
sự 2005 ở Chương XXI đã bao gồm căn cứ làm phát sinh trách nhiệm, nguyên tắc
bồi thường cũng như những trường hợp cụ thể về bồi thường
Ba là, có lỗi của người gây ra thiệt hại
Lỗi là trạng thái tâm lý của người có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại. Lỗi
được chia ra làm 2 loại: lỗi cố ý và lỗi vô ý. Song khác với lý luận về lỗi trong pháp
luật hình sự, lỗi trong trường hợp này là lỗi suy đoán. Bởi lẽ hành vi gây thiệt hại là
hành vi trái pháp luật nên người gây ra thiệt hại bị suy đoán là có lỗi. Tuy nhiên,
pháp luật quy định cả trường hợp hành vi gây thiệt hại mà người thực hiện hành vi
khơng có lỗi cũng phải bồi thường thiệt hại (Khoản 3 Điều 623 Bộ luật dân sự
2005).
Bốn là, có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại với hành vi trái pháp luật

1

Trường Đại học luật Hà Nội (2003), Giáo trình Luật La Mã, NXB CAND, Tr.24.
Nguyễn Xuân Quang - Lê Nết - Nguyễn Hồ Bích Hằng (2007), Luật dân sự Việt Nam,
Thành phố Hồ Chí Minh, NXB Đại học quốc gia TP. Hồ Chí Minh, Tr. 416.
2

8

Lý luận cũng như thực tiễn đã đặt ra vấn đề này vì có những hành vi trái pháp
luật nhưng không là nguyên nhân gây ra thiệt hại trên thực tế. Như vậy, hành vi trái
pháp luật và thiệt hại phải được đặt trong mối quan hệ biện chứng theo Triết học
Mác-Lênin. Việc xác định một hành vi là nguyên nhân gây ra hậu quả là khó khăn
trên thực tế vì có thể có trường hợp hậu quả xảy ra do nhiều nguyên nhân chứ
không do một nguyên nhân nhất định nào. Trên thế giới có 2 trường phái: nguyên
nhân khởi phát và nguyên nhân phổ biến. Dù theo trường phái nào thì trong khi xác
định mối quan hệ nhân quả phải chú trọng tính khách quan và tồn diện của vấn đề
để có thể đưa ra quyết định chính xác.
Dựa trên những cơ sở lý luận đã đưa ra như trên có thể thấy được trách nhiệm
bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng là một loại trách nhiệm pháp lý vì nó được quy
định trong các văn bản quy phạm pháp luật cụ thể và nó chỉ được đặt ra khi đáp ứng
bốn điều kiện đã được ghi nhận trên đây. Ngoài ra, nguyên tắc của bồi thường thiệt
hại ngoài hợp đồng là bồi thường toàn bộ và kịp thời. Điều đó cho thấy rằng khi có
thiệt hại tới đâu thì bồi thường tới đó. Dựa trên cơ sở lý luận về bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng để xem xét đến khái niệm bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi
đất đã cho thấy sự giống và khác nhau giữa hai khái niệm này. Tuy có cùng từ ngữ
là “bồi thường” nhưng giữa hai khái niệm này lại có sự khác biệt nhất định xuất
phát từ bản chất quan hệ xã hội của chúng. Do đó, cần phải xác định rõ ràng đặc
điểm của khái niệm bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để phân biệt với
khái niệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng tránh sự nhầm lẫn giữa hai khái niệm
này.
Có thể thấy rõ điểm đặc trưng của trách nhiệm bồi thường thiệt hại khi Nhà
nước thu hồi đất. Quan hệ bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất là quan hệ
mang bản chất dân sự và hành chính bởi lẽ để được bồi thường thiệt hại thì đối
tượng được bồi thường phải nhận được một QUYẾT ĐỊNH hành chính Nhà nước
và phải đáp ứng các điều kiện được bồi thường do pháp luật quy định. Theo Khoản
6 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 thì: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là

việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi
cho người bị thu hồi đất”. Tuy nhiên, cần phải nhận thức rõ ràng rằng chỉ khi có
Quyết định thu hồi đất của cơ quan có thẩm quyền, đối tượng bị thu hồi đất đáp ứng
đủ điều kiện về “giấy tờ pháp lý”3 thì mới phát sinh quan hệ bồi thường thiệt hại khi
Nhà nước thu hồi đất. Các trường hợp thu hồi đất theo Điều 38 Luật Đất đai bao
gồm:

3

Xem Điều 8 NĐ197
9


a. Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia,
lợi ích cơng cộng, phát triển kinh tế;
b. Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà
nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ
ngân sách Nhà nước hoặc cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm bị giải
thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không cịn nhu cầu sử dụng đất;
c. Sử dụng đất khơng có mục đích, sử dụng đất khơng hiệu quả;
d. Người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất;
e. Đất được giao không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền;
f. Đất bị lấn, chiếm trong các trường hợp sau đây:
- Đất chưa sử dụng bị lấn, chiếm;
- Đất không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất
đai 2003 mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm;
g. Cá nhân sử dụng đất chết mà khơng có người thừa kế;
h. Người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất;
i. Người sử dụng đất cố ý không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước;
j. Đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn mà không được gia hạn khi

hết thời hạn;
k. Đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liền;
đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn 18 tháng liền; đất
trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn 24 tháng liền;
l. Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không
được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liền hoặc tiến độ sử dụng đất chậm
hơn 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư, kể từ khi nhận bàn giao
đất trên thực địa mà khơng được cơ quan có thẩm quyền quyết định giao đất,
cho thuê đất cho phép.
Mặc dù vậy, không phải tất cả các trường hợp thu hồi đất ở Điều 38 Luật Đất
đai 2003 đều được bồi thường. Theo Điều 43 Luật Đất đai 2003 thì chỉ có trường
hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi
ích cơng cộng, phát triển kinh tế thì mới được bồi thường. Những trường hợp còn
lại như đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất xây dựng trụ sở cơ quan, đất thuê
của Nhà nước, đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích,… là những loại đất
nằm trong sự quản lý của Nhà nước hoặc được Nhà nước cho thuê nên khi thu hồi
đất Nhà nước sẽ không phải bồi thường.

10


Bên cạnh đó, những đối tượng nhận được quyết định này phải đáp ứng đầy đủ
những điều kiện mà pháp luật quy định4.
1.1.2.2. Đặc điểm bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất
Để có thể hiểu rõ bản chất của khái niệm bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu
hồi đất thì chúng ta cần đặt nó trong mối tương quan với khái niệm bồi thường thiệt
hại ngoài hợp đồng. Giữa hai khái niệm này có những điểm chung nhưng cũng hàm
chứa sự khác biệt. Mặt khác, hiện nay do sự chuẩn bị ra đời của Luật Bồi thường
Nhà nước (hiện nay chỉ mới là Dự thảo Luật Bồi thường Nhà nước) nên cần phải
xác định rõ sự khác biệt giữa bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất với bồi

thường Nhà nước.
Những đặc điểm của bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất trong mối
tương quan giữa các khái niệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng và bồi thường
Nhà nước được phân tích như sau:
Thứ nhất, về chủ thể
Nhà nước là chủ thể bồi thường trong cả hai trường hợp bồi thường thiệt hại
khi Nhà nước thu hồi đất và bồi thường Nhà nước. Còn đối với trách nhiệm bồi
thường thiệt hại ngoài hợp đồng là các cá nhân, tổ chức nhất định.
Thứ hai, về việc áp dụng pháp luật
Vấn đề bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sẽ áp dụng Luật Đất đai
2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, đối với bồi thường Nhà nước thì áp dụng
Luật Bồi thường Nhà nước và Bộ luật dân sự 2005, cuối cùng bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng áp dụng các quy định của Bộ luật dân sự 2005.
Thứ ba, về căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường:
a. Bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất: căn cứ để được bồi thường ở
đây là có Quyết định thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và các
đối tượng bị thu hồi đất phải đáp ứng đủ các điều kiện tại Điều 50 Luật Đất đai
2003 và phù hợp với Khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai 2003.
b. Bồi thường Nhà nước: theo Dự thảo Luật Bồi thường Nhà nước thì trách
nhiệm bồi thường Nhà nước chỉ phát sinh khi đáp ứng các điều kiện sau:
- Có thiệt hại xảy ra đối với cá nhân, tổ chức
- Chủ thể gây ra thiệt hại là người thi hành cơng vụ
- Có hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ do cơ quan giải quyết bồi
thường xác định hoặc theo bản án, quyết định đã có hiệu lực của cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền, trừ các trường hợp bị oan trong hoạt động tố tụng hình sự
- Hành vi trái pháp luật được thực hiện trong khi thi hành công vụ.
4

Xem thêm Điều 8 NĐ 197
11

- Người thi hành cơng vụ có lỗi vơ ý hoặc cố ý, trừ các trường hợp không căn cứ
vào yếu tố lỗi.
- Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây thiệt hại và thiệt hại xảy ra.
c. Bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng: căn cứ phát sinh là 4 yếu tố đã được
phân tích ở phần 1.2.1
Sau khi đã xem xét căn cứ phát sinh của các khái niệm trên chúng ta có thể
phân tích được điểm khác nhau giữa chúng. Như chúng ta đã biết khái niệm bồi
thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất khơng đặt ra vấn đề có hành vi trái pháp
luật của một chủ thể nào kể cả chủ thể đặc biệt là Nhà nước và cũng không đặt ra
yếu tố lỗi trong khái niệm này. Sự khác biệt trên được xuất phát từ bản chất của
quan hệ xã hội này. Khi Nhà nước thu hồi đất thì Nhà nước phải tiến hành bồi
thường nhưng trách nhiệm bồi thường phát sinh không phải do hành vi trái pháp
luật của Nhà nước cũng như cho rằng Nhà nước có lỗi cho dù trên thực tế đối tượng
bị thu hồi đất bị thiệt hại. Sở dĩ có thể khẳng định như thế là vì khi Nhà nước tiến
hành thu hồi đất là dựa trên căn cứ pháp luật. Do đó Nhà nước khơng trái pháp luật
và cũng khơng có lỗi. Pháp luật đã quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Nhà
nước chịu trách nhiệm quản lý vì vậy Nhà nước có quyền thu hồi đất trong những
trường hợp nhất định do pháp luật quy định. Như vậy bản chất của việc bồi thường
ở đây là bù đắp, đền bù những thiệt hại mà đối tượng bị thu hồi đất đã mất chứ
không phải là chịu trách nhiệm pháp lý do hành vi trái pháp luật ở hai khái niệm còn
lại.
Đến đây, cần phải xem xét lại hai chữ “bồi thường” khi Nhà nước thu hồi đất.
Chúng ta cần phải xem xét hai từ này sát với bản chất xã hội của chúng. Theo quan
điểm của một số học giả thì nên sử dụng hai từ “đền bù” thay vì hai chữ “bồi
thường”. Đền bù là “trả lại đầy đủ, tương xứng với sự mất mát hoặc sự vất vả”. Bồi
thường và đền bù có điểm giống nhau là trả lại, bù lại phần bị mất, bị hao hụt so với
nguyên trạng ban đầu, nhưng bồi thường gắn với việc Nhà nước phải thực hiện
nghĩa vụ do lỗi, còn đền bù thì khơng có yếu tố lỗi (hoặc khơng thể xác định được

lỗi) vì Nhà nước thực hiện chính sách (chủ động) đối với loại đối tượng nhất định”5
Sự đa dạng về nghĩa của ngôn ngữ Tiếng Việt dễ gây nhầm lẫn trong nhiều trường
hợp. Thế nên chúng ta cần phải hiểu rõ bản chất của từng khái niệm để áp dụng
đúng đắn quy định của pháp luật trong từng trường hợp cụ thể.
Cuối cùng căn cứ vào những phân tích trên đây, chúng ta dễ dàng xác định
những đặc trưng của khái niệm bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất.
5

/>12


Một là, đây là một loại trách nhiệm dân sự xen lẫn hành chính do Nhà nước
tiến hành để đền bù những thiệt hại cho những đối tượng bị thu hồi đất. Nhà nước
có thể tự tiến hành bồi thường theo giá do pháp luật quy định hoặc giao cho chủ đầu
tư tiến hành bồi thường trên cơ sở thỏa thuận giá giữa các bên và phù hợp với quy
định của pháp luật.
Hai là, trách nhiệm bồi thường phát sinh khơng phải do hành vi trái pháp luật
và khơng có yếu tố lỗi.
Ba là, trách nhiệm này chỉ phát sinh khi có Quyết định thu hồi đất của cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền.
Bốn là, căn cứ pháp luật của loại trách nhiệm này là Luật Đất đai 2003 và các
văn bản hướng dẫn thi hành.
1.1.2.3. Nguyên tắc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất
Nguyên tắc là những tư tưởng chỉ đạo, kim chỉ nam cho tất cả các mối quan hệ
xã hội. Đối với văn bản pháp luật thì nguyên tắc là một yếu tố rất quan trọng vì nó
là cơ sở cho mọi sự giải thích pháp luật sau này. Để áp dụng pháp luật một cách
đúng đắn thì người thực thi pháp luật phải tuân thủ nguyên tắc. Cũng giống như
những mối quan hệ xã hội khác, quan hệ bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi
đất cũng có nguyên tắc nhất định. Nguyên tắc này được thể hiện rải rác trong các
văn bản pháp luật và cơ bản được khái quát thành các tiêu chí sau:

a. Nguyên tắc bồi thường sát với giá thị trường và phù hợp với khung giá đất do
Nhà nước quy định
Nguyên tắc này được đặt ra nhằm hạn chế những tổn thất cho người bị thu hồi
đất và tạo điều kiện cho họ có cơ sở kinh tế để tạo lập cuộc sống sau khi bị thu hồi
đất. Rõ ràng ý định của các nhà làm luật là mong muốn giá bồi thường sẽ sát với giá
thị trường. Trong các văn bản pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu
hồi đất giá bồi thường phải phù hợp với khung giá đất do UBND cấp tỉnh quy định.
Riêng tại TT69/2006/TT-BTC ngày 02 tháng 08 năm 2006 sửa đổi, bổ sung thông
tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07 tháng 12 năm 2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn
thực hiện NĐ197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây viết tắt là TT69) có quy định tại
đoạn 2 Điều 2 như sau: “Trường hợp giá đất của UBND cấp tỉnh công bố chưa sát
với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện
bình thường thì báo cáo UBND cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể để tính bồi
thường cho phù hợp”. Quy định này phần nào đã chứng minh ý định của nhà làm
luật là mức giá bồi thường sát với giá thị trường.

13


Giá đất trên thị trường biến đổi không ngừng nhất là đối với các tỉnh, thành
phố có tốc độ cơng nghiệp hóa cao. Bởi lẽ khi tiến hành cơng nghiệp hóa sẽ có
nhiều dự án phát sinh như: khu cơng nghiệp, khu dân cư, điện cao thế, viễn
thơng,… Khi đó, giá trị quyền sử dụng đất ngẫu nhiên tăng cao do tác động của
chính các dự án này. Vì vậy, việc tuân thủ nguyên tắc là rất cần thiết. Tại Điều 9
Khoản 1 NĐ197 có quy định cụ thể như sau: “Giá đất để tính bồi thường là giá đất
theo mục đích đang sử dụng tại thời điểm có quyết định thu hồi đất do Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh cơng bố theo quy định của Chính phủ”. Bên cạnh đó, Nhà nước cần
phải đảm bảo quyền lợi cho các đối tượng bị thu hồi đất nên trong quy định của
pháp luật không bắt buộc các địa phương phải theo khung giá đất nếu giá bồi

thường tại thời điểm thu hồi đất không sát với giá thực tế chuyển nhượng trên thị
trường.
Căn cứ vào Điều 1 NĐ123/2007/NĐ-CP ngày 27 tháng 07 năm 2007 sửa đổi,
bổ sung một số điều của NĐ188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về
phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất (sau đây viết tắt là NĐ123)
có quy định trường hợp khi Nhà nước thu hồi đất mà giá đất tại thời điểm có quyết
định thu hồi đất chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị
trường trong điều kiện bình thường thì UBND cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển
nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường tại địa phương để quyết định mức
giá cụ thể cho phù hợp ta có thể nhận thấy sự thể hiện của nguyên tắc. Thực tế cho
thấy có nhiều dự án chậm tiến độ do mức giá đền bù quá thấp. Hàng năm, UBND
cấp tỉnh phải tiến hành điều chỉnh giá đất sát với giá thị trường đã thể hiện nội dung
của nguyên tắc. Có thể nhận thấy nguyên tắc mà các nhà làm luật đặt ra là “sát” giá
thị trường ở một giới hạn nhất định, nghĩa là cơ sở của việc xác định giá là khung
giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành. Việc bồi thường chỉ có thể bằng hoặc cao hơn
khung giá đất mà không được thấp hơn.
b. Nguyên tắc bồi thường đúng, đầy đủ mọi thiệt hại
Điều 6 NĐ197 đã khẳng định nguyên tắc bồi thường về đất là chỉ bồi thường
đối với những trường hợp bị thu hồi đất mà đáp ứng đầy đủ những quy định của
pháp luật được quy định tại Điều 8 NĐ197 và phù hợp với Khoản 1 Điều 38 Luật
Đất đai 2003. Ngoài ra tại Khoản 2, 3 Điều 6 NĐ197 thì Nhà nước có thể bồi
thường bằng giao đất ở, nhà ở hoặc bằng tiền nhưng theo đúng mục đích sử dụng
đất, đối với những đối tượng chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính thì sẽ trừ đi số tiền
phải thực hiện nghĩa vụ tài chính vào số tiền bồi thường, hỗ trợ.
Tài sản gắn liền với đất là đối tượng mà Nhà nước phải tiến hành bồi thường
khi thu hồi đất. Theo đó, khi tiến hành bồi thường về tài sản cũng có nguyên tắc

14

nhất định. Căn cứ vào Điều 18 NĐ197 thì khi bồi thường về tài sản thì tài sản đó
phải là tài sản gắn liền với đất bị thu hồi (đối với trường hợp thu hồi đất mà không
được bồi thường thì tùy từng trường hợp có thể được bồi thường hoặc hỗ trợ). Bên
cạnh đó, các đối tượng chỉ được bồi thường về tài sản gắn liền với đất được gây
dựng trước khi có quyết định thu hồi đất và đúng quy hoạch. Đối với những tài sản
có thể di dời được thì chỉ hỗ trợ chi phí di dời. Pháp luật khơng có quy định thống
nhất về giá bồi thường đối với tài sản gắn liền với đất mà trao quyền này cho
UBND từng địa phương quyết định cho phù hợp với từng địa phương.
Trong định nghĩa về bồi thường luôn đi kèm với thiệt hại thực tế xảy ra nên
việc bồi thường đúng và đủ luôn luôn được đặt ra. Tuy nhiên vì đối tượng thiệt hại
ở đây là đất đai nên có những đặc thù. Có thể chia nguyên tắc trên ra làm hai phần
là bồi thường đúng và bồi thường đầy đủ. Bồi thường “đúng” trong trường hợp này
là bồi thường đúng thửa đất, diện tích đất và theo mục đích sử dụng đất. Sự thể hiện
nguyên tắc này là ở Điều 6 khoản 2, Điều 9 Khoản 1 NĐ197. Tại Điều 6 Khoản 2
NĐ197 cụ thể như sau: “Người bị thu hồi đất đang sử dụng vào mục đích nào thì
được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng…” và Điều 9
Khoản 1 “…..không bồi thường theo giá đất sẽ được chuyển mục đích sử dụng”.
Đối tượng nào đủ điều kiện được bồi thường sẽ được bồi thường bằng giao đất ở
mới, giao nhà ở mới hoặc bằng tiền. Song chỉ được bồi thường đúng với diện tích
đất có mục đích sử dụng đất đã được ghi nhận trong Giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất. Giả sử ông Nguyễn Văn A bị thu hồi 1200 m2 đất trong đó có 200m2 đất
thổ cư và 1000m2 đất vườn tạp thì giá đất để tính bồi thường là khác nhau, khơng
thể tính toàn bộ là giá đất thổ cư hoặc ngược lại. Ngồi ra, chỉ được tính bồi thường
với diện tích đất có mục đích sử dụng đất tại thời điểm thu hồi đất. Ví dụ Ơng A có
quyết định thu hồi 200m2 đất vườn tạp ngày 20/3/2009. Đến ngày 20/4/2009 ông A
làm thủ tục chuyển 200m2 này thành thổ cư. Vậy ông A chỉ được bồi thường 200m2
đất vườn tạp.
Quy định này nhằm giúp cơ quan chức năng và nhà đầu tư dễ dàng hơn trong
việc xác định giá đất để tính bồi thường trong những trường hợp chuyển mục đích
sử dụng đất sau khi có quyết định thu hồi đất. Nguyên tắc này cũng được áp dụng

đối với những tài sản gắn liền với đất. Tất cả những cơng trình, nhà cửa, cây trồng,
vật nuôi được tạo lập sau khi có quyết định thu hồi đất sẽ khơng được bồi thường.
Ngoài ra, đối với các tài sản gắn liền với đất nguyên tắc bồi thường đúng và đủ còn
được thể hiện ở việc thiệt hại bao nhiêu, bồi thường bấy nhiêu và bồi thường theo
đúng giá trị của loại tài sản trên thị trường của địa phương đó.
c. Nguyên tắc bồi thường luôn đi đôi với hỗ trợ

15


Khi Nhà nước tiến hành bồi thường cho các đối tượng bị thu hồi đất thì ln
kèm theo hoạt động hỗ trợ. Chính sách hỗ trợ này là biện pháp của Nhà nước nhằm
giúp đỡ các đối tượng bị thu hồi đất ổn định cuộc sống thông qua đào tạo nghề mới,
bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới (Khoản 7 Điều 4 Luật
Đất đai 2003). Khi tiến hành bồi thường, Nhà nước chỉ trả lại phần giá trị quyền sử
dụng đất bị thu hồi. Tuy nhiên các đối tượng bị thu hồi đất khi đã khơng cịn đất thì
họ phải di dời đến điểm mới, bắt đầu một cuộc sống mới và có thể là một nghề mới.
Do đó, họ phải tốn kém chi phí cho việc di chuyển và chuyển đổi việc làm. Lý do
họ phải chuyển đổi cả chỗ ở và việc làm là Nhà nước đã thu hồi đất của họ. Vì vậy
việc hỗ trợ cho họ là hợp lý.

1.2. Ý nghĩa của việc bồi thường
Bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất có ý nghĩa rất quan trọng trong
công cuộc đổi mới của Nhà nước ta. Bồi thường là hoạt động cần thiết và cần thiết
hơn hết là bồi thường hợp tình, hợp lý. Đối với người dân để có được mảnh đất mưu
sinh họ đã phải trải qua một quá trình lao động vất vả, thậm chí khẩn hoang những
mảnh đất hoang bỏ trống nhiều năm. Q trình cải tạo những mảnh đất hoang hóa
để trở thành đất trồng trọt đòi hỏi con người phải dốc cả cơng sức và tiền của. Vì
vậy, bồi thường là hoạt động không thể thiếu thể hiện phương châm của Nhà nước
ta là Nhà nước của dân, do dân, vì dân, phù hợp với quy định của Hiến pháp. Bên

cạnh đó, để có được những khu đất vốn là cơ sở làm ăn của người dân thì phải tiến
hành bồi thường thỏa đáng. Nhận xét một cách khách quan, người dân đã tạo lập cơ
sở kinh doanh sản xuất nhiều năm nên khơng thể phủ nhận đó là nơi mang lại nguồn
thu nhập chính cho gia đình họ. Hơn thế nữa, địa thế của mảnh đất đó họ đã quen
thuộc và kinh doanh có hiệu quả. Mất đi nơi sinh sống làm ăn thuận tiện đó thật sự
Nhà nước khó có thể bù đắp hết được những tổn thất mà người bị thu hồi đất phải
nhận lấy. Tuy nhiên, cơng cuộc phát triển đất nước cần phải có thu hồi đất. Và kết
quả cuối cùng là Nhà nước phải tiến hành bồi thường để có được mặt bằng một cách
nhanh chóng và tránh trường hợp chậm tiến độ của dự án gây lãng phí cơng sức và
tiền của. Như vậy, ý nghĩa của việc bồi thường khi thu hồi đất bao gồm:
- Đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho đối tượng bị thu hồi đất.
- Thông qua q trình bồi thường sẽ giải phóng được mặt bằng tạo cơ sở vật
chất cho việc phát triển cơ sở hạ tầng là động lực của nền kinh tế.
- Thể hiện được bản chất của Nhà nước ta là luôn đặt quyền lợi của nhân dân
lên trên hết, thực hiện triệt để quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh về Nhà nước
của dân, do dân, vì dân.

16


1.3. Sơ lược lịch sử hình thành chế định bồi thường thiệt hại khi Nhà
nước thu hồi đất
Nhà nước ta từ khi “độc lập” đến nay luôn chú trọng đến quyền con người.
Mặc dù Nhà nước đã có quy định trong các văn bản pháp luật như Hiến pháp, Luật
Đất đai qua các thời kỳ là “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất
quản lý” nhưng để đảm bảo quyền con người, quyền công dân cho các đối tượng bị
thu hồi đất thì Nhà nước phải tiến hành bồi thường. Đất đai là tài sản quan trọng của
quốc gia cũng đồng thời là “kế mưu sinh” của những công dân đang làm ăn, sinh
sống tại Việt Nam. Là một nước nông nghiệp, tài nguyên đất là “sự sinh tồn” của
một quốc gia đang phát triển như nước ta. Nếu khơng có đất để canh tác, người dân

sẽ lâm vào tình trạng khốn cùng vì thiếu cơng ăn việc làm, thiếu nơi ăn chốn ở từ đó
tệ nạn xã hội sẽ tràn lan. Vì vậy, trách nhiệm của Nhà nước là khi thu hồi đất phải
đảm bảo cho người dân có được một điều kiện sống tốt và an cư lạc nghiệp. Cho
nên, việc xây dựng các văn bản pháp lý liên quan đến vấn đề bồi thường thiệt hại
khi Nhà nước thu hồi đất là rất cấp bách và cần thiết.
1.3.1. Giai đoạn từ Luật Đất đai 1987 đến trước khi có Luật Đất đai 1993
Trong giai đoạn này Nhà nước ta mới thoát ra khỏi chế độ bao cấp nên những
quy định của pháp luật vẫn còn sơ sài, đại khái. Tại Điều 1 Luật Đất đai 1987 đã
khẳng định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý”. Như
vậy, về bản chất chế độ sở hữu vẫn là “sở hữu tồn dân” khơng thay đổi cho đến
nay. Vì vậy, Nhà nước vẫn có quyền thu hồi đất và như thế trên thực tế việc bồi
thường thiệt hại vẫn có thể xảy ra. Tuy nhiên, Luật Đất đai 1987 chỉ quy định về thu
hồi đất mà không quy định cụ thể về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi
đất. Tại Điều 14 Luật Đất đai 1987 quy định về việc thu hồi đất trong những trường
hợp nhất định. Song việc đền bù thiệt hại chỉ được quy định ở Khoản 5 Điều 49 như
sau:
“ Khi đất đang sử dụng bị thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hoặc xã hội thì được
đền bù thiệt hại thực tế và được giao đất khác”. Sở dĩ trong giai đoạn này Nhà nước
chưa quy định cụ thể về việc bồi thường thiệt hại vì đây là giai đoạn đất nước mới
bắt đầu chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường. Nhu cầu thu hồi đất vẫn chưa nhiều
do đó việc bồi thường cũng chưa phổ biến . Giai đoạn này chỉ khẳng định người bị
thu hồi đất có quyền được bồi thường nhưng bồi thường cụ thể ra sao thì chưa có
văn bản nào hướng dẫn. Vì vậy, có thể cho rằng đây là giai đoạn khởi đầu cho chế
định bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất.

17


1.3.2. Giai đoạn từ khi Luật Đất đai 1993 có hiệu lực đến trước khi có
Luật Đất đai 2003

Ngày 6/6/1993 tại kỳ họp thứ 3 Quốc hội khóa 9 đã thông qua Luật Đất đai
1993. Trong giai đoạn này nước ta đang tiến dần vào xây dựng nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa nên Quốc hội đã thơng qua rất nhiều luật trong
đó có Luật Đất đai. Luật Đất đai 1993 có sự thay đổi đáng kể nhất là đã có những
văn bản hướng dẫn về vấn đề bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất vì mục
đích an ninh, quốc phịng, lợi ích quốc gia, phát triển kinh tế như: NĐ90-CP ngày
17 tháng 08 năm 1994 ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu
hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng
cộng (sau đây gọi tắt là NĐ90), NĐ22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 04 năm 1998 về
việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc
phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng, (sau đây gọi tắt là NĐ22). Đã có
nhiều văn bản đề cập đến vấn đề này trong khi đó vào giai đoạn trước đây khơng hề
có. Ở Luật Đất đai 1993 quy định rõ hơn về việc đền bù khi Nhà nước thu hồi đất cụ
thể là: Điều 27 Luật Đất đai 1993 quy định rằng: “Trong trường hợp thật cần thiết,
Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích
quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng thì người thu hồi đất được
đền bù thiệt hại”. Ngoài ra, NĐ90 đã cụ thể hóa việc đền bù thiệt hại khi thu hồi đất
như tại Khoản 1 Điều 3: “Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất hợp pháp mà bị
Nhà nước thu hồi đất thì được Nhà nước đền bù thiệt hại về đất và đền bù thiệt hại
về tài sản hiện có trên đất”. Quy định này được cụ thể hóa qua Chương II và
Chương III Nghị định 90. Mặt khác, trong giai đoạn này Chính phủ cũng đã ban
hành Nghị định 87/1994 về khung giá các loại đất giúp thực hiện dễ dàng hơn quá
trình bồi thường. Bên cạnh đó, sự ra đời của Nghị định 22 đã thể hiện sự quan tâm
của Nhà nước và sự cần thiết phải có quy định pháp luật về bồi thường thiệt hại khi
Nhà nước thu hồi đất. Nghị định 22 có quy định về chính sách hỗ trợ mà các văn
bản trước đó chưa quy định. Điều này được thể hiện qua Điều 25 bao gồm chính
sách hỗ trợ ổn định sản xuất và đời sống, hỗ trợ chi phí đào tạo do phải chuyển đổi
nghề nghiệp, các hỗ trợ khác,…Theo đó, có thể nhận định rằng giai đoạn này chế
định bồi thường thiệt hại đã được củng cố và bổ sung tuy nhiên vẫn còn nhiều bất
cập chưa giải quyết được như chưa quy định về chính sách tái định cư.

1.3.3. Giai đoạn từ khi Luật Đất đai 2003 ra đời đến nay
Những bất cập của Luật Đất đai 1993 đã được giải quyết bởi Luật Đất đai
2003. Luật Đất đai năm 2003 quy định rõ những trường hợp được bồi thường về đất
(những người có giấy tờ về quyền sử dụng đất theo quy định). Uỷ ban nhân dân

18


tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phải thực hiện các dự án tái định cư trước khi
thu hồi đất. Khu tái định cư phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi cũ.
Quy định này nhằm góp phần tháo gỡ những vướng mắc trong việc bồi thường giải
phóng mặt bằng hiện nay. Đặc biệt trong giai đoạn Luật Đất đai 2003 ra đời Chính
phủ cũng đã ban hành Nghị định 197 về vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất đồng thời các văn bản như NĐ84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng
05 năm 2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu
hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai (sau đây gọi là NĐ84),
TT116 đều có quy định về vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất. Các văn bản này đã đưa ra vấn đề tái định cư mà các văn bản như NĐ22
không quy định… Khi xem xét NĐ197, TT116 có thể thấy rõ những quy định tương
đối cụ thể về bồi thường đất, tài sản gắn liền với đất, hỗ trợ, tái định cư. Về chính
sách hỗ trợ và tái định cư được quy định tại Chương IV, Chương V NĐ197, TT116.
Có một điểm đáng lưu ý là NĐ197 có quy định về “Bồi thường đối với đất thuộc
hành lang an toàn khi xây dựng cơng trình cơng cộng có hành lang bảo vệ an toàn”
( Điều 16 NĐ197). Đây là một quy định rất mới phát sinh từ thực tiễn. Có một số dự
án như xây dựng mạng lưới điện cao thế không cần thiết phải thu hồi đất mà chỉ
phát sinh “hành lang an toàn” do điện cao thế rất nguy hiểm cho sức khỏe nên Nhà
nước sẽ đền bù, hỗ trợ thỏa đáng cho những đối tượng này. Từ những quy định của
pháp luật hiện hành đã cho thấy Nhà nước đã và đang hoàn thiện chế định pháp luật
về bồi thường khi thu hồi đất sao cho hợp lý, hợp tình và mang lại lợi ích kinh tế

cho các bên.
Trên đây là những vấn đề lý luận chung về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước
thu hồi đất. Căn cứ trên những cơ sở lý luận này, chúng ta tiến tới nghiên cứu các
quy định của pháp luật hiện hành để tìm ra những bất cập, thiếu sót trong quá trình
xây dựng pháp luật về vấn đề này. Chương 2 sau đây là những quy định pháp luật
về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất.

19


Chương 2
QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI KHI
NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
Để có thể nhận định một cách khách quan và toàn diện thực trạng bồi thường
thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất thì vấn đề cần thiết là phải tiến hành phân tích
pháp luật hiện hành, tìm ra những bất cập trong những quy định đó và đối chiếu với
thực tế. Cơng việc này địi hỏi phải có sự nghiên cứu kỹ lưỡng và quan trọng nhất là
khảo sát đầy đủ các văn bản pháp luật về vấn đề này.

2.1. Điều kiện để người sử dụng đất được bồi thường
2.1.1. Điều kiện để được bồi thường thiệt hại về đất (Điều 8 NĐ197)
Để được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất thì đối tượng bị thu hồi
đất phải đáp ứng một trong những điều kiện sau đây:
* Phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về
đất đai
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 (Điều 49) thì có những trường hợp
nhất định mới được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong đó có Điều 49
Khoản 4 là:
Người được chuyển đổi, nhận chuyển nhượng, được thừa kế, nhận tặng cho
quyền sử dụng đất, người nhận quyền sử dụng đất khi xử lý hợp đồng thế chấp, bảo

lãnh bằng quyền sử dụng đất để thu hồi nợ; tổ chức sử dụng đất là pháp nhân mới
hình thành do các bên góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
Quy định này trên thực tế nảy sinh vấn đề là khi bồi thường giải phóng mặt
bằng có những trường hợp tách thửa nhưng không phù hợp với quy hoạch của địa
phương nên không được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất riêng mà phải
chấp nhận sổ đỏ chung. Do đó khi bồi thường chỉ bồi thường cho người đứng tên
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Như vậy trong trường hợp người đứng tên này
không phân chia thỏa đáng tiền bồi thường cho các đối tượng đồng sở hữu khác thì
dễ phát sinh tranh chấp dẫn tới tiến độ giải phóng mặt bằng chậm.
* Có quyết định giao đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền theo quy định
của pháp luật về đất đai
Thông tư 116 đã có hướng dẫn khoản này như sau: “quy định của pháp luật về
đất đai” nghĩa là cơ quan có thẩm quyền giao đất phải phù hợp với quy định của
pháp luật đất đai tại thời điểm quyết định (Phần II Điều 2 Khoản 1 TT116)
* Đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất ổn định, được UBND cấp xã
xác nhận khơng có tranh chấp mà có một trong các giấy tờ sau đây:

20


- Những giấy tờ về quyền được sử dụng đất đai trước ngày 15 tháng 10 năm
1993 do cơ quan có thẩm quyền cấp trong q trình thực hiện chính sách đất đai
của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hịa, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng
hịa miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Những giấy tờ này sẽ được xác định theo hướng dẫn của cơ quan Tài nguyên
và Môi trường (Phần II.Điều 2 Khoản 2 điểm a TT116). Ở đây cần xác định rõ cơ
quan môi trường là Bộ Tài nguyên và Môi trường hay các Sở Tài nguyên và Môi
trường ở địa phương.
- Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tạm thời được cơ quan có thẩm quyền cấp
hoặc có tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính

- Giấy tờ hợp pháp về thừa kế, tặng, cho quyền sử dụng đất hoặc tài sản gắn
liền với đất; giấy tờ giao nhà tình nghĩa gắn liền với đất. Các giấy tờ đó bao gồm:
+ Giấy tờ thừa kế theo quy định của pháp luật;
+ Giấy tờ tặng cho nhà đất có cơng chứng hoặc xác nhận của UBND cấp xã
tại thời điểm tặng cho;
+ Giấy tờ giao nhà tình nghĩa gắn liền với đất của cơ quan, tổ chức giao nhà
và có xác nhận của UBND cấp xã. (Phần II.2.2.b TT116/2004)
- Giấy tờ chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua bán nhà ở gắn liền với đất ở
trước ngày 15 tháng 10 năm 1993, nay được UBND cấp xã xác nhận là đất đã sử
dụng trước ngày 15 tháng 10 năm 1993
- Giấy tờ về thanh lý, hóa giá nhà ở, mua nhà ở gắn liền với đất ở theo quy định
của pháp luật bao gồm:
+ Nhà ở có giấy tờ về thanh lý, hố giá nhà ở, mua nhà ở gắn liền với đất ở
phải là nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước;
+ Nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước gồm: nhà ở tiếp quản từ chế độ cũ, nhà vô chủ,
nhà vắng chủ đã được xác lập sở hữu Nhà nước; nhà ở tạo lập do ngân sách Nhà
nước đầu tư; nhà ở được tạo lập bằng tiền có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước;
nhà ở được tạo lập bằng tiền theo phương thức Nhà nước và nhân dân cùng làm;
các nhà ở khác thuộc sở hữu Nhà nước;
+ Có giấy tờ thanh lý, hố giá nhà ở, mua nhà ở gắn liền với đất ở thuộc sở hữu
Nhà nước trước ngày 05 tháng 7 năm 1994;
+ Có giấy tờ mua nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước do cơ quan, đơn vị hành chính
sự nghiệp, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, tổ chức đoàn thể của Nhà nước và
doanh nghiệp Nhà nước, tổ chức chuyên quản nhà ở bán theo quy định tại Nghị
định số 61/CP ngày 05 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ về mua bán và kinh doanh
nhà ở. (Phần II. 2. 2. c)

21

- Giấy tờ do cơ quan có thẩm quyền thuộc chế độ cũ cấp cho người sử dụng đất
* Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất có một trong các loại giấy tờ quy
định tại khoản 3 điều 8 NĐ197 mà trên giấy tờ đó ghi tên người khác, kèm theo
giấy tờ về việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất có chữ ký của các bên có liên
quan, nhưng đến thời điểm có quyết định thu hồi đất chưa thực hiện thủ tục chuyển
quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật, nay được UBND cấp xã xác nhận là
đất khơng có tranh chấp.
* Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất có hộ khẩu thường trú tại địa
phương và trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, ni trồng thủy sản, làm
muối tại vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn ở miền núi, hải đảo, nay được
UBND cấp xã nơi có đất xác nhận là người đã sử dụng đất ổn định, khơng có tranh
chấp.
* Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất khơng có các loại giấy tờ quy định
tại khoản 1, 2, 3 điều 8 NĐ197, nhưng đất đã được sử dụng ổn định từ trước ngày
15 tháng 10 năm 1993, nay được UBND cấp xã xác nhận là đất đó khơng có tranh
chấp (khơng cần phân biệt là người sử dụng đất trước hay sau ngày 15 tháng 10
năm 1993, chỉ cần được UBND cấp xã xác nhận là đất đó khơng có tranh chấp là
được bồi thường-Phần II.2.3 TT116/2004)
* Hộ gia đình, cá nhân được sử dụng đất theo bản án hoặc quyết định của toà
án nhân dân, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án hoặc quyết định giải
quyết tranh chấp đất đai của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đã được thi hành.
* Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất khơng có các loại giấy tờ quy định tại
Khoản 1,2,3 điều 8 NĐ197 nhưng đất đã được sử dụng từ ngày 15 tháng 10 năm
1993 đến thời điểm có quyết định thu hồi đất, mà tại thời điểm sử dụng không vi
phạm quy hoạch; không vi phạm hành lang bảo vệ các cơng trình, được cấp có
thẩm quyền phê duyệt đã công bố công khai, cắm mốc; không phải là đất lấn chiếm
trái phép và được UBND cấp xã nơi có đất bị thu hồi xác nhận đất đó khơng có
tranh chấp.
* Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất mà trước đây Nhà nước đã có quyết
định quản lý trong q trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước, nhưng

trong thực tế Nhà nước chưa quản lý, mà hộ gia đình, cá nhân đó vẫn sử dụng.
* Cộng đồng dân cư đang sử dụng đất có các cơng trình là đền chùa, miếu,
am, từ đường, nhà thờ họ được UBND cấp xã nơi có đất bị thu hồi xác nhận là đất
sử dụng chung trong cộng đồng và khơng có tranh chấp.
* Tổ chức sử dụng đất trong các trường hợp sau đây:

22


- Đất được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất đó đã
nộp khơng có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước;
- Đất nhận chuyển nhượng của người sử dụng đất hợp pháp mà tiền trả cho
việc chuyển nhượng khơng có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước;
- Đất sử dụng có nguồn gốc hợp pháp từ hộ gia đình, cá nhân.
Bên cạnh NĐ197 thì TT116 cũng có những hướng dẫn cụ thể về vấn đề này tại
phần II Điều 2. So với NĐ22 thì NĐ197 đã có những thay đổi đáng kể như trường
hợp cộng đồng dân cư đang sử dụng đất có các cơng trình là đình, đền, chùa, miếu,
am, từ đường,… (Khoản 10 Điều 8); trường hợp sử dụng đất của tổ chức (Khoản 11
Điều 8). Theo đó, có thể nhận thấy NĐ197 đã có những bổ sung hợp lý hơn và cụ
thể hơn phù hợp với tình hình thực tế. Sự thay đổi này xuất phát từ thực tiễn thu hồi
đất đã phát sinh những vấn đề mới đòi hỏi pháp luật cũng phải có những quy định
tương ứng.
2.1.2. Điều kiện để được bồi thường về tài sản gắn liền với đất
Dựa trên nguyên tắc bồi thường về tài sản tại Điều 18 NĐ197/2004 thì có thể
xác định được điều kiện bồi thường về tài sản
a. Đối với tài sản là nhà, cơng trình
- Khi có quyết định thu hồi đất
- Khi tài sản gắn liền với đất bị thiệt hại trên thực tế
- Khơng trái mục đích sử dụng đất (đối với nhà, cơng trình được xây
dựng sau ngày 1 tháng 7 năm 2004) và vi phạm quy hoạch, kế hoạch sử

dụng đất
Tuy nhiên cần lưu ý một số trường hợp có quyết định thu hồi đất nhưng đất đó
khơng được bồi thường thì tuỳ từng trường hợp sẽ được bồi thường hoặc khơng
được bồi thường. Ngồi ra, đối với một số tài sản có thể tháo dỡ, di chuyển được thì
chỉ được hỗ trợ chứ khơng được bồi thường.
b. Đối với cây trồng, vật nuôi và các tài sản khác
Pháp luật không quy định rõ ràng về điều kiện bồi thường đối với tài sản là cây
trồng, vật nuôi và các tài sản khác tuy nhiên nếu đây là các tài sản gắn liền với đất
bị thu hồi mà bị thiệt hại thì sẽ được bồi thường. Khác với nhà cơng trình xây dựng
trên đất, đối với các loại tài sản này pháp luật không quy định về trường hợp trái
mục đích sử dụng đất và vi phạm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có được bồi
thường hay không. Mặc dù vậy, các loại tài sản này chỉ được bồi thường khi chúng
tồn tại tại thời điểm có quyết định thu hồi đất và đối với đất bị thu hồi mà khơng đủ
điều kiện bồi thường thì tuỳ từng trường hợp các loại tài sản trên có thể được bồi
thường hoặc không được bồi thường.

23


2.1.3. Các trường hợp thu hồi đất mà không được bồi thường (Điều 7
NĐ197)
Có nhiều trường hợp thu hồi đất taị Điều 38 Luật Đất đai 2003 tuy nhiên
không phải trường hợp nào cũng được bồi thường về đất. Dưới đây là những trường
hợp không được bồi thường về đất:
* Người sử dụng đất không đủ điều kiện quy định tại Điều 8 NĐ197
* Tổ chức được giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước giao đất
có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước;
được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm; đất nhận chuyển nhượng
quyền sử dụng đất mà tiền trả cho việc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất có
nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước.

* Đất bị thu hồi thuộc một trong các trường hợp quy định tại các khoản 2, 3, 4,
5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 Điều 38 Luật Đất đai năm 2003. Đây là các quy định của
pháp luật về những trường hợp thu hồi đất chủ yếu là các trường hợp vi phạm pháp
luật về đất đai như cố ý huỷ hoại đất, lấn chiếm đất đai và các trường hợp đất được
giao mà không sử dụng.
* Đất nông nghiệp do cộng dồng dân cư sử dụng.
* Đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích của xã, phường, thị trấn.
* Người bị Nhà nước thu hồi đất có một trong các điều kiện tại Điều 8 của NĐ
197/2004 nhưng thuộc một trong các trường hợp quy định tại Khoản 1, 2, 3, 4, 5
Điều 7 NĐ197.
Từ quy định trên có thể nhận thấy những trường hợp thu hồi đất mà không
được bồi thường là những trường hợp không đủ điều kiện để được bồi thường mà
cịn có những trường hợp khác như trường hợp tổ chức được giao đất không thu tiền
sử dụng đất và trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất đó
có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước. Các trường hợp này không được bồi thường
là hợp lý bởi lẽ các tổ chức được giao đất không thu tiền sử dụng đất thường là các
cơng trình sự nghiệp, an ninh quốc phịng. Khi thấy diện tích đất được giao đó
khơng được sử dụng hợp lý hoặc lãng phí đất cơng thì sẽ bị thu hồi mà không được
bồi thường bởi xét cho cùng đó cũng là thuộc quyền quản lý của Nhà nước và các
đối tượng này khơng bị thiệt hại gì khi bị thu hồi đất. Tuy nhiên, đối với trường hợp
thu hồi đất của tổ chức được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm mặc
dù không được bồi thường nhưng nên xét đến việc hỗ trợ cho các tổ chức này vì họ
phải trải qua quá trình gián đoạn sản xuất, kinh doanh vì bị thu hồi đất. Riêng đối
với trường hợp đất nông nghiệp do cộng đồng dân cư sử dụng và đất nông nghiệp
sử dụng vào mục đích cơng ích khơng bồi thường là hợp lý nhưng cần thận trọng

24


khi đưa ra quyết định thu hồi đất vì đây là đất được sử dụng cho cơng trình cơng ích

và tơn giáo. Về phạm vi điều luật này đã có quy định cụ thể, rõ ràng hơn so với NĐ
22 tại Điều 7 chỉ quy định về cá nhân chứ không quy định về tổ chức sử dụng đất
không được bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất.
Bên cạnh đó, cần phải xác định rõ những trường hợp không được bồi thường
về đất nhưng được bồi thường về tài sản và những trường hợp không được bồi
thường về đất cũng như không được bồi thường về tài sản. Theo Khoản 2 Điều 43
Luật Đất đai 2003 thì những trường hợp không được bồi thường về tài sản bao gồm:
* Tài sản gắn liền với đất được tạo ra tại khu vực đất bị thu hồi sau khi quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm
dân cư nông thôn được công bố mà khơng được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
cho phép.
* Tài sản gắn liền với đất được tạo ra trước khi có quyết định thu hồi đất mà
trái với mục đích sử dụng đất đã được xác định trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất tại thời điểm xây dựng cơng trình đó.
* Đất bị thu hồi thuộc các trường hợp quy định tại các khoản 2, 3, 5, 8, 9, 11 và
12 Điều 38 Luật Đất đai 2003.
Như vậy, những trường hợp thu hồi đất mà không được bồi thường về đất
nhưng lại không thuộc những trường hợp khơng được bồi thường về tài sản như đã
phân tích ở trên thì vẫn được bồi thường về tài sản.

2.2. Bồi thường thiệt hại về đất
2.2.1. Gía đất để tính bồi thường và chi phí đầu tư vào đất cịn lại (Điều 9
NĐ197 và Phần II.3 TT116)
a. Về giá đất để tính bồi thường:
Giá đất để tính bồi thường là giá đất theo mục đích đang sử dụng tại thời điểm
có quyết định thu hồi đất do UBND cấp tỉnh cơng bố theo quy định của Chính phủ;
khơng bồi thường theo giá đất sẽ được chuyển mục đích sử dụng. Hướng dẫn khoản
này tại TT116 như sau:
Giá đất để tính bồi thường phải là giá đất có cùng mục đích sử dụng với đất
bị thu hồi tại thời điểm có quyết định thu hồi đất do UBND cấp tỉnh công bố ngày

01 tháng 01 hàng năm theo quy định của Chính phủ; khơng bồi thường theo giá đất
sẽ được chuyển mục đích sử dụng đất sau khi thu hồi, khơng bồi thường theo giá
đất thực tế sử dụng đất không phù hợp với mục đích sử dụng đất theo quy định của
pháp luật
Quy định này đã được sửa đổi, bổ sung theo TT69/2006/TT-BTC ở đoạn 2 Điều
2 như sau:

25