Xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi công công trình xây dựng không có giấy phép xây dựng, sai nội dung giấy phép xây dựng (từ thực tiễn thành phố hồ chí minh)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ BÉ NGOAN

XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH
ĐỐI VỚI HÀNH VI TỔ CHỨC THI CƠNG
CƠNG TRÌNH KHƠNG CÓ GIẤY PHÉP XÂY DỰNG,
SAI NỘI DUNG GIẤY PHÉP XÂY DỰNG
(TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH)

LUẬN VĂN THẠC SĨ
CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2020


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH
ĐỐI VỚI HÀNH VI TỔ CHỨC THI CƠNG
CƠNG TRÌNH KHƠNG CĨ GIẤY PHÉP XÂY DỰNG,
SAI NỘI DUNG GIẤY PHÉP XÂY DỰNG
(TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH)
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: TS. Cao Vũ Minh
Học viên: Nguyễn Thị Bé Ngoan
Lớp: Cao học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Khóa: 29 - 30

Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2020


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn Thạc sĩ luật học với đề tài: “Xử phạt vi phạm
hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình xây dựng khơng có giấy
phép xây dựng, sai nội dung giấy phép xây dựng (từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí
Minh)” là cơng trình nghiên cứu do chính tơi thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa
học của TS. Cao Vũ Minh. Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số ý kiến, quan
điểm khoa học của một số tác giả. Các thơng tin này đều được trích dẫn nguồn cụ
thể và chính xác. Các số liệu, thơng tin được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn
khách quan và trung thực.
Tác giả

Nguyễn Thị Bé Ngoan


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1
1. Lý do chọn đề tài ............................................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài ............................................................................. 2
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài ..................................................... 7
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài .................................................. 7
5. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................. 8
6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài ........................................... 8
7. Cơ cấu của đề tài ............................................................................................... 9
CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA XỬ PHẠT VI
PHẠM HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI HÀNH VI TỔ CHỨC THI CƠNG CƠNG

TRÌNH KHƠNG CĨ GIẤY PHÉP XÂY DỰNG, SAI NỘI DUNG GIẤY
PHÉP XÂY DỰNG ................................................................................................. 10
1.1. Khái niệm, đặc điểm và các vi phạm hành chính cụ thể liên quan đến
hành vi tổ chức thi công công trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy
phép xây dựng ..................................................................................................... 10
1.1.1. Khái niệm tổ chức thi công công trình khơng có giấy phép, sai nội
dung giấy phép xây dựng .............................................................................. 10
1.1.2. Khái niệm vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng
có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng ........................................... 11
1.1.3. Đặc điểm vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng
có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng ........................................... 14
1.1.4. Các vi phạm hành chính cụ thể liên quan đến hành vi tổ chức thi
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng..... 18
1.2. Khái niệm, đặc điểm, mục đích xử phạt vi phạm hành chính đối với
hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy
phép xây dựng ..................................................................................................... 23
1.2.1. Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng..... 23


1.2.2. Đặc điểm xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng..... 24
1.2.3. Mục đích xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng..... 27
1.3. Các nội dung chủ yếu của pháp luật xử phạt vi phạm hành chính đối với
hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy
phép xây dựng ..................................................................................................... 28
1.3.1. Nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng..... 28
1.3.2. Hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt vi

phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có
giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng ................................................ 33
1.3.3. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng..... 37
1.3.4. Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng..... 39
1.3.5. Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng..... 40
Kết luận chương 1 ................................................................................................... 44
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TRẠNG HOẠT
ĐỘNG XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI HÀNH VI TỔ CHỨC
THI CƠNG CƠNG TRÌNH KHƠNG CĨ GIẤY PHÉP XÂY DỰNG, SAI NỘI
DUNG GIẤY PHÉP XÂY DỰNG TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ
MINH VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN ............................................... 46
2.1. Tình hình vi phạm hành chính về hành vi tổ chức thi cơng cơng trình
khơng có giấy phép xây dựng, sai nội dung giấy phép xây dựng trên địa bàn
Tp. Hồ Chí Minh và nguyên nhân ..................................................................... 46


2.1.1. Tình hình vi phạm hành chính về hành vi tổ chức thi cơng cơng
trình khơng có giấy phép xây dựng, sai nội dung giấy phép xây dựng trên
địa bàn Tp. Hồ Chí Minh .............................................................................. 46
2.1.2. Nguyên nhân của vi phạm hành chính về hành vi tổ chức thi cơng
cơng trình khơng có giấy phép xây dựng, sai nội dung giấy phép xây dựng
trên địa bàn Tp. Hồ Chí Minh ...................................................................... 49
2.2. Thực trạng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ
chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép xây dựng, sai nội dung giấy
phép xây dựng và giải pháp hoàn thiện pháp luật ........................................... 52
2.2.1. Những mặt tích cực ............................................................................. 52
2.2.2. Những vướng mắc, bất cập và giải pháp hoàn thiện pháp luật ........ 54

2.3. Thực trạng xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng
cơng trình khơng có giấy phép xây dựng, sai nội dung giấy phép xây dựng
trên địa bàn Tp. Hồ Chí Minh, nguyên nhân và giải pháp hoàn thiện .......... 64
2.3.1. Những mặt tích cực ............................................................................. 64
2.3.2. Những vướng mắc, nguyên nhân và giải pháp hoàn thiện .............. 65
Kết luận chương 2 ................................................................................................... 79
Kết luận chung ......................................................................................................... 81
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Đất đai không chỉ là tài nguyên thiên nhiên quý giá của quốc gia mà cịn là
yếu tố mang tính quyết định sự tồn tại, phát triển của xã hội. Trên mảnh đất đấy, con
người luôn tiến hành hàng loạt các hoạt động cụ thể để phục vụ cho nhu cầu của bản
thân, của gia đình và xã hội. Tư duy “an cư - lạc nghiệp” đã trở thành động lực mãnh
liệt thôi thúc con người xây dựng những cơng trình kiên cố, tiện nghi để cư trú, để
sinh hoạt và để làm nền tảng phát triển bản thân và gia đình.
Với việc đơ thị hóa ngày càng nhanh ở nước ta, dưới áp lực dân số tăng cao,
cũng như nhu cầu về nhà ở của người dân ngày càng lớn đã làm phát sinh xu hướng
xây dựng các cơng trình cao hơn, đẹp hơn, bề thế hơn nhằm phục vụ nhu cầu cư trú
của người dân. Bên cạnh hành vi xây dựng nhà đúng theo giấy phép xây dựng thì
vẫn tồn tại tình trạng xây dựng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy
phép xây dựng. Hiện nay, ở khắp nơi trên đất nước ta, tình trạng xây dựng cơng
trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng diễn ra phổ biến và
nghiêm trọng, gây khó khăn trong công tác quản lý nhà nước.
Theo thống kê của Sở Xây dựng Tp. Hồ Chí Minh thì ở Quận Thủ Đức trong

năm 2018 có 47 trường hợp xây dựng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung
giấy phép thì sáu tháng đầu năm 2019 có đến 212 trường hợp. Ở huyện Bình Chánh,
cả năm 2018 có 73 trường hợp xây dựng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội
dung giấy phép thì chỉ sáu tháng đầu năm 2019 có đến 83 trường hợp. Có rất nhiều
nguyên nhân để dẫn đến tình trạng xây dựng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội
dung giấy phép xây dựng như tốc độ đơ thị hóa của Tp. Hồ Chí Minh tăng chóng
mặt, nhu cầu nhà ở vẫn ln ở mức cao, quỹ đất ngày càng thu hẹp, trong khi Tp.
Hồ Chí Minh lại đang tồn tại rất nhiều dự án “treo” trong nhiều năm, dẫn đến việc
người dân có đất cũng khơng thể xây nhà.
“Có cầu ắt có cung”, một khi nhu cầu về nhà ở quá cao nhưng không thể
xây dựng được thì bằng mọi cách, người dân vẫn tiến hành xây dựng. Trong những
cách thức đó là tư duy bất chấp pháp luật, cố ý xây dựng cơng trình khơng có giấy
phép, sai nội dung giấy phép. Bên cạnh đó, tình trạng xây dựng cơng trình khơng có
giấy phép, sai nội dung giấy phép “nở rộ” như nấm sau cơn mưa cịn có ngun
nhân là do nhận thức của cán bộ, công chức chưa đúng đắn, hiểu sai quy định của
Nhà nước và thậm chí có tình trạng tiếp tay cho vi phạm, “làm ngơ” cho vi phạm
xảy ra.


2

Vì con người ln là trung tâm nên giải pháp về con người là giải pháp gốc.
Bên cạnh việc tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục thì các chế tài pháp lý phải luôn
được chú trọng. Pháp luật Việt Nam đã đưa ra nhiều quy định để xử phạt những
hành vi vi phạm trong lĩnh vực xây dựng như: xử lý hình sự, xử phạt hành chính…
Trong đó, xử phạt vi phạm hành chính là một trong những biện pháp cưỡng chế
được quan tâm và sử dụng nhiều nhất.
Hiện nay, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 139/2017/NĐ-CP về xử phạt
vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng. Bên cạnh tiến bộ đạt được thì những
quy định hiện hành về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng nói

chung và đối với hành vi xây dựng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy
phép nói riêng vẫn cịn nhiều bất cập. Nhiều quy định pháp luật chưa cụ thể, rõ
ràng, từ đó gây khó khăn trong việc áp dụng vào thực tiễn. Song song đó, về mặt
thực tiễn do một bộ phận cơ quan nhà nước có sự xem nhẹ trong cơng tác quản lý,
xử phạt các vi phạm hành chính, coi thường những vi phạm hành chính nhỏ, hoặc
có sự tiếp tay của một bộ phận cán bộ nhà nước nên dẫn đến việc xử lý không
cương quyết, không nghiêm minh, không triệt để các vi phạm liên quan đến xây
dựng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép. Vì vậy, việc nghiên
cứu lý luận và thực tiễn hành vi vi phạm và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh
vực xây dựng mà cụ thể là xử phạt đối với hành vi xây dựng cơng trình khơng có
giấy phép, sai nội dung giấy phép góp phần lập lại trật tự, kỷ cương, phòng chống vi
phạm pháp luật trong lĩnh vực xây dựng. Vì những lý do nêu trên, tác giả đã chọn
đề tài “Xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình
khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng (Từ thực tiễn Tp. Hồ Chí
Minh)” để nghiên cứu, với hy vọng có thể đóng góp một số ý kiến cho q trình
hồn thiện pháp luật hiện hành về xử phạt vi phạm hành chính liên quan đến hành vi
xây dựng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Đề tài mà tác giả chọn trên đây là một vấn đề mang tính thời sự, được nhiều
nhà quản lý, nhà khoa học cũng như báo chí quan tâm. Qua quá trình nghiên cứu,
tác giả đã tìm thấy một số tác phẩm liên quan đến đề tài đã chọn như:
* Về các sách chuyên khảo, giáo trình:
Thứ nhất, giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của PGS.TS. Nguyễn Cửu
Việt, nhà xuất bản Chính trị quốc gia năm 2013 và Giáo trình Luật Hành chính Việt
Nam của Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, nhà xuất bản Hồng Đức năm


3

2018. Hai cuốn giáo trình này đã trình bày những kiến thức chung về cưỡng chế

hành chính, trách nhiệm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính. Hai cuốn
giáo trình cung cấp những vấn đề lý luận chung và những vấn đề pháp lý về xử phạt
vi phạm hành chính.
Thứ hai, sách chuyên khảo “Chế tài hành chính - Lý luận và thực tiễn” của
tác giả Vũ Thư, do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia phát hành năm 2000. Cuốn sách
này đã trình bày khái quát về cơ sở lý luận và thực tiễn của chế tài hành chính, các
hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả trong chế tài hành chính.
Theo đó, chế tài hành chính là hậu quả bất lợi mà chủ thể vi phạm hành chính phải
gánh chịu, được áp dụng bởi người có thẩm quyền và theo thủ tục được pháp luật
hành chính quy định, nhằm mục đích khơi phục lại trật tự pháp luật và phòng vi
phạm pháp luật.
Thứ ba, sách chuyên khảo “Bình luận khoa học Luật Xử lý vi phạm hành
chính năm 2012” do PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp làm chủ biên, nhà xuất bản Hồng
Đức năm 2017. Đây là cơng trình nghiên cứu, bình luận chun sâu các quy định
của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Trong đó có các quy định về vi
phạm hành chính, xử phạt vi phạm hành chính nói chung. Tuy nhiên, nội dung của
cuốn sách chỉ dừng lại ở góc độ bình luận các điều luật trong Luật Xử lý vi phạm
hành chính năm 2012 chứ chưa phân tích, đánh giá, bình luận một cách tồn diện
các quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng
trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng.
Thứ tư, sách chuyên khảo Một số biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt
vi phạm hành chính Thực trạng và hướng hồn thiện do TS. Cao Vũ Minh làm chủ
biên, nhà xuất bản Chính trị quốc gia sự thật năm 2019. Đây là cơng trình nghiên
cứu, bình luận chun sâu về các biện pháp khắc phục hậu quả được quy định trong
Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2014, 2017) cùng
với các nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực. Nội dung cuốn
sách đã phân tích cơ sở lý luận và pháp lý về một số biện pháp khắc phục hậu quả
trong xử phạt vi phạm hành chính kết hợp với đánh giá thực trạng pháp luật và thực
trạng áp dụng các biện pháp này trong xử phạt vi phạm hành chính và các giải pháp
nâng cao hiệu quả áp dụng chúng trong xử phạt vi phạm hành chính.

Thứ năm, sách chuyên khảo “Bình luận các quy định về xử phạt vi phạm
hành chính” của TS. Cao Vũ Minh và ThS. Nguyễn Nhật Khanh, nhà xuất bản Lao
động - Xã hội năm 2019. Đây là cơng trình nghiên cứu, bình luận chuyên sâu các


4

nội dung liên quan đến vấn đề xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, đối với lĩnh
vực xây dựng, nội dung cuốn sách chỉ trình bày khái quát chứ chưa phân tích các vi
phạm và xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình
khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng.
* Về các luận văn, luận án:
Thứ nhất, luận văn thạc sĩ Luật học “Xử phạt vi phạm hành chính đối với
hành vi lấn, chiếm đất đai” của tác giả Nguyễn Bá Tòng, trường Đại học Luật thành
phố Hồ Chí Minh bảo vệ năm 2015. Luận văn này đã nghiên cứu sâu các vấn đề về
lý luận và pháp lý, cũng như có sự liên hệ chặt chẽ giữa lý luận và thực tiễn. Qua
đó, tác giả của luận văn này đã đề xuất được những giải pháp tích cực cho việc sửa
đổi, bổ sung hoàn thiện các quy định của pháp luật như đề xuất bổ sung biện pháp
khắc phục hậu quả “buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do hành vi vi
phạm”... đồng thời đưa ra được các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý
nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
Thứ hai, luận văn thạc sĩ Luật học “Thi hành quyết định xử phạt vi phạm
hành chính trong hoạt động xây dựng” của tác giả Tế Ngọc Đức, trường Đại học
Luật Thành phố Hồ Chí Minh bảo vệ năm 2016. Luận văn này đã nghiên cứu sâu về
thủ tục và các biện pháp bảo đảm thi hành các quyết định xử phạt vi phạm hành
chính trong hoạt động xây dựng.
Thứ ba, luận văn thạc sĩ Luật học “Trách nhiệm chứng minh vi phạm hành
chính của người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính” của tác giả Dương
Thu Thủy, trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh bảo vệ năm 2016. Luận
văn này đã nghiên cứu, bình luận các nội dung pháp lý về trách nhiệm chứng minh

vi phạm hành chính của người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Đối với
người bị xử phạt thì khơng có nghĩa vụ chứng minh bản thân khơng vi phạm hành
chính. Luận văn khẳng định “nếu như người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành
chính khơng chứng minh được cá nhân, tổ chức thực hiện vi phạm hành chính” thì
khơng có quyền xử phạt.
Thứ tư, luận văn thạc sĩ Luật học “Các biện pháp đảm bảo thi hành quyết
định xử phạt vi phạm hành chính” của tác giả Nguyễn Chí Dũng, trường Đại học
Luật Thành phố Hồ Chí Minh bảo vệ năm 2017. Luận văn đã phân tích các biện
pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính như: khấu trừ một
phần lương hoặc một phần thu nhập, khấu trừ tiền từ tài khoản của cá nhân, tổ chức
vi phạm; kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá; thu


5

tiền, tài sản khác của đối tượng bị cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm
hành chính do cá nhân, tổ chức khác đang giữ trong trường hợp cá nhân, tổ chức sau
khi vi phạm cố tình tẩu tán tài sản.
Thứ năm, luận văn thạc sĩ Luật học “Xử phạt vi phạm hành chính đối với
hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền cho phép”của tác giả Lê Văn Hiền, trường Đại học Luật Thành phố Hồ
Chí Minh bảo vệ năm 2018. Luận văn của tác giả đã nghiên cứu sâu sắc vấn đề lý
luận và pháp lý về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi “chuyển mục đích sử
dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép”. Trên
cơ sở thực trạng pháp luật và thực trạng xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi
này đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật và giải pháp nâng cao hiệu quả xử
phạt vi phạm hành chính đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa
khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép.
* Về các bài viết trên các tạp chí chuyên ngành luật:
Thứ nhất, bài viết “Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành

chính” của tác giả Đỗ Văn Cương trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 7 năm
2007. Cơng trình này đã phân tích các quy định pháp luật cũng như thực trạng
cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng.
Tuy nhiên, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh
vực xây dựng chỉ là công đoạn cuối cùng sau khi ra quyết định xử phạt mà người vi
phạm không tự nguyện thực hiện. Do đó, cơng trình này cũng chưa phân tích thực
trạng pháp luật và thực trạng xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi xây dựng
cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép.
Thứ hai, bài viết “Một số hạn chế, tồn tại trong công tác xử phạt vi phạm
hành chính về lĩnh vực quản lý trật tự xây dựng đô thị giai đoạn hiện nay” của tác
giả Nguyễn Bá Phùng đăng trên Tạp chí Khoa học Kiểm sát số 3, năm 2014. Bài
viết trình bày những bất cập pháp luật trong công tác xử phạt vi phạm hành chính về
lĩnh vực quản lý trật tự xây dựng đô thị. Tuy nhiên, bài viết nghiên cứu khá khái
quát các bất cập trong công tác xử phạt về trật tự xây dựng nói chung chứ chưa làm
rõ các nội dung liên quan đến xử phạt hành vi xây dựng cơng trình khơng có giấy
phép, sai nội dung giấy phép.
Thứ ba, bài viết “Kiến nghị hoàn thiện các quy định pháp luật về xử phạt vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai” của tác giả Cao Vũ Minh trên Tạp chí Nhà
nước và pháp luật số 4, năm 2017. Đây là một bài viết mang tính chất nghiên cứu


6

các nội dung liên quan trực tiếp đến xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất
đai. Tuy nhiên, bài viết chỉ mới đi sâu phân tích bất cập trong các quy định pháp
luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai chứ chưa đánh giá một
cách toàn diện các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây
dựng.
Thứ tư, bài viết “Biện pháp khắc phục hậu quả buộc nộp lại số lợi ích bất
hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính” của tác giả Nguyễn Nhật

Khanh trên Tạp chí Khoa học pháp lý số 7, năm 2018. Đây là bài viết nghiên cứu
chuyên sâu về biện pháp khắc phục hậu quả buộc nộp lại số lợi ích bất hợp pháp có
được do thực hiện vi phạm hành chính. Bài viết đã phân tích các bất cập của biện
pháp khắc phục hậu quả này trong quy định xử phạt vi phạm hành chính một số lĩnh
vực, qua đó đưa ra các kiến nghị hoàn thiện quy định đối với biện pháp khắc phục
hậu quả này trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và các văn bản quy
định xử phạt vi phạm hành chính trong một số lĩnh vực.
Thứ năm, bài viết “Biện pháp khắc phục hậu quả trong pháp luật xử phạt vi
phạm hành chính về đất đai - Một số bất cập và kiến nghị hoàn thiện” của tác giả
Nguyễn Nhật Khanh trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 9, năm 2019. Bài viết
đã phân tích, đánh giá chung các biện pháp khắc phục hậu quả trong lĩnh vực đất
đai, chưa đi sâu phân tích các biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi tổ chức
thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng.
Thơng qua quá trình nghiên cứu, tác giả nhận thấy chưa có cơng trình nghiên
cứu nào liên quan trực tiếp đến xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi xây
dựng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép. Qua đó có thể thấy
rằng, đề tài “Xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng
trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng (Từ thực tiễn Tp. Hồ
Chí Minh)” là một đề tài mới và phù hợp với thực tiễn quản lý. Ở luận văn này, tác
giả sẽ phân tích, đánh giá một cách tồn diện các quy định của pháp luật cũng như
thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi xây dựng cơng trình khơng có
giấy phép, sai nội dung giấy phép. Đồng thời, tác giả sẽ đưa ra các kiến nghị hoàn
thiện pháp luật cũng như công tác thi hành pháp luật về quản lý cấp phép xây dựng.
Do đó, nội dung của đề tài đáp ứng được điều kiện về tính mới cũng như có khả
năng ứng dụng cao.


7

3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

Mục đích đề tài là nghiên cứu, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận, phân tích,
đánh giá một cách tồn diện các quy định của pháp luật cũng như thực tiễn xử phạt
hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội
dung giấy phép xây dựng. Trên cơ sở đó đưa ra những đề xuất kiến nghị hoàn thiện
pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình
khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng cũng như công tác thi hành
pháp luật trên thực tế.
Xuất phát từ mục đích trên, tác giả xác định:
- Tìm hiểu và làm sáng tỏ các vấn đề lý luận có liên quan đến vấn đề nghiên
cứu của đề tài.
- Đánh giá và làm sáng tỏ các quy định pháp luật, cách thức điều chỉnh của
các cơ quan nhà nước trong quá trình xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ
chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng.
- Làm sáng tỏ thực trạng tình hình xử phạt vi phạm hành chính và những vấn
đề pháp lý phát sinh trong quá trình xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ
chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng.
- Đề xuất các giải pháp hữu hiệu nhằm tăng cường hiệu quả xử phạt vi phạm
hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội
dung giấy phép xây dựng.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là pháp luật Việt Nam về xử phạt vi phạm
hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội
dung giấy phép xây dựng, cụ thể là các vấn đề:
- Những vấn đề lý luận và pháp lý cơ bản về xử phạt vi phạm hành chính đối
với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép
xây dựng;
- Thực trạng quy định cũng như thực tiễn áp dụng pháp luật về xử phạt vi
phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép,
sai nội dung giấy phép xây dựng.
Đề tài nghiên cứu những quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm

2012, Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số
21/2020/NĐ-CP) về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tư xây dựng;
khai thác, chế biến, kinh doanh khoáng sản làm vật liệu xây dựng, sản xuất, kinh


8

doanh vật liệu xây dựng; quản lý cơng trình hạ tầng kỹ thuật; kinh doanh bất động
sản, phát triển nhà ở, quản lý sử dụng nhà và công sở.
5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng
và duy vật lịch sử, đồng thời sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp: được sử dụng để phân tích các vấn đề lý
luận cũng như quy định của pháp luật liên quan đến xử phạt vi phạm hành chính đối
với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép
xây dựng; tổng hợp, phân tích các vấn đề pháp lý có liên quan từ thực tiễn áp dụng
pháp luật.
- Phương pháp phân tích luật viết: được sử dụng để phân tích các bất cập
trong các quy định pháp luật liên quan đến các hành vi vi phạm bị xử phạt, các hình
thức xử phạt, các biện pháp khắc phục hậu quả áp dụng đối với hành vi tổ chức thi
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng.
- Phương pháp so sánh: được sử dụng trong đánh giá các quy định của pháp
luật xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng
có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng qua các thời kỳ để thấy được sự thay
đổi của pháp luật về vấn đề này.
- Phương pháp thống kê: được sử dụng để tập hợp các quy định pháp luật có
liên quan cũng như các số liệu, báo cáo, vụ việc từ thực tiễn áp dụng xử phạt vi
phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép,
sai nội dung giấy phép xây dựng làm cơ sở dữ liệu để phân tích, đánh giá một cách
toàn diện các vấn đề pháp lý và thực tiễn về quản lý xây dựng, cấp phép xây dựng.

- Phương pháp phỏng vấn chuyên gia: được sử dụng để thu thập ý kiến đánh
giá của các chuyên gia, đặc biệt là các chủ thể có quyền tham mưu, xử phạt đối với
hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây
dựng.
- Phương pháp điều tra xã hội học: được sử dụng để thu thập ý kiến đánh giá
của phóng viên, của cá nhân, tổ chức đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình
khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng.
6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài
Việc nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn về xử phạt vi phạm hành
chính hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy
phép xây dựng có ý nghĩa hết sức quan trọng và cần thiết trong bối cảnh hiện nay.


9

Do đó, nội dung của đề tài đáp ứng được điều kiện về tính mới cũng như có khả
năng ứng dụng cao. Những kiến nghị của luận văn hy vọng sẽ đem lại kết quả thiết
thực cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật, góp phần đảm bảo cho pháp luật
về xây dựng được thực hiện nghiêm minh. Từ đó, nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt
động quản lý nhà nước trong lĩnh vực này.
Đề tài còn là tài liệu tham khảo cho sinh viên, học viên và những ai quan tâm
đến đề tài này. Mặt khác, với chủ trương của Đảng và Nhà nước ta là tăng cường
nguyên tắc pháp quyền trong quản lý nhà nước nói chung và trong lĩnh vực xây
dựng nói riêng thì đề tài sẽ là tài liệu bổ ích cho những người làm công việc thực
tiễn như lực lượng thanh tra chuyên ngành...
7. Cơ cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, đề tài gồm có
hai chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý của xử phạt vi phạm hành chính
đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy

phép xây dựng
Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực trạng hoạt động xử phạt vi phạm
hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội
dung giấy phép xây dựng từ thực tiễn Tp. Hồ Chí Minh và một số giải pháp hoàn
thiện.


10

CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA XỬ PHẠT
VI PHẠM HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI HÀNH VI TỔ CHỨC
THI CƠNG CƠNG TRÌNH KHƠNG CĨ GIẤY PHÉP XÂY DỰNG,
SAI NỘI DUNG GIẤY PHÉP XÂY DỰNG
1.1. Khái niệm, đặc điểm và các vi phạm hành chính cụ thể liên quan
đến hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy
phép xây dựng
1.1.1. Khái niệm tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội
dung giấy phép xây dựng
Về mặt lý luận, vi phạm hành chính tuy khơng nguy hiểm bằng tội phạm
nhưng lại diễn ra rất phức tạp, gây thiệt hại cho nhà nước, lợi ích hợp pháp của cá
nhân, tổ chức. Do đó, có thể khẳng định, vi phạm hành chính là một trong những
dạng vi phạm phổ biến trong các vi phạm pháp luật nói chung1. Vi phạm hành chính
trong lĩnh vực xây dựng là một loại vi phạm hành chính. Do đó, để hiểu vi phạm
hành chính trong lĩnh vực xây dựng nói chung, vi phạm hành chính về tổ chức thi
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng nói riêng thì
phải xuất phát từ lý luận về vi phạm hành chính.
Để làm rõ nội dung, giải thích được khái niệm này một cách đầy đủ thì trước
hết cần giải thích, làm rõ các bộ phận, một số thuật ngữ cấu thành khái niệm.
Một là, về thuật ngữ “tổ chức”. Theo Đại từ điển tiếng Việt thì “tổ chức” là

“sắp xếp, tập hợp một số đông người để thực hiện một công việc, một mục đích cụ
thể”2. Ví dụ: tổ chức hội thảo, tổ chức liên hoan...
Hai là, về thuật ngữ “thi công”. Theo Từ điển từ và ngữ Việt Nam thì “thi
cơng” là “thực hiện một cơng trình xây dựng theo đúng bản thiết kế của nhà chuyên
môn”3.
Như vậy, khi ghép hai thuật ngữ lại với nhau thành “tổ chức thi công” thì
được hiểu là “sắp xếp, tập hợp một số đơng người để thực hiện một cơng trình xây
dựng theo đúng bản thiết kế của nhà chuyên môn”. Khái niệm này cũng gần giống
với khái niệm “tổ chức thi công” được định nghĩa trong Giáo trình Tổ chức thi cơng
xây dựng. Theo giáo trình này thì “tổ chức thi cơng” chính là “cách bố trí lực

Nguyễn Cửu Việt (2009), “Một số vấn đề đổi mới pháp luật về vi phạm hành chính ở nước ta”, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, số 01.
2
Nguyễn Như Ý chủ biên (2013), Đại từ điển tiếng Việt (tái bản lần thứ 13), Nxb. Đại học quốc gia Tp. Hồ
Chí Minh, tr. 1826.
3
Nguyễn Lân (2006), Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. Tổng Hợp Tp. Hồ Chí Minh, tr. 1727.
1


11

lượng sản xuất, thời gian hoạt động, hình thức hoạt động, cách thức quản lý sao cho
thực hiện một công trình xây dựng theo đúng quy chuẩn kỹ thuật, kết cấu, rút ngắn
thời gian thi cơng, giảm chi phí một cách hợp lý” 4.
Ba là, về thuật ngữ “cơng trình xây dựng”. Theo khoản 10 Điều 3 Luật Xây
dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì “cơng trình xây dựng” là “sản
phẩm được xây dựng theo thiết kế, tạo thành bởi sức lao động của con người, vật
liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào cơng trình, được liên kết định vị với đất, có thể

bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên
mặt nước”.
Bốn là, về thuật ngữ “giấy phép xây dựng”. Theo khoản 17 Điều 3 Luật Xây
dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì “giấy phép xây dựng” là “văn bản
pháp lý do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho chủ đầu tư để xây dựng mới,
sửa chữa, cải tạo, di dời công trình”. Giấy phép xây dựng bao gồm hai loại là giấy
phép xây dựng có thời hạn và giấy phép xây dựng theo giai đoạn. Giấy phép xây
dựng có thời hạn là giấy phép xây dựng cấp cho xây dựng công trình, nhà ở riêng lẻ
được sử dụng trong thời hạn nhất định theo kế hoạch thực hiện quy hoạch xây
dựng5. Trong khi đó, giấy phép xây dựng theo giai đoạn là giấy phép xây dựng cấp
cho từng phần của công trình hoặc từng cơng trình của dự án khi thiết kế xây dựng
của cơng trình hoặc của dự án chưa được thực hiện xong6.
Như vậy, có thể thấy, “tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai
nội dung giấy phép xây dựng” là một khái niệm được ghép từ các thuật ngữ riêng
biệt. Qua phân tích khái niệm của các thuật ngữ cấu thành, có thể đưa ra định nghĩa
“tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng”.
Theo đó, “tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép
xây dựng” là “sắp xếp, tập hợp một số đông người để xây dựng mới, sửa chữa, cải
tạo, di dời cơng trình xây dựng nhưng sai nội dung giấy phép xây dựng hoặc khơng
có giấy phép trong trường hợp phải có giấy phép xây dựng đối với cơng trình xây
dựng.
1.1.2. Khái niệm vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng
có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng
Khái niệm “vi phạm hành chính” lần đầu tiên được định nghĩa trong Pháp
lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989. Cụ thể, Điều 1 Pháp lệnh Xử phạt vi
phạm hành chính năm 1989 quy định: “vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân,

Lê Anh Dũng chủ biên (2016), Giáo trình Tổ chức thi công xây dựng, Nxb. Xây dựng, tr. 22.
Khoản 18 Điều 3 Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020).
6

Khoản 19 Điều 3 Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020).
4
5


12

tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước
mà khơng phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi
phạm hành chính”. Đến các Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và Pháp
lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) thì
khái niệm “vi phạm hành chính” khơng được định nghĩa cụ thể mà được định nghĩa
một cách gián tiếp thông qua khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính”7. Hiện nay,
khái niệm “vi phạm hành chính” được quy định cụ thể trong Luật Xử lý vi phạm
hành chính năm 2012. Theo khoản 1 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm
2012 thì “vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi
phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và
theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”.
Trong xử phạt vi phạm hành chính, việc đưa ra định nghĩa chính xác về vi
phạm hành chính đóng vai trị rất quan trọng. Định nghĩa chính xác về vi phạm hành
chính sẽ tạo ra cách hiểu thống nhất và cũng là cơ sở để dự liệu đúng các loại vi
phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước 8. Điều này có ý nghĩa thiết
thực, giúp xác định đúng tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi, tạo
cơ sở cần thiết cho hoạt động đấu tranh, phòng chống các vi phạm hành chính một
cách có hiệu quả.
Mặc dù khái niệm vi phạm hành chính được kế thừa, bổ sung, phát triển
trong các văn bản quy phạm pháp luật qua các thời kỳ khác nhau và hiện nay được
quy định chính thức Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 nhưng đây vẫn là
khái niệm chưa thật sự chính xác. Cụ thể:
Một là, về khách thể của vi phạm hành chính. Việc xác định khách thể của vi

phạm hành chính là “vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước” dễ gây
ra sự nhầm lẫn với khách thể của vi phạm kỷ luật nhưng không bao gồm được các
quan hệ xã hội liên quan đến sở hữu nhà nước, các quyền tự do và lợi ích hợp pháp
của cơng dân9. Ngoài ra, cụm từ “vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà
nước” chưa thể hiện rõ được khách thể bảo vệ là quyền và lợi ích hợp pháp của mọi

Khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1995 quy định: “Xử phạt vi phạm hành chính
được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vơ ý vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà
chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.
Tương tự, khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007,
2008) quy định: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi
chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vơ ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước
mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.
8
Nguyễn Cảnh Hợp - Cao Vũ Minh (2011), “Hoàn thiện pháp luật về vi phạm hành chính từ kinh nghiệm của
Liên bang Nga”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 18.
9
Ngơ Tử Liễn (1994), “Cơ sở của trách nhiệm hành chính và vấn đề sửa đổi Điều 1 Pháp lệnh Xử lý vi phạm
hành chính”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 1.
7


13

cá nhân, tổ chức10. Theo tác giả, khách thể của vi phạm hành chính là tổng thể
những quan hệ xã hội được chế tài hành chính bảo vệ, bao gồm: trật tự nhà nước và
xã hội, quyền sở hữu, quyền tự do, lợi ích hợp pháp của cơng dân và trật tự hoạt
động hành chính11.
Hai là, cơng thức “mà khơng phải là tội phạm hình sự” rất dễ làm cho những
người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính tưởng lầm rằng mình có quyền

đánh giá vi phạm pháp luật nào là vi phạm hành chính hay tội phạm mà xem nhẹ
việc tuân thủ những căn cứ của pháp luật12.
Như vậy, cho đến nay, mặc dù đã có Luật Xử lý vi phạm hành chính năm
2012 nhưng nội hàm của khái niệm “vi phạm hành chính” vẫn chưa được xác định
một cách chặt chẽ và khoa học13. Tuy có bất cập nhưng nhờ có định nghĩa này mà
việc xác định chính xác các dấu hiệu chung của vi phạm hành chính trở nên rõ ràng
hơn14.
Là một vi phạm hành chính cụ thể, vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng
cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng cũng mang đầy đủ
những dấu hiệu chung của một vi phạm hành chính đã được nêu tại Khoản 1 Điều 2
Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Hiện nay, khái niệm vi phạm hành chính
về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng
vẫn chưa được ghi nhận trong bất cứ một văn bản pháp lý nào. Do đó, để cơng tác
xử phạt vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai
nội dung giấy phép xây dựng được thực hiện một cách có hiệu quả thì trước hết cần
phải có một định nghĩa thống nhất thế nào là vi phạm hành chính về tổ chức thi
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng. Theo đó, “vi
phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung
giấy phép xây dựng là hành vi trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vơ ý) do tổ chức, cá
nhân có năng lực trách nhiệm pháp luật hành chính thực hiện, vi phạm các quy định
về sắp xếp, tập hợp một số đông người để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo, di dời
cơng trình xây dựng nhưng sai nội dung giấy phép xây dựng hoặc khơng có giấy
phép trong trường hợp phải có giấy phép xây dựng đối với cơng trình xây dựng mà
theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính”.

Vũ Thư (2011), “Mấy vấn đề về chế định trách nhiệm hành chính trong pháp luật Việt Nam hiện nay”, Tạp
chí Nhà nước và pháp luật, số 9.
11
Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, tr. 524 - 525.
12

Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị Quốc gia, tr. 496.
13
Nguyễn Thị Thiện Trí (2012), “Góp ý dự thảo luật xử lý vi phạm hành chính”, Tạp chí Khoa học pháp lý,
số 2.
14
Nguyễn Cảnh Hợp chủ biên (2017), Bình luận khoa học Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012, Nxb. Hồng
Đức - Hội Luật gia Việt Nam, tr. 69.
10


14

1.1.3. Đặc điểm vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng
có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng
Về mặt lý luận, vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có
giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng là một dạng cụ thể của vi phạm hành
chính, nên cũng có đầy đủ bốn yếu tố cấu thành vi phạm hành chính. Từ khái niệm
trên, có thể rút ra đặc điểm của vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình
khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng:
Thứ nhất, chủ thể vi phạm về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép,
sai nội dung giấy phép xây dựng là chủ đầu tư xây dựng. Đó là tổ chức, cá nhân đủ
18 tuổi trở lên. Đặc biệt vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng
có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng còn được thực hiện bởi các chủ thể
khá đặc thù là hộ gia đình, cộng đồng dân cư.
Tương tự nhiều lĩnh vực khác, trong lĩnh vực xây dựng thì chủ thể thực hiện
hành vi vi phạm là tổ chức, cá nhân có năng lực trách nhiệm hành chính. Luật Xử lý
vi phạm hành chính năm 2012 quy định khơng truy cứu trách nhiệm hành chính
trong trường hợp người thực hiện hành vi “khơng có năng lực trách nhiệm hành
chính” hoặc “chưa đủ tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính”15. Về nguyên tắc, người
từ đủ 14 tuổi trở lên là chủ thể của vi phạm hành chính16 nhưng trong lĩnh vực xây

dựng thì chủ thể của vi phạm thường ở độ tuổi từ đủ 18 tuổi trở lên.
Theo khoản 9 Điều 3 Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020)
thì chủ đầu tư xây dựng (sau đây gọi là chủ đầu tư) là cơ quan, tổ chức, cá nhân sở
hữu vốn, vay vốn hoặc được giao trực tiếp quản lý, sử dụng vốn để thực hiện hoạt
động đầu tư xây dựng. Chủ đầu tư xây dựng có thể là cá nhân. Tuy nhiên, qua
nghiên cứu thực tế cho thấy, các vi phạm phổ biến trong lĩnh vực xây dựng như vi
phạm quy định về khởi cơng xây dựng cơng trình; vi phạm quy định về trật tự xây
dựng; vi phạm quy định về thi cơng xây dựng cơng trình; vi phạm quy định về
nghiệm thu, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơng trình… đều do người
đã thành niên vi phạm. Đặc biệt, qua nghiên cứu tình hình xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực xây dựng của Chánh thanh tra Sở Xây dựng từ năm 2013 đến
năm 2019 thì có thể khẳng định là không xử phạt bất cứ người chưa thành niên nào
liên quan đến hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung
giấy phép xây dựng. Cụ thể, từ năm 2013 đến 31/3/2017, Chánh thanh tra Sở Xây
dựng đã ban hành 4.652 quyết định xử phạt trong lĩnh vực xây dựng, trong đó có
2.709 quyết định xử phạt đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy

15
16

Khoản 5 Điều 11 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.
Điểm a khoản 1, Điều 5 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.


15

phép, sai nội dung giấy phép xây dựng17. Trong đó, khơng có quyết định nào xử
phạt đối với người chưa thành niên. Tương tự, từ 15/1/2018 (ngày bắt đầu thực hiện
việc xử phạt theo Nghị định số 139/2017/NĐ-CP) đến tháng 6/2020, Chánh thanh
tra Sở Xây dựng đã ban hành 6.415 quyết định xử phạt trong lĩnh vực xây dựng,

trong đó có 4.112 quyết định xử phạt đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình
khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng 18. Trong đó, khơng có quyết
định nào xử phạt đối với người chưa thành niên.
Khác với lĩnh vực môi trường, an ninh trật tự, an tồn xã hội, giao thơng
đường bộ thì người thành niên thường xuyên bị xử phạt vi phạm hành chính do dễ bị
kích động, dụ dỗ, lơi kéo19. Trong lĩnh vực xây dựng nói chung và đối với hành vi tổ
chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng thì
hấu như khơng có chủ thể vi phạm là người chưa thành niên. Nguyên nhân có thể là
do khi bước vào độ tuổi trưởng thành và phát triển đầy đủ về thể chất, tâm sinh lý
thì lúc này con người bắt đầu ý thức đến giá trị của cơng trình xây dựng - nơi mà ở
đó có tiến hành hầu hết các cơng việc liên quan đến bản thân và gia đình của họ. Từ
đây, vì nhu cầu cần có cơng trình để sản xuất, kinh doanh, cư trú, nghỉ dưỡng, chăn
nuôi, trồng trọt phục vụ nhu cầu của mình mà lúc này những người trưởng thành
mới bất chấp các quy định pháp luật, từ đó dẫn đến vi phạm hành chính về tổ chức
thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng.
Khác với một số lĩnh vực, chủ thể vi phạm hành chính thường là cá nhân thì
trong lĩnh vực xây dựng nói chung và hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có
giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng, chủ thể vi phạm hành chính là tổ chức
cũng chiếm một phần tương đối trong tổng số vi phạm. Chỉ tính từ 15/1/2018 đến
tháng 6/2020, Chánh thanh tra Sở Xây dựng đã ban hành 412 xử phạt đối với tổ
chức thực hiện hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung
giấy phép xây dựng20.
Ngoài ra, theo khoản 2 Điều 2 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (sửa đổi, bổ
sung năm 2020) thì đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây
dựng nói chung và đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép,

Công văn số 14779/SXD-PC của Sở Xây dựng ngày 11/5/2017 về những khó khăn, vướng mắc trong quản
lý nhà nước về thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng.
18
Cơng văn số 576/SXD-TT Sở Xây dựng ngày 12/8/2020 về tình hình xử phạt vi phạm hành chính trong

lĩnh vực xây dựng.
19
Cao Vũ Minh (2015), “Hoàn thiện quy định pháp luật về biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng nhằm bảo
vệ quyền của người chưa thành niên theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,
số 20.
20
Thanh tra SởTài ngun và Mơi trường, Báo cáo tình hình xử phạt vi phạm hành chính về xây dựng theo
Nghị định số 139/2017/NĐ-CP ngày 22/7/2020, tr. 6.
17


16

sai nội dung giấy phép xây dựng nói riêng khơng chỉ là cá nhân, tổ chức mà cịn có
thể là hộ gia đình, cộng đồng dân cư. Nhìn chung, đây là những chủ thể đặc thù
tham gia vào các quan hệ pháp luật xây dựng. Trong quá trình tham gia các quan hệ
pháp luật này, tất yếu phát sinh các vi phạm hành chính và phải bị xử phạt vi phạm
hành chính.
Thứ hai, khách thể vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng
có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng là trật tự quản lý nhà nước trong
lĩnh vực này.
Khách thể của vi phạm hành chính là những quan hệ xã hội trong hoạt động
hành chính được điều chỉnh bởi những quy phạm pháp luật hành chính và một số
ngành luật khác. Dấu hiệu khách thể để nhận biết về vi phạm hành chính là hành vi
vi phạm đã xâm hại đến trật tự quản lý nhà nước được pháp luật hành chính bảo vệ.
Vì vậy, chủ thể thực hiện hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép,
sai nội dung giấy phép xây dựng đã xâm phạm trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh
vực này. Do đó, khi xác định một vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình
khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng, cần căn cứ vào Nghị định số
139/2017/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung năm 2020) để phân biệt với những hành vi vi

phạm trong các lĩnh vực khác.
Thứ ba, mặt khách quan của vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng
trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng được thể hiện dưới dạng
hành động.
Mặt khách quan của vi phạm hành chính là những biểu hiện ra bên ngồi mà
con người có thể nhận biết được thông qua trực quan sinh động, chứ không phải chỉ
tồn tại trong ý thức hoặc mới chỉ là dự định. Trong mặt khách quan của vi phạm
hành chính thì hành vi trái pháp luật là dấu hiệu bắt buộc. Hành vi trái pháp luật
được thể hiện dưới dạng hành động hoặc không hành động trái pháp luật.
Đặc trưng của vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có
giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng được thể hiện dưới dạng hành động.
Khảo sát Điều 15 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung năm 2020) về xử
phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm về trật tự xây dựng thì có thể nhận
thấy các vi phạm đều thể hiện dưới dạng hành động như: i. tổ chức thi công xây
dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng được cấp đối với trường hợp cấp
phép sửa chữa, cải tạo; ii. tổ chức thi cơng xây dựng cơng trình sai nội dung giấy
phép xây dựng được cấp đối với trường hợp cấp phép xây dựng mới; iii. tổ chức thi
công xây dựng cơng trình khơng có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có
giấy phép xây dựng.


17

Thứ tư, xét về mặt chủ quan, tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép,
sai nội dung giấy phép xây dựng đa phần thể hiện với hình thức lỗi cố ý.
Trong mặt chủ quan của vi phạm hành chính thì lỗi là dấu hiệu bắt buộc. Vi
phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng nói chung và vi phạm hành chính về tổ
chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng nói
riêng cũng bắt buộc phải tồn tại yếu tố lỗi. Một chủ thể tuy có hành vi trái pháp luật
nhưng khơng có lỗi thì khơng thể xem là vi phạm hành chính.

Về nguyên tắc, các vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng không phân
biệt lỗi cố ý hay lỗi vô ý để xác định trách nhiệm pháp lý. Tuy nhiên, qua nghiên
cứu thực tế có thể khẳng định vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng đa phần
được thực hiện với lỗi cố ý. Với tư duy ấy thì vi phạm hành chính về tổ chức thi
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng đa phần thể
hiện với hình thức lỗi cố ý. Hình thức lỗi cố ý thể hiện rất rõ qua việc chủ thể nhận
thức được tính chất nguy hại của hành vi, thấy trước hậu quả nguy hiểm cho xã hội
do hành vi của mình gây ra nhưng vẫn quyết tâm thực hiện hành vi và mong muốn
cho hậu quả xảy ra.
Dưới góc độ lý luận, chủ thể thực hiện hành vi tổ chức thi cơng cơng trình
khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng đều nhận thức rõ hành vi của
mình, nhận thức rõ việc có các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực xây dựng, trong đó có xử phạt vi phạm hành chính về hành vi tổ chức
thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng. Mặt khác,
các chủ thể trên đều biết đến các quyền của người sử dụng đất và biết rõ tính pháp
lý của cơng trình xây dựng mà mình đang sử dụng. Như vậy, nếu thực hiện hành vi
tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng thì
rõ ràng vi phạm này được thực hiện với lỗi cố ý.
Khảo sát bằng phiếu điều tra xã hội học đối với 100 cá nhân trên địa bàn các
quận, huyện ở Tp. Hồ Chí Minh với câu hỏi: “Khi tổ chức thi cơng cơng trình thì
cần có điều kiện gì để bảo đảm đúng quy định pháp luật” thì có đến 96 % (96 cá
nhân) có câu trả lời là “Phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được cấp
phép trước tổ chức thi cơng”, chỉ có 4 % (4 cá nhân) có câu trả lời là “Khơng cần
xin phép” và “Không biết quy định” . Tương tự, với câu hỏi: “Khi tổ chức thi cơng
cơng trình thì có nhất thiết phải thi cơng, xây dựng đúng theo giấy phép xây dựng
hay khơng?” thì có đến 98 % (98 cá nhân) có câu trả lời là “nhất thiết phải tuân thủ
theo nội dung của giấy phép xây dựng”, chỉ có 2 % (2 cá nhân) có câu trả lời là
“Không cần tuân thủ theo nội dung của giấy phép xây dựng”.
Cuối cùng, vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy
phép, sai nội dung giấy phép xây dựng thường mang tính chất kéo dài.

18

Một đặc trưng cơ bản đối với đa số vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng
cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng là hành vi vi phạm
mang tính chất kéo dài. Hiện nay, có rất nhiều vi phạm hành chính diễn ra và có thể
chấm dứt ngay (như vứt tàn thuốc lá không đúng nơi quy định tại khu chung cư,
thương mại, dịch vụ hoặc nơi cơng cộng21, bấm cịi trong đơ thị và khu đông dân cư
trong thời gian từ 22 giờ ngày hôm trước đến 05 giờ ngày hôm sau)22. Khác với
những hành vi này, vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có
giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng thường diễn ra kéo dài, qua nhiều tháng,
nhiều năm. Điều này cũng dễ hiểu bởi việc tổ chức thi cơng một cơng trình xây
dựng không thể tiến hành trong một sớm, một chiều. Theo định mức cơng trình và
kỹ thuật thi cơng xây dựng thì tiến độ thi cơng một cơng trình xây dựng cấp IV là
dao động từ 30 - 45 ngày (tùy thuộc vào diện tích nhà, địa điểm xây dựng, thời điểm
xây dựng); một cơng trình xây dựng cấp III là dao động từ 60 - 90 ngày (tùy thuộc
vào diện tích nhà, địa điểm xây dựng, thời điểm xây dựng); một cơng trình xây dựng
cấp II là dao động 90 - 105 ngày (tùy thuộc vào diện tích nhà, địa điểm xây dựng,
thời điểm xây dựng)23. Trên thực tế, do nhiều yếu tố chủ quan và khách quan tác
động nên việc tổ chức thi cơng cơng trình cịn có thể kéo dài hơn rất nhiều24. Do đó,
các vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội
dung giấy phép xây dựng cũng có thể diễn ra trong khoảng thời gian kéo dài này.
1.1.4. Các vi phạm hành chính cụ thể liên quan đến hành vi tổ chức thi
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng
Theo Điều 89 Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì
cơng trình xây dựng phải có giấy phép xây dựng. Giấy phép xây dựng là văn bản
pháp lý do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho chủ đầu tư để xây dựng mới,
sửa chữa, cải tạo, di dời cơng trình. Giấy phép xây dựng gồm: a. giấy phép xây
dựng mới; b. giấy phép sửa chữa, cải tạo; c. giấy phép di dời cơng trình; d. giấy

phép xây dựng có thời hạn25.
Tuy nhiên, pháp luật cũng quy định những trường hợp được miễn giấy phép
xây dựng gồm: a. cơng trình bí mật nhà nước, cơng trình xây dựng khẩn cấp; b.
cơng trình thuộc dự án sử dụng vốn đầu tư cơng được Thủ tướng Chính phủ, người
đứng đầu cơ quan trung ương của tổ chức chính trị, Viện kiểm sát nhân dân tối cao,
Tòa án nhân dân tối cao, Kiểm tốn nhà nước, Văn phịng Chủ tịch nước, Văn

Điểm a khoản 1 Điều 20 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP.
Điểm g khoản 1 Nghị định số 100/2019/NĐ-CP.
23
Trần Quang Minh (2017), Định mức xây dựng cơng trình, Nxb. Lao động, tr. 42.
24
Đỗ Đình Đức (2018), Giáo trình kỹ thuật thi cơng xây dựng, Nxb. Xây dựng, tr. 166.
25
Khoản 3 Điều 89 Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020).
21
22


19

phòng Quốc hội, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan trung
ương của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và của tổ chức chính trị - xã hội, Chủ tịch Ủy
ban nhân dân các cấp quyết định đầu tư xây dựng; c. cơng trình xây dựng tạm (là
cơng trình thi cơng xây dựng cơng trình chính hoặc sử dụng cho việc tổ chức các sự
kiện hoặc hoạt động khác trong thời gian quy định đã được Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh hoặc Ủy ban nhân dân cấp huyện chấp thuận về địa điểm, quy mô xây dựng
cơng trình và thời gian tồn tại của cơng trình tạm26; d. cơng trình sửa chữa, cải tạo
bên trong cơng trình hoặc cơng trình sửa chữa, cải tạo mặt ngồi khơng tiếp giáp với
đường trong đơ thị có u cầu về quản lý kiến trúc theo quy định của cơ quan nhà

nước có thẩm quyền hoặc nội dung sửa chữa, cải tạo không làm thay đổi công năng
sử dụng, không làm ảnh hưởng đến an toàn kết cấu chịu lực của cơng trình, phù hợp
với quy hoạch xây dựng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, u
cầu về an tồn phịng, chống cháy, nổ và bảo vệ mơi trường; đ. cơng trình quảng cáo
khơng thuộc đối tượng phải cấp giấy phép xây dựng theo quy định của pháp luật về
quảng cáo hoặc cơng trình hạ tầng kỹ thuật viễn thơng thụ động theo quy định của
Chính phủ; e. cơng trình xây dựng nằm trên địa bàn hai đơn vị hành chính cấp tỉnh
trở lên, cơng trình xây dựng theo tuyến ngồi đơ thị phù hợp với quy hoạch xây
dựng hoặc quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành đã được cơ quan nhà nước
có thẩm quyền phê duyệt; g. cơng trình xây dựng đã được cơ quan chuyên môn về
xây dựng thông báo kết quả thẩm định thiết kế xây dựng triển khai sau thiết kế cơ sở
đủ điều kiện phê duyệt thiết kế xây dựng và đáp ứng các điều kiện về cấp giấy phép
xây dựng theo quy định của Luật này; h. nhà ở riêng lẻ có quy mơ dưới 07 tầng
thuộc dự án đầu tư xây dựng khu đô thị, dự án đầu tư xây dựng nhà ở có quy hoạch
chi tiết 1/500 đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; i. cơng trình xây
dựng cấp IV, nhà ở riêng lẻ ở nơng thơn có quy mơ dưới 07 tầng và thuộc khu vực
khơng có quy hoạch đơ thị, quy hoạch xây dựng khu chức năng hoặc quy hoạch chi
tiết xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê
duyệt, trừ cơng trình, nhà ở riêng lẻ được xây dựng trong khu bảo tồn, khu di tích
lịch sử - văn hóa hoặc cơng trình xây dựng cấp IV, nhà ở riêng lẻ ở miền núi, hải
đảo thuộc khu vực khơng có quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng khu chức năng
trừ cơng trình, nhà ở riêng lẻ được xây dựng trong khu bảo tồn, khu di tích lịch sử văn hóa.
Như vậy, ngoại trừ những trường hợp được miễn giấy phép xây dựng thì việc
tổ chức thi cơng cơng trình phải có giấy phép xây dựng bởi thời điểm có giấy phép
xây dựng luôn xảy ra trước thời điểm tổ chức thi cơng cơng trình. Thậm chí, pháp
26

Điều 131 Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020).