Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến việt nam

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH
-----------***------------

NGUYỄN THANH QUYÊN
MSSV:1055040232

TƢ TƢỞNG PH N CHIA QUY N L C NHÀ NƢ C TRONG
L CH S LẬP HI N VIỆT NAM

LUẬN V N T T NGHIỆP C NH N LUẬT
Niên khóa: 2010 - 2014

GVHD: ThS. NGUYỄN MẠNH H NG

TP.HỒ CHÍ MINH – N M 2014


MỤC LỤC

CHƢƠNG 1: KHÁI LUẬN CHUNG V TƢ TƢỞNG PH N CHIA QUY N
L C NHÀ NƢ C
1.1. Lịch sử hình thành và phát triển của tƣ tƣởng phân quyền ............................ 1
1.2. Nội dung và giá trị thời đại của học thuyết phân quyền .................................. 4
1.2.1. Nội dung của học thuyết phân quyền ......................................................... 4
1.2.2. Giá trị thời đại của học thuyết phân quyền ................................................ 6
1.3. Sự áp dụng học thuyết phân quyền trong các mơ hình chính thể đƣơng đại . 10
1.3.1. Chính thể đại nghị ...................................................................................... 10
1.3.2. Chính thể cộng hịa tổng thống................................................................... 11
1.3.3. Chính thể cộng hịa hỗn hợp ....................................................................... 15
1.4. Tƣ tƣởng phân chia quyền lực nhà nƣớc trong lịch sử lập hiến Việt Nam .... 19

1.4.1. Hiến pháp năm 1946................................................................................... 19
1.4.2. Hiến pháp năm 1959................................................................................... 23
1.4.3. Hiến pháp năm 1980................................................................................... 27
1.4.4. Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) ........................... 30
CHƢƠNG 2: TƢ TƢỞNG PH N CHIA QUY N L C NHÀ NƢ C TRONG
HI N PHÁP HIỆN HÀNH, TH C TRẠNG VÀ KI N NGH
2.1. Tƣ tƣởng phân chia quyền lực nhà nƣớc trong Hiến pháp năm 2013 ............ 35
2.1.1. Vấn đề phân công quyền lực nhà nước ...................................................... 35
2.1.2. Vấn đề phối hợp quyền lực nhà nước ......................................................... 41
2.1.3. Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ....................................................... 42
2.2. Thực trạng ............................................................................................................ 44
2.2.1. Vấn đề phân công quyền lực nhà nước ...................................................... 45
2.2.2. Vấn đề phối hợp quyền lực nhà nước ......................................................... 50
2.2.3. Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ....................................................... 51
2.3. Kiến nghị ............................................................................................................... 55
2.3.1. Vấn đề phân công quyền lực nhà nước ...................................................... 55
2.3.2. Vấn đề phối hợp quyền lực nhà nước ......................................................... 61
2.3.3. Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ....................................................... 63


LỜI NĨI ĐẦU
1.Tính cấp thiết của đề tài
Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước được hình thành từ thời cổ đại và
phát triển rực rỡ trong thời đại khai sáng, gắn liền với tên tuổi của Aristotle, Polybe,
John Locke. Các tư tưởng này được Charlesclouis De SecondatMontesquieu khái
quát lên thành học thuyết, thường được gọi là học thuyết phân chia quyền lực nhà
nước hay thuyết phân quyền. Nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước có cơ sở từ
thuyết phân quyền đã trở thành nguyên tắc cơ bản trong tổ chức bộ máy nhà nước tư
bản. Vì phân quyền gắn liền với việc giới hạn quyền lực nhà nước, đảm bảo quyền
tự do chính trị của cơng dân. Trong khi đó, việc tổ chức quyền lực nhà nước ở các

nước xã hội chủ nghĩa trong một thời gian dài đã phủ nhận hồn tồn ngun tắc
này, thay vào đó là nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa. Ở nước ta, từ khi lập
hiến đến nay, nguyên tắc phân quyền vẫn chưa một lần được ghi nhận trong Hiến
pháp nhưng thực tế vẫn được áp dụng, đặc biệt là trong Hiến pháp năm 1946. Trong
công cuộc đổi mới và hội nhập hiện nay, với định hướng xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta vẫn theo
nguyên tắc tập quyền nhưng có tiếp thu hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền.
Tuy nhiên, tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 cũng bộc lộ nhiều
bất cập và nảy sinh nhiều vấn đề liên quan đến cơ chế phân cơng, phối hợp và kiểm
sốt quyền lực nhà nước như sự phân công chưa thật sự rõ ràng, chồng chéo thẩm
quyền giữa các nhánh quyền lực, vấn đề kiểm soát quyền lực của Quốc hội chưa
được đề cập… Yêu cầu đặt ra trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền là
phải khắc phục được những điểm yếu trên nhằm đảm bảo hoạt động của Nhà nước
đạt hiệu quả cao. Từ đó, việc nghiên cứu những giá trị của học thuyết phân quyền
và chuyển hóa nó vào mơ hình bộ máy nhà nước ta là điều cần thiết mang tính cấp
bách.
Với việc nghiên cứu một cách nghiêm túc cũng như việc đưa ra các giải pháp
trong Luận văn, tác giả mong muốn góp một phần nhỏ trong cơng tác hồn thiện
pháp luật nước nhà. Trong q trình thực hiện đề tài hẳn cịn sai sót, mong q
Thầy Cơ góp ý và nhắc nhở. Tác giả xin chân thành cảm ơn!
2. Tình hình nghiên cứu
Đề tài “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt
Nam” đã có một Luận văn Cử nhân Luật nghiên cứu, đó là Luận văn “Tư tưởng
phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam” của tác giả Nguyễn
Thị Hồng Phượng. Đây là một cơng trình nghiên cứu chun sâu về đề tài này


nhưng được thực hiện từ năm 2009 nên vấn đề thể hiện tư tưởng phân chia quyền
lực nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 chưa được đề cập. Ngoài ra, cũng có một
số bài viết trên tạp chí có đề cập đến vấn đề phân công, phối hợp và kiểm sốt

quyền lực nhà nước nhưng chưa phân tích về lịch sử hình thành, nội dung, giá trị
thời đại của học thuyết phân quyền.
3.Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của Luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề về nội dung
và ý nghĩa của nguyên tắc phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà
nước. Qua việc tìm hiểu sự thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực trong lịch sử lập
hiến Việt Nam để đánh giá những tiến bộ và yếu kém cần loại bỏ. Qua đó, đề xuất
một số kiến nghị liên quan đến nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có
sự phân cơng, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực
hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” nhằm làm cho tổ chức và hoạt động
của bộ máy nhà nước đạt hiệu quả cao, chống lại sự thâu tóm trong quyền lực nhà
nước.
Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, Luận văn có nhiệm vụ:
Làm rõ lịch sử hình thành và phát triển của tư tưởng phân quyền.
Nội dung và giá trị của học thuyết phân quyền.
Việc áp dụng học thuyết phân quyền trong các mơ hình chính thể đương đại.
Phân tích, đánh giá cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước có hay khơng sự
vận dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam và
mức độ áp dụng như thế nào.
Đề xuất một số kiến nghị về tổ chức bộ máy nhà nước có khai thác yếu tố
tích cực của ngun tắc phân chia quyền lực nhà nước.
4. Phạm vi vàđối tƣợng nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu: Luận văn này chỉ dừng lại ở việc phân tích, đánh giá,
làm rõ sự thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong phạm vi các cơ
quan nhà nước ở trung ương trong lịch sử lập hiến Việt Nam và đưa ra một số định
hướng mang tính định hướng tham khảo trong tổ chức bộ máy nhà nước.
Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là các cơ quan nhà nước ở trung ương
qua hiến định.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận văn
Luận văn này sẽ góp phần làm sáng tỏ những điểm lý luận và thực tiễn của

phương thức hạn chế quyền lực nhà nước chống sự chuyên chế, độc tài và đề xuất
một số ý kiến về tổ chức bộ máy nhà nước trong tương lai.


Kết quả của Luận văn này có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo phục
vụ cho công tác nghiên cứu và giảng dạy của các cơ sở đào tạo luật.
6. Phƣơng pháp nghiên cứu
Trong phạm vi nghiên cứu, tác giả sử dụng hầu hết các phương pháp nghiên
cứu chung của ngành khoa học pháp lý từ phân tích, tổng hợp đến chứng minh và so
sánh, dựa trên phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa
Mác-Lênin.
7. Kết cấu của Luận văn
Luận văn này gồm:
Lời nói đầu
Hai chương:
Chƣơng 1: Khái luận chung về tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước.
Chƣơng 2: Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp hiện
hành, thực trạng và kiến nghị.
Kết luận
Danh mục tài liệu tham khảo


CHƢƠNG 1
KHÁI LUẬN CHUNG V TƢ TƢỞNG PH N CHIA QUY N L C
NHÀ NƢ C
1.1. Lịch sử hình thành và phát triển của tƣ tƣởng phân quyền
Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước hay còn gọi là tư tưởng phân quyền
xuất hiện từ rất sớm. Tư tưởng này được nảy sinh từ thực tiễn tổ chức bộ máy nhà
nước Athens và La Mã, gắn liền với việc thiết lập và củng cố nền dân chủ. Sau này,
các nhà tư tưởng thời khai sáng khái quát lên thành học thuyết và trở thành nguyên

tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư bản.
Khoảng thế kỉ thứ IV TCN, Aristotle (384 - 322 TCN) trên cơ sở nghiên
cứu Hiến pháp của 158 nhà nước đơn nhất và liên bang đã viết tác phẩm “Chính trị
học” và “Hiến pháp Athens”. Qua các tác phẩm này, ông đã đặt nền tảng cho sự ra
đời của học thuyết phân quyền dù chỉ ở mức độ sơ khai. Ông phân biệt các lĩnh vực
hoạt động của nhà nước thành ba bộ phận hoàn toàn riêng biệt với nhau. Đó là các
quyền thảo luận hay quyết nghị, áp dụng luật hay hành pháp và phán xử theo luật.
Ba chức năng này sẽ phân cho các cơ quan khác nhau đảm nhiệm. Ngồi ra, ơng
cũng trình bày cách thức hình thành, chức năng, thẩm quyền, thành viên và cơ cấu
của từng bộ phận.Đặc biệt, ơng cho rằng khơng có loại hình chính phủ nào là duy
nhất có thể phù hợp với tất cả thời đại và quốc gia 1.Như vậy, có thể nói Aristotle là
người đầu tiên trình bày về tư tưởng phân quyền. Nhưng do hạn chế của thời đại
ông chưa thấy được mối quan hệ giữa ba bộ phận này, cũng như khơng nêu được
ngun nhân vì sao lại phân chia quyền lực nhà nước thành ba bộ phận như trên.
Sau Aristotle cịn có Polybe(210 - 120 TCN) cũng bổ sung thêm vào tư tưởng này
tính độc lập tương đối của các bộ phận quyền lực nhà nước2.
Mặc dù có giá trị vượt thời đại song tư tưởng phân quyền hầu như khơng
được nhắc đến trong thời kì hưng thịnh của chế độ phong kiến, khi mà chính thể
quân chủ chuyên chế ngự trị ở hầu hết các nước. Chỉ đến khi quan hệ sản xuất tư
bản chủ nghĩa xuất hiện, trở thành chỗ dựa vững chắc về mặt tư tưởng cho các
1Sau

này, Rousseau trong tác phẩm nổi tiếng “Khế ước xã hội” cũng nhiều lần đề cập đến luận điểm này

“Nhưng các mục tiêu chung nói trên của một thể chế tốt đẹp là Tự do và Bình đẳng sẽ tùy theo hồn cảnh
mỗi nước mà đổi khác do tình huống quốc gia. Mỗi dân tộc sẽ tự chọn lấy thể chế thích hợp riêng của mình”.
2Xem

thêm Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà

nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 102-103.

1


phong trào đấu tranh lật đổ chính thể chuyên chế và chế độ phong kiến, vì tự do,
dân chủ của Nhân dân thì tư tưởng này mới có cơ hội xuất hiện trở lại. Theo dòng
chảy thời gian, tư tưởng phân quyền được các nhà triết học thời khai sáng khái quát
thành học thuyết và áp dụng thành công nhất ở Mĩ.
Đầu tiên phải nhắc đến John Locke (1632 - 1704). Trong tác phẩm “Hai
chun luận về chính quyền” ơng đã trình bày nguồn gốc, mục đích của nhà nước,
các loại quyền lực nhà nước, phạm vi giới hạn của từng quyền, vị trí và mối quan
hệ giữa các quyền3. Locke khẳng định quyền lực mà các cơ quan nhà nước có được
là do có sự ủy quyền từ phía Nhân dân nên quyền lực này phải bị giới hạn. Ông
chia quyền lực nhà nước thành ba loại quyền: thứ nhất là quyền lập pháp - loại
quyền tối cao nhưng không vô hạn, quyền này donhững người đại diện cho Nhân
dân đảm nhiệm; thứ hai là quyền hành pháp, quyền này bị giới hạn trong phạm vi
lợi ích chung nhằm ngăn chặn sự hình thành chính quyền chun chế, điều mà các
nhà nước phong kiến đã từng thực hiện để tạo nên áp bức, bất công cho dân chúng;
thứ ba là quyền liên hợp. Theo ông, cả quyền hành pháp và quyền liên hợp đều
thuộc về nhà vua (chính phủ liên bang). Cũng trong tác phẩm này, ơng đã trình bày
một cách khá đầy đủ cách thức hoạt động của hai cơ quan lập pháp, hành pháp và
hiện nay vẫn cịn được áp dụng trong mơ hình tổ chức nhà nước của hầu hết các
nước4. Đặc biệt, ông đã dự liệu đến trường hợp nếu có sự xung đột và mâu thuẫn
giữa hai cơ quan này thì sẽ giải quyết như thế nào. Với ơng, trong tình huống này,
quyền phân xử phải thuộc về Nhân dân, vì Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà
nước nên có quyền quyết định sẽ chọn chính sách nào tốt nhất cho họ. Và theo
Locke, tất cả các nhánh quyền lực này đều có thể bị thay đổi khi có sự lạm dụng
quyền lực5. Tuy nhiên, điểm hạn chế lớn nhất trong tư tưởng của ông là mặc dù
nhận thức được quyền lực nhà nước phải được phân thành ba nhánh quyền khác

nhau nhưng ông chỉ giao cho hai cơ quan thực hiện là Quốc hội và nhà vua. Điều
này dẫn đến nguy cơ quyền lực nhà nước tập trung quá nhiều vào chính phủ liên
bang và chính phủ liên bang sẽ dùng ưu thế này để lạm quyền, lấn át quyền lực của
nhánh lập pháp. Với cách phân chia như trên thì tư tưởng đề cao cơ quan lập pháp

3

Xem thêm Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà

nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 45-46.
4Xem

thêmBùi Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền, NXB Tư pháp,

Hà Nội, tr. 72-73.
5Xem

thêm Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và Quyền công dân, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 22.
2


“Ai có thể đẻ ra luật lệ cho người khác thì phải đặt cao hơn”6 khơng được thực
hiện đúng như quan điểm ban đầu của ông.
Dù các nhà tư tưởng trên có nhiều đóng góp cho học thuyết phân quyền
nhưng chính Charlesclouis De Secondat Montesquieu (1689 - 1755), nhà tư
tưởng đã dành nhiều năm nghiên cứu về mơ hình tổ chức bộ máy nhà nước Anh,
tiếp thu tinh hoa của các tiền bối đi trước mới là người đã hoàn thiện thuyết phân
quyền.
“Tinh thần pháp luật” xuất bản dưới dạng ẩn danh vào năm 1748, tác phẩm
đã không nhận được sự chào đón và ủng hộ của chính quyền phong kiến. Năm

1751, Nhà thờ Công giáo liệt cuốn này vào danh sách những cuốn sách bị cấm7.
Không những thế, Montesquieu cũng bị xem là kẻ thù của chủ nghĩa chuyên chế.
Trong tác phẩm này, ông đã công khai lên án chế độ chuyên chế, bênh vực chủ
nghĩa hợp hiến và thuyết phân quyền, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền.
Theo ơng, ở đâu khơng có phân quyền thì ở đó dân chúng khơng có tự do, quyền
con người khơng thể thực hiện đầy đủ. Montesquieu cho rằng, quyền cơ bản nhất
của con người là quyền tự do chính trị, tự do chính trị là quyền mà cơng dân có thể
làm mọi việc mà pháp luật cho phép. Pháp luật là thước đo của tự do. Nhằm đảm
bảo quyền tự do chính trị này thuộc về cơng dân thì phải chống lạm quyền bằng cơ
chế phân chia, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước. Điều này thể hiện ở
những nội dung sau:
Thứ nhất, quyền lực phải được chia tách, giao cho các cơ quan khác nhau
thực hiện và các cơ quan này sẽ phối hợp với nhau trong q trình thực thi quyền
lực nhà nước. Ơng chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh và căn cứ vào tính chất
của mỗi quyền sẽ giao cho cho các cơ quan khác nhau thực hiện. Theo đó, quyền
lập pháp được thực hiện bởi một cơ quan do dân chúng bầu ra với nhiệm kì nhất
định, trong một khoảng thời gian hợp lý, khơng q dài để thâu tóm quyền lực
nhưng cũng khơng q ngắn để khơng thể làm gì được; quyền hành pháp có nhiệm
vụ chính là đưa ra những quyết định kịp thời sẽ do một cá nhân nắm giữ như một
ông vua; quyền tư pháp thực hiện chức năng xét xử sẽ do một cơ quan riêng biệt
đảm nhiệm8. Điểm giống nhau giữa Locke và Montesquieu là ở chỗ, các ông đều
cho rằng quyền lực mà các cơ quan nhà nước có được là do có sự ủy nhiệm của dân
6

Dẫn theo Nguyễn Đăng Dung (2001), “Thử bàn lại học thuyết phân chia quyền lực”, Hiến pháp và bộ máy

nhà nước, NXB Giao thông vận tải, Hà Nội, tr. 227.
7

Xem thêm Mai Hồng Quỳ(Chủ biên) (2010), Hành trình của quyền con người, Những quan điểm kinh

điển và hiện đại, NXB Tri thức, Hà Nội, tr. 204.
8Xem

thêmBùi Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền, NXB Tư pháp,

Hà Nội, tr. 87-88.
3


chúng. Cho nên, một khi chính quyền vi phạm thơ bạo quyền của dân chúng thì dân
chúng có quyền đánh đổ chính quyền này, thành lập nên chính quyền khác hoạt
động có hiệu quả hơn. Nhưng khác Locke, Montesquieu cho rằng quyền tư pháp là
quyền xét xử những hành vi vi phạm pháp luật phải được giao cho một cơ quan
riêng biệt, quyền tư pháp phải tách ra khỏi quyền hành pháp mới đảm bảo tự do cho
dân chúng, vì ông nhận thấy “Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp thì
ơng quan tịa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp”9.
Thứ hai, để hoạt động của bộ máy nhà nước đạt hiệu quả, ngoài phân chia
quyền lực nhà nước thành các nhánh quyền lực riêng biệt, do các cơ quan khác
nhau thực hiện, một nhà nước tốt cịn phải biết tạo ra cơ chế kiểm sốt giữa các
nhánh quyền lực này với nhau, tránh trường hợp các cơ quan này lạm quyền mà vi
phạm đến quyền con người. Có thể nói, đây là điểm mới và tiến bộ nhất của ông so
với các nhà tư tưởng trước đó. Hay nói cách khác, đến thời đại của ông thì sự phân
quyền đã triệt để hơn theo kiểu quyền lực phải được kiểm sốt bằng chính quyền
lực10. Nhưng hạn chế lớn nhất của Montesquieu là ở chỗ, ông cho rằng việc phân
quyền này có thể tồn tại ngay cả ở nhà nước quân chủ chứ không phải chỉ riêng nhà
nước cộng hịa. Trong nhà nước qn chủ thì khơng thể có sự phân chia quyền lực,
ở mơ hình nhà nước này chỉ có sự tập trung quyền lực vào một cá nhân hoặc một
nhóm người nào đó, nếu có thì cũng chỉ là sự phân cơng lao động giữa các tập đồn
phong kiến với nhau.
Có thể thấy, tư tưởng của Locke có cơ sở từ sự kế thừa tinh hoa của các nhà

tư tưởng vĩ đại trước đó, từ ý tưởng quyền lực phải được tách biệt để khơng có sự
lạm quyền. Cịn Montesquieu lại xây dựng tư tưởng của mình dựa trên kinh nghiệm
của các tiền bối đi trước và thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước Anh quốc lúc bấy
giờ.
1.2. Nội dung và giá trị thời đại của học thuyết phân quyền
1.2.1. Nội dung của học thuyết phân quyền
Phân quyền là tư tưởng dân chủ, nhân đạo và tiến bộ vì nó phục vụ đắc lực
cho công cuộc đấu tranh chống độc tài, chuyên chế và lạm quyền trong quá trình
thực thi quyền lực nhà nước. Nội dung của học thuyết phân quyền thể hiện ở các
khía cạnh sau:

9Montesquieu,

Tinh thần pháp luật, Hồng Thanh Đạm dịch (1996), NXB Giáo dục, Trường Đại học Khoa

học Xã hội và Nhân văn - Khoa Luật, Hà Nội, tr. 100.
10Xem

thêm Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền

ở Việt Nam, NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 139.
4


Thứ nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân cơng rành
mạch chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn giữa các cơ quan. Quyền lực nhà nước là
một hiện tượng xã hội, thống nhất về mặt chủ thể. Chủ thể của quyền lực nhà nước
là Nhân dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng hoàn toàn có thể phân chia,
sự phân chia này là phân chia trong tính thống nhất. Do quyền lực nhà nước ln
“mang tính chính trị, giai cấp và được thực hiện bởi một tầng lớp đặc biệt chuyên

làm nhiệm vụ quản lý”11nên nó ln có xu hướng tự mở rộng, tự tăng cường vai trị
của mình “Quyền lực được ví như một dịng sơng lớn. Khi giữ nó trong phạm vi
giới hạn của hai bờ, nó có cả vẻ đẹp và sự hữu ích, nhưng khi nó phá vỡ bờ thì nó
sẽ q hung dữ như bị chặn đứng giữa dịng, nó sẽ cuốn trôi mọi thứ, tàn phá và
hủy hoại bất cứ nơi nào mà nó đi qua”12. Bất cứ ở đâu có quyền lực là xuất hiện xu
thế lạm quyền và chuyên quyền,dù quyền lực ấy thuộc về ai. Vậy nên, để đảm bảo
các quyền tự do cơ bản của công dân, ngăn ngừa các hành vi lạm quyền của các
chủ thể nắm giữ quyền lựcthì phải có một cơ chế hữu hiệu nhằm giới hạn quyền lực
nhà nước. Cách tốt nhất để chống lạm quyền là giới hạn quyền lực bằng các công
cụ pháp lý và cách thực hiện không phải là tập trung quyền lực, mà là phân chia nó
ra. Giới hạn quyền lực nhà nước từ bên trong được thực hiện bởi chính các cơ quan
trong bộ máy nhà nước. Phân cơng rành mạch và rạch rịi chức năng, quyền hạn của
các cơ quan nhà nước với nhau, khơng để một cá nhân hay một tập đồn nắm trong
tay tất cả các quyền là cơ sở đảm bảo cho quyền tự do dân chủ của cá nhân, chống
lại mọi hành vi tùy tiện, độc đoán và những quyết định có tính chất quan liêu gây
phiền hà cho dân chúng từ phía các cơ quan cơng quyền và quan chức nhà nước.
Thứ hai, từ việc phân công rành mạch chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn
dẫn đến sự phối hợp hoạt động giữa các cơ quan này với nhau, tạo nên cơ chế cân
bằng giữa các nhánh quyền lực, đảm bảo thực hiện các mục tiêu chung của nhà
nước. Phân quyền đảm bảo cho sự thống nhất quyền lực, vì khi có phân quyền các
nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp tuy hoạt động độc lập với nhau nhưng có
mối quan hệ khăng khít tạo nên cơ chế phối hợp.Từ sự phối hợp này sẽ thiết lập
nên cơ chế cân bằng giữa các nhánh quyền lực, vì “Thực tế khơng có bất kì một hệ
thống quyền lực nhà nước nào khi phân định xong thì mỗi bộ phận quyền lực lại
hoàn toàn tự hoạt động riêng biệt, như kiểu một bộ máy mà các bánh xe răng cưa

11Nguyễn

Thị Hồng Phƣợng (2009), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt

Nam, Luận văn Cử nhân Luật, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 1.
12Dẫn

theoNguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà

nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 113.
5


rời rạc nhau, tư quay lấy một mình, mà trái lại chúng phải khớp vào nhau”13. Ví
dụ, Nghị viện có chức năng làm luật, luật của Nghị viện phải có chất lượng để quá
trình thực thi pháp luật của hành pháp được thông suốt và hoạt động xét xử của Tịa
án thể hiện đúng bản chất là bảo vệ cơng lý. Nhưng dù luật của Nghị viện có tốt
đến đâu mà quá trình tổ chức thực thi pháp luật của hành pháp không hiệu quả và
hoạt động xét xử của Tịa án khơng khách quan thì luật cũng khơng có khả năng đi
vào thực tiễn, người dân sẽ không tôn trọng luật của Nghị viện. Vậy nên, việc thực
hiện tốt chức năng của một nhánh quyền lực này sẽ tạo cơ sở cho nhánh quyền lực
kia hoàn thành nhiệm vụ của mình.Và tất cả đều hướng đến mục tiêu chung là xây
dựng một nhà nước ổn định, hoạt động có hiệu quả.
Thứ ba, không những phân chia, phối hợp mà cịn phải kiểm sốt quyền lực
nhà nước. Kiểm sốt quyền lực nhà nước từ bên ngoài bởi Nhân dân và ngay chính
bên trong bởi các cơ quan nhà nước. Kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong trở
thành nội dung “cốt lõi” của hoạt động kiểm soát. Kiểm soát từ chính các cơ quan
nhà nước để tránh tình trạng một nhánh quyền lực quá mạnh sẽ có tham vọng trở
thành độc đoán, lạm quyền, lấn quyền các cơ quan khác. Đảm bảo không nhánh
quyền lực nào thao túng được nhánh quyền lực nào. Các nhánh quyền lực độc lập
với nhau trong việc thực hiện các chức năng nhà nước. Nhưng khơng vì thế mà các
cơ quan này lại được phép “tự do” hoạt động theo ý mình, quyền lực của các cơ
quan nhà nước luôn bị giới hạn và kiểm sốt bởi Nhân dân thơng qua Hiến pháp và
bởi chính các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước thông qua cơ chế “kiềm chế và

đối trọng”.
1.2.2. Giá trị thời đại của học thuyết phân quyền
Học thuyết phân quyền đã có những đóng góp quan trọng trong thực tiễn
chính trị thế giới, đặc biệt là trong việc giới hạn quyền lực nhà nước. Học thuyết
này đến nay vẫn còn nguyên giá trị và cần được tiếp tục nghiên cứu và kiểm
nghiệm:
Thứ nhất, học thuyết phân quyền ra đời để đả phá lại chế độ phong kiến,
đánh dấu sự chấm dứt của chế độ quân chủ chuyên chế.Đặt nền móng cho sự ra đời
của một mơ hình nhà nước dân chủ có sự tham gia của đơng đảo các tầng lớp nhân
dân. Trong nhà nước phong kiến, nguyên tắc cơ bản trong tổ chức quyền lực nhà
nước là nguyên tắc quyền lực tối cao thuộc về Hoàng đế. Tư tưởng phong kiến cho
rằng quyền lực nhà nước xuất phát từ các đấng siêu nhiên. Vua được xem là người
thay mặt vị thần tối cao ấy trị vì dân chúng. Chính vì vậy, mọi quyền lực nhà nước
13Lê

Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam,

NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 207.
6


đều tập trung vào trong tay mộtông vua. Cá nhân nhà vua hoặc gia đình ơng ta sẽ
nắm trong tay toàn bộ quyền lực nhà nước, từ quyền làm ra luật đến quyền thực thi
pháp luật và cuối cùng là quyền phán xét. Chính vì nắm trong tay tất cả quyền hành
quan trọng của một quốc gia nên quyền lực của nhà vua trở thành “độc tôn”, nhà
vua tự cho mình đứng trên luật pháp nên quyền lực nhà nước trong trường hợp này
khơng được kiểm sốt. Đây chính là nguyên nhân dẫn đến quyền tự do của con
người bị vi phạm, dân chủ khơng được đảm bảo. Vì vậy, theo Montesquieu, để hạn
chế quyền lực nhà nước thì khơng thể không phân chia quyền lực nhà nước thành
các nhánh khác nhau, giao cho các cơ quan khác nhau thực hiện, các cơ quan này

phối hợp với nhau để cùng thực thi quyền lực nhà nước. Không những phân công
và phối hợp, quyền lực nhà nước còn phải bị kiểm sốt bởi chính các cơ quan trong
bộ máy đó. Cái hay trong quan điểm về phân quyền của Montesquieu là ông không
nói tại sao phải phân quyền mà chỉ đề cập đến hậu quả của việc tập trung quyền
lực:
Khi mà quyền lập pháp và quyền hành pháp được nhập lại trong tay một
người hay một Viện nguyên lão thì sẽ khơng có gì là tự do nữa; vì người
ta sợ rằng chính ơng ta hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi hành
một cách độc tài. Cũng khơng có gì là tự do nếu quyền tư pháp nhập lại
với quyền hành pháp người ta sẽ độc đoán với quyền sống và quyền tự
do của công dân; quan tòa sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp
nhập lại với quyền hành pháp thì ơng quan tịa sẽ có cả sức mạnh của kẻ
đàn áp, nếu một người hay một tổ chức của quan chức hoặc của quý tộc,
hoặc của dân chúng nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ
mất hết14.
Tư duy này rất phù hợp với điều kiện xã hội lúc bấy giờ, khi mà chế độ
phong kiến đã bộc lộ rõ bản chất chuyên chế và ngày càng tha hóa quyền lực, gây
nên áp bức trong dân chúng.
Thứ hai, do phân quyền là phân công chức năng và quyền hạn giữa các cơ
quan với nhau, mỗi cơ quan tập trung thực hiện một chức năng chính của mình sẽ
tạo nên sự chun mơn hóa trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.Cụ
thể, nhà lập pháp do công việc chủ yếu là làm luật nên phải có bản tính thận trọng;
trong khi đó, người thực thi pháp luật do chức năng chính là cai trị nên phải có tính
quyết đốn, khác với bản tính độc lập và vơ tư của một ơng quan tịa. Ngồi ra,
14Montesquieu,

Tinh thần pháp luật, Hoàng Thanh Đạm dịch (1996), NXB Giáo dục, Trường Đại học Khoa

học Xã hội và Nhân văn- Khoa Luật, Hà Nội, tr. 100.
7

phân quyền cịn tạo ra tính thi đua giữa các nhánh quyền lực, nâng cao hiệu quả của
hoạt động quản lý nhà nước, vì những người làm việc trong cơ quan nhà nước xem
công việc họ đang thực hiện là một nghề như bao nhiêu nghề nghiệp khác trong xã
hội, phải có sự hợp tác và cạnh tranh lành mạnh với nhau để hồn thành tốt cơng
việc của mình. Điều này được thể hiện ở các khía cạnh sau:
Một là, nhánh quyền lập pháp không những bị kiềm chế và kiểm sốt bởi
các nhánh quyền lực khác mà cịn địi hỏi phải cẩn trọng trong việc thực hiện chức
năng lập pháp, xây dựng cho nhà nước một hệ thống pháp luật hoàn thiện. Thế nên
trong tổ chức bộ máy nhà nước, cơ quan lập pháp phải thu hút đông đảo mọi thành
phần xã hội tham gia, đại diện cho ý chí của tồn thể Nhân dân. Người làm luật
phải là những người đạt được độ tuổi tương đối cao, có kinh nghiệm về cuộc sống,
đặc biệt là phải có bản tính cẩn trọng để làm luật khơng vội vàng, nơn nóng.
Hai là, hành pháp là cơ quan thực thi pháp luật phải do những người có bản
tính quyết đốn, có tinh thần trách nhiệm thực hiện. Vì trong mọi xã hội, mọi chế
độ, hành pháp luôn là trung tâm của bộ máy nhà nước, đất nước thịnh hay suy là do
hành pháp mà ra. Thế nên, chính phủ trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước phải
là một chính phủ mạnh và dám chịu trách nhiệm với sự chỉ đạo của một cá nhân
quyết đoán và bản lĩnh.
Ba là, tư pháp can thiệp ngày càng sâu vào đời sống xã hội phải có trách
nhiệm với những oan sai trong hoạt động xét xử của mình. Yêu cầu tối cần thiết của
nhánh quyền này là phải giữ được bản tính vơ tư và độc lập với các nhánh quyền
lực cịn lại, tư pháp phải trung lập hoàn toàn về mặt chính trị. Khơng những thế, tư
pháp với bản chất độc lập cịn phải độc lập ngay chính với dân chúng, khi xét xử
chỉ tuân theo pháp luật. Nói tóm lại, tư pháp trong mọi trường hợp đều phải thể
hiện được bản tính độc lập của mình “cho dù nhà nước có thể được tổ chức theo
kiểu này hay kiểu khác, theo chế độ đại nghị hay tổng thống thì chỉ phụ thuộc vào
mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp, mà không phụ thuộc vào mối quan hệ với
tư pháp. Điều này chỉ có thể nói lên rằng tư pháp thì kiểu gì cũng phải độc lập”15.

Thứ ba, với học thuyết phân quyền, Montesquieu đã giải được bài toán về
phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước mà các nhà tư tưởng đi trước đã không
làm được. Trước đây, người ta quan niệm rằng, có thể kiểm sốt quyền lực nhà
nước bằng nhân quyền, đạo đức quyền hoặc giáo quyền. Đến Montesquieu, kiểm
soát quyền lực nhà nước phải được thực hiện bởi chính các cơ quan bên trong bộ
15Dẫn

theo Cao Anh Đô (2013), Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp,

hành pháp và tư pháp ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 37.
8


máy nhà nước “bằng một cơ chế mà các thành phần của nó nằm ngay chính trong
cơ cấu nhà nước”16 chứ không phải từ nhân quyền, đạo đức quyền, giáo quyền
haytừ các lực lượng bên ngồi xã hội. Kiểm sốt giữa chính các cơ quan nhà nước
với nhau để khơng xảy ra tình trạng lạm quyền, lấn quyền ảnh hưởng đến hoạt động
của bộ máy nhà nước và quyền tự do của con người. Thiết lập sự cân bằng và thống
nhất mới chứ không làm cho hoạt động của bộ máy nhà nước yếu đi. Đặc biệt,
Nhân dân cũng có quyền kiểm sốt quyền lực nhà nước thơng qua quyền bầu cử và
ứng cử. Tóm lại, Montesquieu đã tìm ra cơ chế kiểm sốt quyền lực nhà nước hữu
hiệu, đó là kiểm sốt quyền lực nhà nước từ phía Nhân dân và từ chính các cơ quan
trong bộ máy nhà nước đó, “việc đặt cả nhà nước và cơng chúng vào một cơ chế
kiểm soát hợp lý và hữu hiệu đã làm nên cái mà cả trước và sau Montesquieu, các
nhà chính trị lừng danh khác đã khơng thực hiện được, là sự kết hợp giữa dân chủ
trực tiếp và dân chủ đại diện”17.
Thứ tƣ, học thuyết phân quyền đã đặt nền tảng cho sự ra đời của một mơ
hình nhà nước mới - Nhà nước pháp quyền18. Từ những nội dung trên của thuyết
phân quyền có thể thấy, phân quyền gắn liền với việc giới hạn quyền lực nhà nước
nên phân quyền chỉ có thể có trong chế độ dân chủ, “nơi mà ở những mức độ khác

nhau, nhân dân tham gia thực hiện quyền lực nhà nước, quyền lực nhà nước được
xem là bắt nguồn từ nhân dân và phục vụ nhân dân”19. Trong các nhà nước phong
kiến và độc tài, quyền lực nhà nước chỉ được phép nằm trong tay một cá nhân hoặc
một nhóm người nên khơng thể có sự phân chia quyền lực. Nếu có cũng chỉ là sự
phân công lao động giữa những con người trong bộ máy nhà nước đó. Jean
JacquesRousseau (1712 - 1778) trong tác phẩm trứ danh “Khế ước xã hội” đã
khẳng định chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước là Nhân dân, quyền lực nhà
nước phải thống nhất ở Nhân dân. Và theo ông, phân quyền là phương tiện để thực
hiện chủ quyền nhân dân và đảm bảo cho hoạt động của bộ máy nhà nước đạt hiệu
quả. Ngồi Rousseau, Immanuel Kant (1724 - 1804), người có cơng lớn nhất trong
việc hoàn thiện lý thuyết về học thuyết Nhà nước pháp quyền đã xem phân quyền
16Lê

Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam,

NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 106.
17Lê

Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam,

NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 140.
18Nhà

nước pháp quyền thật ra không phải là một hình thức hay một kiểu nhà nước mà nó chỉ là một mơ hình

về cách thức tổ chức bộ máy nhà nước xoay quanh yếu tố trọng tâm là dân chủ .
19Nguyễn

Minh Đoan (2009), “Quyền lực nhà nước thống nhất và vấn đề phân công, phối hợp giữa các cơ

quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam”,Một số vấn đề về tổ chức thực hiện
quyền lực nhà nước, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 32.
9


là yêu cầu tiên quyết trong một Nhà nước pháp quyền 20.Vì trong Nhà nước pháp
quyền thì quyền con người phải được đảm bảo. Cách tốt nhất để đảm bảo quyền
con người là giới hạn quyền lực nhà nước. Để giới hạn quyền lực nhà nước thì
khơng thể khơng phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
1.3. Sự áp dụng học thuyết phân quyền trong các mơ hình chính thể
đƣơng đại
Một trong những ngun tắc cơ bản của tổ chức bộ máy nhà nước tư sản là
nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước. Nhưng trong các nhà nước tư sản hiện
đại, việc áp dụng học thuyết phân quyền trong thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước
ln có sự biến dạng tùy theo điều kiện của mỗi quốc gia, trong từng giai đoạn phát
triển cụ thể “phụ thuộc vào nhiều yếu tố mà khi vận dụng ở các nước khác nhau,
cách thức tổ chức quyền lực này bị biến dạng làm cho sự phân chia và phối hợp trở
thành mang tính hình thức và tượng trưng”21.
1.3.1. Chính thể đại nghị
Trong chính thể đại nghị, cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước thể hiện ở
chế độ chịu trách nhiệm chính trị của tập thể Chính phủ trước Nghị viện. Trong đó,
ln có sự “dung túng” và “đe dọa” lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp. Hành
pháp và lập pháp khơng hồn tồn độc lập mà ln có mối liên hệ tác động qua lại,
nhánh quyền lực này được thành lập và tồn tại trên cơ sở có sự tín nhiệm và tin
tưởng của nhánh quyền lực cịn lại. Chính vì vậy, cơ chế phân quyền trong mơ hình
chính thể đại nghị là phân quyền mềm dẻo.
Ở mơ hình phân quyền mềm dẻo, Nghị viện do Nhân dân trực tiếp bầu ra, là
cơ quan thực hiện chức năng làm luật. Nguyên thủ quốc gia là Tổng thống hoặc
Hoàng đế chỉ là một thiết chế tượng trưng, không nắm trong tay quyền hành pháp.
Quyền hành pháp trên thực tế được trao cho Thủ tướng. Thủ tướng đứng đầu hành

pháp, thực hiện chức năng quản lý xã hội thơng qua quyền hoạch định chính sách.
Tuy mỗi cơ quan có chức năng và quyền hạn khác nhau nhưng vẫn có sự phối hợp
nhịp nhàng để thực hiện chức năng của nhà nước. Cụ thể, Chính phủ có thể tham
gia vào hoạt động làm luật của Nghị viện thơng qua quyền trình dự án luật để Nghị
viện biểu quyết thông qua. Và Nghị viện cũng can thiệp vào công việc của hành
pháp thông qua hoạt động thành lập nên chức danh Thủ tướng. Thủ tướng là thủ
20Xem

thêmNguyễn Đăng Dung (2008), Hiến pháp trong Nhà nước pháp quyền, NXB Đà Nẵng, Đà Nẵng,

tr. 8.
21Trần

Hậu Thành (2005), Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của

nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, NXB Lý luận chính trị, Hà Nội, tr. 224.

10


lĩnh của đảng chiếm đa số trong Nghị viện, do Tổng thống bổ nhiệm và Nghị viện
phê chuẩn. Ngoài ra, lập pháp và hành pháp có thể có chung nhân viên. Vì được
thành lập trên cơ sở của lập pháp nên hành pháp không những phải chịu trách
nhiệm trước nguyên thủ quốc gia mà còn phải chịu trách nhiệm trước lập
pháp.Nghị viện có quyền lật đổ Chính phủ nếu kết quả hoạt động của Chính phủ
khơng làm Nghị viện hài lòng. Tuy nhiên, để hạn chế sựđộc tài của Nghị viện, Hiến
pháp cũng trao cho Thủ tướng quyền yêu cầu nguyên thủ quốc gia giải tán Hạ viện.
Đây chính là cơ chế kiểm soát quyền lực giữa nhánh quyền lập pháp và hành pháp.
Mục đích ban đầu của các nhà lập hiến khi thiết lập nên một mơ hình đại
nghị là hạn chế đến mức tối đa quyền lực của hành pháp, xây dựng một Nghị viện

có thực quyền.Vì Nghị viện là nơi phân chia quyền lực nhà nước một cách thuận
lợi nhất của các tầng lớp tư sản, thực quyền của Nghị viện đồng nghĩa với vai trò
tuyệt đối của giai cấp tư sản trong tương quan với giai cấp phong kiến. Nghị viện
thật sự là cơ quan có ưu thế tuyệt đối trong những giai đoạn đầu của cách mạng tư
sản, Nghị viện nắm trong tay nhiều quyền hành quan trọng của quốc gia, có quyền
lật đổ Chính phủ, bắt Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước mình. Nhưng dần dần
với ảnh hưởng của các đảng phái chính trị đã làm chovai trị của Nghị viện khơng
cịn được như trước. Từ chỗ Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện nay
tình thế đã hồn tồn đổi khác, Chính phủ có thể thao túng được Nghị viện, có
quyền de dọa giải tán Nghị viện bất cứ lúc nào. Tại sao lại có sự thay đổi như vậy?
Vì Thủ tướng – người đứng đầu hành pháp là thủ lĩnh của đảng được Nhân dân lựa
chọn trở thành đảng cầm quyền, khi Nhân dân bỏ phiếu cho một đảng phái nào đó
đồng nghĩa với việc họ đã chọn cho riêng mình một Thủ tướng. Điều này thể hiện
rõ nhất ở các quốc gia áp dụng mơ hình đại nghị, có hai đảng nổi trội thay nhau
cầm quyền như ở Anh. Thủ tướng Anh không những nắm trong tay quyền hành
pháp mà với vai trò là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong Nghị viện, Thủ tướng có
thể tác động đến hoạt động làm luật của Nghị viện, kiềm chế Nghị viện bằng quyền
giải tán Hạ viện bất cứ lúc nào, nếu Thủ tướng thấy sự tồn hại của Hạ viện có thể
gây tổn hại đến lợi ích của Nhân dân về danh nghĩa nhưng thực chất là đe dọa đến
quyền hành của Thủ tướng. Thực chất, Chính phủ tuy được hình thành trên cơ sở
của Nghị viện nhưng khơng phải chịu sự kiểm soát của Nghị viện. Trái lại, chính
Nghị việnmới phải tự đặt mình trong sự kiểm sốt của Chính phủ.
Như vậy, nếu áp dụng mơ hình phân quyền một cách mềm dẻo sẽ khơng có
sự độc lập giữa hai nhánh quyền lập pháp và hành pháp. Hai nhánh quyền lực này
luôn“dựa dẫm” và “đe dọa” lẫn nhau để cùng tồn tại. Ưu điểm của mơ hình này là
tạo được sự bình ổn trong hệ thống chính trị.Nhưng hạn chế lớn nhất của nó là
11


ngun thủ quốc gia khơng có thực quyền; khơng đảm bảo được tính độc lập, sự

kiềm chế và đối trọng giữa các cơ quan với nhau trong quá trình thực thi quyền lực
nhà nước.
1.3.2. Chính thể cộng hịa tổng thống
Chính thể cộng hịa tổng thống là mơ hình nhà nước áp dụng phổ biến
nguyên tắc phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, theo
hướng tăng cường quyền lực của cá nhân Tổng thống. Điểm nổi bật nhất của mơ
hình cộng hịa tổng thống là vai trò to lớn của nguyên thủ quốc gia - Tổng thống
trong cơ cấu quyền lực nhà nước. Tổng thống do Nhân dân trực tiếp bầu ra, vừa là
nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu hành pháp. Tổng thống nắm trọn trong
tay quyền hành pháp, thao túng toàn bộ Chính phủ. Trong khi đó, lập pháp cũng do
Nhân dân trực tiếp bầu ra, là cơ quan nắm “độc quyền” trong lĩnh vực làm luật. Hai
nhánh quyền lực do không thành lập trên cơ sở của nhau nên không phải chịu trách
nhiệm trước nhau, khơng nhánh quyền lực nào có thể thao túng, dựa dẫm và đe dọa
nhánh quyền lực nào như chính thể đại nghị. Mỗi cơ quan đại diện cho một nhánh
quyền lực để cân bằng, đối trọng và kiểm soát lẫn nhau. Và cả hai nhánh quyền lực
này đều phải chịu trách nhiệm trước Nhân dân. Chính vì vậy, cơ chế phân quyền
trong mơ hình chính thể cộng hòa tổng thống là phân quyền cứng rắn.
Nhà nước Mĩ là mơ hình đặc trưng của chính thể cộng hịa tổng thống và
hình thức nhà nước liên bang, điển hình cho chế độ hai đảng tư sản thay nhau nắm
giữ quyền lực và cũng là mơ hình nhà nước áp dụng học thuyết phân quyền một
cách mạnh mẽ nhất. Tổ chức bộ máy nhà nước Mĩ được xây dựng từ kinh nghiệm
bản thân của nước Mĩ, mẫu quốc Anh và các quốc gia khác trên thế giới22. Ở quốc
gia này, phân quyền được thực hiện một cách toàn diện, phân quyền giữa các cơ
quan với nhau, phân quyền ngay trong từng bộ phận của từng nhánh quyền. Việc
phân chia nhánh quyền lập pháp và hành pháp không chỉ đơn giản về mặt chức
năng và nhiệm vụ, các nhà lập hiến đi xa hơn bằng cách không cho phép lập pháp
và hành pháp có chung nhân viên23.
Tổng thống Mĩ là người đứng đầu Nhà nước và nắm trong tay quyền hành
pháp. Trong mối quan hệ với Quốc hội, Tổng thống tuy khơng có quyền trình dự án
luật nhưng có có thể tác động đến hoạt động làm luật của Quốc hội như sau: thứ

22Trước

khi có Hiến pháp năm 1787, tiểu bang Virginia của Mĩ đã mạnh dạn trao quyền hành pháp cho cá

nhân một người; Anh chia Nghị viện thành hai viện đại diện cho các tầng lớp khác nhau trong xã hội để tạo
nên sự sơi động trong chính trường.
23Khoản

6, Điều 2Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kì, Dẫn theo Nguyễn Cảnh Bình (2009), Hiến pháp Mĩ

được làm ra như thế nào, NXB Tri thức, Hà Nội, tr. 554.
12


nhất, thông qua quyền đọc thông điệp trước Quốc hội, Tổng thống vạch ra chương
trình làm luật hằng năm của Quốc hội; thứ hai, Tổng thống có quyền phủ quyết các
đạo luật của Quốc hội bằng quyền phủ quyết tương đối hoặc quyền phủ quyết “bỏ
túi”, Quốc hội có thể “bẻ gãy” bằng cách biểu quyết thông qua lại với tỉ lệ hai phần
ba nghị sĩ các viện đồng ý. Đây là quyền năng quan trọng nhất mà Hiến pháp trao
cho Tổng thống để kiềm chế và đối trọng với Quốc hội, chống lại sự vội vàng của
Quốc hội trong việc thông qua các đạo luật mà gây tổn hại đến quốc gia. Nhưng
mặt trái của nó là khiến cho Tổng thống can thiệp quá sâu vào quy trình lập pháp,
từ giai đoạn khởi thảo đến giai đoạn thông qua luật. Với quyền hành quá lớn như
vậy, vai trò của Tổng thống Mĩ chẳng khác nào hình ảnh của ơng vua thời phong
kiến, chỉ khác ở chỗ quyền hạn của Tổng thống bị giới hạn bởi Hiến pháp và
luật24.Để hạn chế sự lạm quyền của Tổng thống, Hiến pháp quy định Tổng thống
không được Nhân dân bầu trực tiếp mà phải thông qua đại cử tri, tránh Tổng thống
được nhận quyền lực trực tiếp từ Nhân dân sẽ lấn áp các nhánh quyền lực còn lại,
phá vỡ hạt nhân của học thuyết phân quyền. Với mơ hình cộng hịa tổng thống đã
cho phép áp dụng triệt để thuyết phân quyền và thể hiện đúng quan điểm thỏa hiệp

của các tầng lớp tư sản. Ngồi ra, mơ hình này cũng nhằm ngăn chặn làn sóng đấu
tranh của Nhân dân và để điều hành nhanh nhạy cơng việc của Nhà nước.Dù có
nhiều quyền hành nhưng Tổng thống không bao giờ được quyền giải tán Quốc
hội.Ngược lại,Quốc hội cũng khơng có quyền lật đổ Tổng thống. Vì hai nhánh
quyền lực này khơng hình thành trên cơ sở của nhau, nên không thể thao túng, dựa
dẫm và đe dọa giải tán lẫn nhau như chính thể đại nghị. Tổng thống và Quốc hội
chỉ chịu trách nhiệm trước Nhân dân mà không chịu trách nhiệm trước nhau.
Quốc hội gồm Hạ viện và Thượng viện, cả hai viện đều do Nhân dân trực
tiếp bầu ra, có thẩm quyền chính là làm luật và quyết định các vấn đề quan trọng
của đất nước. Sự thông thái của các nhà lập hiến thể hiện ở chỗ, họ thực hiện phân
quyền ngay chính trong Quốc hội, Hiến pháp quy định các viện này khơng được có
chung nghị sĩ và quyền hành của các viện là ngang nhau25. Phân chia quyền lực của
24Lý

giải điều này tác giả cho rằng, do Mĩ là quốc gia áp dụng mạnh mẽ thuyết phân quyền, trong khi thuyết

phân quyền lại được hoàn thiện bởi Montesquieu – người đã từng sống và dành nhiều năm để nghiên cứu về
tổ chức bộ máy nhà nước Anh nên việc Motesquieu xây dựng hình ảnh người đứng đầu hành pháp bị ảnh
hưởng bởi dấu ấn của ông vua nước Anh lúc bấy giờ là điều không thể tránh khỏi.
25Ở

Mĩ, không ai được phép vừa là đại biểu của Thượng viện lại là thành viên của Hạ viện. Thượng viện và

Hạ viện khơng có viện nào chiếm ưu thế tuyệt đối. Cụ thể, liên quan đến hành vi của Tổng thống, Hạ viện là
cơ quan có quyền buộc tội cịn Thượng viện có quyềnluận tội. Hay một đạo luật liên quan đến thuế phải là
đặc quyền của Hạ viện cịn quyền phê chuẩn các cơng chức, thẩm phán theo ý kiến của Tổng thống lại thuộc
quyền của Thượng viện.
13

cả hai viện nhằm không để cho Quốc hội do Nhân dân trực tiếp bầu ra có quá nhiều
quyền hành sẽ lộng quyền, lạm quyền lấn áp các nhánh quyền lực cịn lại, phá vỡ
mơ hình phân quyền của Montesquieu. Trong mối quan hệ với hành pháp, Quốc hội
dù không có quyền thành lập nên hành pháp nhưng Quốc hội có quyền phê chuẩn
các thành viên của Chính phủ theo sự bổ nhiệm của Tổng thống, tiến hành đàn hạch
khi Tổng thống phạm tội…
Từ trên có thể thấy, tổ chức bộ máy nhà nước Mĩ có sự phân cơng rành
mạch, phối hợp cân bằng và kiểm soát lẫn nhau giữa ba nhánh quyền lực. Nhưng
trên thực tế, với sự ảnh hưởng và tác động của đảng phái chính trị, mơ hình này
cũng có những biến dạng nhất định. Nếu Tổng thống và đa số nghị sĩ của Quốc hội
cùng một đảng thì lập pháp và hành pháp sẽ là một khối thống nhất, khơng có sự
phân chia quyền lực nhà nước giữa lập pháp và hành pháp. Nhưng nếu Tổng thống
và đa số nghị sĩ của Quốc hội không cùng một đảng thì lập pháp và hành pháp sẽ
“mặc cả” và “thỏa thuận” với nhau theo kiểu “chính thể đại nghị ở hành lang”.
Thực tế, các Tổng thống Mĩ đã dùng quyền hành và uy tín của mình để lái quá trình
làm luật cũng như quyền quyết định vấn đề chiến tranh và hịa bình của Quốc hội đi
theo ý mình26. Và đảng phái đối lập kia có thể đồng ý chỉ vì mục đích mà hai đảng
phái đều hướng đến là lợi ích của giai cấp tư sản. Chính vì vậy, các học giả Mĩ cho
rằng “Tư tưởng phân quyền một mặt khuyến khích sự hợp tác và thích ứng qua lại
giữa các cơ quan của quyền lực nhưng mặt khác nó tạo ra một tiềm năng xung đột
giữa các quyền lực, nhưng các xung đột thường được giải quyết bằng con đường
thỏa thuận”27. Nói tóm lại, phân quyền ở Mĩ có thể được tóm gọn ở nội dung là các
nhánh quyền lực độc lập, phối hợp nhau khi thực hiện các chức năng của mình và
khả năng kiềm chế, đối trọng lẫn nhau theo kiểu “phân chia quyền lực hồn tồn
khơng tạo ra bức tường thành giữa các nhánh quyền lực”28.
Như vậy,nếu áp dụng mơ hình phân quyền cứng rắn, cái hay nhất là tạo ra sự
quyết đoán và độc lập của nguyên thủ quốc gia trong việc giải quyết nhanh nhạy
các công việc của hành pháp, rất thích hợp với điều kiện kinh tế thị trường đầy
những biến động và sự phát triển của khoa học kĩ thuật và cơng nghệ; có sự phân
cơng rạch rịi và chế ước lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực theo đúng mơ hình của

26

Xem thêm Nguyễn Đăng Dung (2002), “Thử bàn lại học thuyết phân chia quyền lực”, Hiến pháp và bộ
máy nhà nước, NXB Giao thông vận tải, Hà Nội, tr. 235.
27Dẫn

theo Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và Quyền công dân, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 27.

28Ban

biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 (2013), Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước

trên thế giới, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 163.

14


học thuyết phân quyền. Cũng chính nhờ áp dụng mơ hình này mà Mĩ đã tạo ra được
một Chính phủ mạnh, một Quốc hội thực quyền và Tịa án có danh tiếng nhất thế
giới. Nhưng đây cũng không phải là mơ hình hồn hảo vì nó dẫn đến mâu thuẫn
giữa hành pháp và lập pháp, sự ổn định của quốc gia phụ thuộc vào bản lĩnh của
người đứng đầu.
1.3.3. Chính thể cộng hịa hỗn hợp
Chính thể cộng hịa hỗn hợp được xây dựng trên nền tảng của nguyên tắc
phân chia quyền lực nhà nước.Tổ chức quyền lực nhà nước vừa có đặc điểm của
cộng hịa tổng thống như Tổng thống do Nhân dân trực tiếp bầu ra, Tổng thống vừa
là người đứng đầu Nhà nước, vừa đứng đầu Chính phủ. Đồng thời nó cũng mang
những đặc điểm của chính thể cộng hòa đại nghị như tồn tại chức danh Thủ tướng,
Thủ tướng do Tổng thống bổ nhiệm nhưng phải có sự phê chuẩn của Nghị viện.
Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Nghị viện và Tổng thống, đồng thời Thủ tướng

cũng có quyền yêu cầu Tổng thống giải tán Hạ viện. Cả Nghị viện lẫn Thủ tướng
đều khơng có quyền lật đổ Tổng thống, Tổng thống chỉ chịu trách nhiệm trước
Nhân dân.
Hình mẫu của mơ hình chính thể cộng hịa hỗn hợp là Cộng hòa Pháp theo
Hiến pháp năm 1958. Mục tiêu của các nhà soạn thảo Hiến pháp năm 1958 là cân
bằng quyền lực giữa cơ quan lập pháp và hành pháp trên cơ sở tiếp thu những giá
trị truyền thống của chính thể cộng hịa tổng thống và chính thể đại nghị. Từ đó,
bảo đảm sự ổn định tương đối của các thiết chế quyền lực nhà nước, đặc biệt là
nhánh quyền hành pháp.
Pháp có một hệ thống lưỡng viện đóng vai trị chính trong sự vận hành của
nền dân chủ. Nghị viện gồm Quốc hội (Hạ viện) và Thượng viện có quyền lập
pháp. Quốc hội do phổ thơng đầu phiếu trực tiếp bầu ra. Thượng viện được bầu
gián tiếp (do các Uỷ viên Hội đồng vùng, tỉnh và các nghị sĩ Quốc hội bỏ phiếu
bầu). Quyền hành pháp được trao cho Tổng thống và Thủ tướng nên hành pháp
trong chính thể này là “hành pháp lưỡng đầu”. Tổng thống Pháp do Nhân dân trực
tiếp bầu ra và không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Tổng thống có quyền tác
động trực tiếp đến bộ máy hành pháp thông qua vai trị hoạch định chính sách, bổ
nhiệm Thủ tướng và yêu cầu Nghị viện phê chuẩn. Thủ tướng là nhân vật quan
trọng thứ hai trong Chính phủ bên cạnh Tổng thống, chịu trách nhiệm thực hiện các
chính sách của Tổng thống. Thủ tướng là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong Nghị
viện, Thủ tướng được thành lập trên cơ sở của Nghị viện nên Nghị viện có quyền
lật đổ Thủ tướng nếu hoạt động của Thủ tướng không đạt hiệu quả. Ngược lại, Thủ
tướng cũng có quyền yêu cầu Tổng thống giải tán Nghị viện.Nhưng cả Nghị viện
15


lẫn Thủ tướng đều khơng có quyền lật đổ Tổng thống, Tổng thống chỉ chịu trách
nhiệm trước Nhân dân.
Tình hình Pháp trước năm 1958 mang dấu ấn của vùng châu Âu lục địa, đề
cao Nghị viện. Nhưng thật ra chế độ đại nghị chỉ phát huy được vai trò của mình

nếu quốc gia áp dụng chỉ có hai đảng hoặc có nhiều đảng nhưng có đảng nội trội
như ở Anh. Pháp cũng áp dụng mơ hình này nhưng do khơng có đảng nội trội nên
hậu quả là chỉ trong một thời gian ngắn đã có sự thay đổi liên tục các Chính phủ do
sự độc tài của Nghị viện29. Bất ổn trong nước dẫn đến vị thế của Pháp trên trường
chính trị suy yếu. Xuất phát từ hồn cảnh này, De Gaulle đã có một sáng kiến hết
sức táo bạo là đem hình ảnh của ơng vua nước Anh và vai trò của Tổng thống Mỹ ở
bờ bên kia đại dương, xây dựng nên mơ hình ngun thủ quốc gia mới khơng có
q nhiều quyền hành để thực hiện quyền chun chế nhưng cũng khơng phải là
“bình hoa di động” để kiềm chế lại Nghị viện vốn dĩ đã có quá nhiều quyền hạn.
Tuy nhiên, với sự tác động của đảng phái chính trị, ý tưởng ban đầu của các nhà lập
hiến đã không được thực hiện một cách trọn vẹn trên thực tế. Theo mơ hình này,
hành pháp sẽ do Tổng thống và Thủ tướng điều hành. Trong mối quan hệ giữa
Tổng thống và Thủ tướng, Tổng thống là người hoạch định chính sách, nắm trong
tay các lĩnh vực liên quan đến cơng an, an ninh, quốc phịng và ngoại giao. Trong
khi đó, Thủ tướng lại là người cùng với nhân sự do chính mình bổ nhiệm sẽ có
quyền thực thi những chính sách trên, nắm trong tay các lĩnh vực liên quan đến
kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục… Nếu Tổng thống và Nghị viện cùng một đảng
thì đây là điều kiện thuận lợi cho Tổng thống tự do bổ nhiệm Thủ tướng là người
của đảng mình. Đến lúc này, quyền lực của Tổng thống là rất lớn, vì Tổng thống
vừa kiểm sốt được Chính phủ như Tổng thống của chính thể cộng hịa, vừa có thể
giải tán ln cả Hạ viện như Thủ tướng của chính thể đại nghị. Nếu Tổng thống và
Nghị viện khác đảng, có khả năng Tổng thống phải bổ nhiệm Thủ tướng là người
của đảng khác để có được sự phê chuẩn của Nghị viện. Hành pháp lúc này không
thể thông suốt, bất lợi cho Tổng thống trong việc hoạch định chính sách, kể cả Thủ
tướng trong việc thực thi chính sách đó,dẫn đến mâu thuẫn trong nội bộ cơ quan
hành pháp30.
29Chỉ

từ sau khi cách mạng thành công, từ năm 1789 đến năm 1958, Pháp đã trải qua 4 nền cộng hòa, 16 bản

Hiến pháp, 12 chế độ chính trị khác nhau và 161 đời Tổng thống.
30Điển

hình nhất là vụ Tổng thống Sirắccủa Pháp giải tán Hạ viện vào ngày 21- 4-1997, do có mâu thuẫn giữa

nội bộ hành pháp với nhau. Lúc bấy giờ,Tổng thống Si – rắc thấy rằng Giô -xpanh đang giữ chức Thủ tướng
không phải là người của đảng mình, thế nên mặc dù là nguyên thủ quốc gia nhưng ơng nhưng chỉ có quyền
hoạch định chính sách và phụ trách các lĩnh vực liên quan đến hoạt động đối ngoại, xã hội, giáo dục và an
ninh quốc phịng, người thực hiện các chính sách này và nắm trong tay thực quyền là Thủ tướng. Từ nhận
16


Như vậy,nếu áp dụng mơ hình có sự kết hợp giữa phân quyền cứng rắn và
mềm dẻo sẽ giúp nguyên thủ quốc gia có thực quyền, năng động hơn và có sự độc
lập nhất định, tức hành pháp được tăng cường nhưng cũng đầy những rủi ro. Nếu
lập pháp và hành pháp mâu thuẫn thì Tổng thống sẽ ln ln giải tán Hạ viện theo
ý của mình, gây nên sự mất ổn định trong đời sống chính trị quốc gia. Ngồi ra,
trong chính thể này cũng ln có khả năng thường trực mâu thuẫn giữa Tổng thống
và Thủ tướng là những nhân vật trung tâm trong bộ máy hành pháp.
Qua việc tìm hiểu các mơ hình phân quyền trên thế giới, có thể rút ra một số
nhận xét về việc áp dụng học thuyết phân quyền như sau:
Một là, luôn có sự biến dạng ở những mức độ khác nhau trong việc áp dụng
các nội dung của học thuyết phân quyền vào tổ chức bộ máy nhà nước tư sản. Ngày
nay, hầu hết các quốc gia dân chủ đều áp dụng nguyên tắc phân quyền trong tổ
chức và hoạt động của bộ máy nhà nước dù ở mức độ mềm dẻo, cứng rắn hoặc có
sự kết hợp giữa hai mơ hình này. Ở châu Âu lục địa với truyền thống đề cao vai trò
của cơ quan lập pháp nên Nghị viện ln có ưu thế hơn so với các cơ quan khác.
Vậy nên ở các quốc gia này, người ta khơng áp dụng cứng nhắc học thuyết phân
quyền mà có sự thay đổi cho phù hợp theo hướng “mềm hóa” đi mơ hình lúc
đầu.Đảm bảo cho Nghị viện ln đóng vai trò “nổi trội” hơn trong tam giác phân

quyền. Ở Mĩ lại khác, do sớm không đi theo lý thuyết “nghị viện tối cao” nên người
Mĩ đã xây dựng cho riêng mình một mơ hình tổ chức bộ máy nhà nước có sự phân
cơng rành mạch, phối hợp và kiểm sốt lẫn nhau giữa các cơ quan, khơng cơ quan
nào được đặt cao hơn cơ quan nào. Từ đó tạo ra mơ hình phân quyền cứng rắn được
xem là “gần gũi” nhất với học thuyết phân quyền. Còn ở Pháp, do các nhà lập hiến
lo sợ sự độc tài của Tổng thống và sự lạm quyền của Nghị viện nên phải tổ chức bộ
máy nhà nước theo kiểu kết hợp giữa mơ hình phân quyền mềm dẻo và phân quyền
cứng rắn, ngày càng đề cao vai trò của hành pháp để giữ cho đời sống chính trị
quốc gia ln ổn định.

định này, ơng đã có một quyết định táo bạo là giải tán Hạ viện để Nhân dân bầu cử lại với mong muốn người
của đảng ông ta sẽ giành được đa số phiếu trong cuộc bầu cử. Nhưng đây lại là quyết định sai lầm vì đa số
dân chúng Pháp đã không chọn đảng của ông là đảng đại diện cho ý chí của họ.Đảng Xã hội (PS), cùng với
nhiều đảng cánh tả khác, đã đánh bại liên minh bảo thủ của Si – rắc với thắng lợi vang dội, buộc Si - rắc bước
vào một giai đoạn sống chung mới với Jospin là Thủ tướng . Tình trạng này kéo dài trong suốt 5 năm, từ
năm 1997 đến năm 2002 mới có thể chấm dứt bằng một cuộc bầu cử mới. Trong thời gian này, quyền lực của
Tổng thống ngày càng suy yếu dần do Tổng thống không được sự ủng hộ của Nghị viện và Nhân dân.

17


Hai là, đảng phái chính trị đã làm biến dạng các mơ hình phân quyền. Trong
các nhà nước tư sản hiện đại, khó có thể tìm thấy sự phân chia quyền lực nhà nước
rạch ròi thành ba nhánh quyền lực mà ln có sự đan xen, chuyển hóa lẫn nhau từ
quyền lực của cơ quan này sang cơ quan khác và ngược lại. Đặc biệt, giữa nhánh
quyền lập pháp và hành pháp hầu như ln có mối quan hệ mật thiết không thể tách
rời và hỗ trợ nhau theo kiểu “có sự phối kết hợp giữa lập pháp và hành pháp để có
một hệ thống pháp luật hồn hảo”31, hướng đến mục tiêu chung là làm cho hoạt
động của bộ máy nhà nước ngày càng hiệu quả hơn. Chính vì vậy, việc phân chia
quyền lực nhà nước chỉ được áp dụng một cách tương đối, dù đó là chính thể đại

nghị, cộng hòa tổng thống hay cộng hòa hỗn hợp. Và sở dĩ có sự áp dụng tương đối
này là do tác động của đảng phái chính trị đã làm biến dạng các mơ hình này. Việc
áp dụng mơ hình phân quyền hiện nay hầu như có chung đặc điểm là “sự xuất hiện
của các đảng phái chính trị làm cho tính phối hợp hoạt động giữa các nhánh quyền
lực ngày càng tăng lên, trong khi tính kiềm chế và đối trọng ngày càng giảm đi”32.
Mặc dù các đảng chính trị đã làm biến dạng các hình thức chính thể và làm sai lệch
mục đích sáng tạo ban đầu của các nhà lập hiến, nhưng quy luật chung của sự biến
dạng này là nhằm tăng cường quyền lực cho hành pháp, xây dựng một Chính phủ
mạnh để quản lý đất nước, làm suy yếu Nghị viện, đưa Nghị viện về thực hiện đúng
chức năng ban đầu là làm luật chứ khơng can thiệp “sâu” vào hoạt động hành pháp
của Chính phủ.
Ba là, nhìn nhận lại một số quan điểm sai lầm về học thuyết phân quyền:
Thứ nhất, cho rằng phân quyền chỉ có thể áp dụng trong nhà nước tư sản.
Đây là cái nhìn khơng tồn diện, vì học thuyết phân quyền cho dù được ra đời và
phát triển trong xã hội phương Tây nhưng với những giá trị tiến bộ của nó trong
việc xây dựng một nhà nước bị giới hạn quyền lực, đặc biệt là trong việc xây dựng
Nhà nước pháp quyền là điều không thể phủ nhận. Phân quyền là phân chia quyền
lực, phân chia trong thống nhất để tiến đến kiểm sốt quyền lực.Mục đích cuối
cùng của cơ chế này là hướng đến một việc xây dựng một nhà nước dân chủ, đảm
bảo quyền tự do chính trị của con người được tơn trọng ở mức tối đa.
Thứ hai, cho rằng học thuyết phân quyền không phản ánh bản chất của
quyền lực nhà nước ln có sự thống nhất về mặt chủ thể. Nếu áp dụng học thuyết
này một cách triệt để sẽ dẫn đến sự cô lập giữa các nhánh quyền lực, sự tách biệt
31Nguyễn

Đăng Dung (2012), “Chính phủ Việt Nam trong nền kinh tế thị trường”, Những vấn đề về Hiến

pháp và sửa đổi Hiến pháp, NXB Dân trí, Hà Nội, tr. 261.
32Cao

Anh Đơ (2013), Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp, hành

pháp và tư pháp ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 35.
18


hoàn toàn trong hoạt động của các cơ quan nhà nước. Trong khi để đạt được hiệu
quả quản lý xã hội, các cơ quan trong hoạt động thực thi quyền lực nhà nước ln
phải có mối quan hệ khăng khít và hỗ trợ lẫn nhau. Chính điều này làm cho các
nhánh quyền lực nhà nước luôn trong trạng thái mâu thuẫn và đấu tranh với nhau.
Đây là cách hiểu không tồn diện và khơng có cơ sở lý luận. Thật ra, Montesquieu
đã khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất ở Nhân dân, Nhân dân đứng ra
phân công quyền lực nhà nước thông qua Hiến pháp. Việc phân công này không
phải là “chia nhỏ, xé lẻ” mà chỉ là phân công rành mạch chức năng của các cơ
quan. Trong q trình thực thi nhiệm vụ, các cơ quan khơng hoạt động riêng lẻ mà
ln có sự phối kết hợp với nhau để thực hiện quyền lực nhà nước. Thế nên, “phân
quyền là sự phân biệt mà không phân ly, là sự phân chia mà không phân tán”33.
Phân quyền để kiểm soát và làm cho hoạt động của các cơ quan đạt được hiệu quả
chứ không phải phân quyền để làm cho các cơ quan đấu tranh gay gắt với nhau,
làm tê liệt hoàn toàn bộ máy nhà nước.
1.4. Tƣ tƣởng phân chia quyền lực nhà nƣớc trong lịch sử lập hiến Việt
Nam
1.4.1. Hiến pháp năm 1946
Sự độc đáo của bản Hiến pháp này thể hiện rõ nét nhất qua các quy định về
tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, có sự kết hợp hài hịa giữa mơ hình
phân quyền cứng rắn và phân quyền mềm dẻo. Đây là điều mà các bản Hiến pháp
sau này chưa thể làm được. Điều này được minh chứng qua cơ chế phân cơng, phối
hợp và kiểm sốt trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ở trung
ương.
Vấn đề phân công quyền lực nhà nƣớc theo Hiến pháp năm 1946

Nghị viện nhân dân là cơ quan thực hiện chức năng lập pháp. Nghị viện ra
đời để khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân “Do tổng tuyển cử mà
toàn dân bầu ra Quốc hội, Quốc hội sẽ cử ra Chính phủ, Chính phủ đó thực là
Chính phủ tồn dân”34. Nghị viện có quyền làm luật; quyết định những vấn đề quan
trọng của đất nước (Điều 22); thành lập và giám sát hoạt động của Chính phủ (Điều
45, Điều 47).
Hiến pháp xác định Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất, chịu trách
nhiệm thực hiện các quyết định của Nghị viện nhân dân và phải chịu trách nhiệm
trước Nghị viện: Chính phủ có quyền thi hành các luật và quyết nghị của Nghị
33Lê

Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam,

NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 202.
34Hồ

Chí Minh (2000), Hồ Chí MinhTồn tập, Tập 4, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 133.
19


viện; đề nghị các dự luật trước Ban Thường vụ. Trong lúc Nghị viện không họp mà
gặp trường hợp đặc biệt, Chính phủ có quyền bãi bỏ mệnh lệnh và nghị quyết của
cơ quan cấp dưới nếu cần; bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ
quan hành chính hoặc chun mơn; thi hành luật động viên và mọi phương sách
cần thiết để bảo vệ đất nước; lập dự án ngân sách hàng năm (Điều 52). Đứng đầu
Chính phủ là Chủ tịch nƣớc, đồng thời là nguyên thủ quốc gia. Đây là chế định
chứng minh tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta trong Hiến pháp năm
1946 không áp dụng nguyên tắc tập quyền mà áp dụng nguyên tắc phân quyền. Chủ
tịch nước có quyền hạn nhiều hơn so với Thủ tướng35. Ngoài ra, Chủ tịch nước cịn
có quyền kiểm sốt hoạt động của Nghị viện thông qua cơ chế “phủ quyết mềm”

các đạo luật của lập pháp (Điều 31);yêu cầu Nghị viện “thảo luận lại” quyết định
bất tín nhiệm Nội các (Điều 54).
Tổ chức hệ thống tư pháp nước ta lúc bấy giờ giống với các nước tư sản, chỉ
có Tịa án mà khơng có Viện kiểm sát. Tịa án có thẩm quyền chính là xét xử và
công tố36. Tuy nhiên, để đảm bảo tính tối cao của Nghị viện nhân dân, luật của
Nghị viện khơng bị đưa ra xem xét bởi Tịa án, vì “quyền lực nhà nước là thống
nhất khơng thể phân chia: tư pháp không phải là một nhánh quyền lực tách biệt
hồn tồn với lập pháp và hành pháp, Tịa án không phải là cơ quan độc lập tuyệt
đối với Quốc hội và Chính phủ”37. Đây là hạn chế của Hiến pháp năm 1946, vì
chưa xác lập một chế độ tài phán Hiến pháp để kiểm tra các văn bản của Nghị viện.
Vấn đề phối hợp quyền lực nhà nƣớc theo Hiến pháp 1946
Phối hợp trong lĩnh vực lập pháp: Chính phủ tổ chức thi hành pháp luật của
Nghị viện; trình dự án luật để Nghị viện biểu quyết thơng qua; lập dự án ngân sách
(Điều 52); Chủ tịch nước ban bố các đạo luật đã được Nghị viện biểu quyết (Điều
49).

35Vì

Chủ tịch nước được Nghị viện trực tiếp bầu ra với số phiếu đa số tuyệt đối (Điều 45), trong khi Thủ

tướng chỉ là người được Chủ tịch nước “tiến cử” và đề nghị Nghị viện phê chuẩn (Điều 47); Hiến pháp dành
cho Chủ tịch nước rất nhiều quyền hành (Điều 49) nhưng khơng có điều luật nào quy định về thẩm quyền của
Thủ tướng; Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện vì đường lối chính trị của Nội các (Điều 54),
trong khi Chủ tịch nước không phải chịu một trách nhiệm nào trước Nghị viện trừ tội phản quốc (Điều 50).
36Mặc

dù Hiến pháp năm 1946 không đề cập trực tiếp đến cơ quan công tố nhưng thông qua các Sắc lệnh đã

gián tiếp xác định cơ quan thực hiện chức năng công tố cũng nằm trong hệ thống cơ quan tư pháp. Biểu hiện
qua một loạt các văn bản pháp luật như Sắc lệnh 13 về tổ chức các Tòa án và các ngạch thẩm phán ngày 2401-1946, Sắc lệnh 51 về ấn định thẩm quyền các Tịa án và sự phân cơng giữa các nhân viên trong Tòa án

ngày 17-04-1946, Sắc lệnh 131 về tổ chức tư pháp cơng ngày 20-07-1946.
37Bùi

Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền, NXB Tư pháp, Hà Nội,

tr. 274.
20