Vấn đề phân công phân phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH
-----------***------------

LÊ QUÝ DẬU
MSSV: 1155040019

VẤN ĐỀ PHÂN CƠNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SỐT GIỮA CÁC CƠ
QUAN TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật
Niên khóa: 2011 - 2015

Người hướng dẫn:
GV. Trần Thị Thu Hà

TP.HCM – Năm 2015


MỤC LỤC
CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SỰ PHÂN CƠNG, PHỐI HỢP
VÀ KIỂM SỐT GIỮA CÁC CƠ QUAN TRONG VIỆC THỰC HIỆN
QUYỀN HÀNH PHÁP
1.1 Khái quát quyền hành pháp và nguồn gốc của sự phân công, phối hợp và
kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp .....................1
1.1.1 Khái quát quyền hành pháp .......................................................................1
1.1.2 Nguồn gốc của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan
trong việc thực hiện quyền hành pháp ........................................................................4
1.2 Nội dung, ý nghĩa của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ
quan trong việc thực hiện quyền hành pháp ..........................................................9
1.2.1 Phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp .......10

1.2.2 Phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp .........14
1.2.3 Kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp .......18
1.2.4 Mối quan hệ giữa phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan
trong việc thực hiện quyền hành pháp ......................................................................23
1.2.5 Ý nghĩa của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong
việc thực hiện quyền hành pháp ................................................................................25
1.3 Sự phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực hiện
quyền hành pháp trong các mơ hình chính thể đƣơng đại..................................27
1.3.1 Trong chính thể đại nghị ..........................................................................27
1.3.2 Trong chính thể cộng hịa tổng thống ......................................................30
1.3.3 Trong chính thể cộng hịa hỗn hợp ..........................................................32
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ VỀ SỰ PHÂN CÔNG, PHỐI
HỢP, KIỂM SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN TRONG VIỆC THỰC HIỆN
QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM
2.1 Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện
quyền hành pháp theo các bản Hiến pháp Việt Nam ..........................................35
2.1.1 Sự phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực
hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1946 .....................................................35


2.1.2 Sự phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực
hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1959 .....................................................38
2.1.3 Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực
hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1980 .....................................................40
2.1.4 Sự phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực
hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001)
...................................................................................................................................42
2.1.5 Sự phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực
hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp 2013 .............................................................45
2.2 Thực trạng về sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong

việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam ........................................................49
2.2.1 Thực trạng về sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền
hành pháp ..................................................................................................................49
2.2.2 Thực trạng về sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền
hành pháp ..................................................................................................................51
2.2.3 Thực trạng về sự kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền
hành pháp ..................................................................................................................53
2.3 Kiến nghị về sự phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan trong
việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam ........................................................57
2.3.1 Kiến nghị về sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền
hành pháp ..................................................................................................................57
2.3.2 Kiến nghị về sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền
hành pháp ..................................................................................................................59
2.3.3 Kiến nghị về sự kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền
hành pháp ..................................................................................................................60


LỜI NĨI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Với sự kế thừa, học hỏi tiến bộ để đáp ứng nhu cầu thực tiễn, Đảng ta đã đưa
ra luận điểm tại Đại hội Đảng lần thứ XI: “nghiên cứu xây dựng, bổ sung các thiết
chế và cơ chế vận hành cụ thể, đảm bảo nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc
về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân cơng, phối hợp và kiểm
sốt giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành
pháp và tư pháp”. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kì quá độ lên chủ nghĩa
xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) cũng nêu rõ: “Quyền lực Nhà nước là thống
nhất; có sự phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực hiện
các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Để thể chế hóa các chủ trương, quan
điểm này, Hiến pháp 2013 đã bổ sung một nguyên tắc mới về tổ chức và hoạt động
của bộ máy nhà nước tại khoản 3 Điều 2 đó là: “Quyền lực nhà nước là thống nhất,

có sự phân cơng, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực
hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Trong ba quyền lập pháp, hành pháp
và tư pháp, ta có thể thấy được tầm quan trọng quyền hành pháp đối với sự phát
triển, giàu mạnh, bền vững của bất kì một quốc gia và trong bất kỳ một thời điểm
nào là điều khơng thể phủ nhận. Tuy nhiên, sự kiểm sốt quyền hành pháp giữa các
cơ quan ở nước ta chưa đạt hiệu quả cao do khơng có cơ chế vận hành cụ thể, rõ
ràng và sự phân công, phối hợp việc thực hiện quyền hành pháp vẫn còn bất cập. Vì
lẽ đó, việc hồn thiện cơ chế thực hiện quyền hành pháp là cần thiết, là một tất yếu
khách quan trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt
Nam hiện nay. Trải qua những thời kỳ lập hiến Việt Nam, việc thực hiện quyền hành
pháp đã và đang được hoàn thiện xứng đáng với sự tin tưởng của nhân dân giao
cho.
Kết hợp với bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, là nhà
nước của dân, do dân, vì dân thì yêu cầu cấp thiết và hơn hết là nhanh chóng thực
hiện nghiêm túc, có hiệu quả việc phân cơng, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ
quan trong việc thực hiện quyền hành pháp. Tuy nhiên, để thực hiện được nguyên
tắc này chắc chắn sẽ có những vướng mắc, khó khăn nhất định, đòi hỏi sự phối hợp
thực hiện của toàn Đảng, toàn dân.
Nhận thức được điều này, tác giả chọn đề tài: “Vấn đề phân công, phối hợp
và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp” làm khóa
luận tốt nghiệp của mình.


2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Lịch sử lập hiến Việt Nam đã chứng kiến nhiều sự thay đổi của Hiến pháp,
càng về sau sự thay đổi lại tiến bộ hơn, phù hợp hơn. Đặc biệt, với sự ra đời của
Hiến pháp 2013 cùng nhiều vấn đề đổi mới và tiến bộ thì đã có nhiều cơng trình
nghiên cứu, bài viết liên quan đến cơ chế phân công, phối hợp và kiểm sốt thực
hiện quyền lực nhà nước. Có thể nêu ra những cơng trình nghiên cứu như: “Phân
cơng, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà

nước” của Gs.Ts Trần Ngọc Đường, NXB Chính trị quốc gia, năm 2012; “Phân
cơng, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước” của
Ts Cao Anh Đơ, NXB Chính trị quốc gia, năm 2013… Một số Luận văn Thạc sĩ,
Luận văn Cử nhân Luật như: “Phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước
trong việc thực hiện quyền lực nhà nước theo Hiến pháp Việt Nam hiện hành”
của Lê Thị Thanh Nhàn; “Phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan
trong việc thực hiện quyền lập pháp” của Lê Minh Chí... Một số bài viết khác như:
“Quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân cơng và kiểm soát giữa
ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” của Gs.Ts Nguyễn Đăng Dung, tạp chí
Kiểm sát số 20 năm 2012…
Tuy nhiên, các cơng trình nghiên cứu, bài viết trên chỉ dừng lại ở việc nghiên
cứu phân cơng, phối hợp và kiểm sốt quyền lực nhà nước nói chung hoặc chỉ
nghiên cứu một mặt của vấn đề phân cơng, phối hợp hay kiểm sốt trong việc thực
hiện quyền lực nhà nước, hoặc nếu có đi sâu vào việc phân cơng, phối hợp và kiểm
sốt thực hiện quyền lực thì chỉ mới đi sâu vào lĩnh vực lập pháp, nhưng chưa đi sâu
phân tích trên lĩnh vực hành pháp. Vì vậy, tác giả đã chọn đề tài: “Vấn đề phân
cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành
pháp” để nghiên cứu vấn đề sâu hơn trong lĩnh vực hành pháp.
3. Mục đích, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu đề tài
Mục đích của đề tài: nghiên cứu các vấn đề lý luận của đề tài về sự phân công,
phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp để
tìm hiểu, tiếp thu, học hỏi kinh nghiệm từ các nước trên thế giới, cũng như rút kinh
nghiệm từ những bản Hiến pháp trước đây của nước ta, qua đó làm sáng tỏ các vấn
đề đặt ra, nhằm đóng góp về mặt khoa học pháp lý. Ngồi ra, tác giả còn nghiên cứu
về thực trạng của sự phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc
thực hiện quyền hành pháp ở nước ta hiện nay. Từ đó nhìn nhận được những vướng


mắc, để đề xuất kiến nghị nhằm mong muốn đóng góp ý kiến cho việc hồn thiện cơ
chế phân cơng, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền

hành pháp.
Đối tượng nghiên cứu của đề tài: Đề tài nghiên cứu về những vấn đề lý luận và
thực tiễn liên quan đến sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong
việc thực hiện quyền hành pháp. Đây cũng là bản chất của vấn đề sẽ được làm rõ
trong đề tài nghiên cứu này.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài:
Về mặt lĩnh vực nghiên cứu: Do vấn đề kiến thức và thời gian có hạn nên đề
tài chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn sự phân công, phối
hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong lĩnh vực thực hiện quyền hành pháp.
Về mặt thời gian: Ngoài việc tập trung nghiên cứu sự phân công, phối hợp và
kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp theo bản Hiến
pháp hiện hành, đề tài còn nghiên cứu trong các bản Hiến pháp trước đây cả về lý
luận và thực tiễn.
Về mặt không gian: Đề tài không chỉ tập trung nghiên cứu vấn đề trong phạm
vi quốc gia mình, mà cịn nghiên cứu sơ lược sự phân cơng, phối hợp và kiểm sốt
giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp ở một số quốc gia trên thế
giới điển hình cho từng chính thể đương đại để có cái nhìn tổng qt về xu hướng
hiện nay.
4. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài
Đề tài tiếp nối, kế thừa và đi sâu hơn các cơng trình nghiên cứu về việc phân
cơng, phối hợp và kiểm sốt quyền lực nhà nước. Cụ thể là tập trung nghiên cứu
vấn đề phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực hiện
quyền hành pháp. Đề tài đóng góp về mặt khoa học pháp lý cũng như thực tiễn. Do
đó, đề tài có ý nghĩa tham khảo và có thể có giá trị ứng dụng trong thực tiễn cũng
như việc nghiên cứu khoa học liên quan đến cơ chế phân cơng, phối hợp, kiểm sốt
giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Về phương pháp luận: tác giả sử dụng phương pháp duy vật biện chứng, duy
vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin với tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước,...
Về phương pháp nghiên cứu: tác giả sử dụng một số phương pháp như tổng

hợp, phân tích, so sánh, thống kê, đối chiếu,...


6. Bố cục đề tài
Đề tài gồm:
Lời nói đầu;
Hai chƣơng:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa
các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp.
Chương 2: Thực trạng và kiến nghị về sự phân cơng, phối hợp, kiểm sốt giữa
các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam.
Phần kết luận;
Danh mục tài liệu tham khảo.


1

CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SỰ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM
SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH
PHÁP
1.1 Khái quát quyền hành pháp và nguồn gốc của sự phân cơng, phối hợp và
kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp
1.1.1 Khái quát quyền hành pháp
Quyền lực nhà nước là vấn đề được các học giả, các nhà nghiên cứu quan tâm
khá nhiều. Đối với nước ta để đáp ứng cho công cuộc đổi mới và phát triển đất nước,
việc nghiên cứu về tổ chức quyền lực nhà nước vẫn được đặt ra như một nhu cầu
thường xuyên, cấp bách. Cùng với sự chuyển biến về kinh tế, bộ máy nhà nước
cũng cần có sự thay đổi tương ứng sao cho phù hợp với những yêu cầu của xã hội
đặt ra. Mặc dù trong Hiến pháp có quy định về các quyền trong hệ thống quyền lực

nhà nước, trong đó có quyền hành pháp, nhưng để đảm bảo thực hiện đúng và hiệu
quả trên thực tế lại là vấn đề không dễ dàng. Trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà
nước ở Việt Nam hiện nay việc xác định đặc điểm, tính chất, vai trị của quyền hành
pháp có ảnh hưởng rất lớn đến sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan
trong việc thực hiện quyền hành pháp.
Khi nhà nước và pháp luật ra đời thì quyền hành pháp cũng xuất hiện để thực
hiện chức năng, nhiệm vụ cho từng thời kỳ. Trong thời kỳ Khai sáng những năm
đầu tiên của Cách mạng tư sản Pháp, Montesquieu đã đưa ra học thuyết phân quyền,
ông đã khẳng định:
Trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: Quyền lập pháp, quyền thi
hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những
điều trong luật dân sự. Với quyền lực thứ nhất, nhà vua hay pháp quan
làm ra các thứ luật cho một thời gian hay vĩnh viễn, và sửa đổi hay hủy
bỏ luật này. Với quyền lực thứ hai, nhà vua quyết định việc hòa hay
chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược. Với
quyền lực thứ ba, nhà vua hay pháp quan trừng trị tội phạm, phân xử
tranh chấp giữa các cá nhân. Người ta sẽ gọi đây là quyền tư pháp, vì
trên kia là quyền hành pháp quốc gia.1
Theo quan niệm nguyên thủy của Montesquieu, quyền hành pháp chính là
1

Montesquieu (2006), Bàn về tinh thần pháp luật, Hồng Thanh Đạm dịch, NXB Lý luận chính trị, Hà Nội,
tr.105-106.


2

quyền: “quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề
phòng xâm lược”. Theo cách giải thích này quyền hành pháp mang đậm tính đối nội,
đối ngoại, quyết định các vấn đề quân sự thơng qua việc quyết định hịa hay chiến,

cũng như thiết lập an ninh. Trong thời điểm này những vấn đề liên quan đến chiến
tranh là vận mệnh của quốc gia cần giao cho quyền hành pháp.
Theo cuốn từ điển Black’s Law của tác giả Henry Campbell Black thì quyền
hành pháp (executive power) là: “Quyền bảo đảm các đạo luật được thực thi một
cách đầy đủ”2. Trong bách khoa toàn thư về quyền lực (Encyclopedia of Power) các
tác giả có định nghĩa rằng “quyền hành pháp là thẩm quyền thực thi các đạo luật và
bảo đảm rằng các đạo luật này được thi hành như ý định đặt ra các đạo luật ấy”3.
Như vậy, theo hai định nghĩa trên quyền hành pháp đều được hiểu là quyền đưa đạo
luật ra thực thi đồng thời bảo đảm nó được thực hiện theo đúng tinh thần của đạo
luật. Ở đây, quyền hành pháp khơng cịn là việc thực hiện đối nội, đối ngoại, quyết
định vấn đề chiến tranh như theo quan điểm của vị “cha đẻ” thuyết tam quyền phân
lập – Montesquieu.
Theo các chuyên gia Hiến pháp Việt Nam cũng có nhiều quan điểm về quyền
hành pháp. Trong đó, quan điểm của Gs.Ts Nguyễn Đăng Dung cho rằng quyền
hành pháp ngày nay là: “quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia”4.
Hiểu theo cách này, quyền hành pháp bao gồm cả hành chính, hành chính chỉ là một
phương diện của hành pháp. Bởi vì hành chính là đưa pháp luật vào đời sống xã hội.
Trong Hiến pháp 2013 đã sửa đổi bổ sung thẩm quyền của Chính phủ khơng chỉ là:
“tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” như trước đây mà cịn
có cả: “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội
quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy
định tại Điều này”5, đồng thời thẩm quyền của Thủ tướng Chính Phủ cũng được bổ
sung: “lãnh đạo việc xây dựng chính sách”6.
“Quyền hành pháp cùng với quyền lập pháp và quyền tư pháp là ba nhánh cấu
thành quyền lực nhà nước”7, cũng như quyền lập pháp và tư pháp, quyền hành pháp
cũng có những đặc điểm chung của quyền lực nhà nước. Ngoài ra, quyền hành pháp
2

Henry Campbell Black (1990), Black’s Law Dictionary (Sixth edition), West Publishing Co, USA, p.259.
Andre Kaiser (2011), “Executive Power” in Keith Dowding (edition), Encyclopedia of Power, Sage Co,

UK, p.228.
4
(truy cập ngày
29/4/2015).
5
Điều 96 Hiến pháp 2013.
6
Điều 98 Hiến pháp 2013.
7
Nguyễn Cửu Việt chủ biên (2009), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Đại học Quốc gia, Thành
phố Hồ Chí Minh, tr.66.
3


3

cịn có những đặc điểm riêng sau:
Thứ nhất, quyền hành pháp mang tính quyền lực nhà nước vì chủ thể thực
hiện quyền hành pháp là các cơ quan có thẩm quyền. Quyền hành pháp có tính độc
lập tương đối với các nhánh quyền lực khác. Trong đó, mối quan hệ giữa lập pháp
với hành pháp dường như khơng có sự độc lập tuyệt đối. Ngay cả Mỹ là nước áp
dụng triệt để nhất nguyên tắc tam quyền phân lập, cả tổng thống và nghị viện đều
do nhân dân trực tiếp bầu ra thì giữa hành pháp và lập pháp cũng khơng hồn tồn
độc lập, mà có mối liên hệ với nhau, hỗ trợ cho nhau do yếu tố đảng chính trị để
thực hiện quyền lực nhà nước một cách hiệu quả.
Thứ hai, quyền hành pháp có thể phản ánh một cách chính xác nhất những
nhu cầu của xã hội. Bởi vì, khi xã hội phát triển, nhu cầu xã hội tăng cao, xuất hiện
những mối quan hệ xã hội tương ứng với nhu cầu đó, địi hỏi có sự can thiệp, quản
lý, điều hành của các cơ quan, cá nhân thực hiện quyền hành pháp hoặc được trao
quyền thực hiện quyền hành pháp. Qua đó, khi thực hiện quyền hành pháp sẽ phản

ánh được nhu cầu của xã hội thông qua việc điều chỉnh chính những nhu cầu này.
Thứ ba, quyền hành pháp là nhánh quyền lực tác động nhiều nhất tới quyền và
lợi ích của cơng dân trong q trình thực hiện. Đối với quyền lập pháp khi làm ra
một đạo luật, nếu không được truyền tải vào cuộc sống, sẽ khơng tác động tới quyền
và lợi ích của cơng dân. Đối với quyền tư pháp thì quyền và lợi ích của cơng dân chỉ
bị tác động trong q trình hoạt động tư pháp. Cịn đối với quyền hành pháp khi
truyền tải một đạo luật cụ thể vào cuộc sống, để điều chỉnh các mối quan hệ đi theo
đúng tinh thần của đạo luật đó khi đó nhánh quyền này sẽ tác động trực tiếp và
nhiều nhất tới quyền và lợi ích của cơng dân.
Thứ tư, chủ thể thực hiện quyền hành pháp. Ở các quốc gia khác nhau, chủ thể
thực hiện quyền hành pháp cũng khác nhau. Ví dụ: ở Mỹ quyền hành pháp được
trao cho Tổng thống, ở Pháp quyền hành pháp được chia cho Nguyên thủ quốc gia –
Tổng thống và Thủ tướng Chính phủ mỗi người nắm một phần. Ở nước ta theo quy
định của pháp luật hiện hành quyền hành pháp được trao cho “hệ thống cơ quan
hành chính nhà nước”8 thực hiện, trong đó Chính phủ là chủ thể chủ yếu thực hiện
quyền hành pháp.
Thứ năm, trải qua từng thời kỳ lịch sử khác nhau, trong từng điều kiện quốc
8

Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được hiểu bao gồm cả cơ quan thực hiện chức năng hành pháp.
Như vậy, ngồi Chính phủ là cơ quan thực hiện chức năng hành pháp theo Điều 94 Hiến pháp 2013, thì hệ
thống cơ quan hành chính nhà nước cịn có cơ quan chun mơn của Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp và
cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân các cấp.


4

gia khác nhau quyền hành pháp cũng không giống nhau, nhưng quyền hành pháp
ln có hai tính chất cơ bản là: tính thi hành pháp luật và tính quản lý, điều hành.
Tính thi hành pháp luật là khả năng đưa pháp luật vào thực tế, đời sống xã hội, nghị

viện làm luật còn hành pháp thực thi đạo luật và đảm bảo cho chính sách pháp luật
được tuân thủ một cách nghiêm chỉnh và đầy đủ. Tính quản lý, điều hành là hoạt
động quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội. Ở Việt Nam theo Hiến
pháp 2013 Chính phủ có nhiệm vụ: “Thống nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội,
giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, thông tin, truyền thông, đối ngoại,
quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an tồn xã hội” (Điều 96 Hiến pháp năm
2013), đây cịn gọi là tính hành chính nhà nước của quyền hành pháp.
Với những đặc điểm của quyền hành pháp có thể thấy rằng vai trò của quyền
hành pháp là “cầu nối giữa lập pháp và dân chúng”9, là điều kiện tiên quyết cho sự
phát triển của mỗi quốc gia và nếu quyền hành pháp khơng mạnh, hoạt động khơng
hiệu quả thì khơng thể có một quốc gia phát triển. Vai trị quan trọng của quyền
hành pháp cịn được thể hiện thơng qua việc thực hiện hoạt động hoạch định chính
sách quốc gia và điều hành chính sách quốc gia. Trong đó quyền hoạch định tức là
vạch ra những mục tiêu chung cho quốc gia bên cạnh đó phải chỉ rõ những phương
tiện, cách thức sử dụng để đạt được mục tiêu đó, hoạch định chính sách quốc gia là
một trong những chức năng quan trọng gắn liền với cơ quan hành pháp. Thông qua
việc quản lý, điều hành cơ quan hành pháp sẽ nhận ra được nhu cầu của xã hội, sau
đó phân tích nhu cầu đó và đưa ra những chính sách hoặc trình những dự luật sao
cho phù hợp. Quyền điều hành chính sách quốc gia là sử dụng những phương tiện,
cách thức cần thiết đã được chỉ rõ khi hoạch định chính sách để thực hiện những
mục tiêu đã vạch ra. Ngoài ra, đối với những nước áp dụng học thuyết phân quyền
thì quyền hành pháp cịn có vai trị quan trọng trong việc kiểm sốt, kiềm chế, đối
trọng hai nhánh quyền lực cịn lại.
Tóm lại, quyền hành pháp được hiểu như thế nào, còn phụ thuộc vào từng thời
điểm lịch sử, điều kiện của từng quốc gia. Nhưng có thể hiểu quyền hành pháp nước
ta hiện nay là quyền hoạch định chính sách quốc gia và triển khai, giám sát việc
thực thi những chính sách này trong mọi lĩnh vực đời sống xã hội.
1.1.2 Nguồn gốc của sự phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan trong
việc thực hiện quyền hành pháp
Tư tưởng phân quyền xuất hiện từ rất sớm, “được nảy sinh từ thực tiễn tổ chức

9

Nguyễn Cửu Việt chủ biên (2009), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Đại học Quốc gia, Thành
phố Hồ Chí Minh, tr.65.


5

bộ máy nhà nước Athens và La Mã”10 thời cổ đại. Về sau, các nhà tư tưởng thời
Khai sáng khái quát thành học thuyết và trở thành nguyên tắc cơ bản trong tổ chức
và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản. Đầu tiên cần phải nhắc tới Aristotle (384
– 322 trước Công nguyên), ông là một nhà triết học và bác học vĩ đại thời Hy Lạp
cổ đại, ông được coi là người đầu tiên phát hiện ra sự chia sẻ quyền lực giữa các
giai cấp trong xã hội. Theo Aristotle, “có ba bộ phận trong tất cả các nhà nước, đó
là Hội nghị nhân dân, các viên chức nhà nước và cơ quan tòa án”11. Aristotle là nhà
tư tưởng đầu tiên trong lịch sử bàn về sự phân chia quyền lực nhà nước, đây là một
vấn đề hết sức mới mẻ so với thời đại của ông. Tuy nhiên, ông mới chỉ dừng lại ở
mô tả về cách thức tổ chức bộ máy nhà nước gồm ba cơ quan trên thực hiện ba chức
năng lập pháp, hành pháp và phân xử, mà chưa chỉ ra giữa ba cơ quan này có mối
quan hệ như thế nào và tại sao phải phân chia quyền lực như trên.
Ngoài Aristotle, cịn có Ph.Polybe và M.T.Ciceron cũng nghiên cứu về vấn đề
phân quyền. Ph.Polybe (khoảng 200 – 120 trước Công nguyên), ông cho rằng quyền
lực nhà nước là hỗn hợp của ba thế lực chính trị: “quyền lập pháp trong tay viện
nguyên lão của giới quý tộc, quyền hành pháp trong tay vua và quyền tư pháp thuộc
về sự phán xét của dư luận nhân dân”12. Tuy nhiên, trong tác phẩm của ông đã thể
hiện sự tiến bộ hơn so với Aristotle khi ông đặt ra vấn đề về sự độc lập giữa các cơ
quan, nhưng vẫn có sự phối hợp với nhau. M.T.Ciceron (106 – 43 trước Công
nguyên), ông là nhà lập pháp nổi tiếng của Roma thời kỳ Cộng hịa, ơng cho rằng:
“Một phần quyền lực nhà nước phải được phân chia và trao cho uy thế của những
người chiếm hàng đầu, cịn một số cơng việc phải dành cho nhân dân xét đốn, giải

quyết…”13.
Bên cạnh đó, cịn có John Locke (1632 – 1704) cũng bàn về thuyết tam
quyền phân lập. Theo triết gia vĩ đại người Anh, quyền lực nhà nước là quyền lực
thuộc về nhân dân, họ nhường một phần quyền lực của mình cho nhà nước qua khế
ước nhưng chỉ giao quyền này cho một chủ thể nhất định, do đó sẽ dẫn đến độc tài,
để khắc phục nhược điểm này phải thực hiện sự phân quyền. Kế thừa từ tư tưởng
của Aristotle và các nhà nghiên cứu đi trước, John Locke cho rằng, quyền lực phải
phân chia theo ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và liên bang, so với các nhà tư
10

Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một
số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.32.
11
Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một
số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.21 – 22.
12
/>B%81n-l%E1%BB%B1c-nh%C3%A0-n%C6%B0%E1%BB%9Bc/page/2 (truy cập ngày 01/06/2015).
13
Trần Hậu Thành (2005), Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa của
nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, NXB Lý luận chính trị, Hà Nội, tr.37.


6

tưởng đi trước thì tư tưởng phân quyền của ơng phát triển ở trình độ cao hơn, rõ
ràng hơn. Đến thế kỷ XVIII nhà tư tưởng vĩ đại người Pháp Charles de Secondat
Montesquieu (1689 – 1755) cho rằng quyền lực tối cao được phân thành ba quyền:
quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Ơng chính là người đã phát
triển và hoàn thiện thuyết “Tam quyền phân lập”. Theo Montesquieu cần phải tạo ra
một hệ thống kiềm chế và đối trọng giữa ba nhánh quyền lực, các nhánh quyền lực

vừa có thể độc lập giải quyết nhiệm vụ bằng phương tiện pháp lý của mình để tạo
sự chuyên môn, vừa giữ được cân bằng, ngăn quyền lực không bị độc chiếm từ một
trong ba nhánh quyền. Montesquieu đã vượt qua John Locke khi ông là người đầu
tiên đưa ra vấn đề về trách nhiệm chính trị đồng thời chỉ ra rõ mối quan hệ giữa cơ
quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp phải diễn ra theo cơ chế
“quyền lực ngăn cản quyền lực”14.
Sau Montesquieu là nhà tư tưởng Pháp J.J.Rousseau (1712 – 1778), trong tác
phẩm “Bàn về khế ước xã hội”, Rousseau cho rằng: “Một cái gọi là quyền lực lập
pháp, cái kia gọi là quyền lực hành pháp. Khơng có cái gì tự làm hoặc phải làm mà
không dựa vào thứ quyền lực ấy”15. Như vậy, Rousseau cũng công nhận sự tồn tại
của quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, trong đó mối quan hệ giữa lập pháp và
hành pháp phải có sự phân chia và phối hợp rõ ràng, khơng thể để hai quyền này tập
trung vào một chủ thể. Tuy nhiên, ông quan niệm rằng quyền lập pháp cao hơn hành
pháp chứ không phải cân bằng như quan niệm của Montesquieu. Dù công nhận sự
tồn tại của ba nhánh quyền lực nhưng theo ông quyền lực nhà nước vẫn phải thống
nhất, quyền lực đó thuộc về nhân dân mà ra, chính nhân dân mới là người giao cho
các tổ chức thực hiện quyền lực của mình.
Theo quan điểm của trường phái chủ nghĩa tự do quyền lực nhà nước là quyền
lực của các nhóm xã hội khác nhau gồm vua, quý tộc, bình dân. Để đảm bảo quyền
lực khi giao cho nhà nước sẽ không độc tài và sẽ đại diện cho lợi ích của các nhóm
xã hội trên, các cơ quan đã ngồi lại với nhau để phân công: quyền lập pháp giao cho
dân chúng và quý tộc, dân chúng thực hiện thông qua các đại biểu của mình; quyền
hành pháp sẽ giao cho cá nhân vua, một người làm tốt hơn nhiều người vì nó cần
đến hành động tức thời, cần có sự quyết đốn, sáng tạo; còn tư pháp được thực hiện
bởi các thẩm phán.
Như vậy, có thể khẳng định ngay thời cổ đại sự phân quyền đã được ra đời
14

Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một
số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.87.

15
Jean Jacques Rousseau (1992), Bàn về khế ước xã hội, NXB Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí
Minh, tr.91 – 92.


7

như một tất yếu khách quan, quyền lực nhà nước được phân chia thành ba nhánh lập
pháp, hành pháp và tư pháp. Ba nhánh quyền lực này được trao cho các cơ quan
khác nhau thực hiện. Đây cũng chính là sự phân công giữa các cơ quan trong việc
thực hiện quyền lực nhà nước, trong đó có sự phân cơng giữa các cơ quan trong
việc thực hiện quyền hành pháp.
Trong mọi thời đại, kể từ khi ra đời quyền lực nhà nước luôn là một thực thể
thống nhất. Ở thời kỳ cổ đại, trung đại quyền lực nhà nước thống nhất theo kiểu tập
trung vào tay cá nhân, những người cầm quyền này thường được thần thánh hóa là
“con trời”, là người đứng đầu và có mọi quyền hành. Sau này, quan điểm về quyền
lực thống nhất có sự thay đổi. Nhà tư tưởng cách mạng người Pháp J.Rousseau cho
rằng nhân dân là chủ thể thống nhất và duy nhất của quyền lực, quyền lực không thể
bị phân chia, “các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp là biểu hiện cụ thể quyền lực
tối cao của nhân dân mà thôi”16, quan điểm này nhằm đả phá chế độ tập quyền cá
nhân phong kiến chuyên chế. Xuất phát từ tính thống nhất của quyền lực nhà nước,
địi hỏi phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện
quyền lực nhà nước trong đó có quyền hành pháp để đạt được mục đích cuối cùng
trong hoạt động của tất cả các cơ quan.
Vậy sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp có
nguồn gốc từ sự thống nhất của quyền lực nhà nước. Sự phân công, phân nhiệm cần
phải gắn liền với phối hợp. Ngay cả trong tư tưởng phân chia quyền lực của
Montesquieu, tuy ông không đề cập tới vấn đề phối hợp, nhưng việc phân chia
quyền lực ở đây cũng bao hàm cả sự phối hợp giữa các nhánh quyền lực.
Ở phương Đông vào thời cổ đại, nhất là Trung Hoa cổ đại, tất cả quyền lực

nhà nước đều bị vua thâu tóm. Để đảm bảo quyền lực là thuộc về vua, đảm bảo lợi
ích cho giai cấp thống trị, nhà vua đã thực hiện việc kiểm soát quyền lực từ trên
xuống một cách khá chặt chẽ. Không chỉ ở phương Đông, các nhà nước cổ đại ở
phương Tây vào thời Hy Lạp và La Mã, quan niệm quyền lực nhà nước là của nhân
dân, với hình thức nhà nước dân chủ trực tiếp (nhân dân trực tiếp thực thi quyền lực
nhà nước) sự kiểm soát quyền lực chỉ là sự kiểm sốt của tồn dân đối với cơ quan
được giao thực thi nhiệm vụ. Trong chế độ dân chủ và pháp quyền Xã hội chủ nghĩa,
khi nhân dân giao quyền cho những người cụ thể thực thi, mà con người thì “ln
ln chịu sự ảnh hưởng của các loại tình cảm và dục vọng đối với các hành động

16

Đào Trí Úc (2014), “Học thuyết và thực tiễn lịch sử về tính thống nhất của quyền lực nhà nước và cơ chế
phân quyền”, Nhà nước và pháp luật, (5), tr.4.


8

của con người. Điều cũng khiến cho lý tính đơi khi bị chìm khuất”17. Do đó, dễ dẫn
tới sai lầm trong việc thực thi quyền lực nhà nước. Mặt khác quyền lực nhà nước
thường vận động theo xu hướng từ quyền lực của nhân dân trở thành quyền lực của
nhóm người hay cơ quan cầm quyền, quyền lực không phục vụ nhân dân, khơng vì
lợi ích của Nhân dân. C.Mác gọi đây là sự “tha hóa của quyền lực nhà nước”.
Chính vì vậy, quyền lực nhà nước khơng những chịu kiểm sốt của tồn dân mà cịn
phải có sự kiểm soát chéo giữa ba nhánh quyền lực.
Như vậy, tư tưởng kiểm sốt quyền lực nhà nước đã có từ rất sớm, ngay từ
thời cổ đại của cả phương Đông và phương Tây. Đây chính là mầm mống cho sự
phát triển và hồn thiện cơ chế kiểm sốt quyền lực nhà nước sau này nói chung
cũng như sự kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp nói
riêng.

Nước ta năm 1946, Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh đã viết bản Hiến pháp đầu
tiên của nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa, trong bản Hiến pháp này thể hiện tư
tưởng phân công tương đối rõ nét, nguyên nhân do Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nghiên
cứu về tư tưởng phân quyền thông qua các bản Hiến pháp của các nước trên thế giới.
Rõ ràng, mầm mống tư tưởng phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện
quyền hành pháp xuất hiện ở nước ta ngay trong bản Hiến pháp đầu tiên. Tuy nhiên,
học thuyết tập quyền do C.Mác khởi xướng trên cơ sở thực tiễn của Công xã Paris,
về sau được V.I Lenin phát triển được nước ta xem là nền tảng lý luận cho việc tổ
chức quyền lực nhà nước được thể hiện rõ nét nhất trong Hiến pháp 1959 và Hiến
pháp 1980. Trong suốt một thời gian dài, nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa đã
giúp nước ta trong giai đoạn kháng chiến, quyền lực nhà nước được tập trung, các
quyết định được đưa ra đảm bảo nhanh chóng, thống nhất phù hợp với hoàn cảnh
cấp bách, khẩn cấp trong thời chiến. Tuy nhiên, sau khi đất nước độc lập, trong thời
kỳ đổi mới, tư tưởng này bộc lộ những mặt hạn chế, quyền lực nhà nước tập trung
vào một mối mà không có cơ chế kiểm sốt, tiềm ẩn khả năng lạm quyền, tha hóa
quyền lực, khi có hậu quả xảy ra thì khó quy kết trách nhiệm. Trên cơ sở tiếp thu tư
tưởng của các học giả đi trước, cũng như từ kinh nghiệm và nhu cầu thực tiễn đặt ra.
Nước ta đã nhận thức lại học thuyết tập quyền và từ chỗ phủ nhận hoàn toàn đến
việc thừa nhận những hạt nhân tích cực của học thuyết phân quyền, nhằm khắc phục
những hạn chế trên. Trong Hiến pháp năm 1992 bắt đầu đưa nguyên tắc “quyền lực
nhà nước là thống nhất, có sự phân cơng, phối hợp trong việc thực hiện các quyền
lập pháp, hành pháp, tư pháp” tại Điều 2 vào áp dụng. Đặc biệt lần đầu tiên chế
17

Jon Mills (2005), Luận về tự do, NXB Chính trị Quốc gia Hồ Chính Minh, tr.131.


9

định “kiểm soát” quyền lực giữa các cơ quan nhà nước được quy định tại Điều 2

Hiến pháp 2013: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân cơng, phối hợp,
kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành
pháp, tư pháp” như một sự đổi mới trong tư duy pháp lý, phù hợp với xu thế thời
đại. Tóm lại, sự phân cơng, phối hợp, kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực
hiện quyền hành pháp ở nước ta đã được hình thành từ ngay trong bản Hiến pháp
đầu tiên cho đến các bản Hiến pháp sau dù mức độ, tính chất của sự phân cơng, phối
hợp và kiểm sốt là khác nhau.
1.2 Nội dung, ý nghĩa của sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ
quan trong việc thực hiện quyền hành pháp
Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện
quyền hành pháp là xu hướng chung của thế giới. Không chỉ ở các nước phát triển,
ở nước ta trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền sự phân công, phối hợp và
kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp là tất yếu khách
quan thể hiện qua các vấn đề sau:
Thứ nhất, bản chất của nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa là nhà nước
của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, mọi quyền lực thuộc về nhân dân. Trong
nhà nước pháp quyền nhân dân giao quyền cho nhà nước nhưng phải đảm bảo
khơng có sự lạm quyền từ phía nhà nước, nhân dân vẫn phải là chủ thể duy nhất và
tối cao của quyền lực. Nếu xây dựng nhà nước theo hướng tập quyền xã hội chủ
nghĩa sẽ đảm bảo được nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất. Tuy nhiên, lại
rất dễ xảy ra sự lạm quyền và khó kiểm sốt. Muốn khắc phục nhược điểm này địi
hỏi phải có sự phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực
hiện quyền lực nhà nước trong đó có quyền hành pháp.
Thứ hai, cũng xuất phát từ bản chất của nhà nước pháp quyền Xã hội chủ
nghĩa là nhà nước được nhân dân giao quyền lực, thực hiện chức năng quản lý và vì
lợi ích của nhân dân chứ không phải của chủ thể nào, giai cấp nào khác. Như một
đòi hỏi khách quan, tự nhiên là phải kiểm soát nhà nước. Xuất phát từ yêu cầu này
quyền lực nhà nước thường được phân chia, từ đó giữa các nhánh có sự phân cơng,
phân nhiệm thực hiện quyền lực nhà nước để tạo kiều kiện cho việc kiểm sốt.
Nhưng vì bản chất của nhà nước pháp quyền là quyền lực thống nhất, thuộc về nhân

dân nên những nhánh quyền này không hoạt động độc lập mà luôn có sự phối hợp
với nhau.
Thứ ba, trong cả lý luận và thực tiễn đều chỉ ra rằng sự phân công, phối hợp


10

kiểm sốt quyền lực trong đó có quyền hành pháp là một đặc tính mang tính chất kỹ
thuật. Việc phân cơng, phối hợp và kiểm sốt quyền lực tạo nên sự chuyên nghiệp
và hiệu quả cao trong công việc. Như một nhu cầu cần thiết cần phải có sự phân
cơng, phối hợp và kiểm sốt quyền lực.
Có thể khẳng định trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa ở nước ta và trong tổ chức, hoạt động bộ máy nhà nước của các nước trên thế
giới cần thiết phải có sự phân cơng, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong
việc thực hiện quyền hành pháp.
1.2.1 Phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp
Theo từ điển Từ và ngữ tiếng Việt: “Phân công là chia công việc theo khả
năng từng người, từng bộ phận, hoặc tùy theo khối lượng và nhu cầu”18. Theo từ
điển tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học thì phân cơng là: “giao cho làm một phần
việc nào đó”19. Như vậy, phân cơng là việc phân chia công việc cho các chủ thể
khác nhau mà việc phân chia này tùy thuộc khả năng từng chủ thể hoặc tùy thuộc
vào khối lượng công việc và nhu cầu phân chia cơng việc nhiều hay ít. Trong lĩnh
vực hành pháp, có nhiều hoạt động như hoạch định chính sách, thi hành pháp luật,
quản lý, điều hành các mặt của đời sống xã hội. Các hoạt động này không phải do
một chủ thể đảm nhiệm mà có sự phân chia cho nhiều chủ thể khác nhau thực hiện.
Do đó, có thể hiểu phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành
pháp là việc phân chia cho các cơ quan, chủ thể khác nhau để thực hiện các công
việc cụ thể với những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định trong việc thực hiện các hoạt
động của quyền hành pháp. Tuy nhiên, bản chất sự phân công giữa các cơ quan
trong việc thực hiện quyền hành pháp không đơn giản như cách hiểu trên mà bao

gồm những nội dung sau:
Thứ nhất, phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp
gồm phân công theo chiều ngang và theo chiều dọc:
Một là, phân công theo chiều ngang giữa các cơ quan trung ương thuộc ba
nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp (có số ít trường hợp ngoại lệ ở một
số quốc gia không chia thành ba nhánh mà chia thành bốn, năm,…nhánh. Ví dụ:
Nicaragoa có bốn nhánh, thêm nhánh quyền kiểm tra do Tổng thanh tra thực hiện;
Argentina phân làm sáu quyền…). Đây là cách thức phân công cổ điển của J. Locke,
Montesquieu và J.Rousseau. Giữa ba cơ quan này đã được phân công, cụ thể là
18

Nguyễn Lân (2000), Từ điền Từ và ngữ Việt Nam, NXB Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí
Minh, tr.1431.
19
Viện ngơn ngữ học, trung tâm Từ điển học (2006), Từ điển Tiếng việt, NXB Đà Nẵng, Đà Nẵng, tr.771.


11

Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Nghị viện lập pháp và Tòa án xét xử. Trên
thế giới, phân quyền theo chiều ngang gồm hai loại điển hình phân quyền mềm dẻo
ở những nước theo chính thể đại nghị (Anh, Nhật Bản,…) và phân quyền cứng rắn
ở những nước theo chính thể cộng hịa tổng thống (Mỹ, Philippines,…). Hiện nay,
việc phân công theo chiều ngang giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành
pháp ở nước ta theo hướng phân công mềm dẻo, thể hiện ở chỗ “hoạt động của
hành pháp có ảnh hưởng rất lớn đến lập pháp. Thậm chí Quốc hội lập pháp theo
nhu cầu của Chính phủ - hành pháp”20. Khơng những vậy, tính mềm dẻo còn thể
hiện ở chỗ Quốc hội được đề cao hơn, Chính phủ được Quốc hội thành lập và nằm
dưới sự kiểm sốt của Quốc hội. Quyền lực khơng được phân chia theo xu hướng
cân bằng, ngang nhau, kiềm chế lẫn nhau.

Hai là, phân công theo chiều dọc trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước,
đây là cách phân quyền xuất hiện từ thời cổ đại. Theo cách tiếp cận này, phân công
theo chiều dọc cũng gồm hai cách là phân cơng theo lãnh thổ trong chính cơ quan
hành pháp giữa trung ương và địa phương. Ở nước Mỹ sự phân công này thể hiện
trong mối quan hệ giữa nhà nước liên bang và các tiểu bang. Ở Việt Nam là giữa
Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp của từng địa phương và giữa cơ quan
chuyên môn của Chính phủ với các cơ quan chun mơn của Ủy ban nhân dân ở địa
phương; phân công theo ngành chuyên mơn là sự phân cơng giữa chính quyền trung
ương hoặc địa phương với các cơ quan chun mơn, ví dụ: ở Việt Nam có sự phân
cơng giữa Chính phủ với các bộ, giữa Ủy ban nhân dân cấp tỉnh với các sở...
Thứ hai, chủ thể phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành
pháp. Việc phân công thực hiện quyền hành pháp giữa các cơ quan được quy định
trong Hiến pháp và văn bản luật.
Nếu Hiến pháp do nhân dân bỏ phiếu trưng cầu ý dân thì được xem nhân
dân là chủ thể phân công quyền lực nhà nước. Thông qua Hiến pháp
nhân dân giao quyền lực cho các cơ quan nhà nước bằng việc quy định
nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước. Nếu Hiến pháp chỉ do
cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thơng qua thì sự phân cơng quyền
lực được xem là do cơ quan quyền lực đó thực hiện.21
Hiến pháp 1787 của Mỹ được thơng qua và có giá trị hiệu lực khi phải được ít
20

Nguyễn Đăng Dung (2007), “Bàn thêm về vấn đề quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân
cơng và phối kết hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, Khoa học pháp lý, (6), tr.57.
21
Nguyễn Minh Đoan (2007), “Nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp
giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, Nhà nước và pháp luật, (5),
tr.5 – 6.

12

nhất ba phần tư số bang đồng ý, tức là phải được ít nhất chín bang trong mười ba
bang đồng ý thông qua. Tại Điều VII Hiến pháp 1787: “Việc các đại hội của chín
bang phê chuẩn là đủ điều kiện để thiết lập Hiến pháp giữa các bang”22. Như vậy, ở
Mỹ nhân dân chính là người phân cơng giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền
hành pháp. Ở Việt Nam, theo khoản 4 Điều 120 Hiến pháp 2013: “Hiến pháp được
thơng qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán
thành”. Do đó, việc thơng qua Hiến pháp thuộc thẩm quyền cao nhất của Quốc hội.
Trong khoản 4 Điều 120 Hiến pháp 2013 còn quy định: “...Việc trưng cầu ý dân về
Hiến pháp do Quốc hội quyết định” nhưng hiện nay vẫn chưa có quy định về vấn đề
này. Ở nước ta, chỉ mới có Dự thảo luật trưng cầu ý dân và Hội Luật gia Việt Nam
đang được giao chủ trì xây dựng để trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ chín và
thơng qua tại kỳ họp thứ mười, Quốc hội khóa XIII. Với việc phân tích trên có thể
kết luận việc phân cơng giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp ở
nước ta do Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thực hiện. Trong tương
lai, khi Luật Trưng cầu ý dân ra đời thẩm quyền thông qua Hiến pháp có thể thuộc
cả về nhân dân.
Thứ ba, chủ thể được phân công thực hiện quyền hành pháp. Tùy vào từng mơ
hình chính thể cũng như quan điểm chính trị mà chủ thể được phân công thực hiện
quyền hành pháp ở các nước là khác nhau. Nước Mỹ trao quyền hành pháp cho
Tổng thống, ở nước Pháp lại trao cho Tổng thống và Thủ tướng Chính phủ mỗi
người nắm một phần. Ở Việt Nam quyền hành pháp chủ yếu được trao cho hệ thống
cơ quan hành chính nhà nước mà Chính phủ là trung tâm. Chính phủ thực hiện
quyền hành pháp thơng qua vai trị của mình trong việc hoạch địch chính sách, điều
hành chính sách quốc gia,... Khi nghiên cứu về vấn đề này khơng thể khơng nhắc
đến vai trị “lập pháp ủy quyền” của Chính phủ. Hiện tượng này khơng có nghĩa
Quốc hội (Nghị viện) chia sẻ quyền lập pháp của mình. Chính phủ được thực hiện
chức năng lập pháp ủy quyền, thậm chí “ban hành văn bản pháp luật của riêng
mình về những vấn đề luật khơng điều chỉnh”23 vì những lý do sau:

Một là, vì bản thân quyền hành pháp là hoạch định, điều hành chính sách để
quản lý kịp thời những mối quan hệ của xã hội. Do đó, nhu cầu về chính sách là của
Chính phủ, khơng phải của Quốc hội.
Hai là, vì hoạt động ủy quyền lập pháp đảm bảo tính ổn định của văn bản.
22

Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái, Lã Khánh Tùng, Vũ Công Giao (2012), Tuyển tập Hiến pháp của
một số quốc gia, NXB Hồng Đức, Hà Nội, tr.539.
23
Phan Trung Lý, Nguyễn Văn Phúc, Nguyễn Sĩ Dũng chủ biên (2012), Một số vấn đề cơ bản của Hiến
pháp các nước trên thế giới, NXB Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, tr.209.


13

Điều này được hiểu là khi kinh tế xã hội phát triển thì những quan hệ xã hội cũng
thay đổi không ngừng. Nếu để Quốc hội ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì
sẽ dễ dẫn đến tình trạng những văn bản này cũng thường xuyên thay đổi theo, làm
cho “tuổi thọ” của văn bản không cao. Trong khi đó, nếu để Chính phủ thực hiện
quyền này “tuổi thọ” của văn bản sẽ cao hơn vì Chính phủ trực tiếp điểu chỉnh các
quan hệ này, văn bản sẽ đảm bảo tính tiên đốn, dự liệu, dự báo tốt hơn.
Ba là, trong một số trường hợp việc ủy quyền lập pháp giúp Chính phủ chia sẻ
gánh nặng cho Quốc hội, đảm bảo nguyên tắc phân công, phối hợp. Trên thực tế
hiện tượng ủy quyền lập pháp này xảy ra rất phổ biến: “theo con số thống kê của
nhiều Nghị viện, có tới 90% tổng số các dự án luật được Quốc hội/Nghị viện thơng
qua là dự án đệ trình từ Chính phủ”24. Tuy vậy, ủy quyền lập pháp ngồi những
nhân tố tích cực, hợp lý vẫn tồn tại khuyết điểm trong một số trường hợp. Nếu như
quá lạm dụng sẽ dẫn đến tình trạng làm mất đi vai trị cơ quan lập pháp của Quốc
hội. Tóm tại, ở Việt Nam việc thực hiện ủy quyền lập pháp của Chính phủ là cần
thiết, nhưng phải biết sử dụng một cách chừng mực, đúng lúc có như vậy mới làm

cho Chính phủ mạnh và Quốc hội tối cao.
Thứ tư, nội dung phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành
pháp. Quyền hành pháp gồm quyền hoạch định chính sách, thực thi, giám sát việc
thực thi chính sách… Do đó, nội dung phân công giữa các cơ quan trong việc thực
hiện quyền hành pháp gồm phân công nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan và
phân công về phương thức hoạt động giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền
hành pháp:
Một là, phân công nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan trong việc thực hiện
quyền hành pháp được quy định trong Hiến pháp cũng như các các văn bản quy
phạm pháp luật. Nước ta hiện nay, trong Hiến pháp 2013 có quy định nhiệm vụ,
quyền hạn của Chính phủ tại Điều 96; nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân
các cấp và cơ quan chuyên môn tương đương được quy định tại Chương IV Luật tổ
chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003. Theo các quy định trên, có thể
thấy quyền hành pháp được phân công và tập trung nhiều hơn ở các cơ quan hành
pháp địa phương, cơ quan hành pháp trung ương chủ yếu thực hiện hoạt động quản
lý, thống nhất đối với các cơ quan ở địa phương.
Hai là, phân công về phương thức hoạt động giữa các cơ quan trong việc thực
hiện quyền hành pháp. Phương thức hoạt động giữa các cơ quan là hình thức làm
24

Nguyễn Đăng Dung (2007), “Bàn thêm về vấn đề quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân
cơng và phối kết hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, Tạp chí khoa học pháp lý, (6), tr.57.


14

việc của các cơ quan và cách thức tương tác lẫn nhau giữa các cơ quan. Phân công
về phương thức hoạt động giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp
thể hiện ở cách tổ chức nhân sự và cách thức chịu trách nhiệm của các cơ quan đó.
Ví dụ tại Điều 94 Hiến pháp 2013 có quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính

cao nhất của nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam…”, “Chính phủ chịu trách
nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc
hội, Chủ tịch nước”; tại Điều 98 Hiến pháp 2013 có quy định về Thủ tướng Chính
phủ: “lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước
từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thơng suốt của nền hành
chính quốc gia”. Với cách tổ chức nhân sự và cách thức chịu trách nhiệm này có thể
thấy được hình thức làm việc của Chính phủ theo chế độ thủ trưởng kết hợp tập thể
lãnh đạo.
Thứ năm, trách nhiệm của chủ thể được phân cơng thực hiện quyền hành
pháp. Ngồi trách nhiệm thực hiện đúng nhiệm vụ, quyền hạn và phương thức hoạt
động của mình thì tùy vào từng quốc gia, từng mơ hình chính thể mà trách nhiệm
của chủ thể được phân cơng thực hiện quyền hành pháp là khác nhau. Ví dụ: ở Mỹ,
tổng thống rất quyền lực và độc lập, tổng thống không phải báo cáo với bất kỳ chủ
thể nào về việc thực hiện quyền hành pháp. Tuy nhiên, tổng thống phải chịu trách
nhiệm cá nhân và bị đàn hạch nếu như có đủ cơ sở luận tội. Cịn ở Việt Nam, Chính
phủ và Thủ tướng phải chịu trách nhiệm tập thể và cá nhân qua việc báo cáo công
tác với Quốc hội về việc thực hiện quyền hành pháp, chịu sự giám sát của Quốc hội.
Như vậy, phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp là
một tất yếu, khách quan, chỉ mang tính chất tương đố. Ngay cả khi, ở những nước
có sự phân chia triệt để như Mỹ, ở đó hành pháp ln có mặt trong q trình lập
pháp. Nước ta việc phân cơng này có theo chiều dọc và cả chiều ngang, tạo tính
thống nhất, thơng suốt cho cả hệ thống cơ quan hành pháp. Đồng thời có thể thấy
được hình thức chính thể, hình thức tổ chức nhà nước ảnh có hưởng rất lớn đến việc
phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp.
1.2.2 Phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp
Xuất phát từ tính thống nhất quyền lực nhà nước, tuy có sự phân cơng giữa các
cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp, nhưng các cơ quan này vẫn có sự
phối hợp với nhau. Trong học thuyết phân quyền của các nhà tư tưởng đi trước,
chúng ta không hề thấy xuất hiện từ “phối hợp”. Tuy vậy, việc phân quyền này bao
hàm cả phối hợp, có vậy mới tạo nên sự cân bằng và hiệu quả vì “thực tế khơng có

bất kỳ một hệ thống quyền lực nhà nước nào khi phân định xong thì mỗi bộ phận


15

quyền lực lại hoàn toàn tự hoạt động riêng biệt, như kiểu một bộ máy mà các bánh
xe răng cưa rời rạc nhau, tự quay lấy một mình, mà trái lại chúng phải khớp với
nhau”25.
Tuy nhiên, hiểu thế nào là phối hợp cịn có nhiều quan điểm khác nhau:
Theo từ điển Từ và ngữ tiếng Việt: “Phối hợp là sắp xếp nhiều yếu tố để cùng
tiến hành theo một mục đích chung”26. Theo từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ
học: “Phối hợp là cùng hành động hoặc hoạt động hỗ trợ lẫn nhau”27. Như vậy, có
thể hiểu phối hợp là các chủ thể khác nhau hỗ trợ lẫn nhau cùng tiến hành một cơng
việc theo mục đích chung. Nhưng phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện
quyền hành pháp không chỉ hiểu là hỗ trợ giữa các cơ quan để cùng nhau thực hiện
quyền hành pháp, mà hiện nay có hai quan điểm sau: Một số người cho rằng phối
hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp là lề lối, cách thức làm
việc giữa các cơ quan này. Phối hợp là yếu tố phụ, không phải yếu tố quyết định thể
hiện bản chất của tổ chức và hoạt động của quyền hành pháp. Một số khác lại cho
rằng phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp có nghĩa là
việc trao cho các cơ quan thực hiện quyền hành pháp, nhưng không trao trọn vẹn,
đầy đủ cho một cơ quan. Sự phối hợp là yếu tố chính, yếu tố quyết định đến hiệu
quả của việc tổ chức và hoạt động quyền hành pháp28. Tuy có nhiều ý kiến khác
nhau nhưng theo ý kiến của tác giả thì phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực
hiện quyền hành pháp có thể được hiểu là lề lối, cách thức làm việc, hỗ trợ lẫn nhau
giữa các cơ quan để cùng thực hiện mục tiêu chung của quyền hành pháp.
Sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp có những
nội dung sau:
Thứ nhất, xuất phát từ bản chất “phân công quyền lực là cơ sở tổ chức phối
hợp thực hiện quyền lực”29. Nói cách khác, muốn có sự phối hợp cần thiết phải có

sự phân cơng. Mà phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành
pháp gồm phân công theo chiều ngang và theo chiều dọc. Do đó, vấn đề phối hợp ở
đây cũng gồm hai khía cạnh:

25

Lê Huy Tuấn (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam,
NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr.207.
26
Nguyễn Lân (2000), Từ điển Từ và ngữ Việt Nam, NXB Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí
Minh, tr.1456.
27
Viện ngơn ngữ học, trung tâm Từ điển học (2006), Từ điển Tiếng việt, NXB Đà Nẵng, Đà Nẵng, tr.786.
28
Trần Ngọc Đường (2010), Báo cáo kết quả nghiên cứu đề tài: “Phân công, phối hợp quyền lực và kiểm
soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, Hà Nội, tr.25.
29
Lê Văn Hòe (2011), “Sáu vấn đề trong hoàn thiện Hiến pháp Việt Nam hiện nay”, Nghiên cứu lập pháp,
(22), tr.11.


16

Một là, sự phối hợp theo chiều ngang giữa ba nhánh quyền lập pháp, hành
pháp, tư pháp trong việc thực hiện quyền hành pháp. Ví dụ sự phối hợp giữa cơ
quan lập pháp và cơ quan hành pháp thể hiện ở chỗ cơ quan lập pháp có quyền tham
gia vào hoạt động hành pháp thông qua việc: “Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ
tướng Chính phủ…; phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ
tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ…”30. Sự phối
hợp theo chiều ngang ở mỗi quốc gia khác nhau là khác nhau. Nhưng hầu hết các

quốc gia trên thế giới đều có sự phối hợp theo chiều ngang này.
Hai là, sự phối hợp theo chiều dọc trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính
nhà nước giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên và cơ quan hành chính nhà
nước cấp dưới. Ví dụ: Tại Điều 66 Luật Đất đai 2013 có quy định: Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh quyết định thu hồi đất trong trường hợp thu hồi đất nơng nghiệp thuộc quỹ
đất cơng ích của xã, phường, thị trấn…; Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu
hồi đất trong trường hợp thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân
cư…; Nhưng trong trường hợp trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng thuộc
thẩm quyền thu hồi của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp huyện thì
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho Ủy ban nhân
dân cấp huyện quyết định thu hồi đất. Như vậy, trong lề lối, cách thức làm việc giữa
hai cấp Ủy ban nhân dân có sự tương trợ lẫn nhau, đây chính là sự phối hợp trong
nội bộ cơ quan hành chính nhà nước. Sự phối hợp này làm vấn đề giải quyết nhanh
chóng, thuận lợi, tránh chồng chéo chỉ cần để cho một trong hai cấp Ủy ban nhân
dân giải quyết là đủ.
Thứ hai, chủ thể phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành
pháp. Ở một số nước, trong Hiến pháp và một số văn bản có quy định về việc phối
hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp. Ví dụ ở Việt Nam “Bộ
Quốc phịng, Bộ Cơng an có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh thực hiện thống kê, kiểm kê đất quốc phòng, an ninh và gửi báo cáo kết quả về
Bộ Tài nguyên và Môi trường”31. Trong trường hợp này, Bộ Quốc phịng, Bộ Cơng
an và Ủy ban nhân dân tỉnh là những chủ thể có trách nhiệm phối hợp với nhau.
Trong một số trường hợp khác ngay cả trong Hiến pháp cũng không quy định về sự
phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp. Ở Mỹ, sự phối
hợp vẫn diễn ra thông qua việc “bắt tay ngầm” với nhau giữa nghị viện và tổng
thống. Như vậy, ngoài việc thực hiện phối hợp theo các văn bản quy phạm pháp luật,
30
31

Khoản 7 Điều 70 Hiến pháp 2013.

Điểm c khoản 5 Điều 34 Luật Đất đai 2013.


17

trên thực tế việc phối hợp diễn ra sôi nổi hơn, dựa vào nhiệm vụ, quyền hạn của
mình mà các cơ quan biết khi nào cần phải phối hợp, đây là sự linh động, mềm dẻo
khi thực hiện sự phối hợp.
Thứ ba, nội dung phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành
pháp bao gồm: phối hợp về mặt hoạt động và phối hợp về mặt tổ chức giữa các cơ
quan trong việc thực hiện quyền hành pháp. Tuy nhiên, “không phải lĩnh vực, vấn
đề nào cũng phải phối hợp; phân công phải hợp lý nhưng phối hợp phải đảm bảo
được tính độc lập, trách nhiệm của các cơ quan tham gia, không xuôi chiều, “số
đông” mà phải mang tính phản biện, chế ước”32.
Một là, phối hợp về mặt hoạt động giữa các cơ quan trong việc thực hiện
quyền hành pháp. Các chủ thể phối hợp thông qua việc thực hiện đúng và đủ nhiệm
vụ, quyền hạn của mình được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật để hỗ
trợ, phối hợp lẫn nhau trong việc thực hiện quyền hành pháp. Nhưng muốn các chủ
thể thực hiện đúng và đủ nhiệm vụ, quyền hạn đòi hỏi có sự phân cơng vai trị phải
rõ ràng. Có như vậy, công việc mới được tiến hành hiệu quả, phối hợp về mặt hoạt
động giữa các cơ quan mới gặp thuận lợi. Còn nếu chỉ vận động phối hợp, hợp tác
mà “không làm đúng, làm đủ và kịp thời nhiệm vụ quyền hạn của mình thì khơng có
khả năng và điều kiện để phối hợp nhằm mục đích là hoàn thành các chức năng của
nhà nước được nhân dân giao phó”33. Ở Việt Nam, các Bộ cùng phối hợp với nhau
cho ra đời thơng tư liên tịch từ đó làm căn cứ để thực hiện chức năng quản lý, điều
hành của mình. Đây chính là phối hợp về mặt hoạt động giữa các cơ quan trong việc
thực hiện quyền hành pháp.
Hai là, phối hợp về mặt tổ chức giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền
hành pháp. Tức là sự thành lập của cơ quan hành pháp này cần có sự phối hợp và
quyết định của cơ quan khác. Nội dung này không phải trong nhà nước nào cũng có.

Đối với nước Mỹ, áp dụng tư tưởng phân quyền triệt để nên sự hình thành của tổng
thống khơng cần sự phối hợp từ bất kỳ cơ quan nào khác mà chỉ do nhân dân bầu ra.
Ngược lại, ở những nước theo chính thể cộng hịa đại nghị thì nghị viện thành lập
chính phủ. Nước ta cũng vậy, Quốc hội thực hiện chức năng phối hợp với Chính
phủ về mặt tổ chức thông qua việc bầu và phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm các thành
viên của Chính phủ.

32

Lê Văn Hịe (2011), “Sáu vấn đề trong hồn thiện Hiến pháp Việt Nam hiện nay”, Nghiên cứu lập pháp,
(22), tr.11.
33
Trần Ngọc Đường (2010), Báo cáo kết quả nghiên cứu đề tài: “Phân cơng, phối hợp quyền lực và kiểm
sốt quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Hà Nội, tr.132.


18

Thứ tư, phương thức phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền
hành pháp chính là cách thức, phương pháp để các cơ quan phối hợp với nhau về
mặt hoạt động và về mặt tổ chức. Đối với việc phối hợp về mặt hoạt động, phương
thức phối hợp có thể là ban hành luật để quy định hoạt động của cơ quan thực hiện
chức năng hành pháp34 hoặc thơng qua phương thức ủy quyền từ cơ quan hành
chính nhà nước cấp trên cho cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới để hai cơ quan
này có thể phối hợp với nhau (ví dụ Điều 66 Luật Đất đai 2013). Ở Mỹ, phương
thức phối hợp về mặt hoạt động trong việc thực hiện quyền hành pháp lại là việc
phê chuẩn của nghị viện đối với các quyết định của tổng thống... Đối với việc phối
hợp về mặt tổ chức, phương thức phối hợp có thể là thơng qua việc ban hành luật
quy định về cơ cấu tổ chức cho các cơ quan thực hiện quyền hành pháp hay bằng
phương thức bầu, phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm các thành viên của các cơ quan trong

hệ thống cơ quan hành chính nhà nước...
Như vậy, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp là
một tất yếu, khách quan. Muốn vậy trước tiên cần có sự phân công giữa các cơ quan.
Các cơ quan sau khi được phân cơng, phân nhiệm khơng tự mình hoạt động riêng lẻ
mà ln có sự phối hợp, hỗ trợ, tương trợ lẫn nhau để thực hiện công việc được hiệu
quả đồng thời khơng phá vỡ tính thống nhất của quyền lực. Tuy nhiên, phải đảm
bảo “phối hợp đòi hỏi loại trừ những trường hợp can thiệp không đúng thẩm quyền
và chức năng của một nhánh (hay cơ quan) quyền lực này vào hoạt động của nhánh
quyền lực khác”35 và “phối hợp mang tính hỗ trợ là chính”36.
1.2.3 Kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp
Quyền hành pháp là một trong những nhánh quyền lực có nguy cơ lạm quyền,
độc đoán cao nhất so với các nhánh quyền lực khác. Vì vậy, một trong những vấn đề
quan trọng được đặt ra là cần có “cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực
hiện quyền hành pháp”.
Theo từ điển Luật học của Viện khoa học pháp lý kiểm soát là: “Việc xem xét
để phát hiện ngăn ngừa kịp thời việc làm sai trái với thỏa thuận, với quy định. Kiểm
soát thường do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền bố trí việc tiến hành ở
các địa điểm dễ có thể xảy ra vi phạm, hoặc ở một khâu trong q trình hoạt động
34

Ví dụ Quốc hội có quyền ban hành luật tổ chức Chính phủ để quy định về hoạt động và tổ chức của Chính
phủ.
35
Đào Trí Úc (2014), “Học thuyết và thực tiễn lịch sử về tính thống nhất của quyền lực nhà nước và cơ chế
phân quyền”, Nhà nước và pháp luật, (5), tr.6.
36
Đào Trí Úc (2014), “Học thuyết và thực tiễn lịch sử về tính thống nhất của quyền lực nhà nước và cơ chế
phân quyền”, Nhà nước và pháp luật, (5), tr.6.