Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở việt nam

ph©n c«ng, phèi hîp
gi÷a c¸c c¬ quan trong viÖc
thùc hiÖn c¸c quyÒn lËp ph¸p,
hµnh ph¸p vµ t ph¸p ë viÖt nam

1


2


TS. CAO ANH ĐÔ

phân công, phối hợp
giữa các cơ quan trong việc
thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp và t pháp ở
việt nam

NHà XUấT BảN CHíNH TRị QUốC GIA - Sự THậT
Hà NộI - 2012
3


4


lêi nhµ xuÊt b¶n

5

6


Chơng I

CƠ Sở Lý LUậN Về PHÂN CÔNG, PHốI HợP
GIữA CáC CƠ QUAN TRONG VIệC
THựC HIệN CáC QUYềN
LậP PHáP, HàNH PHáP, TƯ PHáP
I. BảN CHấT, NộI DUNG Và MốI LIÊN Hệ GIữA CáC
QUYềN LậP PHáP, HàNH PHáP, TƯ PHáP
1. Khái lợc về quyền lực nhà nớc
Câu hỏi quyền lực nhà nớc là gì đã đợc các học giả
nghiên cứu và đa ra nhiều luận giải khác nhau từ thời cổ
đại. Cùng với sự phát triển của lịch sử, bản chất của
quyền lực nhà nớc ngày càng đợc phân tích cụ thể với
nhiều lập luận khoa học có tính thuyết phục hơn. Điểm
chung của các học thuyết hay t tởng khi bàn về quyền lực
nhà nớc là không thể tách rời khái niệm này với khái niệm
quyền lực chính trị và quyền lực nhân dân. Điều này là vì,
xuất phát điểm của các học thuyết nghiên cứu quyền lực
nhà nớc đều là câu hỏi quyền lực nhà nớc từ đâu mà có.
Tổng hợp các học thuyết tiêu biểu về vấn đề này cho thấy
chỉ có hai câu trả lời cho câu hỏi này: cách trả lời thứ nhất
là nhà nớc do thợng đế (chúa) sinh ra, nên quyền lực nhà
nớc là quyền lực của chúa, nhà thờ và giáo hội; trong khi
đó quan điểm thứ hai cho rằng quyền lực nhà nớc do chính
con ngời tạo ra. Vấn đề quyền lực nhà nớc gắn liền với một
lực lợng siêu nhiên chủ yếu tồn tại trong thời cổ đại và

phong kiến. Khi nhà nớc do chúa sinh ra thì quyền lực
nhà nớc cũng là quyền lực của chúa. Chính vì quan niệm
7


nh vậy nên quyền lực nhân dân không tồn tại, nhân dân
chỉ có nghĩa vụ phục tùng và tuân thủ quyền lực nhà nớc.
Tuy nhiên, quan niệm này đã không còn đợc thừa nhận
khi cách giải thích về nguồn gốc siêu nhiên của nhà nớc
không còn sức thuyết phục nữa. Ngay trong nhà nớc dân
chủ Athen thuộc nền dân chủ Hy Lạp và La Mã cổ đại,
các nhà t tởng cổ đại theo chủ nghĩa tự do đã cho rằng
nhân dân là các công dân tự do nên họ tham gia vào việc
thiết lập và thực thi quyền lực nhà nớc. Nói cách khác
quyền lực nhà nớc chính là quyền lực của các công dân tự
do. Tuy nhiên, thời kỳ này công dân tự do chỉ là những
ngời nam giới trởng thành, không bao gồm nô lệ, phụ nữ
và trẻ em. Nh vậy, quyền lực nhà nớc không phải là quyền
lực của toàn thể nhân dân mà chỉ là quyền lực của một bộ
phận công dân tự do trong xã hội.
Quan niệm tất cả nhân dân là chủ thể của quyền lực
nhà nớc chỉ đợc đặt ra từ thời kỳ cận hiện đại với lập luận
rằng, theo một lẽ tự nhiên, khi con ngời sống cùng nhau
trong xã hội, thì họ cần có một thứ quyền lực để tổ chức
và quản lý xã hội ấy. Vì vậy, mọi ngời cần nhợng lại quyền
lực cá nhân của mình để cho xã hội trở nên hài hòa, mọi
ngời mới có thể chung sống cùng nhau. Nhà nớc ra đời nh
một khế ớc - một bản hợp đồng giữa các công dân để
thực thi quyền lực nhân dân. Nh vậy, quyền lực nhà nớc
không phải cái gì khác mà chính là quyền lực nhân dân

trao cho nhà nớc với mục đích chính là bảo vệ quyền lực
của nhân dân - một loại quyền vốn do tự nhiên sinh ra.
Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là nhân dân có trao toàn bộ
8


quyền của mình cho nhà nớc hay không? Có hai quan
điểm về vấn đề này. Các học giả nh J. Locke, C.L.
Montesquieu, J.S. Mill cho rằng nhân dân chỉ ủy một
phần quyền của mình cho nhà nớc và nh vậy quyền lực
nhà nớc là có giới hạn. Bản chất của quyền lực nhà nớc là
để bảo vệ quyền lực của các cá nhân và cộng đồng. Nhân
dân giữ lại cho mình một bộ phận quan trọng của quyền
lực, đó là quyền thay đổi bộ máy nhà nớc nếu bộ máy ấy
không phục vụ lợi ích của nhân dân. Quyền này đợc thể
hiện thông qua hoạt động bầu cử để hình thành nên bộ
máy nhà nớc và cao hơn là quyền làm cách mạng để lật đổ
bộ máy nhà nớc cũ, thay thế bằng bộ máy nhà nớc mới,
một bộ máy cam kết lợi ích của nhân dân. Hiến pháp là
văn bản có sứ mệnh giới hạn quyền lực nhà nớc, bộ máy
nhà nớc chỉ đợc thực hiện quyền trong phạm vi hiến định.
Quan điểm thứ hai, với các học giả tiêu biểu nh T.
Hobbes và J. Rousseau, cho rằng quyền lực nhà nớc là vô
cùng, không có giới hạn bởi vì nhân dân trao toàn bộ
quyền lực của mình cho nhà nớc. Quan điểm này cho rằng,
nếu nhân dân không trao hết quyền của mình cho nhà nớc
thì nhân dân sẽ có thể thực hiện những hành vi sai trái, đi
ngợc lợi ích cộng đồng. Chính vì vậy, nhân dân phải trao
hết quyền cho nhà nớc để từ đó nhà nớc quy định quyền
cho nhân dân. Sự chuyển hóa đó chính là để bảo đảm cho

các cá nhân thực hiện quyền tự do của mình trong mối
quan hệ với quyền tự do của những ngời khác. Điểm đặc
biệt là về mặt tự nhiên, mọi ngời đều có quyền lực nh
nhau, và khi ngời ta đã trao toàn bộ quyền ấy cho nhà nớc
9


thì họ phải đợc bình đẳng khi nhận lại quyền từ nhà nớc.
Đây chính là t tởng tiến bộ, thể hiện yêu cầu mọi công dân
đều bình đẳng trớc pháp luật.
Bàn về vấn đề quyền lực nhà nớc, chủ nghĩa Mác cho
rằng nhà nớc ra đời là để điều hòa những mâu thuẫn giai
cấp gay gắt trong xã hội. Nếu nh trong xã hội cộng sản
nguyên thủy, xã hội đợc tổ chức dới dạng thị tộc, bộ lạc thì
sự ổn định của xã hội là nhờ vào quyền lực xã hội - một
loại quyền lực đợc tất cả các thành viên trong xã hội trao
cho những ngời già trong thị tộc, bộ lạc. Tuy nhiên, khi
chế độ t hữu xuất hiện và xã hội có sự phân chia giai cấp
thì nhà nớc phải ra đời để giữ cho xã hội nằm trong vòng
trật tự. Quyền lực xã hội của chế độ cộng sản nguyên thủy
trở thành quyền lực nhà nớc, giai cấp nào có địa vị thống
trị về kinh tế thì sẽ nắm giữ quyền lực nhà nớc ấy để thực
hiện thống trị giai cấp và quản lý xã hội. Nh vậy, chủ
nghĩa Mác cũng cho rằng quyền lực nhà nớc bắt nguồn từ
quyền lực nhân dân. Trải qua quá trình phát triển của
lịch sử, quyền lực của nhân dân chuyển hóa từ quyền lực
xã hội thành quyền lực nhà nớc. Điểm khác biệt giữa
quyền lực nhà nớc và quyền lực xã hội là ở chỗ, quyền lực
nhà nớc khi đợc hình thành có thể bị tha hóa, biểu hiện ở
tính thống trị của nó. Do đó, nhà nớc dân chủ là nhà nớc

phải hạn chế tối đa tính tha hóa này.
Trong xã hội hiện đại, nhân dân trao quyền lực của
mình cho nhà nớc thông qua việc ghi nhận quyền lực ấy
trong các văn bản pháp luật. Thực tế cho thấy, Hiến pháp
của đa số các quốc gia đều quy định cách thức hình thành
10


bộ máy nhà nớc và quyền lực của các cơ quan thuộc bộ
máy nhà nớc của quốc gia đó. Điều đó có nghĩa là quyền
lực nhà nớc không phải là vô biên, mà trái lại nó bị giới
hạn bởi pháp luật. Trong hoạt động của mình, các cơ quan
nhà nớc cũng phải tuân theo các quy định giới hạn ấy, nếu
không bản thân cơ quan nhà nớc sẽ trở thành chủ thể vi
phạm pháp luật và lẽ đơng nhiên là sẽ bị xử lý theo luật
định.
Từ những phân tích ở trên có thể đi đến định nghĩa về
quyền lực nhà nớc nh sau: Quyền lực nhà nớc là quyền lực
của nhân dân, đợc nhân dân trao cho nhà nớc bằng cách
ghi nhận nó trong hiến pháp và đợc sử dụng để thực hiện
các chức năng của nhà nớc, bảo đảm quyền và lợi ích của
mỗi công dân và toàn xã hội.
Vấn đề đặt ra là quyền lực nhà nớc bao gồm những nội
dung gì ? Điều đơng nhiên là quyền lực nhà nớc tồn tại
trên tất cả các phơng diện hoạt động của nhà nớc, do đó
rất khó để có thể liệt kê hết tất cả nội dung của quyền lực
này. Tuy nhiên, đến nay chúng ta không thể phủ nhận hạt
nhân hợp lý trong thuyết phân chia quyền lực của C.L.
Montesquieu khi ông chia quyền lực nhà nớc thành ba
quyền lập pháp, hành pháp và t pháp. Sự phân chia này

nhằm mục đích để kiểm soát quyền lực, tránh lộng quyền
và lạm quyền. Ông viết: "Khi mà quyền lập pháp và quyền
hành pháp tập trung lại trong tay một ngời hay một viện
nguyên lão, thì sẽ không còn gì là tự do nữa, vì ngời ta sợ
rằng chính ông ta hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi
11


hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu
quyền t pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền
hành pháp. Nếu quyền t pháp nhập lại với quyền lập pháp
thì ngời ta sẽ độc đoán đối với quyền sống và quyền tự do
của công dân, quan tòa sẽ là ngời đặt ra luật. Nếu quyền
t pháp nhập lại với quyền hành pháp thì ông quan tòa sẽ
có cả sức mạnh của kẻ đàn áp. Nếu một ngời hay một tổ
chức của quan chức, hoặc của quý tộc, hoặc của dân chúng
nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mất
hết"1.
Nh vậy, nếu không bàn đến tính chính trị của sự phân
chia quyền lực, tức là sự phân chia quyền lực cho các chủ
thể khác nhau nắm giữ, mà chỉ xét đến yếu tố kỹ thuật
trong tổ chức bộ máy nhà nớc thì học thuyết của C.L.
Montesquieu đã để lại cho nhân loại một giá trị lớn, đợc
thừa nhận rộng rãi cho đến ngày nay, đó là quyền lực nhà
nớc bao gồm ba nội dung cơ bản là quyền lập pháp, quyền
hành pháp và quyền t pháp. Bản chất, nội dung của ba
quyền này là gì và giữa chúng có mối liên hệ nh thế nào là
vấn đề cần phải đợc làm sáng tỏ.
2. Bản chất của quyền lập pháp, quyền hành
pháp và quyền t pháp

Khi khẳng định quyền lực nhà nớc đợc cấu thành từ
ba quyền lập pháp, hành pháp và t pháp thì có nghĩa rằng
quyền lực nhà nớc hoàn toàn có thể phân chia. ở đây cần
. Montesquieu: Tinh thần pháp luật (bản dịch của Hoàng
Thanh Đạm), Nxb. Lý luận chính trị, Hà Nội, 2006, tr.106.
1

12


phân biệt sự phân chia quyền lực nhà nớc về mặt nội dung
với sự phân chia quyền lực nhà nớc cho các chủ thể khác
nhau. Xét về mặt nội dung, nếu quyền lực nhà nớc không
đợc phân chia thành ba quyền nh đã nói ở trên thì nó rất
dễ bị tha hóa. Học thuyết của C.L. Montesquieu đã chỉ ra
rằng phân chia quyền lực về nội dung là nhằm mục đích
kiểm soát quyền lực, bởi theo lẽ tự nhiên, nếu quyền lực
tập trung trong tay một chủ thể (dù là cá nhân hay tổ
chức) thì ngời ta luôn có xu hớng lộng quyền hoặc lạm
quyền. Xét về mặt chủ thể, quyền lực nhà nớc của một nhà
nớc cụ thể (với t cách là một quốc gia), xuất phát từ
nguyên tắc độc lập chủ quyền, thì không thể phân chia
cho bất cứ nhà nớc hoặc chủ thể bên ngoài nào khác. Còn
bản thân trong một quốc gia, quyền lực nhà nớc luôn có
tính thống nhất về mặt chủ thể mặc dù nội dung của
quyền lực nhà nớc thì có thể phân chia và đợc thực hiện
bởi các cơ quan khác nhau trong bộ máy nhà nớc ấy. Thực
vậy, nh phần trên đã phân tích, dù ở bất cứ kiểu nhà nớc
nào thì quyền lực nhà nớc luôn có nguồn gốc từ nhân dân,
chỉ có quyền lực chính trị mới là quyền lực của một giai

cấp và khi giai cấp nào có địa vị thống trị về kinh tế thì
giai cấp ấy sẽ nắm lấy quyền lực nhà nớc để thống trị xã
hội, làm cho quyền lực nhà nớc có thể bị tha hóa. Nh vậy,
quyền lực mà bộ máy nhà nớc có đợc là do sự ủy quyền của
nhân dân, thể hiện ý chí của các thành viên trong cộng
đồng xã hội. Sự ủy quyền đó thờng đợc thể hiện thông
quan hoạt động lập hiến. Các bản hiến pháp thờng là nơi
13


ghi nhận giới hạn quyền lực của các cơ quan nhà nớc, thể
hiện rõ nét nhất sự ủy thác quyền lực của nhân dân cho cơ
quan công quyền. Đây chính là biểu hiện đầu tiên của tính
thống nhất về mặt chủ thể của quyền lực nhà nớc.
Hơn nữa, bản thân mỗi quốc gia đều có tính thống
nhất về mặt chủ quyền lãnh thổ. Từ xa đến nay, lãnh thổ
luôn đợc xem là yếu tố đầu tiên để một cộng đồng dân c
tuyên bố thành lập nhà nớc. Trong phạm vi lãnh thổ ấy
công dân có nghĩa vụ tuân thủ các quy định của pháp luật
do nhà nớc đề ra, còn nhà nớc sẽ thực hiện tất cả quyền
lực của mình theo quy định của pháp luật. Lãnh thổ vừa
là chủ thể vừa là khách thể của quyền lực nhà nớc. Và nh
vậy, nếu trên một lãnh thổ thuộc chủ quyền quốc gia mà
tồn tại hơn một loại quyền lực nhà nớc thì đó không còn là
nhà nớc độc lập về chủ quyền nữa. Chẳng hạn nh ở Việt
Nam, ngay khi Nhà nớc Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra
đời, chấm dứt sự thống trị của Pháp, thì Hiến pháp năm
1946 đã ghi nhận rõ ràng tại Điều 2 nh sau Đất nớc Việt
Nam là một khối thống nhất Trung Nam Bắc không thể
phân chia và trên lãnh thổ ấy thì Tất cả quyền bính

trong nớc là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân
biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo
(Điều 1, Hiến pháp năm 1946). Nói cách khác, ở bất cứ
quốc gia độc lập nào thì quyền lực nhà nớc luôn là thống
nhất về mặt chủ thể, tức là quyền lực nhà nớc luôn thuộc
về nhân dân (công dân) của nhà nớc ấy.

14


Nh vậy, về mặt chủ thể, quyền lực nhà nớc ở bất cứ
kiểu nhà nớc nào cũng có tính thống nhất, vì đó là quyền
lực của nhân dân ủy thác cho nhà nớc nắm giữ để quản lý
xã hội trên một phạm vi lãnh thổ thuộc chủ quyền của
quốc gia đó. Tuy nhiên, về mặt nội dung, quyền lực nhà nớc có thể đợc phân chia thành ba quyền lập pháp, hành
pháp và t pháp để tránh cho quyền lực bị lạm dụng bởi
một chủ thể nhất định. Cả ba loại quyền này đều có bản
chất chung là quyền lực nhà nớc, nghĩa là chúng đều
mang tính giai cấp và tính xã hội. Quyền lực nhà nớc vốn
dĩ là quyền lực nhân dân nhng lại do một giai cấp thống
trị nắm giữ nên mục đích đầu tiên là phải phục vụ lợi ích
của giai cấp đó. Tuy nhiên, nếu quyền lực nhà nớc bị tha
hóa quá mức mà quên đi lợi ích chung của toàn xã hội,
của những ngời chủ đã ủy thác quyền lực ấy thì bộ máy
nhà nớc sớm muộn cũng sẽ bị lật đổ và thay thế bằng bộ
máy nhà nớc khác. Quyền lực nhà nớc khi đợc sử dụng để
phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội thì nó mang bản
chất xã hội là vậy. Ngoài ra, từng bộ phận quyền lực cấu
thành quyền lực nhà nớc lại có bản chất của riêng nó. Cụ
thể là:

Quyền lập pháp mang bản chất đại diện, thông qua
việc thực hiện quyền này, ý chí của nhân dân đợc thể hiện
trên thực tế. Chính vì vậy, những ngời đợc nhân dân trao
cho quyền này còn đợc gọi là các đại biểu của nhân dân
hoặc là dân biểu. T cách dân biểu đợc hình thành thông
qua quá trình bầu cử phổ thông đầu phiếu. Bản chất đại
15


diện của quyền lập pháp đợc thể hiện trên hai phơng diện:
thứ nhất là quyền biểu quyết thông qua luật và thứ hai là
quyền giám sát. ở đây cần lu ý, bản chất đại diện mang
đến cho quyền lập pháp khả năng biểu quyết, phê chuẩn
để thông qua luật chứ không chỉ dừng lại ở mức độ soạn
thảo luật. Nếu coi làm luật là một quá trình gồm nhiều
công đoạn nh nghiên cứu, soạn thảo, biểu quyết thì biểu
quyết thông qua là quyền duy nhất thuộc về cơ quan dân
cử, trong khi các công đoạn khác có thể do nhiều chủ thể
khác nhau thực hiện. Nh vậy, bản chất của quyền lập
pháp là quyền đại diện chứ không đồng nhất với quyền
làm luật.
Tính đại diện của quyền lập pháp còn thể hiện ở chỗ
cơ quan lập pháp thực hiện hoạt động giám sát đối với các
cơ quan hành pháp và t pháp, không chỉ giám sát hoạt
động của các cơ quan trung ơng mà còn giám sát đối với
hoạt động của các cơ quan nhà nớc ở địa phơng. Hoạt động
giám sát này nhằm hạn chế sự tha hóa của quyền lực nhà
nớc, quay về phục vụ lợi ích của chủ nhân đích thực của
nó, đó là nhân dân.
Quyền hành pháp mang bản chất cai trị, thông qua

việc thực hiện quyền này, các hoạt động của xã hội đợc
diễn ra trong khuôn khổ của pháp luật. Tính cai trị không
chỉ có nghĩa tiêu cực mà phải đợc hiểu là sự quản lý công,
theo đó cơ quan nhà nớc vừa là ngời tổ chức cho công dân
thực hiện pháp luật đồng thời là ngời cung cấp các dịch vụ
cần thiết cho công dân thực hiện quyền của mình. Chính
16


vì vậy, cơ quan hành pháp luôn đợc coi là trung tâm của
bộ máy nhà nớc. Thực tế cho thấy cơ quan hành pháp hoạt
động hiệu quả là điều kiện tiên quyết cho sự phát triển
của mỗi quốc gia, ngợc lại nếu không có một chính phủ tốt
thì không thể có một quốc gia phát triển. Chúng tôi sẽ trở
lại phân tích kỹ điều này ở Chơng II khi phân tích sự
phân công và phối hợp thực hiện quyền lực nhà nớc ở Việt
Nam qua các bản hiến pháp.
Bản chất cai trị của quyền hành pháp thể hiện trên
hai phơng diện: thứ nhất, cơ quan hành pháp thực hiện
các hoạt động quản lý hành chính công và thứ hai, cơ quan
hành pháp thực hiện hoạt động đề xuất ban hành hoặc tự
mình ban hành chính sách theo quy định của pháp luật.
Hai phơng diện hoạt động này có mối liên hệ mật thiết với
nhau bởi vì thông qua hoạt động quản lý hành chính công,
xã hội nảy sinh những nhu cầu cần đợc giải quyết. Các
nhu cầu của công dân và xã hội thờng gắn với các chính
sách cụ thể của nhà nớc. Thông qua hoạt động của mình,
cơ quan hành pháp phát hiện ra các nhu cầu này và sẽ
ban hành hoặc đề xuất ban hành các chính sách giải
quyết. Ngợc lại, khi các chính sách đã ra đời thì nó sẽ đợc

tổ chức thực hiện và kiểm nghiệm trên thực tế thông qua
phơng diện hoạt động quản lý hành chính công. Nh vậy,
bản chất của quyền hành pháp là cai trị chứ không đồng
nhất với quyền quản lý hành chính. Nói khác đi quản lý
hành chính chỉ là một biểu hiện của quyền hành pháp mà
thôi. Một chính phủ chỉ thực hiện chức năng hành chính
17


thì chính phủ đó cha thực sự nắm quyền hành pháp trong
bộ máy nhà nớc.
Bản chất của quyền t pháp là bảo vệ ý chí chung của
quốc gia, bảo vệ công lý. Chính vì vậy, bất cứ sự vi phạm
pháp luật nào cũng đều phải bị xử lý, mà không quan tâm
đến chủ thể vi phạm là ai. Bản chất này đòi hỏi quyền t
pháp phải có tính độc lập so với lập pháp và hành pháp.
Cần lu ý rằng, vi phạm pháp luật xảy ra không chỉ do các
cá nhân thực hiện mà trong nhiều trờng hợp nó là vi phạm
của cả tập thể. Chẳng hạn nh Quốc hội có thể ban hành
pháp luật trái với các quy định của Hiến pháp, cơ quan
hành pháp ban hành chính sách trái với quy định do Quốc
hội ban hành. Đối với những trờng hợp này, rõ ràng ý chí
chung của quốc gia đợc thể hiện trong Hiến pháp đã bị vi
phạm và do vậy cơ quan t pháp có quyền phán xét tính
hợp Hiến và hợp pháp của các văn bản pháp luật đã ban
hành đó. Tóm lại, để bảo vệ công lý, cơ quan nắm quyền t
pháp không phải đợc lập ra chỉ để xét xử các vi phạm của
công dân mà vai trò quan trọng không kém của nó là xử lý
các vi phạm đến từ quyền hành pháp và lập pháp, qua đó
giữ cho hai nhánh quyền lực này luôn hoạt động trong

khuôn khổ của pháp luật.
Từ những phân tích ở trên cho thấy chúng ta cần hiểu
đúng quy định của Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (sửa
đổi, bổ sung năm 2001) về vấn đề phân công quyền lực
nhà nớc. Theo bản Hiến pháp này thì ở nớc ta tất cả quyền
lực nhà nớc thuộc về nhân dân, quyền lực nhà nớc là
18


thống nhất, không phân chia nhng có sự phân công, phối
hợp giữa các các cơ quan nhà nớc trong việc thực hiện các
quyền lập pháp, hành pháp và t pháp. Quy định này cho
thấy việc khẳng định tất cả quyền lực nhà nớc thống nhất,
thuộc về nhân dân là hoàn toàn phù hợp với lý thuyết đã
phân tích ở trên. Xét về mặt lý thuyết, việc phân quyền là
cần thiết để tránh hiện tợng lạm quyền và lộng quyền, do
đó về bản chất nó không mâu thuẫn với chế độ nhà nớc xã
hội chủ nghĩa. Đây chỉ là vấn đề mang tính kỹ thuật trong
tổ chức bộ máy nhà nớc để sao cho quyền lực nhà nớc đợc
thực hiện hiệu quả nhất. Vì vậy, cần hiểu việc không phân
chia quyền lực nhà nớc dới góc độ của chủ quyền quốc gia
để bảo đảm tính độc lập và toàn vẹn lãnh thổ của nhà nớc
Việt Nam thay vì cách hiểu không phân chia giữa các cơ
quan nhà nớc trong thực hiện quyền nh hiện nay.
3. Nội dung của quyền lập pháp, quyền hành
pháp và quyền t pháp
3.1. Nội dung quyền lập pháp
Vì quyền lập pháp mang bản chất đại diện nên nội
dung cốt lõi của quyền lập pháp chính là quyền đồng ý
hoặc không đồng ý thông qua một chính sách hoặc một dự

luật nào đó. Việc quy định Quốc hội là chủ thể duy nhất có
quyền lập pháp nghĩa là chỉ Quốc hội mới có quyền thông
qua các dự án luật, tạo nên những chuẩn mực buộc các
chủ thể trong xã hội phải thực hiện. Vấn đề đặt ra là tại
sao Quốc hội, với t cách là cơ quan lập pháp, không tự
mình soạn thảo luật mà lại trao cho các chủ thể khác thực
19


hiện công việc này. Theo quy định của pháp luật, các cơ
quan của Quốc hội và ngay cả đại biểu Quốc hội đều có
quyền soạn và trình dự án luật. Tuy nhiên, đa phần các
dự luật đều do Chính phủ soạn thảo là vì pháp luật cần
phải bắt nguồn từ nhu cầu thực tiễn của quản lý đất nớc.
Nhu cầu ban hành chính sách, pháp luật luôn xuất phát
từ thực tế sinh động của đời sống xã hội mà ở đó hành
pháp là chủ thể đầu tiên phát hiện ra, va chạm và đòi
hỏi phải giải quyết nó. Nhu cầu ấy đợc phản ánh tới Quốc
hội thông qua chơng trình làm việc của Chính phủ. Quốc
hội chỉ ban hành luật dựa trên nhu cầu chính sách do
Chính phủ báo cáo1, và ngợc lại, nếu Quốc hội bỏ qua cơ sở
này thì pháp luật chỉ trở thành món đồ nhân tạo, vô hồn,
không đợc xã hội tiếp nhận. Nói về mối quan hệ này, TS.
Nguyễn Sĩ Dũng đã có khẳng định rất hay nh sau: "Thiếu
sự tơng tác này giữa lập pháp và hành pháp, thì cho dù
quy trình lập pháp có đợc thiết kế tinh vi đến đâu chăng
nữa, nó cũng chỉ là một quy trình nhân tạo. Sản phẩm tất
yếu của một quy trình nhân tạo là các đạo luật nhân tạo.
Các đạo luật nhân tạo không cần cho cuộc sống. Nhà nớc
vẫn có thể áp đặt chúng cho xã hội. Tuy nhiên, những cố

gắng nh vậy không sớm thì muộn sẽ làm cho các cơ quan

. Việc Chính phủ đề xuất nhu cầu xây dựng pháp luật
chính là việc báo cáo với Quốc hội về nhu cầu chính sách nảy
sinh từ thực tế điều hành đất nớc.
1

20


của nhà nớc hụt hơi. Cuộc sống nh ao bèo, sẽ phẳng lặng
trở lại sau một hồi xao động"2.
Chính vì quan hệ gắn bó giữa nhu cầu lập pháp và
nhu cầu quản lý xã hội mà Quốc hội cần có Chính phủ và
các chủ thể khác tham gia vào hoạt động lập pháp.
Từ những phân tích ở trên cho thấy, soạn thảo luật chỉ
là một công đoạn của hoạt động lập pháp mà không phải
một yếu tố cấu thành quyền lập pháp. Nói cách khác, nếu
nh quyền lập pháp là quyền riêng có của Quốc hội thì hoạt
động lập pháp lại có sự tham gia của nhiều chủ thể, thông
qua một quy trình bao gồm nhiều bớc khác nhau. Quy
trình lập pháp đợc hiểu là trình tự các bớc đợc tiến hành
theo một trật tự chặt chẽ, nghiêm ngặt trong quá trình làm
luật, đợc điều chỉnh bởi Hiến pháp và luật, bao gồm các
giai đoạn từ sáng kiến pháp luật, soạn thảo văn bản, trình
dự án luật, thẩm tra, thảo luận và thông qua.
Lấy ví dụ ở Việt Nam, hiện nay quy trình lập pháp đã
đợc luật hóa bằng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật. Căn cứ theo trình tự thời gian ban hành văn bản quy
phạm pháp luật thì quy trình lập pháp bao gồm hai giai

đoạn chính, thứ nhất là lập và quyết định chơng trình xây
dựng luật, pháp lệnh và thứ hai là chuẩn bị, xem xét và
thông qua các dự án luật. Căn cứ vào chủ thể ban hành có
thể chia quy trình lập pháp thành công đoạn Chính phủ
và công đoạn Quốc hội. Công đoạn Chính phủ bao gồm các
. Nguyễn Sĩ Dũng: Bàn về triết lý của lập pháp, tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, số 6-2003, tr. 7.
2

21


hoạt động đề xuất chơng trình xây dựng pháp luật, phân
tích chính sách và soạn thảo luật. Công đoạn Quốc hội
thực hiện các hoạt động thẩm tra dự thảo luật, thảo luận,
cho ý kiến và biểu quyết thông qua. Công đoạn Chính phủ
là công đoạn thiết kế luật, đòi hỏi nhiều thời gian, sức lực
và tài lực. Nếu công đoạn này thực hiện tốt thì công đoạn
Quốc hội sẽ diễn ra đợc nhanh chóng và kết quả là Quốc
hội sẽ có nhiều thời gian để thực hiện hai chức năng quan
trọng khác của mình, đó là chức năng giám sát và quyết
định những vấn đề quan trọng của đất nớc. Thời gian qua,
Quốc hội nớc ta áp dụng quy trình thông qua luật hai bớc,
theo đó mỗi đạo luật sẽ đợc xem xét tại hai kỳ họp Quốc
hội, kỳ họp trớc cho ý kiến và kỳ họp sau thông qua. Cách
làm này đã thể hiện u điểm trong việc bảo đảm thời gian
cho việc tiếp thu và chỉnh lý dự thảo luật. Tuy nhiên, nếu
so sánh với hoạt động thảo luận và thông qua luật ở nhiều
nớc trên thế giới thì thấy rằng Quốc hội Việt Nam mất
nhiều thời gian hơn. Một trong những lý do của thực trạng

này là chất lợng của công đoạn Chính phủ trong quy trình
làm luật cha cao khiến cho các dự luật không nhanh chóng
thuyết phục đợc các đại biểu thông qua. Chính vì vậy,
nâng cao chất lợng của công đoạn Chính phủ là yêu cầu
cần thiết hàng đầu để cải thiện hiệu quả của hoạt động
lập pháp.
3.2. Nội dung quyền hành pháp
Quyền hành pháp, với bản chất là cai trị, đợc thực
hiện bởi cơ quan hành pháp - Chính phủ. Đây là loại
22


quyền lực trung tâm của bộ máy nhà nớc và so với quyền
lập pháp, nó có tính chất thực tế, gắn liền với đời sống xã
hội hơn. Nội dung cốt lõi của quyền hành pháp là việc
chính phủ ban hành hoặc đề xuất ban hành chính sách và
tổ chức quản lý hành chính công. Nh phần trên đã phân
tích, một chính phủ thực hiện quyền hành pháp là chính
phủ phải tham gia vào hoạt động xây dựng chính sách bởi
lẽ tự thân cơ quan lập pháp không có nhu cầu về chính
sách mà chỉ có chính phủ, thông qua hoạt động quản lý
nhà nớc, mới phát hiện ra những đòi hỏi về một hoặc một
hệ thống chính sách để đáp ứng các yêu cầu của sự phát
triển kinh tế xã hội. Từ đó, Chính phủ đề xuất Quốc hội
ban hành chính sách hoặc trong phạm vi thẩm quyền đợc
giao sẽ tự mình ban hành chính sách đáp ứng nhu cầu xã
hội. Nhận thức rõ điều này để thấy rằng, một chính phủ
không thực hiện nhiệm vụ khởi xớng, hoạch định, soạn
thảo và ban hành chính sách thì chính phủ ấy chỉ là cơ
quan hành chính nhà nớc mà không phải cơ quan hành

pháp. Điều này phần nào đó đúng với mô hình Chính phủ
Việt Nam hiện nay, khi Hiến pháp khẳng định Chính phủ
là cơ quan hành chính nhà nớc cao nhất và không có
quyền ban hành chính sách mà thay vào đó quyền này đợc
trao cho Quốc hội. Tuy nhiên, trong thực tế Chính phủ
Việt Nam không thể không tham gia vào việc ban hành
chính sách bởi bản chất của nó trớc sau vẫn là cơ quan
hành pháp. Chính vì vậy, mô hình Chính phủ - cơ quan

23


hành chính nhà nớc cao nhất cần phải đợc nhận thức lại
và sửa đổi cho phù hợp với lý thuyết về quyền lực nhà nớc.
Khi chính phủ tự mình ban hành chính sách có nghĩa
là chính phủ thực hiện chức năng lập pháp ủy quyền. Đây
là trờng hợp Quốc hội ủy quyền cho Chính phủ ban hành
văn bản quy phạm pháp luật. Trong đa số các trờng hợp,
các đạo luật đều có quy định về việc Quốc hội trao quyền
cho các cơ quan nhà nớc khác, đặc biệt là Chính phủ ban
hành các văn bản pháp quy hành chính để chi tiết hóa nội
dung các đạo luật đó. Hiện tợng lập pháp ủy quyền không
có nghĩa là Quốc hội chia sẻ quyền lập pháp của mình cho
các cơ quan khác. Bản chất của lập pháp ủy quyền là bảo
đảm tính ổn định tơng đối của các văn bản luật trong khi
vẫn điều chỉnh đợc những quan hệ xã hội vô cùng đa dạng
của đời sống xã hội. Quốc hội chỉ giao cho các cơ quan nhà
nớc khác ban hành các quy định điều chỉnh những quan
hệ xã hội thờng xuyên thay đổi, bởi lẽ nếu đa những quan
hệ này vào luật thì sẽ dẫn đến hệ quả là luật của Quốc hội

cũng thờng xuyên phải thay đổi theo. Điều đó làm cho tuổi
thọ của một đạo luật không cao. Tuy nhiên, ở một khía
cạnh khác, nếu lạm dụng lập pháp ủy quyền thì hiện tợng
này lại thể hiện sự yếu kém của Quốc hội. Nếu thực tế nảy
sinh nhu cầu nhng nhu cầu ấy không đợc giải quyết bằng
luật do Quốc hội ban hành mà lại ủy quyền cho Chính phủ
giải quyết thì sẽ dẫn đến giả thiết rằng Quốc hội né tránh
những vấn đề quan trọng của xã hội. Và nh vậy, Quốc hội
không thực hiện tròn trách nhiệm của cơ quan đại diện
24


cho ý chí và nguyện vọng của toàn dân. Hơn nữa, việc áp
dụng lập pháp ủy quyền quá mức có thể khiến Chính phủ
chậm chễ ban hành văn bản pháp luật vì hai lý do: một là
có thể Chính phủ bị quá tải công việc và hai là Chính phủ
không vội vàng ban hành quy phạm pháp luật để tự ràng
buộc mình vào các quy định đó. Thực tế quản lý bằng công
văn, chỉ thị miệng vẫn dễ dàng hơn nhiều việc tuân theo
một khuôn khổ gò bó của pháp luật.
Tóm lại, lập pháp ủy quyền là điều không thể tránh
khỏi trong hoạt động của bất kỳ nhà nớc nào trên thế giới.
Tuy nhiên, lập pháp ủy quyền có điểm mạnh và điểm yếu
nhất định. Việc xác định giới hạn ủy quyền là một trong
những yêu cầu quan trọng để nâng cao chất lợng lập pháp
của mỗi quốc gia.
Ngoài hoạt động ban hành hoặc đề xuất ban hành
chính sách, một nội dung khác của quyền hành pháp đó là
hoạt động quản lý hành chính công. Hoạt động này đòi hỏi
phải xây dựng một bộ máy công quyền từ trung ơng đến

địa phơng để quản lý xã hội và cung cấp các dịch vụ công
cho ngời dân. Bản chất cai trị của quyền hành pháp không
có nghĩa là cơ quan hành chính nhà nớc chỉ thực hiện chức
năng trấn áp xã hội mà ngợc lại, trong nhà nớc hiện đại
thì chức năng cai trị thể hiện ở chỗ Chính phủ tổ chức cho
các chủ thể trong xã hội thực hiện các hoạt động sao cho
phù hợp với quy định của pháp luật và cung cấp dịch vụ
công.

25