Luận văn thạc sỹ - Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Ủy ban nhân dân thành phố Hòa Bình

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN
---o0o---

NGUYỄN ĐỨC MINH

THẨM ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT THUỘC THẨM QUYỀN BAN HÀNH
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HỊA BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2020


TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN
---o0o---

NGUYỄN ĐỨC MINH

THẨM ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT THUỘC THẨM QUYỀN BAN HÀNH
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HỊA BÌNH”

Chun ngành: Quản lý công
Mã ngành: 8340410

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN THỊ LỆ THÚY

HÀ NỘI - 2020

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tơi. Các kết
quả trong Luận văn chưa được cơng bố trong bất kỳ cơng trình nào khác. Các số
liệu, dẫn chứng và các nội dung trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác,
tin cậy và trung thực. Tôi đã nỗ lực học tập và hồn thành tất cả các mơn học và đã
thanh tốn tất cả nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Khoa học quản lý, Viện
đào tạo sau đại học, Trường Đại học Kinh tế quốc dân Hà Nội.
Vậy, tôi viết Lời cam đoan này để nghị Khoa Khoa học quản lý, Viện đào tạo
sau đại học xem xét để tơi có thể bảo vệ Luận văn.
Tơi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Đức Minh


MỤC LỤC
Chuyên ngành: Quản lý công........................................................................2
6. Kết cấu của luận văn.................................................................................7
Nhân tố tài chính.............................................................................................26


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Văn bản hành chính nhà nước khi ban hành cần đảm bảo tính hợp hiến, hợp
pháp, tính thống nhất, đồng bộ, tính khả thi, đúng thẩm quyền, đảm bảo về trình tự,
đúng thể thức văn bản. Câu, từ sử dụng trong văn bản phải đảm bảo ngắn gọn, súc

tích, đầy đủ, chính xác, đúng quy định của pháp luật, phù hợp với thực tế từng địa
phương, trách dùng khẩu dụng hay những câu từ văn trương vào văn bản hành
chính. Do vậy, để ban han hành văn bản hành chính đảm bảo những quy định nêu
trên thì khâu thẩm định văn bản đóng vai trị đặc biệt quan trọng trong quy trình xây
dựng văn bản hành chính nhà nước trước khi ban hành.
Xác định được tầm quan trọng đó, trong những năm qua, UBND thành phố
Hịa Bình ln quan tâm chỉ đạo các cơ quan, đơn vị khơng ngừng nâng cao vai
trị, trách nhiệm trong quá trình chỉ đạo, tham mưu xây dựng văn bản hành chính
nhà nước trên đian bàn thành phố, từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý
nhà nước, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của thành phố.
Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố có vai trị lãnh đạo chung mọi hoạt động
của Ủy ban nhân dân thành phố; thực hiện các mặt công tác của Ủy ban nhân dân
thành phố theo chức năng nhiệm vụ được quy định tại Luật tổ chức chính quyền địa
phương ngày 19/6/2015; trực tiếp chỉ đạo, điều hành các mặt hoạt động trên tất cả
các lĩnh vực công tác. Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố phân cơng các Phó Chủ
tịch Ủy ban nhân dân thành phố giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố chỉ đạo, xử
lý các công việc hàng ngày trong từng lĩnh vực công tác của Ủy ban nhân dân thành
phố ngoại trừ các công việc do Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố trực tiếp chỉ đạo;
Chủ tịch UBND thành phố trực tiếp ký các loại văn bản: Văn bản chỉ đạo, đôn đốc việc
thi hành hoặc tổ chức điều hòa phối hợp nhằm bảo đảm thi hành các văn bản của Trung
ương, của Tỉnh, các Sở, Ngành, của Thành ủy, Nghị quyết HĐND thành phố. Các báo
cáo, cơng văn, tờ trình, kế hoạch, thông báo của UBND thành phố gửi Tỉnh ủy, UBND
tỉnh, các Sở, Ngành của Tỉnh, của Thành ủy, HĐND thành phố; (trừ các lĩnh vực giao


2

cho các Phó Chủ tịch phụ trách). Các Quyết định mang tính quy phạm pháp luật để ban
hành các chủ trương, biện pháp cụ thể nhằm thực hiện pháp luật của Nhà nước và Nghị
quyết của HĐND thành phố thuộc thẩm quyền quản lý của UBND thành phố theo quy

định của pháp luật. Các Chỉ thị để truyền đạt và chỉ đạo thực hiện các chủ trương,
chính sách của Trung ương, của Tỉnh, của Thành ủy, Nghị quyết của HĐND thành
phố; Quyết định, kế hoạch, công văn, thông báo kết luận, công điện khẩn của
UBND thành phố và giao trách nhiệm cho các cơ quan, phòng, ban, đơn vị, UBND
các phường, xã thực hiện các chủ trương công tác đã đề ra. Các Quyết định để giải
quyết các vấn đề về chính sách, chế độ cụ thể áp dụng cho các tổ chức, cá nhân, cán
bộ công chức, viên chức theo quy định của pháp luật. Quyết định về tổ chức bộ máy
và nhân sự thuộc thẩm quyền quyết định của UBND thành phố theo quy định của
pháp luật. Quyết định phê duyệt dự toán ngân sách nhà nước, phê duyệt kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và
10 năm; các quyết định về quy hoạch, quyết định phê duyệt các đề án, đồ án, dự án
các cơng trình xây dựng cơ bản. Quyết định đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ
những văn bản sai trái của cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố hoặc của
UBND các phường, xã; quyết định đình chỉ việc thi hành Nghị quyết sai trái của
HĐND các phường, xã và đề nghị HĐND thành phố bãi bỏ.
- Hàng năm, thành phố Hịa Bình ban hành trên 9000 văn bản các loại bao
gồm Nghị Quyết; Chỉ thị, Kế hoạch, Báo cáo, Quyết định, Cơng văn, Thơng báo,
giấy mời….Trong đó, những văn bản do Chủ tịch UBND thành phố ký duyệt, ban
hành rất lớn, chiếm khoảng trên 1/2 tổng số văn bản phát hành. Nhìn chung, văn
bản của UBND thành phố phát hành về cơ bản đảm bảo đúng thẩm quyền, trình tự,
nội dung, thể thức….ban hành.
- Giúp Thường trực HĐND và UBND thành phố theo dõi, đôn đốc các cơ
quan chuyên môn thuộc UBND thành phố, UBND các phường, xã trong việc chuẩn
bị các báo cáo, đề án (bao gồm dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, các dự án kinh
tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và các dự án khác) và tham gia ý kiến về nội dung
trong q trình soạn thảo các đề án đó để UBND thành phố xem xét quyết định.


3

Trên thực tế bên cạnh việc xây dựng và văn bản ban hành của thành phố có
nhiều loại, nhiều lĩnh vực thì trong quá trình soạn thảo văn bản, sau khi chuyên viên
các cơ quan, đơn vị tham mưu soạn thảo, mặc dù đã được lãnh đạo quản lý trực tiếp
kiểm tra, thẩm định sau đó mới chuyển đến Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân thẩm định lần cuối trước khi trình Chủ tịch UBND thành phố ký
duyệt, ban hành. Đối với đề án, dự án, dự thảo văn bản do các cơ quan trình, Văn
phịng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thực hiện kiểm tra hồ sơ, trình tự,
thủ tục soạn thảo, thể thức, kỹ thuật trình bày dự thảo văn bản; tóm tắt nội dung,
nêu rõ thẩm quyền quyết định, sự đồng bộ trong chỉ đạo, điều hành của UBND, Chủ
tịch UBND thành phố đối với vấn đề liên quan, đề xuất một trong các phương án:
Ban hành, phê duyệt; đưa ra phiên họp UBND thành phố; gửi lấy ý kiến các thành
viên UBND thành phố; thông báo ý kiến của Chủ tịch UBND thành phố yêu cầu cơ
quan soạn thảo hoàn chỉnh lại, lấy thêm ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc
thực hiện các nhiệm vụ khác theo quy định và quy chế làm việc của UBND thành
phố. Trong quá trình xử lý, nếu đề án, dự án, dự thảo văn bản còn ý kiến khác nhau,
chủ trì họp với cơ quan, tổ chức liên quan để trao đổi trước khi trình;
Vậy nhưng, văn bản soạn thảo của các cơ quan, đơn vị vẫn còn mắc khá nhiều
lỗi như: Thiếu căn cứ pháp lý hoặc cơ sở pháp lý chưa chính xác, đầy đủ; câu từ trong
văn bản còn chưa rõ ý, thể thức văn bản chưa đảm bảo theo quy định, trình tự xây
dựng một số văn bản chưa đảm bảo, số liệu trong các văn bản đơi khi chưa thống
nhất, mắc khá nhiều lỗi chính tả….trong năm 2019, số lượng văn bản trình Chủ tịch
UBND thành phố ký duyệt, ban hành là trên 4000 văn bản, trong đó có đến 80% văn
bản chuyển qua Văn phòng HĐND và UBND thành phố xem xét, trước khi trình ký
phải chỉnh sửa. Do vậy, quá trình thẩm định văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của
Chủ tịch UBND thành phố tại Văn phòng HĐND và UBND thành phố Hịa Bình cịn
gặp khơng ít khó khăn. Từ thực tế trên, với mong muốn tìm ra giải pháp để nâng cao
chất lượng văn bản quản lý hành chính nhà nước thuộc thẩm quyền của Chủ tịch
UBND thành phố ký ban hành được đảm bảo, phát huy hiệu lực, hiệu quả quản lý
nhà nước của chính quyền thành phố, tác giả chọn đề tài “Thẩm định văn bản quy

4

phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Ủy ban nhân dân thành phố
Hịa Bình” cho luận văn tốt nghiệp cao học.

2. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Thẩm định văn bản là một khâu đặc biệt quan trọng trong quá trình xây dựng
văn bản. Do vậy, cho đến nay đã có nhiều đề tài nghiên cứu, luận văn, bài viết đề cập
đến vấn đề thẩm định văn bản hành chính nhà nước như: (tài liệu tham khảo quá cũ,
yêu cầu sau này bổ sung các tài liệu mới và phải liên kết với đề tài của học viên)
Nguyễn Thị Thanh Tâm (2014) “Thẩm đinh dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh qua thực tiễn thành
phố Hà Nội” luận văn Thạc sỹ Luật học, khoa Luật, trường Đại học quốc gia Hà
Nội. Đề tài nghiên cứu những vấn đề chung nhất của hoạt động xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật, từ đó có được nền tảng để nghiên cứu hoạt động xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung cũng như hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng trên địa bàn
thành phố Hà Nội.
ThS. Phạm Ngọc huyền – Học viên Hành chính quốc gia (25/06/2017) có
bài viết “Giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định văn bản quy phạm pháp luật”
đăng trên Tạp chí tổ chức và nhà nước. Tác giả đã nhấn mạnh một số những quy
định trong thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, đưa ra nhận định về thực trạng
quy định về thẩm định văn bản; Nếu một số kết quả chủ yếu của công tác thẩm định
văn bản, chỉ ra 06 hạn chế trong thẩm định văn bản quy phạm pháp luật. Từ đó, đề
ra 06 giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định.
Đinh Văn Mậu; Nguyễn Văn Hậu “Tính hợp pháp và hợp lý của Quyết
định quản lý hành chính nhà nước”. Học viện Hành chính năm 2009; Nội dung cuốn
sách đã chỉ ra hai yêu cầu quan trọng nhất của Quyết định quản lý hành chính nhà

nước là hợp pháp và hợp lý, trong đó hợp pháp được chia ra thành hợp pháp về
thẩm quyền, về nôi dung, về sự phù hợp giữa hình thức với nội dung, về căn cứ
pháp lý ban hành, về trình tự, thủ tục, về thể thức, kỹ thuật trình bày; hợp lý bao


5

gồm đảm bảo yêu cầu về tính kịp thời, đảm bảo sự phù hợp của văn bản với các
quan hệ kinh tế, sự phù hợp của văn bản với khả năng, điều kiện thực hiện, sự phù
hợp của văn bản với văn phong. Với từng nội dung, tác giả đã có những luận giải và
dẫn chứng cụ thể, chi tiết là cơ sở để người làm công tác thẩm định văn bản. Tuy
nhiên, nội dung cuốn sách chưa làm rõ mối quan hệ chặt chẽ giữa tính hợp pháp và
hợp lý cũng như khó khăn của nhà làm luật cân bằng được cả hai yếu tố trên.

3. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là:
- Xác định được khung nghiên cứu thẩm định văn bản thuộc thẩm quyền ban
hành của chủ tịch ủy ban nhân dân cấp thành phố tại văn phòng HĐND và UBND
thành phố trực thuộc tỉnh.
- Phân tích được thực trạng thẩm định văn bản thuộc thẩm quyền ban hành
của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố của Văn phòng HĐND và UBND thành
phố Hịa Bình giai đoạn 2016 – 2019. .
- Đề xuất được một số giải pháp nhằm hoàn thiện thẩm định văn bản thuộc
thẩm quyền ban hành của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố của Văn phòng
HĐND và UBND thành phố Hịa Bình đến năm 2025 .

4. Đối tượng nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu về “Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật thuộc
thẩm quyền ban hành của Ủy ban nhân dân thành phố Hịa Bình”

4.2. Phạm vi nghiên cứu
+ Phạm vi về nội dung: Luận văn tập trung nghiên cứu về nội dung thẩm
định, bộ máy thẩm định, quy trình thẩm định văn bản quy phạm pháp luật thuộc
thẩm quyền ban hành của Ủy ban nhân dân thành phố Hịa Bình.
+ Phạm vi về khơng gian: Tại UBND thành phố Hịa Bình.
+ Phạm vi về thời gian: dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2016 – 2019, dữ liệu sơ
cấp thu thập tháng 3/2020, giải pháp đề xuất năm 2025.


6

5. Phương pháp nghiên cứu
5.1. Khung nghiên cứu
Các nhân tố ảnh
hưởng đến thẩm
định văn bản thuộc
thẩm quyền ban
hành của Chủ tịch
UBND thành phố
tại Văn phòng
HĐND và UBND
thành phố trực
thuộc tỉnh
- Các yếu tố thuộc
văn phòng HĐND
và UBND
- Các yếu tố chủ
tịch UBNDN
- Các yếu tố khác

Mục tiêu thẩm định
văn bản thuộc thẩm
quyền ban hành của
Chủ tịch UBND
thành phố tại Văn
phòng HĐND và
UBND thành phố :
-Đảm bảo chính xác,
nhanh chóng….trong
thẩm định
- Đảm bảo các yêu
cầu đối với văn bản
thuộc thẩm quyền
ban hành của chủ tịch
UBND thành phố
- Tạo cơ sở pháp lý
cho điều hành kinh tế
xã hội địa phương

Thẩm định văn
bản thuộc thẩm
quyền ban hành
của Chủ tịch
UBND thành phố
tại Văn phòng
HĐND và UBND
thành phố :
- Nội dung thẩm
định;

- Bộ máy thẩm
định;
- Cơng cụ thẩm
định
- Quy trình thẩm
định.
Khung nghiên cứu luận văn

Nguồn: Tác giả xây dựng

5.2. Phương pháp thu thập và xử lý dữ liệu
Phương pháp phân tích được sử dụng để xem xét, đánh giá hoạt động thẩm
định văn bản QPPL với các khía cạnh khác nhau. Đối với hoạt động thẩm định văn
bản QPPL, luận văn đã xem xét dựa trên cơ sở khoa học và cơ sở pháp lý để từ đó
phân tích về khái niệm, ý nghĩa, nội dung, thẩm quyền và thủ tục tiến hành hoạt
động này trong việc góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL và hoàn thiện hệ
thống pháp luật. Ngoài ra phương pháp phân tích cịn được sử dụng để đánh giá
thực trạng của hoạt động thẩm định văn bản QPPL và nhất là lý giải cụ thể những
nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế, bất cập.
Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa, rút ra những nhận
xét, kết luận về từng nội dung của luận văn.


7

Để đảm bảo tính khách quan, tồn diện và thuyết phục, luận văn còn sử
dụng phương pháp thống kê và điều tra xã hội học quá trình đánh giá về thực tiễn.
Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sử dụng kết hợp với nhau
với mục đích bảo đảm cho nội dung nghiên cứu của luận văn vừa có tính khái qt,
vừa có tính cụ thể để xem xét, đánh giá một cách toàn diện về hoạt động thẩm định

văn bản QPPL của UBND thành phố Hịa Bình.

6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của
luận văn được kết cấu thành ba chương như sau:
Chương 1: Khung nghiên cứu và kinh nghiệm thực tiễn về thẩm định văn
bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của UBND thành phố trực
thuộc tỉnh.
Chương 2: Phân tích thực trạng thẩm định văn bản quy phạm pháp luật thuộc
thẩm quyền ban hành của UBND thành phố Hịa Bình.
Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện thẩm định văn bản quy phạm pháp
luật thuộc thẩm quyền ban hành của UBND thành phố Hịa Bình đến 2025.


8

CHƯƠNG 1
KHUNG NGHIÊN CỨU VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN
VỀ THẨM ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
THUỘC THẨM QUYỀN BAN HÀNH CỦA ỦY BẢN
NHÂN DÂN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH
1.1. Tổng quan về văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền
ban hành của Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc tỉnh
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật thuộc
thẩm quyền ban hành của Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc tỉnh
Giao tiếp có thể được con người thực hiện bằng nhiều phương tiện khác
nhau. Trong đó, ngơn ngữ là phương tiện giao tiếp quan trọng nhất. Hoạt động giao
tiếp bằng ngôn ngữ có thể diễn ra dưới hình thức giao tiếp bằng ngơn ngữ viết hoặc
hình thức giao tiếp bằng ngơn ngữ nói. Sản phẩm của q trình giao tiếp bằng ngơn
ngữ nói được gọi là diễn ngơn, cịn sản phẩm của q trình giao tiếp bằng chữ viết

chính là văn bản. Theo nghĩa rộng: Văn bản vừa là sản phẩm, vừa là phương tiện
của hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ ở dạng viết, thường là tập hợp của các câu,
có tính trọn vẹn về nội dung, tính hồn chỉnh về hình thức, có tính chặt chẽ và
hướng tới một mục tiêu giao tiếp nhất định. Theo nghĩa hẹp: Văn bản là khái niệm
chỉ cơng văn, giấy tờ hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức. Văn bản
được chế tạo trên nhiều chất liệu: đá, da, lá, gỗ, đồng, thẻ tre, lụa giấy, đĩa CD... Sự
ra đời của một văn bản nói chung bị chi phối bởi rất nhiều các nhân tố trong quá
trình giao tiếp như: mục đích giao tiếp, hồn cảnh giao tiếp, nhân vật giao tiếp, cách
thức giao tiếp, phương tiện giao tiếp. Sự phân loại văn bản có thể dựa vào nhiều tiêu
chí khác nhau. Nhìn chung có thể hình dung 2 nhóm văn bản lớn được phân theo
tính chất quyền lực nhà nước và khơng mang tính chất quyền lực nhà nước như sau:
- Văn bản mang tính quyền lực nhà nước (văn bản quản lý nhà nước): Đây là nhóm
văn bản có vai trò to lớn trong hoạt động của bộ máy nhà nước. Bằng việc ban hành
và thực hiện văn bản quản lý nhà nước, các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng,


9

nhiệm vụ được pháp luật quy định, phối hợp, hỗ trợ lẫn nhau trong hoạt động giúp
cho bộ máy nhà nước vận hành nhịp nhàng, đồng bộ, đạt hiệu quả cao, đồng thời
điều chỉnh các quan hệ xã hội, điều tiết các q trình xã hội theo mục đích định
trước. Văn bản quản lý nhà nước được hiểu là những văn bản chứa đựng những
quyết định và thông tin quản lý do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo
thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định nhằm điều chỉnh các mối quan hệ
quản lý nội bộ Nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công
dân. - Văn bản không mang tính quyền lực nhà nước: Đây là nhóm văn bản lớn,
được sử dụng trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Các văn bản này rất đa dạng
về nội dung, hình thức, chủ thể ban hành và cách thức soạn thảo. Đặc điểm chung
của văn bản không mang tính quyền lực nhà nước là khi ban hành chúng các chủ
thể đều không nhân danh Nhà nước.

Văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Ủy ban nhân dân thành phố trực
thuộc tỉnh là các văn bản quản lý nhà nước nên khái niệm được xem xét ở khái niệm
văn bản quản lý nhà nước
Các văn bản quản lý nhà nước nhằm phục vụ cho việc điều hành bộ máy
quản lý nhà nước có thể hoạt động đúng hướng, đúng chức năng và có hiệu quả.
Văn bản quản lý nhà nước có thể là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt,
văn bản hành chính thơng thường, văn bản chuyên môn và văn bản kỹ thuật. Cần
phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản khác cũng thuộc văn bản
quản lý nhà nước. Đối với văn bản quy phạm pháp luật, cần chú ý đặc tính của văn
bản là có chứa đựng quy tắc xử sự chung, có tính bắt buộc chung và đối tượng áp
dụng khơng phải là một đối tượng hay nhóm đối tượng cụ thề và chỉ một số cơ quan
nhà nước có thẩm quyền ban hành loại văn bản này. Khái niệm “văn bản quy phạm
pháp luật” được quy định lần đầu tiên trong Luật ban hành văn quy phạm pháp luật
năm 1996 (Luật năm 1996) và được kế thừa trong Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 2008 (Luật năm 2008) và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 (Luật năm 2004). Khái niệm
này là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền phân biệt văn bản quy phạm pháp luật


10

với văn bản hành chính và văn bản áp dụng pháp luật, góp phần hạn chế đáng kể số
lượng văn bản hành chính có chứa quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, do cách định
nghĩa trong Luật còn nặng về học thuật, lại chưa cụ thể nên đã gây khó khăn, lúng
túng trong việc xác định văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật. Xuất phát từ ý
nghĩa quan trọng của khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và để khắc phục hạn
chế từ thực tiễn triển khai, Luật năm 2015 đã tách khái niệm “Văn bản quy phạm
pháp luật” và khái niệm “Quy phạm pháp luật”, theo đó, văn bản quy phạm pháp
luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền,
hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Văn bản quy phạm pháp luật là tập hợp của nhiều quy phạm pháp luật. Trong đó, “quy
phạm pháp luật” là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp
đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn
vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
“Thẩm quyền” ban hành văn bản của của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân thành phố trực thuộc tỉnh được quy định trong Luật ban hành Văn bản QPPL
năm 2015 bao gồm thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức. Thẩm quyền nội
dung chỉ ra chủ thể luật định được phép ban hành văn bản về những vấn đề gì.
Thẩm quyền hình thức chỉ ra chủ thể có thẩm quyền được ban hành văn bản dưới
hình thức nào. Khi điều chỉnh một vấn đề pháp lý, cơ quan có thẩm quyền phải sử
dụng đúng hình thức văn bản mà mình được phép ban hành (ví dụ, Hội đồng nhân
dân chỉ có thể ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân chỉ được ban hành quyết
định). Nếu quy định đó khơng được chấp hành, văn bản đó bị coi là vi phạm thẩm
quyền về mặt hình thức và sẽ bị xử lý theo các quy định về kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân, để khắc phục quy định dàn trải, thiếu rõ ràng trong thẩm quyền ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp
trong Luật năm 2004, Luật năm 2015 phân định rõ thẩm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã.


11

Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân
dân thành phố trực thuộc tỉnh ban hành quyết định để quy định những vấn đề được
luật giao (Điều 30 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015). Việc tuân thủ
quy định về thẩm quyền hình thức và thẩm quyền về nội dung khi soạn thảo và ban
hành văn bản là yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản và là yêu cầu để văn
bản đó có thể phát huy hiệu lực pháp luật. Dưới góc độ tổ chức nhà nước, việc tn

thủ hình thức văn bản cịn là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành chính, thể
hiện tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước.

1.1.2. Phân loại văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của ủy ban
nhân dân thành phố trực thuộc tỉnh
- Văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật là sản phẩm của quá trình xây dựng pháp luật,
một hình thức lãnh đạo của Nhà nước với xã hội nhằm biến ý chí của nhân dân
thành luật. Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành
hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định
trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc quy định trong Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong
đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban
hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.
Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành khơng đúng
thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì khơng phải là
văn bản quy phạm pháp luật.
- Văn bản cá biệt
Văn bản cá biệt là những quyết định quản lý thành văn mang tính áp dụng
pháp luật, do cơ quan, cơng chức nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự,
thủ tục nhất định nhằm giải quyết cơng việc cụ thể trong quản lý hành chính nhà


12

nước. Văn bản cá biệt thường gặp là: quyết định nâng lương, quyết định bổ nhiệm,
miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, cơng chức.

- Văn bản hành chính thơng thường
Văn bản hành chính thơng thường là những văn bản có nội dung chứa đựng các
thơng tin mang tính chất điều hành hành chính trong các cơ quan nhà nước như triển
khai, hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra, theo dõi, phản ánh tình hình, 123 đánh giá kết
quả... các hoạt động trong các cơ quan nhà nước hoặc trao đổi, giao dịch, liên kết hoạt
động giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân... Văn bản hành chính thơng thường
khơng đưa ra các quyết định quản lý, do đó không được dùng thay thế cho văn bản quy
phạm pháp luật hoặc văn bản cá biệt. Đây là một hệ thống văn bản rất phức tạp và đa
dạng, bao gồm 2 loại chính: Văn bản có tên loại: quy chế, quy định, quy hoạch, hướng
dẫn, đề án, chương trình, kế hoạch, thơng báo, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng,
các loại giấy (giấy đi đường, giấy nghỉ phép, giấy ủy nhiệm...), các loại phiếu (phiếu
gửi, phiếu báo, phiếu trình...). Văn bản khơng có tên loại: cơng văn hành chính.
- Văn bản chuyên môn, kỹ thuật
Đây là các văn bản mang tính đặc thù thuộc thẩm quyền ban hành của một số
cơ quan nhà nước nhất định theo quy định của pháp luật. Những cơ quan, tổ chức
khác khi có nhu cầu sử dụng các loại văn bản này phải tuân thủ theo mẫu quy định
của các cơ quan nói trên, khơng tùy tiện thay đổi nội dung và hình thức của những
văn bản đã được mẫu hóa. Văn bản chun mơn được hình thành trong một số lĩnh
vực cụ thể của quản lý nhà nước như tài chính, ngân hàng, giáo dục... hoặc là các
văn bản được hình thành trong các cơ quan tư pháp và bảo vệ pháp luật. Các loại
văn bản này nhằm giúp cho các cơ quan chuyên môn thực hiện một số chức năng
được uỷ quyền, giúp thống nhất quản lý hoạt động chuyên môn. Những cơ quan
không được nhà nước uỷ quyền không được phép ban hành văn bản này. Văn bản
kỹ thuật là các văn bản được hình thành trong một số lĩnh vực như kiến trúc, xây
dựng, khoa học công nghệ, địa chất, thuỷ văn... Đó là các bản vẽ được phê duyệt,
nghiệm thu và đưa vào áp dụng trong thực tế đời sống xã hội. Các văn bản này có
giá trị pháp lý để quản lý các hoạt động chuyên môn, khoa học kỹ thuật.


13

1.1.3. Đặc điểm văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Ủy ban
nhân dân thành phố trực thuộc tỉnh
Đặc điểm của văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Ủy ban nhân dân
thành phố trực thuộc tỉnh
+ Văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của ủy ban nhân dân thành phố trực
thuộc tỉnh là các văn bản tác nghiệp hành chính chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số
các loại văn bản cần thiết phải soạn thảo, ban hành của ủy ban nhân dân thành phố
trực thuộc tỉnh.
+ Chủ thể ban hành văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Chủ tịch ủy ban
nhân dân thành phố trực thuộc tỉnh là cơ quan nhà nước với thẩm quyền và chức
năng được quy định trong Luật Chính quyền địa phương.
+ Nội dung truyền đạt của văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của ủy ban
nhân dân thành phố trực thuộc tỉnh chủ yếu là thơng tin quản lý mang tính hai
chiều: theo chiều dọc từ trên xuống (các văn bản cấp trên chuyển xuống cấp dưới)
và từ dưới lên (các văn bản từ cấp dưới chuyển lên cấp trên); theo chiều ngang gồm
các văn bản trao đổi giữa các cơ quan ngang cấp, ngang quyền.
+ Ngôn ngữ và văn phong trong văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của
Chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc tỉnh vừa mang tính chất khách quan,
trực tiếp, cụ thể, rõ ràng; vừa mang tính ngắn gọn, chính xác, đầy đủ. Việc sử dụng
các thuật ngữ mang tính điển hình và tiêu chuẩn hóa
Đặc điểm của văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Ủy ban nhân dân
thành phố trực thuộc tỉnh
+ Văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của ủy ban nhân dân thành phố trực
thuộc tỉnh là các văn bản tác nghiệp hành chính chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số
các loại văn bản cần thiết phải soạn thảo, ban hành của ủy ban nhân dân thành phố
trực thuộc tỉnh.
+ Chủ thể ban hành văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Chủ tịch ủy ban
nhân dân thành phố trực thuộc tỉnh là cơ quan nhà nước với thẩm quyền và chức
năng được quy định trong Luật Chính quyền địa phương.

14

+ Nội dung truyền đạt của văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của ủy ban
nhân dân thành phố trực thuộc tỉnh chủ yếu là thông tin quản lý mang tính hai
chiều: theo chiều dọc từ trên xuống (các văn bản cấp trên chuyển xuống cấp dưới)
và từ dưới lên (các văn bản từ cấp dưới chuyển lên cấp trên); theo chiều ngang gồm
các văn bản trao đổi giữa các cơ quan ngang cấp, ngang quyền.
+ Ngôn ngữ và văn phong trong văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của
Chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc tỉnh vừa mang tính chất khách quan,
trực tiếp, cụ thể, rõ ràng; vừa mang tính ngắn gọn, chính xác, đầy đủ. Việc sử dụng
các thuật ngữ mang tính điển hình và tiêu chuẩn hóa
Khi thực hiện hoạt động thẩm định văn bản QPPL của UBND thành phố
thuộc tỉnh, người có trách nhiệm cần dựa vào những dấu hiệu đặc trưng của văn
bản QPPL sau đây để nhận diện chính xác đối tượng thẩm định, cụ thể như sau:
Một là, văn bản QPPL của UBND trực thuộc tỉnh có chứa QPPL. Đây là nội
dung quan trọng nhất, mang tính chất then chốt quyết định.
Nội dung “quy phạm pháp luật” được coi là đặc tính nổi trội của văn bản
QPPL, là dấu hiệu then chốt, mang tính quyết định để phân biệt văn bản QPPL với
văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thơng dụng. Quy phạm là danh từ
gốc Hán có nghĩa đen là khn thước, tức là mực thước, khuôn mẫu. Như vậy, danh
từ quy phạm dùng để chỉ "cái khuôn, cái mẫu, cái thước mà người ta nói và làm
theo" và quy tắc (phép tắc).
Thơng thường, quy phạm pháp luật vẫn được hiểu là quy tắc xử sự chung mà
mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo. Tuy nhiên, hiện nay, trong rất nhiều
văn bản QPPL lại có những nội dung là nguyên tắc, định hướng, mục đích pháp
luật. Việc đặt ra các nguyên tắc, định hướng, mục đích pháp luật thường có trong
chương đầu của văn bản QPPL, là cơ sở để đề ra các quy tắc xử sự chung.
Vì văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc tỉnh chứa đựng QPPL nên

luôn có tính chất bắt buộc chung, được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống. Tính
bắt buộc chung của văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc tỉnh được hiểu
là bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản QPPL


15

quy định. Văn bản QPPL không đặt ra quy định cho đối tượng cụ thể, xác định mà
nhằm tới các đối tượng khái quát, trừu tượng (mọi đối tượng hoặc một nhóm đối
tượng) như cơng dân, tổ chức xã hội, các doanh nghiệp, người có cơng với cách
mạng... Đây là điểm khác biệt so với văn bản áp dụng pháp luật, vì đối tượng thi
hành của văn bản này ln xác định, cụ thể.
Cũng vì tính bắt buộc chung của văn bản QPPL của UBND thành phố trực
thuộc tỉnh mà văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc tỉnh ln được thực
hiện nhiều lần trên thực tế. Cịn văn bản áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện duy
nhất một lần. Có nghĩa văn bản QPPL của UBND trực thuộc tỉnh có khả năng tác
động trong khoảng thời gian lâu dài.
Hai là, văn bản QPPL của UBND trực thuộc tỉnh do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện.
Đây cũng là đặc điểm quan trọng của văn bản QPPL của UBND trực thuộc
tỉnh. Cụ thể, văn bản QPPL của UBND trực thuộc tỉnh phải do UBND thành phố
trực thuộc tỉnh ban hành trong phạm vi thẩm quyền theo quy định tại Luật Chính
quyền địa phương và Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015.
Với đặc điểm này cho thấy, không phải cơ quan nhà nước, cá nhân nào cũng
có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Đây cũng là cơ sở để nhận diện văn bản
QPPL nói chung và văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc tỉnh nói riêng
và phân biệt nó với văn bản được ban hành bởi những chủ thể khơng có thẩm
quyền. Ví dụ: Quyết định do các cơ quan quản lý chuyên môn của UBND thành
phố trực thuộc tỉnh đều không là văn bản QPPL.
Khi văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của UBND thành phố trực

thuộc tỉnh nói riêng được ban hành, Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để
bảo đảm cho việc áp dụng QPPL thông qua việc áp dụng các chế tài. Các chế tài có
thể rất đa dạng: chế tài hình sự như hình phạt tù hoặc phạt tiền, chế tài dân sự như
buộc bồi thường thiệt hại... Như vậy, bất luận là văn bản QPPL do cơ quan nào có
thẩm quyền ban hành hay bất luận là hình thức văn bản pháp luật nào (Luật, Nghị
quyết, Quyết định...) thì chúng đều phải được tuân thủ và thực hiện đầy đủ. Nếu
cơng dân, tổ chức vi phạm thì phải chịu những hình thức xử lý tương ứng.


16

Ba là, văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc tỉnh được ban hành
đúng hình thức pháp luật quy định.
Văn bản QPPL của UBND thành phố trực thuộc tỉnh được ban hành đúng
hình thức có nghĩa là đúng tên loại văn bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày theo
các quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, Nghị định 34/2016/NĐCP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Văn bản quy phạm pháp luật
trong đó đã hướng dẫn cụ thể về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, văn bản
QPPL phải có đủ và trình bày đúng những yếu tố như: quốc hiệu; tên cơ quan ban
hành; số, kí hiệu văn bản; địa danh, thời gian ban hành; tên văn bản; trích yếu nội
dung; chữ kí; nơi nhận.
Như vậy, nếu văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhưng sử
dụng tên loại văn bản khơng đúng quy định của pháp luật cũng không phải là văn
bản QPPL.
Bốn là, văn bản QPPL được ban hành theo thủ tục, trình tự pháp luật quy định.
Sau khi văn bản QPPL được ban hành sẽ ảnh hưởng đến nhiều mặt đời sống
kinh tế - xã hội, vì vậy, cần phải có một quy trình ban hành chặt chẽ để đảm bảo
chất lượng, tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản. Nếu văn bản QPPL không được
ban hành theo một quy trình chặt chẽ thì khơng thể đảm bảo chất lượng của văn
bản, từ đó có thể xảy ra những ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân.
Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định trình tự, thủ tục cho việc ban

hành văn bản QPPL UBND thành phố trực thuộc tỉnh.

1.2. Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền
ban hành của UBND thành phố trực thuộc tỉnh
1.2.1. Khái niệm thẩm định văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm
quyền ban hành của UBND thành phố trực thuộc tỉnh
Theo giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của Đại học Luật Hà Nội, thẩm
định văn bản QPPL là “việc cơ quan có thẩm quyền của nhà nước xem xét toàn diện
dự thảo văn bản QPPL trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật”. [18, tr.70].


17

Theo Từ điển Luật học do Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp biên soạn thì:
Thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính
pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó. Hoạt động này do tổ chức hoặc cá nhân
có chun mơn, nghiệp vụ thực hiện… Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều
đối tượng khác nhau như thẩm định thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. [44, tr.123]
Như vậy, thẩm định trước hết là hoạt động của một chủ thể nhằm xem xét,
đánh giá dự thảo văn bản theo những tiêu chí nhất định. Tính đúng đắn của dự thảo
văn bản được nhìn nhận dưới những góc độ khác nhau, tuỳ thuộc vào loại, tính chất
của văn bản. Nhưng tựu chung lại, bất kỳ một văn bản nào chỉ được coi là tiến gần
đến chân lý nếu nó phản ánh một cách chân thực hiện thực khách quan. Xét về bản
chất, thẩm định là việc kiểm tra trước nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm
khuyết, hạn chế và dự báo, phịng ngừa những sai phạm có thể có trong dự thảo.
Quy chế thẩm định dự thảo văn bản QPPL ban hành kèm theo Quyết định số
05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ tại Điều 1 quy định:
“Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá về

nội dung và hình thức của dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính
thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật”.
Tóm lại, thẩm định văn bản QPPL là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh
giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo đối với dự thảo văn bản QPPL theo
nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp,
thống nhất và đồng bộ của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật. Thẩm định văn
bản QPPL là khâu bắt buộc trong quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL.
Hoạt động này do cơ quan chun mơn về tư pháp có thẩm quyền tiến hành nhằm
đánh giá tồn diện, khách quan và chính xác dự thảo văn bản QPPL trước khi ban
hành, phê duyệt và trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn.
Cần phân biệt hoạt động thẩm định với thẩm tra dự thảo văn bản QPPL. Cả
hai hoạt động này giống nhau đó là đều là hoạt động tiền kiểm nhằm xem xét, đánh
giá góp phần hồn thiện nội dung, hình thức dự thảo. Tuy nhiên, hai hoạt động này


18

khác nhau về đối tượng, chủ thể, nội dung và tính chất. Về đối tượng, thẩm định
thực hiện đối với tất cả các dự thảo văn bản QPPL còn thẩm tra chỉ phải thực hiện
đối với các dự thảo trình HĐND. Về chủ thể, hoạt động thẩm tra theo quy định của
pháp luật được tiến hành bởi ban của HĐND (đối với các dự thảo văn bản QPPL ở
địa phương trước khi trình Thường trực HĐND). Về nội dung, hoạt động thẩm tra
còn phải làm rõ sự phù hợp của nội dung dự thảo với đường lối, chủ trương, chính
sách của Đảng; phù hợp của nội dung dự thảo với tình hình, điều kiện phát triển
kinh tế - xã hội của địa phương. Về tính chất, trong khi thẩm định nặng về tính lập
pháp, lập quy thì thẩm tra lại thiên về những đánh giá mang tính đường lối chỉ đạo.
Giữa thẩm định văn bản QPPL và kiểm tra văn bản QPPL cũng có những
điểm giống và khác nhau. Thẩm định văn bản QPPL có mối quan hệ chặt chẽ, hữu
cơ với hoạt động kiểm tra mà điểm chung giữa chúng là hướng tới việc bảo đảm
tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản trong hệ thống văn bản

QPPL. Tuy nhiên, hai hoạt động này lại có sự khác nhau cơ bản về đối tượng, thời
điểm, giá trị pháp lý của kết quả thực hiện. Về đối tượng, thẩm định được áp dụng
đối với dự thảo văn bản QPPL còn hoạt động kiểm tra được thực hiện đối với văn
bản QPPL đã được ban hành. Về thời điểm thực hiện, thẩm định được thực hiện
trước khi văn bản QPPL được ban hành còn kiểm tra được tiến hành sau khi văn
bản QPPL được ban hành. Về bản chất, ý kiến thẩm định khơng có giá trị pháp lý
bắt buộc mà chỉ mang tính chất tham mưu, tư vấn cho chủ thể trước khi quyết định
thông qua một dự thảo văn bản QPPL. Vì vậy, cơ quan thẩm định khuyến khích
đánh giá về tất cả các vấn đề liên quan đến nội dung, hình thức văn bản, những ý
kiến phản biện, thậm chí là sự phủ nhận hồn tồn của cơ quan thẩm định khơng là
cơ sở để xác định trách nhiệm đối với người soạn thảo. Trong khi đó, cơ quan kiểm
tra khi kết luận về sự bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL có quyền xử lý
hoặc đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành xử lý thậm chí làm chấm dứt
hiệu lực pháp lý của văn bản đó. Ví dụ: Chủ tịch UBND huyện tổ chức kiểm tra văn
bản QPPL của UBND xã nếu phát hiện có dấu hiệu bất hợp pháp, thì có quyền bãi
bỏ văn bản đó.


19

Từ những nghiên cứu trên có thể rút ra khái niệm về thẩm định văn bản
QPPL thuộc thẩm quyền ban hành của UBND thành phố trực thuộc tỉnh : Thẩm
định văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban hành của UBND thành phố trực thuộc
tỉnh là một trong những hoạt động nằm trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản
QPPL của UBND thành phố trực thuộc tỉnh, được tiến hành bởi phịng tư pháp
nhằm xem xét tồn diện dự thảo Quyết định, Chỉ thị QPPL trước khi trình UBND
thành phố ban hành.

1.2.2. Nội dung thẩm định văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm
quyền ban hành của UBND thành phố trực thuộc tỉnh

Thẩm định gồm các nội dung sau:
- Thẩm định sự cần thiết ban hành văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban
hành của UBND thành phố trực thuộc tỉnh. Thẩm định về sự cần thiết ban hành văn
bản là việc đánh giá về nhu cầu, mức độ cần thiết phải đặt ra yêu cầu ban hành văn
bản để giải quyết các vấn đề của thực tiễn quản lý nhà nước. Việc đánh giá về sự
cần thiết ban hành văn bản tập trung vào cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn làm căn
cứ cho việc ban hành văn bản. Theo đó, ý kiến đánh giá thể hiện ở các vấn đề sau
đây:
Việc ban hành văn bản là nhằm quy định chi tiết thi hành văn bản QPPL có
hiệu lực pháp lý cao hơn; Việc ban hành văn bản là nhằm để đáp ứng yêu cầu quản
lý nhà nước, giải quyết các vấn đề đặt ra của địa phương; Việc ban hành văn bản là
nhằm để giải quyết tình trạng pháp luật hiện hành chưa có quy định hoặc đã có quy
định nhưng các biện pháp đó chưa đủ mạnh để giải quyết vấn đề hoặc quy định
khơng cịn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội;
- Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản QPPL. Thẩm định
về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản là nhằm đánh giá về các vấn đề
liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản đó ở các góc độ: Sự
phù hợp giữa đối tượng với phạm vi điều chỉnh của dự thảo; Sự phù hợp giữa đối
tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo với chính sách cơ bản của dự thảo; Sự
phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo với các quy định cụ thể


20

của dự thảo.
- Thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp của dự thảo và tính thống nhất của dự
thảo đối với hệ thống pháp luật. Đây là phần đánh giá quan trọng nhất trong nội
dung thẩm định. Theo đó, nội dung thẩm định về tính hợp hiến, cần nêu rõ ý kiến
đánh giá về các vấn đề sau đây của dự thảo: Sự phù hợp của các quy định của dự
thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc, tinh thần của Hiến pháp về bản chất của Nhà

nước; Sự phù hợp của các quy định của dự thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc cơ
bản, tinh thần của Hiến pháp về chế độ kinh tế; Sự phù hợp của các quy định của dự
thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc cơ bản, tinh thần của Hiến pháp về quyền và
nghĩa vụ cơ bản của công dân; Sự phù hợp của các quy định của dự thảo với quy
định cụ thể, nguyên tắc cơ bản, tinh thần của Hiến pháp về vị trí, chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước.
Đối với nội dung thẩm định về tính hợp pháp, cần nêu rõ ý kiến đánh giá về
các vấn đề sau đây của dự thảo: Sự phù hợp của hình thức, nội dung văn bản với
thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản; Sự phù hợp của nội dung dự thảo với
quy định của văn bản QPPL hiện hành có giá trị pháp lý cao hơn. (Trong trường hợp
phát hiện dự thảo có quy định khơng phù hợp với quy định của văn bản có giá trị
pháp lý cao hơn, nhưng phù hợp với tình hình thực tế, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà
nước, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm quyền và nghĩa vụ của cơng dân thì
báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề này và đề xuất việc xin ý kiến của cơ quan có
thẩm quyền); Việc tuân thủ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản theo quy
định của pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản QPPL.
Đối với nội dung thẩm định về tính thống nhất, tính đồng bộ của dự thảo đối
với hệ thống pháp luật, phải nêu rõ ý kiến đánh giá sự thống nhất giữa quy định của
dự thảo với các quy định của văn bản hiện hành khác do cùng cấp có thẩm quyền
ban hành về cùng một vấn đề.
- Thẩm định ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Trong nội dung thẩm
định về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo phải nêu rõ sự đánh giá về các vấn đề sau đây
của dự thảo: Tính hợp lý, khoa học trong bố cục của dự thảo; Việc sử dụng nhất


21

quán các thuật ngữ chuyên môn trong hệ thống văn bản pháp luật hiện hành; Ngôn
ngữ được sử dụng trong dự thảo phải rõ ràng, đơn nghĩa, dễ hiểu; Hạn chế sử dụng
các thuật ngữ chuyên ngành gây khó hiểu cho người đọc văn bản; Tuân thủ thể thức,

kỹ thuật trình bày văn bản theo quy định của pháp luật.
Trong trường hợp cần thiết, cơ quan thẩm định yêu cầu cơ quan chủ trì soạn
thảo báo cáo về những vấn đề liên quan đến nội dung dự án, dự thảo.

1.2.3. Bộ máy thẩm định văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của
Chủ tịch UBND tại Văn phòng HĐND và UBND;
Hoạt động thẩm định văn bản QPPL được thực hiện bởi cơ quan có chức năng
thẩm định. Hiệu quả thẩm định phụ thuộc rất lớn vào cách thức tổ chức cơ quan này.
Bộ máy tổ chức hợp lý, có tính độc lập cao thì thẩm định sẽ đạt kết quả cao.
Cơ cấu tổ chức bộ máy thẩm định là sự sắp xếp phịng ban và nhân sự trong
phịng ban đó. Đối với hoạt động thẩm định văn bản QPPL – một hoạt động phức
tạp và địi hỏi tính chun nghiệp cao nên yêu cầu Văn phòng UBND thành phố
trực thuộc tỉnh phải bố trí một phịng riêng với một đội ngũ nhân sự hợp lý để thực
hiện chức năng này. Nếu tổ chức của bộ máy thẩm định bị chồng chéo về chức năng
nhiệm vụ với các phòng ban khác hoặc giao cho phòng chuyên thẩm định thêm
nhiều chức năng khác thì kết quả thẩm định sẽ khơng cao. Trong khi tổ chức và vận
hành bộ máy này còn yêu cầu phải tạo ra một môi trường làm việc thật sự nghiêm
túc, lành mạnh, đề cao chất xám để kích thích cán bộ, công chức phấn đấu làm việc,
thu được hiệu quả cao nhất.

1.2.4. Trách nhiệm thẩm định văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban
hành của UBND thành phố trực thuộc tỉnh
Trách nhiệm của Phòng Tư pháp
1. Tổ chức thẩm định dự thảo đúng thời hạn, bảo đảm chất lượng.
2. Tổ chức nghiên cứu các nội dung liên quan.
3. Tham gia các hoạt động của cơ quan chủ trì soạn thảo trong quá trình soạn
thảo văn bản.
4. Đề nghị các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, các ban,