Quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT


HOÀNG KIM LIÊN



QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY



LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC






HÀ NỘI - 2012



ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

HOÀNG KIM LIÊN


QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY


Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số : 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC


Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN MINH ĐOAN


HÀ NỘI – 2012


MỤC LỤC



Trang

Trang phụ bìa


Lời cam đoan

Mục lục


MỞ ĐẦU
1

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUY
TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT
7
1.1.
Khái quát chung về lập pháp
7
1.1.1.
Bản chất, chức năng và vai trò của pháp luật
7
1.1.2.
Các tiêu chuẩn cơ bản để đánh giá chất lượng của một dự án
luật
11
1.1.3.
Quan điểm của các trường phái về lập pháp
16
1.2.
Quy trình xây dựng văn bản luật
26
1.2.1.
Khái niệm quy trình xây dựng văn bản luật
26
1.2.2.

Mục đích, vai trò, ý nghĩa của quy trình xây dựng văn bản
luật
27
1.2.3.
Những nguyên tắc chính trị - pháp lý trong xây dựng văn bản
luật
28
1.2.4.
Nội dung của quy trình xây dựng văn bản luật
32

Chương 2: THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN
LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
38
2.1.
Lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản luật
38
2.1.1.
Những ưu điểm cơ bản
38
2.1.2.
Những hạn chế và bất cập
42
2.2.
Xây dựng dự thảo văn bản luật
46
2.2.1.
Những ưu điểm cơ bản
46
2.2.2.

Những hạn chế và bất cập
48
2.3.
Hoạt động thẩm tra, thẩm định dự án luật
58


2.3.1.
Những ưu điểm cơ bản
58
2.3.2.
Những hạn chế và bất cập
62
2.4.
Thảo luận và thông qua văn bản luật ở kỳ họp của quốc
hội
65
2.4.1.
Những ưu điểm cơ bản
65
2.4.2.
Những hạn chế và bất cập
66
2.5.
Công bố văn bản luật
69
2.5.1.
Những ưu điểm cơ bản
69
2.5.2.

Những hạn chế và bất cập
70

Chương 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY
TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY
73
3.1.
Phương hướng hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản luật
ở Việt Nam hiện nay
73
3.2.
Một số giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản
luật ở Việt Nam hiện nay
77
3.2.1.
Giải pháp hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động ban
hành văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam hiện nay
77
3.2.2.
Nâng cao năng lực lập pháp của các cơ quan tham gia quy
trình lập pháp
89
3.2.3.
Giải pháp về tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng trong
việc hoạch định, đường lối chính sách xây dựng văn bản
luật
95
3.2.4.
Giải pháp về tăng cường sự tham gia của các nhà khoa

học, các tổ chức xã hội và nhân dân trong việc tham gia
vào quy trình xây dựng văn bản luật
98
3.2.5.
Tăng cường cơ sở vật chất, kỹ thuật trong việc xây dựng
văn bản luật
100
3.2.6.
Tăng cường hợp tác quốc tế, học hỏi kinh nghiệm của
nước ngoài về quy trình xây dựng văn bản luật
101


3.2.7.
Kiểm tra, giám sát việc thực hiện những quy định pháp
luật về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
102
3.2.8.
Xử lý kịp thời, nghiêm minh những vi phạm pháp luật về
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
104
3.2.9
Một số kiến nghị khác
105

KẾT LUẬN
107

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
109

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Quan điểm về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của
nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng đã được khẳng
định trong Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX và XI.
Trên cơ sở các quan điểm được ghi nhận trong Nghị quyết Đại hội Đảng toàn
quốc lần thứ VII và VIII, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Đại hội đại biểu
toàn quốc lần thứ XI đã đề ra mục tiêu chiến lược cho việc phát triển đất nước
những năm tới mà trọng tâm là phấn đấu đưa nước ta đến năm 2020 về cơ bản
trở thành một nước công nghiệp hiện đại.
Công cuộc mở cửa, hội nhập và đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân nhằm
thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh
đang đặt ra cho Nhà nước ta một nhiệm vụ to lớn, rất nặng nề và khó khăn là
phải nhanh chóng ban hành kịp thời nhiều văn bản quy phạm pháp luật để
sớm có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ.
Trong Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị
Khoá IX đã nêu rõ:
Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống
nhất phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần
quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội
nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh thực
hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp
phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại
vào năm 2020 [13].

Để đạt được mục đích này, Bộ Chính trị cũng đã đề ra các giải pháp
xây dựng pháp luật trong đó có giải pháp "Đổi mới cơ bản quy trình, thủ tục


2
xây dựng pháp luật từ sáng kiến pháp luật đến thông qua luật nhằm đẩy nhanh
quá trình soạn thảo, ban hành luật". Nghị quyết Đại hội XI viết: “Tiếp tục đổi
mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trước hết là quy
trình xây dựng luật, pháp lệnh; luật, pháp lệnh cần quy định cụ thể, tăng tính
khả thi để đưa nhanh vào cuộc sống”.
Đồng thời, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới
sự lãnh đạo của Đảng được đề ra như một nhiệm vụ chiến lược với phương
châm "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Mọi cơ quan, tổ chức, cán bộ,
công chức, mọi công dân có nghĩa vụ chấp hành Hiến pháp và pháp luật".
Thực hiện chủ trương này, trong những năm vừa qua, các cơ quan nhà
nước đã từng bước đổi mới tổ chức, hoạt động và dần dần hoàn thiện hệ thống
pháp luật phục vụ cho công cuộc đổi mới cũng như xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Một trong
những hoạt động góp phần quan trọng cho công cuộc này chính là hoạt động
xây dựng văn bản luật của Quốc hội Việt Nam.
Tuy nhiên quy trình lập pháp ở Việt Nam hiện nay còn nhiều hạn chế
dẫn đến chất lượng luật chưa cao như còn nhiều luật khung, luật ống và luật
xa rời thực tiễn khó áp dụng trong đời sống.
Nhằm tìm hiểu và đóng góp ý kiến của mình vào quy trình xây dựng
văn bản luật ở Việt Nam hiện nay, tôi mạnh dạn chọn đề tài: "Quy trình xây
dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay" làm đề tài luận văn thạc sĩ cho
mình với mong muốn có những đóng góp nhỏ bé về mặt lý luận cũng như
thực tiễn hoàn thiện quy trình này ở Việt Nam hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hoạt động xây dựng văn bản luật đã được một số tác giả đề cập, song

cho đến nay chưa có tác giả và tác phẩm nào luận giải khoa học một cách toàn
diện về hoạt động này. Ngoài ra còn có một số công trình nghiên cứu khác
như một số bài viết đăng trên các tạp chí như:


3
- Thạc sĩ Đoàn Thị Tố Uyên: "Hoạt động lập pháp của Quốc hội trong
20 năm đổi mới", Tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, đề cập tới
những thành tựu, hạn chế về hoạt động lập pháp của Quốc hội trong 20 năm
đổi mới và đưa ra một số giải pháp nhằm tăng cường năng lực lập pháp của
Quốc hội trong thời gian tới;
- Thạc sĩ Hoàng Minh Hà: "Cần khắc phục hạn chế trong công tác xây
dựng pháp luật như thế nào", Tạp chí Luật học, số 3, năm 2003, nêu một số
hạn chế trong công tác xây dựng pháp luật và đưa ra phương hướng, giải pháp
khắc phục hạn chế đó;
- Tiến sĩ Nguyễn Minh Đoan: "Pháp luật Việt Nam trong tiến trình
toàn cầu hoá ", Tạp chí Luật học, số 1/2004, đề cập tới quá trình toàn cầu
hoá, hội nhập kinh tế thế giới đòi hỏi pháp luật Việt Nam cần được nghiên
cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng phù hợp, tránh những xung đột với pháp luật
các nước;
- PGS.TS Trần Ngọc Đường: "Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp
luật và Tổ chức thực hiện pháp luật nhiệm vụ trọng tâm xây dựng Nhà nước
pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân", Tạp chí
Nhà nước và pháp luật, tháng 7/2007, đề cập tới tính tất yếu khách quan,
phương hướng xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thực hiện
pháp luật ở nước ta hiện nay;
- Tiến sĩ Bùi Ngọc Thanh: "Mấy vấn đề về công tác xây dựng pháp luật
của đại biểu Quốc hội", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9, tháng 9/2007,
nghiên cứu nhiệm vụ hàng đầu của Quốc hội và đại biểu Quốc hội là xây
dựng pháp luật;

- Tiến sĩ Nguyễn Sỹ Dũng: "Hộ chiếu và hoạt động của Quốc hội một
số nước trên thế giới trong đó nhóm đề tài đã dành một phần để nghiên cứu
về quy trình lập pháp của Quốc hội một số nước trên thế giới" hoặc "Thử bàn


4
về việc đổi mới hoạt động lập pháp", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3, năm
2007, đề cập tới những hạn chế của hoạt động lập pháp từ đó khiến pháp luật
chậm đi vào thực tiễn, phân tích việc pháp luật ban hành phải tập trung vào
những vấn đề nóng bỏng nhất của cuộc sống.
- Tiến sĩ Nguyễn Quốc Hoàn: "Pháp luật điều chỉnh hoạt động ban
hành văn bản quy phạm pháp luật trong sự nghiệp đổi mới ở nước ta", Hội
thảo khoa học Nhà nước và pháp luật 20 năm đổi mới năm 2006, đánh giá
một cách tổng quát hệ thống các quy định của pháp luật điều chỉnh hoạt động
ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như những vấn đề đặt ra đối với
pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian tới;
- Tiến sĩ Hoàng Ngọc Giao (Chủ biên): "Báo cáo kết quả nghiên cứu
đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh - thực trạng và giải pháp", Nhà
xuất bản Công an nhân dân, 2008, đề cập tới: thực trạng công tác xây dựng
luật, pháp lệnh ở Việt Nam; xác định những vấn đề, những bất cập trong các
khâu của quá trình xây dựng luật, pháp lệnh; lý giải những nguyên nhân của
những tồn tại, hạn chế; giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình xây dựng luật,
pháp lệnh để nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh; phụ lục các
chuyên đề liên quan tới công tác xây dựng luật, pháp lệnh.
- Tác giả Nguyễn Chi Mai "Bàn về tính hợp lý của văn bản quy phạm
pháp luật", Hội thảo khoa học: Tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật,
Trường Đại học Luật Hà Nội, đánh giá, phân tích thực trạng văn bản quy phạm
pháp luật hiện nay chậm đi vào thực tiễn, còn nhiều luật khung, luật ống.
Và nhiều các công trình khoa học khác nữa nghiên cứu ở những
phương diện và cấp độ khác nhau về hoạt động xây dựng pháp luật nói chung,

tuy vậy, chưa có một công trình khoa học nào nghiên cứu chuyên sâu về quy
trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam. Do vậy, quy trình xây dựng văn bản
luật ở Việt Nam hiện nay vẫn cần được tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện.


5
3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của luận văn là xác lập cơ sở lý luận và thực tiễn
của quy trình xây dựng văn bản luật; thực trạng xây dựng văn bản luật ở Việt
Nam hiện nay và đề xuất những biện pháp góp phần hoàn thiện quy trình xây
dựng luật của Quốc hội Việt Nam. Để thực hiện mục đích đó, luận văn đề cập
tới các nội dung cơ bản sau đây:
- Những vấn đề lý luận cơ bản về lý thuyết lập pháp, quy trình xây
dựng văn bản luật như: Lập chương trình xây dựng luật, soạn thảo, thẩm định,
thẩm tra, thảo luận và thông qua văn bản luật.
- Đánh giá thực trạng xây dựng văn bản luật của Quốc hội hiện nay,
nêu những nguyên nhân chủ quan và khách quan của thực trạng này.
- Đề xuất các kiến nghị về hoàn thiện những quy định pháp luật, các
biện pháp tổ chức thực hiện những quy định pháp luật đó, mặt khác là những
biện pháp nhằm nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội.
Tuy nhiên, văn bản luật gồm có Hiến pháp, bộ luật, luật và nghị quyết
của Quốc hội có chứa quy phạm pháp luật và đối với mỗi loại văn bản trên
cũng có những quy trình xây dựng khác nhau. Do điều kiện về thời gian và
trong khuân khổ một luận văn thạc sĩ nên chúng tôi chỉ tập trung tìm hiểu,
phân tích, đánh giá sâu thực trạng của quy trình xây dựng bộ luật và luật.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, tư tưởng Hồ
Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; các tư tưởng, quan điểm mang tính
nguyên tắc của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước ta về về xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hoàn thiện hệ thống

pháp luật trong thời kỳ hiện đại hoá, công nghiệp hoá, đề tài tập trung nghiên
cứu, phân tích các quan điểm khoa học có liên quan để giải quyết một số vấn
đề lý luận cơ bản về quy trình xây dựng văn bản luật.


6
Ngoài ra, trong luận văn còn sử dụng các phương pháp phân tích, tổng
hợp, thống kê, so sánh để nghiên cứu những quy định của pháp luật hiện
hành, thực tiễn áp dụng pháp luật và đưa ra một số giải pháp cơ bản nhằm
hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội trong thời gian tới, nâng cao một
bước hiệu lực, hiệu quả của pháp luật trong thực tiễn.
5. Ý khoa học và thực tiễn của đề tài
Những kết quả nghiên cứu Luận văn này có giá trị tham khảo đối với
việc xây dựng văn bản luật của Quốc hội Việt Nam, cũng như trong việc
nghiên cứu và giảng dạy pháp luật ở nước ta hiện nay.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về quy trình xây dựng văn
bản luật.
Chương 2: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam
hiện nay.
Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng
văn bản luật ở Việt Nam hiện nay.


7
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN
VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT

1.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LẬP PHÁP
1.1.1. Bản chất, chức năng và vai trò của pháp luật
a. Bản chất của pháp luật
Cũng như Nhà nước, pháp luật là một hiện tượng lịch sử, chỉ xuất hiện
trong những điều kiện nhất định về kinh tế, xã hội và chính trị trong xã hội
loài người. Đó là điều kiện xã hội phân chia thành giai cấp và đấu tranh giai
cấp, với sự tồn tại của Nhà nước cùng với các quan hệ chính trị.
Với tư cách là một trong các phương thức cai trị của Nhà nước, pháp
luật được dùng như là quy tắc phổ biến chung để xác lập và duy trì các quan
hệ: Giữa Nhà nước với công dân và các tổ chức của công dân; giữa các cơ
quan nhà nước cấp trên và cấp dưới; nhằm quy định và điều chỉnh các hành vi
xã hội theo những hướng nhất định.
Như vậy, pháp luật chỉ xuất hiện trong xã hội có sự phân hoá và đấu
tranh giai cấp nhằm dung hoà mâu thuẫn đó trong một trật tự nhất định. Và
Nhà nước, với tính cách là tổ chức quyền lực đại diện cho giai cấp thống trị
đã tiến hành hoạt động xây dựng hệ thống các quy tắc xử sự trong mọi lĩnh
vực của đời sống xã hội. Từ đó, pháp luật trở thành một hệ thống các quy tắc
về hành vi của mọi cá nhân và tổ chức trong xã hội. Những quy tắc đó phản
ánh ý chí của Nhà nước, biểu hiện trước hết là lợi ích của giai cấp thống trị và
sau đó là nhu cầu ổn định và vận động có định hướng của xã hội.
Bản chất của pháp luật gồm có tính giai cấp và tính xã hội. Trước hết,
tính giai cấp của pháp luật biểu hiện ở chỗ, pháp luật phản ánh ý chí Nhà
nước của giai cấp thống trị. Nội dung đó được quy định bởi điều kiện sinh
hoạt vật chất của giai cấp thống trị. Do nắm trong tay quyền lực nhà nước,


8
giai cấp thống trị đã thông qua Nhà nước để thể hiện ý chí của giai cấp mình
một cách tập trung, thống nhất thành ý chí Nhà nước. Ý chí đó được thể chế

hoá trong các văn bản pháp luật do một hệ thống các cơ quan nhà nước với
thẩm quyền khác nhau ban hành theo những thủ tục nhất định. Trong xã hội
có giai cấp, sự điều chỉnh của pháp luật trước hết nhằm mục đích điều chỉnh
các quan hệ giai cấp. Và như vậy, pháp luật là công cụ thể hiện sự thống trị
giai cấp, củng cố và bảo vệ giai cấp thống trị.
Bên cạnh đó, với tính cách là những quy tắc xử sự trong xã hội, bản
chất của pháp luật còn được bộc lộ thông qua tính xã hội của nó. Trong cuộc
sống xã hội, các cá nhân và tổ chức càng ngày càng có mối quan hệ đa dạng
và phong phú, thể hiện thông qua những hành vi xử sự khác nhau. Xã hội,
thông qua Nhà nước, ghi nhận những cách xử sự hợp lý, khách quan phù hợp
với lợi ích và yêu cầu của số đông trong xã hội. Đó là những quy tắc xử sự
mang tính phổ biến, khách quan. Giá trị xã hội của pháp luật cũng thể hiện
thông qua khả năng mô hình hoá và tiêu chuẩn hoá hành vi của nó. Qua đó,
pháp luật sẽ trở thành công cụ để nhận thức xã hội và điều chỉnh các quá trình
xã hội, đưa đến cho con người những lượng thông tin nhất định về các giá trị
và yêu cầu của xã hội.
Tuỳ từng nhà nước khác nhau mà bản chất của pháp luật thiên mạnh
tính giai cấp hay tính xã hội của nó. Ở Việt Nam, lịch sử đã trải qua nhiều
thời điểm và giai đoạn mà tại đó, lợi ích và ý chí của giai cấp thống trị hoà
nhập với ý chí và lợi ích của giai cấp khác và của cả dân tộc Việt Nam. Trong
những trường hợp đó các quy định của pháp luật đã phản ánh những lợi ích
chung, lợi ích phổ biến của xã hội, của dân tộc. Và bản chất của pháp luật
Việt Nam thiên về tính xã hội nhiều hơn.
Cùng với tính giai cấp và tính xã hội, hệ thống pháp luật của bất cứ
quốc gia nào cũng chứa đựng trong mình bản sắc dân tộc [40, tr.306]. Pháp
luật phản ánh những phong tục, tập quá, đặc điểm lịch sử, trình độ văn minh


9
và văn hoá của dân tộc. Và như vậy, pháp luật mới gần gũi với mọi người,

được mọi người dễ dàng chấp nhận và tuân thủ.
b. Chức năng của pháp luật
Chức năng của pháp luật là những hình thức tác động đặc thù bằng con
đường nhà nước lên các quan hệ xã hội. Đây là những phương diện, những
mặt hoạt động chủ yếu của pháp luật, thể hiện bản chất và giá trị xã hội của
pháp luật. Những hình thức tác động đó phân biệt với những lĩnh vực hoạt
động khác của Nhà nước như hoạt động nghiệp vụ hay hoạt động lập pháp.
Xét mối quan hệ giữa sự tác động của pháp luật và toàn bộ hoạt động
của Nhà nước ta thấy rằng, pháp luật là điều kiện để phát sinh năng lực hoạt
động của Nhà nước. Bằng cách trực tiếp hay gián tiếp và ở những mức độ
khác nhau, mọi hoạt động của Nhà nước đều tồn tại trên cơ sở của pháp luật,
được pháp luật thừa nhận và bảo vệ. Như vậy, chức năng chủ yếu nhất của
pháp luật chính là: Chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội và chức năng tác
động lên ý thức con người (hay còn gọi là chức năng giáo dục của pháp luật).
Chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội của pháp luật thể hiện như
sau: ở thời đại nào cũng vậy, các quan hệ xã hội luôn phát triển về số lượng
và mức độ phức tạp của nó. Vì vậy mà pháp luật chỉ điều chỉnh những quan
hệ xã hội mang tính chất điển hình và phổ biến. Bên cạnh đó thì không phải
mọi quan hệ giữa con người với nhau trong xã hội đều có nhu cầu được điều
chỉnh bằng pháp luật. Bởi vì, ngoài pháp luật ra thì chính trị, đạo đức, tôn
giáo và tập quán đều có thể là những công cụ điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội của pháp luật được thể hiện ở
hai mặt sau: Một là, nguy cơ tụt hậu của pháp luật so với sự phát triển của các
quan hệ xã hội. Nói chung, pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội đã hình
thành và có xu hướng ổn định, phổ biến. Cho nên, về mặt khách quan luôn tồn
tại mâu thuẫn giữa yêu cầu phải điều chỉnh và khả năng thực tế điều chỉnh của


10
pháp luật. Vì vậy, xây dựng và hoàn thiện pháp luật chính là việc lấp dần

những lỗ hổng pháp luật; Hai là, vì bản thân pháp luật có khả năng sáng tạo
định hướng và có tính quy luật, nên pháp luật có thể vượt lên, đón bắt và dự
liệu trước những quan hệ xã hội sẽ xuất hiện.
Tóm lại, sự điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ xã hội được
thực hiện theo hai hướng chính. Thứ nhất, pháp luật ghi nhận các quan hệ chủ
yếu và phổ biến trong xã hội; thứ hai, pháp luật bảo đảm cho sự phát triển của
các quan hệ xã hội. Pháp luật vừa làm nhiệm vụ giữ gìn trật tự của các quan
hệ xã hội, đưa chúng vào những phạm vi khuôn mẫu nhất định, vừa tạo điều
kiện cho sự phát triển của các quan hệ xã hội theo hướng nhất định thể hiện ý
chí của Nhà nước. Chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội của pháp luật
được thực hiện thông qua các hình thức quy định cho phép, ngăn cấm, khuyến
khích, quy định quyền và nghĩa vụ qua lại của các chủ thể quan hệ xã hội.
Về chức năng giáo dục của pháp luật được thực hiện thông qua sự tác
động của pháp luật lên ý thức và tâm lý con người, làm cho con người hành
động phù hợp với cách xử sự ghi trong quy phạm pháp luật. Và chức năng
này được thể hiện thông qua việc ban hành, tuyên truyền, phổ biến và giáo
dục pháp luật. Hơn nữa, khả năng giáo dục của pháp luật còn được thực
hiện thông qua đời sống và thực tiễn pháp lý, thông qua những hành vi cụ
thể của con người trong các lĩnh vực tuân thủ pháp luật, áp dụng pháp luật
và thi hành pháp luật.
c. Vai trò của pháp luật
Pháp luật là hệ thống các quy phạm do Nhà nước đặt ra và được bảo
đảm thi hành bằng các tổ chức, biện pháp mang tính chất nhà nước. Pháp luật
của mỗi xã hội đều thể hiện ý chí chính trị của giai cấp thống trị, đòi hỏi phải
phù hợp với cơ sở hạ tầng xã hội đó là yếu tố điều chỉnh mang tính chất bắt
buộc chung đối với các quan hệ xã hội. Do đó, pháp luật chính là phương tiện


11
thể hiện đường, lối chính sách của Nhà nước; là công cụ quyền lực của quản

lý nhà nước; thể chế hoá và bảo vệ quyền làm chủ của giai cấp thống trị.
Mặt khác, trong đời sống xã hội, pháp luật là công cụ không thể
thiếu, bảo đảm cho sự tồn tại, vận hành bình thường của xã hội nói chung
và của nền đạo đức nói riêng. Pháp luật không chỉ là một công cụ quản lý
nhà nước hữu hiệu, mà còn tạo môi trường thuận lợi cho sự phát triển của ý
thức đạo đức, làm lành mạnh hoá đời sống xã hội và góp phần bồi đắp nên
những giá trị mới.
Như vậy, với việc phân tích bản chất, chức năng và vai trò của pháp
luật sẽ giúp các nhà lập pháp nhận thức được nền tảng lý luận: Luật đóng vai
trò như thế nào đối với xã hội. Nếu luật là ý chí chung của xã hội thì luật phải
bảo vệ lợi ích của các nhóm, tầng lớp khác nhau trong xã hội; nếu luật là công
cụ để giải quyết tranh chấp, xử lý vi phạm thì luật phải thiên về chức năng cai
trị; nếu luật chính là sự phản ánh (mô tả) thực tại khách quan thì luật phải phù
hợp với sự phát triển của cơ sở hạ tầng; nếu luật phản ánh các giá trị của xã
hội thì luật phải phản ánh cơ sở khách quan của hoạt động xây dựng pháp
luật, áp dụng pháp luật và xây dựng ý thức và hành vi pháp luật đúng đắn; nếu
luật là công cụ thúc đẩy phát triển, giải quyết các vấn đề chính trị, kinh tế và
xã hội thì luật phải là công cụ đắc lực để nhà nước đấu tranh chống lại những
vấn đề lạc hậu của thể chế cũ. Cho nên, việc xác định vai trò, chức năng của
pháp luật sẽ giúp các nhà lập pháp xây dựng được những đạo luật có chất
lượng, mang tính nhân văn và phục vụ sự tiến bộ chung của toàn xã hội.
1.1.2. Các tiêu chuẩn cơ bản để đánh giá chất lƣợng của một dự
án luật
Chất lượng của hoạt động xây dựng luật quyết định chất lượng của văn
bản luật với tư cách là sản phẩm của hoạt động đó. Vì vậy, đánh giá chất
lượng sản phẩm cũng chính là đánh giá chất lượng của chính hoạt động tạo ra


12
sản phẩm. Và một dự án luật có chất lượng tốt phải đáp ứng những tiêu chí cơ

bản sau:
a. Tiêu chuẩn về chính trị
Thứ nhất, dự án luật đó phải có nội dung phù hợp với đường lối, chính
sách của Đảng.
Cũng như các khoa học khác, khoa học pháp lý đòi hỏi phải có sự định
hướng sâu sắc trên cơ sở các tư tưởng, chính sách của Đảng cầm quyền.
Trong chế độ của nước ta, nội dung các dự thảo văn bản luật luôn chịu sự chi
phối bởi đường lối, chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam.
Do đó, nội dung quan trọng được quán triệt trong hầu hết dự thảo văn
bản luật đó là việc phản ánh kịp thời đường lối, chủ trương, chính sách của
Đảng và pháp luật của Nhà nước ta trong từng thời kỳ. Và trong phạm vi, lĩnh
vực mà mỗi văn bản đó điều chỉnh phải phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ
của các cơ quan trung ương (bộ, ngành).
Và thực tế cho thấy những thành tựu của quy trình xây dựng hệ thống
pháp luật Việt Nam trong hơn hai mươi năm qua gắn chặt với quá trình hoàn
thiện các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng. Chính những chủ
trương, đường lối, chính sách của Đảng, chẳng hạn về phát triển kinh tế, xã
hội, củng cố an ninh, quốc phòng đã làm cơ sở cho sự hình thành những quan
điểm và định hướng chiến lược cho sự phát triển của hệ thống pháp luật của
đất nước nói chung, xây dựng dự thảo văn bản luật nói riêng.
Thứ hai, dự án luật đó phải có nội dung phù hợp với nguyện vọng và
lợi ích chính đáng của nhân dân lao động.
Bên cạnh yêu cầu phải phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng,
nội dung của dự thảo văn bản đó phải phản ánh được ý chí, nguyện vọng của
giai cấp công nhân và nhân dân lao động dưới sự lãnh đạo của Đảng.
Tiêu chí này ra đời xuất phát từ một nguyên lý hết sức cơ bản, đó là:
nhân dân lao động vừa là chủ thể, vừa là đối tượng của quyền lực nhà nước.


13

Với vai trò là chủ thể của quyền lực nhà nước, nhân dân sử dụng pháp luật để
thể hiện ý chí của mình thông qua việc đóng góp ý kiến và thảo luận các vấn
đề về kinh tế, chính trị, xã hội nói chung và xây dựng dự thảo văn bản luật nói
riêng. Còn với vai trò là đối tượng của quyền lực nhà nước, nhân dân là đối
tượng chủ yếu thực thi pháp luật. Để văn bản luật được nhân dân tự giác thực
hiện, trước hết, nội dung của dự thảo văn bản phải phù hợp với nguyện vọng
và lợi ích chính đáng của nhân dân, được nhân dân tâm đắc.
b. Tiêu chuẩn về pháp lý
Thứ nhất, văn bản luật phải được xây dựng đúng thẩm quyền.
Dự thảo văn bản luật phải được xây dựng đúng thẩm quyền, bao gồm
thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức. Thẩm quyền về nội
dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể trong quá trình xây dựng văn bản
luật. Thẩm quyền về nội dung thể hiện ở việc chủ thể xây dựng văn bản luật
được giải quyết những vấn đề do pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của chủ
thể đó. Còn thẩm quyền về hình thức là thẩm quyền của các chủ thể trong việc
xây dựng những hình thức dự thảo văn bản do pháp luật quy định. Mỗi chủ thể
có thẩm quyền chỉ được xây dựng một số loại dự thảo văn bản nhất định.
Thứ hai, nội dung của dự thảo phải hợp pháp.
Trong mối quan hệ với hệ thống pháp luật trong nước, một dự thảo có
chất lượng cần phải có nội dung phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm tính thống
nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật.
Trong mối quan hệ với pháp luật quốc tế, đặc biệt trong xu thế hội nhập
và phát triển, tính tương thích của dự thảo văn bản luật được đánh giá là vấn
đề quan trọng khi Việt Nam là thành viên của một số tổ chức trên thế giới và
khu vực. Vì vậy, ngoài yêu cầu phù hợp với quy định của Hiến pháp, các dự
thảo văn bản luật còn phải đảm bảo yếu tố bình đẳng, cùng có lợi, phù hợp
với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tế, tương thích với điều ước
quốc tế mà Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết.

14
Thứ ba, nội dung văn bản luật phải phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội.
Pháp luật là một phạm trù chủ quan, phản ánh hiện thực khách quan. Sự
phản ánh đó xuất phát từ đòi hỏi của đời sống hiện thực, không thể cao hơn
trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Pháp luật có phản ánh
đúng hiện thực khách quan thì mới điều chỉnh được các quan hệ xã hội, cũng
như mới được xã hội chấp nhận. Nói xây dựng văn bản luật phải khách quan
không có nghĩa là các cơ quan có thẩm quyền bê nguyên, sao chụp lại các sự
kiện hoạt động mang tính tổ chức, kỹ thuật nghiệp vụ để mô tả chúng dưới
dạng các quy tắc xử sự của hành vi. Tính khách quan trong xây dựng văn bản
luật đòi hỏi người có thẩm quyền, cán bộ soạn thảo văn bản phải bám sát
đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; Hiến pháp, luật; tình hình thực
tiễn xã hội; nhiệm vụ trước mắt và lâu dài của quản lý nhà nước; thái độ, tâm
lý của cộng đồng dân cư đối với vấn đề, nội dung của văn bản luật sắp ban
hành Tính khách quan trong xây dựng văn bản luật cũng đòi hỏi phải loại
trừ tình trạng đề cao lợi ích cục bộ của ngành mình, coi thường lợi ích chung,
lợi ích của toàn xã hội.
Thứ tư, hệ thống văn bản pháp luật phải toàn diện, đồng bộ, khả thi,
công khai, minh bạch, bảo đảm phát huy vai trò và hiệu lực.
Về tính toàn diện, Nhà nước là tổ chức công quyền duy nhất, nhân danh
quyền lực của nhân dân thực hiện chức năng quản lý xã hội bằng pháp luật
trên tất cả các mặt đời sống xã hội. Thực hiện chức năng này đòi hỏi hệ thống
văn bản luật phải đầy đủ, toàn diện.
Về tính đồng bộ, hệ thống pháp luật là tổng thể các quy phạm pháp luật
thể hiện dưới hình thức các văn bản bao gồm nhiều bộ phận liên quan chặt
chẽ với nhau. Cho nên, khi đánh giá thực trạng xây dựng văn bản luật phải
xem bộ phận đã hình thành trong hệ thống pháp luật có mâu thuẫn, trùng lặp,
chồng chéo với nhau không. Một hệ thống văn bản luật không đồng bộ khó có
thể phát huy hiệu quả trong điều chỉnh các quan hệ xã hội. Tính đồng bộ của

15
hệ thống văn bản luật đòi hỏi văn bản luật được ban hành phải đảm bảo trọn
vẹn, hạn chế và loại trừ khả năng xảy ra tình trạng chia cắt trong áp dụng
pháp luật. Mặt khác, tính đồng bộ của dự thảo thể hiện ở sự thống nhất giữa
các quy định trong mỗi ngành luật, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy
phạm pháp luật trong một dự thảo văn bản luật cụ thể. Như vậy, dự thảo luật
được xây dựng phải bảo đảm tính chắc chắn, tính ổn định, tính trong sáng, rõ
ràng của pháp luật.
Về tính khả thi, chương trình xây dựng văn bản luật phải dựa trên các
căn cứ khách quan, khoa học, dự kiến được các nguồn lực, cân nhắc cách thức
triển khai thực hiện và kèm theo phương án đề xuất về kinh phí và tính toán
các nguồn lực khác cần thiết cho việc triển khai thực hiện. Các quy định trong
các văn bản luật cần cụ thể, không dừng lại ở chương, mục mang tính chung
chung… Văn bản luật chỉ có thể nhận được sự hưởng ứng, đồng tình và bảo
đảm khả thi khi tính minh bạch, công khai của nó được coi trọng đúng mức.
Thứ năm, văn bản luật phải được soạn thảo thông qua kỹ thuật lập
pháp và đạt yêu cầu về hình thức.
Hình thức thể hiện của văn bản luật chỉ được thừa nhận là tốt khi thông
qua các kỹ thuật lập pháp và chuyển tải được các nội dung cần pháp luật hoá
thành những cấu trúc, phạm trù pháp lý, bảo đảm không thoát ly ra khỏi bản
chất, thuộc tính của pháp luật - tính giai cấp, tính quy phạm phổ biến, tính
chuẩn mực về hình thức biểu đạt, tính bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà
nước… Cho nên, khi đánh giá thực trạng ban hành văn bản luật qua tiêu chí
trên cần xem xét các yêu cầu cụ thể như: cách thức thể hiện nội dung của dự
thảo văn bản luật đã tuân thủ các quy luật của chính quá trình làm luật hay
chưa? Có bảo đảm sự tương quan giữa nội dung và hình thức của pháp luật
hay không? Các nội dung ở các điều khoản của văn bản luật có bảo đảm về
tính thống nhất, phối hợp giữa các thành tố của quy phạm pháp luật, giữa các
quy phạm pháp luật, giữa các chế định luật trong cùng ngành luật và giữa các

ngành luật trong cấu trúc tổng thể là hệ thống pháp luật hay không?


16
Thứ sáu, quy trình xây dựng văn bản luật phải hoàn thiện.
Văn bản luật chỉ có chất lượng cao khi thông qua quy trình xây dựng
hợp lý, khoa học, hiệu quả, đảm bảo các giai đoạn được thực hiện một cách
độc lập và được xác định theo một trật tự chặt chẽ, nghiêm ngặt, ghi nhận đầy
đủ ý chí của nhân dân, thu hút trí tuệ của các nhà khoa học, kinh nghiệm và
đóng góp của các đối tượng liên quan.
Ngoài ra, văn bản luật có chất lượng thì thể thức trình bày văn bản phải
đúng quy định của pháp luật. Thể thức của văn bản là kết cấu về hình thức
của văn bản theo quy định của pháp luật. (Thông tư số 01/2011/BNV ngày
19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn
bản hành chính).
1.1.3. Quan điểm của các trƣờng phái về lập pháp
Muốn làm luật tốt cần phải có quan niệm đúng về pháp luật và làm luật.
Pháp luật điều chỉnh các quan hệ, hành vi của các chủ thể trong xã hội, trong
đó có cả Nhà nước. Nhà nước với vai trò, chức năng của mình và được sự uỷ
quyền của nhân dân để đặt ra pháp luật. Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào mỗi quốc
gia và trong từng thời kỳ khác nhau mà cách thức đặt ra pháp luật là khác
nhau (quy trình xây dựng luật). Và quan niệm pháp luật phục vụ số đông quần
chúng nhân dân lao động hay số ít giai cấp thống trị mà ảnh tới cả quy trình
làm luật, cho ra đời những đạo luật tiến bộ hay không tiến bộ.
a. Quan điểm của Xô viết coi pháp luật là một yếu tố của kiến trúc
thượng tầng
Kiến trúc thượng tầng là toàn bộ những quan điểm chính trị, pháp
quyền, triết học, đạo đức, tôn giáo, nghệ thuật v.v… cùng với những thiết chế
xã hội tương ứng như nhà nước, đảng phái, giáo hội, các đoàn thể xã hội,
v.v… được hình thành trên một cơ sở hạ tầng nhất định.

Là một yếu tố của kiến trúc thượng tầng xã hội, pháp luật sinh ra trên
cơ sở hạ tầng và bị quy định bởi cơ sở hạ tầng [40, tr.325]. Trong đó, yếu tố


17
kinh tế có vai trò to lớn đối với sự ra đời của pháp luật và quyết định toàn bộ
nội dung, tính chất và cả cơ chế điều chỉnh pháp luật. Và Mác đã từng viết
trong tác phẩm “Sự khốn cùng của triết học” rằng: “Trong thời đại nào cũng
thế, chính vua chúa phải phục tùng những điều kiện kinh tế, chứ không bao
giờ vua chúa lại ra lệnh cho những điều kiện kinh tế được. Chẳng qua, chế độ
pháp luật về chính trị cũng như về dân sự chỉ là làm cái việc nói lên, ghi chép
lại quyền lực của những mối quan hệ, liên hệ”, hay: “Trên cơ sở hạ tầng là
thượng tầng chính trị và pháp lý”, “Pháp luật không bao giờ được cao hơn chế
độ kinh tế và văn hoá do nó tạo ra” [40, tr.326]. Như vậy, pháp luật với tư
cách là một yếu tố của kiến trúc thượng tầng đã tác động mạnh tới cơ sở hạ
tầng (đặc biệt là yếu tố kinh tế). Nếu kiến trúc thượng tầng tác động phù hợp
với các quy luật kinh tế khách quan thì nó là động lực mạnh mẽ thúc đẩy kinh
tế phát triển, nếu tác động ngược lại, nó sẽ kìm hãm phát triển kinh tế, kìm
hãm phát triển xã hội.
Với quan niệm trên thì pháp luật có mối quan hệ mật thiết với Nhà
nước. Nhà nước không thể tồn tại thiếu pháp luật và ngược lại, pháp luật chỉ
phát huy hiệu lực của mình nếu nó được đảm bảo bằng sức mạnh của bộ máy
nhà nước. Pháp luật luôn thể hiện ý chí của giai cấp cầm quyền.
Các nhà lập pháp theo quan niệm này đã, đang và sẽ cố gắng xây dựng
những dự thảo luật phù hợp với sự phát triển kinh tế và xã hội. Và để phát huy
tốt chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội của pháp luật thì yêu cầu cần phải
có một quy trình xây dựng luật khoa học, minh bạch nhằm tạo ra những đạo
luật mang tính khả thi trong thực tế, được mọi đối tượng tự giác thực hiện.
b. Quan điểm pháp luật là công cụ quản lý nhà nước
Với quan điểm pháp luật là công cụ quản lý nhà nước đã đề cao chức

năng cai trị của pháp luật trong cuộc sống. Và trong lịch sử, bất cứ giai cấp
cầm quyền nào cũng dựa vào pháp luật để thể hiện và thực hiện mục đích
chính trị của giai cấp mình. Pháp luật trở thành hình thức thể hiện tập trung,


18
trực tiếp chính trị của giai cấp cầm quyền, là một công cụ sắc bén thể hiện
quyền lực của Nhà nước thực hiện những yêu cầu, mục đích, nội dung chính
trị của nó “một đạo luật là một biện pháp chính trị”. Do đó, nhà nước nào,
pháp luật ấy.
Tiêu biểu cho quan điểm này là Hàn Phi Tử. Ông coi pháp luật là cơ sở
duy nhất để quản lý xã hội và khẳng định: “Không có pháp luật luôn luôn
đúng”. Theo ông, pháp luật phải được viết thành văn và công bố rộng rãi cho
mọi người. Pháp luật phải nghiêm minh và có chế độ thưởng phạt đúng đắn.
Pháp luật là công cụ đắc lực và hiệu nghiệm nhất để duy trì và củng cố quyền
lực chính trị (uy thế) của nhà vua - công cụ của đế vương, chỗ dựa vững chắc
nhất để bảo đảm an toàn cho sự ngự trị của vua [26]. Hay các nước phương
Tây cổ đại cũng quan niệm vai trò thống trị của pháp luật trong xã hội, đến
tính tối cao, tính hợp lý của đạo luật. Tuân thủ pháp luật là nghĩa vụ của mỗi
cá nhân, kể cả Nhà nước, pháp luật phải phù hợp với pháp luật tự nhiên. Hoặc
thuyết đa nguyên, họ cho rằng luật pháp hình thành không phải dựa trên cơ sở
thực tiễn để giải quyết các vấn đề xã hội mà dựa trên yêu cầu và đòi hỏi của
các nhóm có quyền lợi liên quan.
Bên cạnh đó, một số quốc gia khác lại cho rằng kết quả của pháp luật là
phản ánh “đời sống chính trị”; đó là quyền lực tương đối của các nhóm có
cùng lợi ích. Các học thuyết về lựa chọn cộng đồng cho rằng, pháp luật bắt
nguồn từ một kiểu bán đấu giá do các cán bộ nhà nước thực hiện, họ “bán” dự
luật đó cho nhóm có lợi ích liên quan và với số phiếu bầu cao nhất. Tiêu biểu
cho học thuyết này là Mỹ. Ban đầu mô tả quá trình mà theo đó các nhà làm
luật, thay vì cố gắng đặt ra những luật lệ trên nền tảng cơ sở thực tế, họ lại

chú trọng đến việc nắm lấy các phiếu bầu và những đóng góp cho chiến dịch
vận động bầu cử [47, tr.47].
Như vậy, với quan điểm trên, giai cấp thống trị đã xây dựng những dự
luật mang tính áp đặt, không dân chủ đối với đối tượng bị quản lý. Và để phục


19
vụ cho việc làm luật như vậy, ắt dẫn tới việc áp dụng một quy trình xây dựng
luật khép kín. Đó là quy trình làm luật thiếu dân chủ và thiếu minh bạch.
c. Quan điểm coi pháp luật phục vụ cho sự phát triển của xã hội
Đây là xu thế hiện nay được nhiều quốc gia quan tâm. Cách thức đặt ra
pháp luật của các quốc gia theo quan điểm này được thực hiện theo nguyên
tắc: Người dân được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm; còn Nhà
nước và nhân viên công vụ chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép.
Mục đích làm luật xuất phát từ nguyên tắc này nhằm: một mặt, bảo vệ những
quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, hỗ trợ các giao dịch luôn thông
suốt; đồng thời kiểm soát và hạn chế sự lạm dụng quyền lực công. Mặt khác,
luật tạo điều kiện cho các hoạt động, giao dịch trong xã hội diễn ra được dễ
dàng, suôn sẻ.
Như vậy, muốn dung hoà hai mục đích tưởng như trái nhau này để
“điều hoà dòng chảy” của cuộc sống, người làm luật buộc phải thăm dò, quan
sát, nghiên cứu kỹ dòng chảy đó dưới ánh sáng của sự minh bạch để các chủ
thể trong xã hội có thể theo dõi và đoán trước được đường đi nước bước của
việc làm luật. Nếu làm luật chỉ để dễ quản lý, tức là chỉ lợi cho Nhà nước, thì
pháp luật không được thi hành nghiêm chỉnh và thiếu thuyết phục.
Những quốc gia theo quan điểm này thì vai trò của Nhà nước và pháp
luật phải thực sự nỗ lực vì sự thịnh vượng, phát triển kinh tế và xã hội. Và
Nhà nước, pháp luật và cuộc đấu tranh định mệnh với đói nghèo, lạc hậu cứ
xoay theo một vòng tròn. Với vai trò là một nhà lập pháp thì chúng ta phải
không ngừng đấu tranh làm thay đổi các thiết chế cũ do lịch sử để lại bằng

cách ban hành các đạo luật có thể chuyển đổi các thể chế - những phương
thức hành vi thâm căn, cố đế, truyền thống,… mà đã và đang kìm hãm người
dân đất nước họ trong nghèo đói và khổ đau.
Điều hành nhà nước tốt là cách thức mà trong đó, quyền lực được thực
thi trong việc quản lý các nguồn lực kinh tế và xã hội của một nước cho sự


20
phát triển.(Cách định nghĩa của Ngân hàng Thế giới) [47, tr.18]. Như vậy,
điều hành nhà nước tốt phải “quản lý nhà nước bằng luật pháp chứ không phải
bằng con người”. Muốn quản lý nhà nước có hiệu quả và các quyết định xuất
phát từ quá trình ra quyết định không tuỳ tiện. Bốn yếu tố minh hoạ cho các
quá trình này gồm:
Quản lý bằng quy chế: Các quyết định của những người ra
quy chế không liên quan đến cảm tính hay sự ngẫu nhiên võ đoán
của người ra quyết định mà tuân theo các chuẩn mực được thống
nhất dựa trên lý lẽ và kinh nghiệm [38];
Trách nhiệm giải trình: Những người ra quyết định giải
trình quyết định của mình một cách công khai, bắt buộc các
quyết định của họ phải được cấp thẩm quyền cao hơn và cuối
cùng là toàn bộ cử tri xem xét [38];
Sự minh bạch: Các quan chức điều hành công việc quản lý
một cách công khai đến mức công chúng và đặc biệt là báo chí
có thể biết được và tranh luận về nội tình công việc đó;
Sự tham gia: Những người chịu tác động bởi một quyết
định sắp ban hành - tức là những người có quyền lợi liên quan -
có cơ hội khả thi lớn nhất góp ý vào dự thảo và nếu không thì
cũng tham gia vào các quyết định của Chính phủ [38].
Bốn đặc tính này kết hợp với nhau có xu hướng duy trì trật
tự pháp chế và bảo đảm tính đại diện và tính có thể dự đoán được

trong hành động của Nhà nước [38].
Như vậy, để điều hành nhà nước tốt, các nhà làm luật phải xuất phát từ
thuyết vì dân thì mới tạo ra những đạo luật nhằm mục đích phát triển. Tuy
nhiên, để tạo ra được những đạo luật vì dân thì các nhà quản lý phải đấu tranh
xoá bỏ các thể chế cũ kỹ, thực dân, hoặc nền kinh tế tập trung, chỉ huy, bao
cấp… và pháp luật ban hành ra phải vì sự phát triển và tiến bộ của đất nước.