Những điểm mới trong quy định pháp luật về khiếu nại và khởi kiện liên quan đến kiểm toán nhà nước

Số 10/2020 - Năm thứ mười lăm

NHỮNG ĐIỂM MỚI TRONG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT
VỀ KHIẾU NẠI VÀ KHỞI KIỆN LIÊN QUAN ĐẾN KIỂM TỐN NHÀ NƯỚC
Lê Thu Thảo1
Tóm tắt: Ngày 26/11/2019, Quốc hội khóa XIV đã thơng qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật Kiểm toán Nhà nước (Luật KTNN) năm 2019 sửa đổi, bổ sung 15 nội dung của Luật KTNN năm
2015. Luật có hiệu lực thi hành từ 01/7/2020. Trong 15 nội dung sửa đổi, bổ sung nêu trên, Luật KTNN
đã bổ sung quyền khiếu nại và khởi kiện trong hoạt động kiểm toán nhà nước. Trong phạm vi bài viết,
tác giả tập trung vào nêu, bình luận một số điểm mới về khiếu nại và khởi kiện liên quan đến hoạt động
kiểm toán nhà nước.
Từ khóa: Khiếu nại, khởi kiện hành chính, luật kiểm tốn nhà nước, kiểm tốn nhà nước.
Nhận bài: 21/9/2020; Hồn thành biên tập: 25/9/2020; Duyệt đăng:23/10/2020.
Abstract: On November 26, 2019, the XIV National Assembly passed the Law Amending and
Supplementing a Number of Articles of the State Audit Law of 2019 amended and supplemented with 15
contents of the 2015 State Audit Law. Take effect from July 1, 2020. In the 15 amendments and
supplements mentioned above, the SAV has added the right to appeal and initiate lawsuits in state audit
activities. Within the scope of the article, the author focuses on raising and commenting on some new
points on complaints and lawsuits related to state audit activities.
Keywords: Complaints, administrative lawsuits, state Audit La state Audit.
Date of receipt: 21/9/2020; Date of revision: 25/9/2020; Date of Approval:23/10/2020.
Luật Kiêm toán nhà nước (KTNN) năm 2015
được Quốc hội khóa XIII thơng qua tại kỳ họp thứ
9, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016 đã thể
chế hóa quan điểm, đường lối, chủ trương của
Đảng, cụ thể hóa quy định tại Điều 118 Hiến pháp
nước CHXHCN Việt Nam năm 2013. Đây là văn
bản pháp lý quan trọng cho tổ chức, hoạt động của
KTNN, bảo đảm thiết chế KTNN, đáp ứng yêu cầu
phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong
việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công; nâng

cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, sử dụng tài chính
cơng, tài sản cơng; góp phần thực hành tiết kiệm,
phịng, chống tham nhũng, thất thốt, lãng phí; phát
hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật.Tuy
nhiên, các quy định về cơ chế bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của đối tượng được kiểm toán và cơ
quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong Luật
KTNN năm 2015 cịn lỏng lẻo, chưa đầy đủ. Như
sự việc Cơng ty Sabeco là doanh nghiệp được kiểm
toán và nhận được kết luận của KTNN ngày
08/02/2018 về 2.495 tỷ đồng lợi nhuận chưa phân
phối của Sabeco, Sabeco đã có văn bản kiến nghị
KTNN xem xét lại kết quả kiểm toán. Tuy nhiên,
tại thời điểm đó thì Luật KTNN năm 2015 chưa có
quy định về quyền khởi kiện trong hoạt động kiểm
tốn nhà nước cũng như biện pháp xử lý sau khi có
1

kết luận về việc KTNN sai phạm hay khơng.
Ngày 26/11/2019, Quốc hội khóa XIV đã thơng
qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm
toán Nhà nước năm 2019 (sau đây gọi là Luật KTNN
sửa đổi, bổ sung năm 2019), có hiệu lực thi hành từ
01/7/2020, sửa đổi, bổ sung 15 nội dung của Luật
KTNN năm 2015. Trong 15 nội dung sửa đổi, bổ
sung nêu trên, Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm
2019 đã bổ sung quyền khiếu nại và khởi kiện trong
hoạt động kiểm toán nhà nước. Đồng thời, Điều 2
của Luật này cũng sửa đổi, bổ sung thêm một số điều
của Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

Khiếu nại trong hoạt động kiểm toán
nhà nước
Luật KTNN năm 2015 đã có quy định về việc
giải quyết khiếu nại của đơn vị được kiểm toán tại
Điều 56, theo đó đơn vị kiểm tốn sẽ được khiếu nại
đối với “hành vi của thành viên Đồn kiểm tốn trong
q trình thực hiện kiểm tốn khi có căn cứ cho rằng
hành vi đó là trái pháp luật” và “Khiếu nại về đánh
giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị kiểm toán trong
báo cáo kiểm tốn khi có căn cứ cho rằng đánh giá,
xác nhận, kết luận và kiến nghị đó là trái pháp luật.”
Cụ thể hơn nữa, Điều 69 Luật KTNN năm 2015 điều
chỉnh về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại. Tuy
nhiên, các quy định trên chưa thực sự đầy đủ và chưa

Thạc sỹ, Giảng viên Khoa Đào tạo Luật sư, Học viện Tư pháp.


HỌC VIỆN TƯ PHÁP

đảm bảo được quyền của các chủ thể bị xâm phạm
quyền và lợi ích hợp pháp, cụ thể:
Luật KTNN năm 2015 mới chỉ quy định quyền
khiếu nại, chưa bảo đảm quyền khởi kiện hành
chính khi người khiếu nại không đồng ý với nội
dung của quyết định giải quyết khiếu nại.
Chỉ có đơn vị được kiểm tốn mới được khiếu
nại. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến
hoạt động kiểm tốn chưa có quyền khiếu nại, khởi
kiện đối với kết luận, kiến nghị KTNN.

Quy định về đối tượng khiếu nại chỉ nêu căn
cứ khi cho rằng hành vi kiểm tốn là trái pháp luật
hoặc có căn cứ cho rằng đánh giá, xác nhận, kết
luận và kiến nghị trong báo cáo kiểm toán là trái
pháp luật mới được khiếu nại, chưa bảo đảm tính
xâm phạm về quyền và lợi ích hợp pháp như quy
định tương tự về đối tượng khiếu nại của Luật
Khiếu nại và đối tượng khởi kiện của Luật Tố tụng
hành chính.
Để khắc phục hạn chế trong các quy định trên,
Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã khắc
phục được những bất cập này, quy định rõ về đối
tượng, chủ thể khiếu nại, thẩm quyền giải quyết
khiếu nại, trình tự thủ tục khiếu nại và quyền khởi
kiện trong hoạt động kiểm toán nhà nước.
1.1. Đối tượng khiếu nại
Đối tượng khiếu nại theo quy định của Luật
KTNN năm 2019 được quy định cụ thể và rõ ràng
hơn, nhằm thống nhất với các quy định về đối
tượng khiếu nại theo Luật Khiếu nại, Luật KTNN
năm 2019 sửa đổi, bổ sung khoản 4, khoản 5 và bổ
sung khoản 5a vào sau Khoản 5 Điều 56 như sau:
“4. Khiếu nại về hành vi của thành viên Đoàn
kiểm tốn trong q trình thực hiện kiểm tốn khi
có căn cứ cho rằng hành vi đó là trái pháp luật, xâm
phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
5. Khiếu nại về đánh giá, xác nhận, kết luận,
kiến nghị kiểm tốn trong báo cáo kiểm tốn, thơng
báo kết quả kiểm tốn khi có căn cứ cho rằng đánh
giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm tốn đó là

trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp
của mình2.
Điều 56 Luật KTNN năm 2019 bổ sung thêm
cụm từ “xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của
mình” đối với 02 đối tượng khiếu nại là phù hợp

và tương thích với các quy định pháp luật khiếu nại.
Đối tượng bị kiểm toán, cơ quan, tổ chức liên quan
chỉ được khiếu nại đối với 02 đối tượng nêu trên
và chỉ khi có căn cứ cho rằng hành vi của thành
viên Đoàn kiểm tốn trong q trình thực hiện kiểm
tốn, các nội dung được liệt kê trong báo cáo kiểm
tốn, thơng báo kết quả kiểm toán là trái pháp luật
và xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Trường hợp tuy có căn cứ cho rằng các đối tượng
trên là trái pháp luật nhưng khơng xâm phạm đến
quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ
chức nào đó thì họ không được khiếu nại.
1.2. Chủ thể khiếu nại
Chủ thể khiếu nại có quyền khiếu nại khi cho
rằnghành vi của Trưởng Đồn kiểm tốn, Tổ trưởng
Tổ kiểm tốn, thành viên Đồn kiểm tốn, về đánh
giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm tốn trong báo
cáo kiểm tốn, thơng báo kết quả kiểm tốn, thơng
báo kết luận, kiến nghị của Kiểm tốn nhà nước khi
có căn cứ cho rằng hành vi, đánh giá, xác nhận, kết
luận, kiến nghị kiểm tốn đó là trái pháp luật, xâm
phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình3.
Luật Kiểm tốn nhà nước năm 2015 chi quy
đinh quyên khiêu nại của đơn vị được kiêm toán mà

chưa quy định việc khiêu nại và giải quyêt khiêu nại
của các cơ quan, tơ chức, cá nhân có liên quan. Trên
thực tế, các đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị
kiểm tốn trong báo cáo kiểm tốn có tác động đến
đơn vị được kiểm toán và cả cơ quan, tổ chức, cá
nhân có liên quan trong q trình kiểm toán. Để tạo
cơ sở pháp lý bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp
của đơn vị được kiểm tốn, của các tổ chức, cá nhân
liên quan, Luật KTNN năm 2019 bổ sung chủ thể
khiếu nại trong hoạt động kiểm toán là cơ quan, tổ
chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán.
Luật KTNN năm 2019 đã mở rộng chủ thể có
quyền khiếu nại, bổ sung quy định cụ thể, rõ ràng,
chặt chẽ khái niệm về cơ quan, tổ chức, cá nhân có
liên quan đến hoạt động kiểm tốn là cơ quan, tổ
chức, cá nhân được xác định trong q trình kiểm
tốn tại đơn vị được kiểm tốn làcó liên quan đến
việc quản lý, sử dụng tài chính cơng, tài sản cơng
của đơn vị được kiểm tốn4.
1.3. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết
khiếu nại

Khoản 9, Điều 1 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung 2019
Khoản 14, Điều 1 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung 2019
4
Khoản 1, Điều 1 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019.
2
3

Số 10/2020 - Năm thứ mười lăm

Quy trình giải quyết khiếu nại được thực hiện
theo quy định của Luật KTNN và các quy định
khác của Luật Khiếu nại. Việc quy định này rất chặt
chẽ, làm nền tảng cho các bước thủ tục được thực
hiện theo một trình tự nhất định.
Thứ nhất, về thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong
hoạt động kiểm toán Nhà nước là Tổng kiểm toán
nhà nước.Quy định này tương tự với Luật KTNN
năm 2015. Tổng Kiểm tốn nhà nước có trách nhiệm
thụ lý giải quyết và phải ban hành quyết định giải
quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước.
Trường hợp khơng thụ lý giải quyết thì phải trả lời
bằng văn bản và nêu rõ lý do. Đây là trách nhiệm
của Tổng kiểm toán Nhà nước được quy định tại
khoản 8 Điều 13 Luật KTNN năm 2015.
Thứ hai, về trình tự, thủ tục.
Điều 69 Luật KTNN năm 2015 chỉ quy định
“trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại trong hoạt
động kiểm toán được thực hiện theo quy định của
Luật khiếu nại”5. Đối chiếu theo các quy định của
Luật Khiếu nại 2011, trường hợp cá nhân, cơ
quan, tổ chức không đồng ý với quyết định hành
chính, hành vi hành chính trái pháp luật thì có thể
khiếu nại - đây là khiếu nại lần đầu. Trường hợp,
cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại lần đầu không
được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết
định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu

nại khơng đồng ý thì có quyền khiếu nại đến
người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần
hai.Như vậy, nếu đối tượng bị kiểm toán muốn
khiếu nại lần hai thì người có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại lần hai là ai thì Luật KTNN khơng
được quy định rõ.
Khắc phục tồn tại trên, Luật KTNN năm 2019
quy định rõ trình tự, thủ tục và chỉ được khiếu nại
một lần đến Tổng kiểm toán Nhà nước.
Thời hiệu khiếu nại được quy định là 30 ngày, cụ
thể các trường hợp tính thời hiệu 30 ngày kể từ ngày6:
+ Nhận được báo cáo kiểm tốn, thơng báo kết
quả kiểm tốn, thơng báo kết luận, kiến nghị của
Kiểm toán nhà nước.
+ Biết được hành vi của Trưởng Đồn kiểm
tốn, Tổ trưởng Tổ kiểm tốn, thành viên Đồn

kiểm tốn.
+ Nhận được thơng báo về việc xác định nghĩa
vụ thuế theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 21 của
Luật Quản lý thuế số 38/2019/QH14 (Trường hợp cơ
quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động
kiểm toán khiếu nại về nghĩa vụ thuế trong thông báo
kết luận, kiến nghị của Kiểm tốn nhà nước).
Các trường hợp trở ngại khách quan khơng tính
vào thời hiệu khiếu nại, người khiếu nại phải chứng
minh có các trở ngại khách quan này.
Đơn khiếu nại có nội dung cụ thể quy định tại
khoản 5 Điều 69 Luật KTNN năm 2019
Trình tự, thủ tục: được quy định rõ từ thời hạn

nhận đơn, giải quyết khiếu nại đến khi ban hành
Quyết định giải quyết khiếu nại của Tổng kiểm
tốn nhà nước7.
Đặc biệt, trong q trình giải quyết khiếu nại,
kết luận, kiến nghị kiểm toán bị khiếu nại vẫn tiếp
tục được thi hành, trừ trường hợp nếu xét thấy việc
thi hành một phần hoặc toàn bộ kết luận, kiến
nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước bị khiếu
nại sẽ gây hậu quả khó khắc phục thì Tổng Kiểm
tốn nhà nước ra quyết định tạm đình chỉ việc thi
hành một phần hoặc tồn bộ kết luận, kiến
nghị kiểm tốn đó. Quyết định tạm đình chỉ của
Tổng Kiểm tốn nhà nước hết hiệu lực kể từ ngày
quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt
động kiểm tốn nhà nước có hiệu lực pháp luật8.
Nếu khi có khiếu nại mà dừng việc thực hiện kết
luận, kiến nghị kiểm toán để chờ giải quyết khiếu
nại thì sẽ ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả KTNN.
Vì vậy, đơn vị được kiểm tốn phải chấp hành
nghiêm, trường hợp KTNN kiến nghị, kết luận sai
thì KTNN phải chịu trách nhiệm.
Quy trình của KTNN phải trải qua 4 bước: Tổ
kiểm toán đối thoại với đơn vị được kiểm tốn;
Đồn kiểm tốn; chun ngành tổ chức hội đồng
cấp Vụ để duyệt, đánh giá các chứng cứ kèm theo
các bằng chứng liên quan và bước cuối cùng là
KTNN tổ chức họp, mời các vụ tham mưu đánh giá
các bằng chứng kiểm tốn. Chính vì vậy, từ trước
đến nay, các cơ quan nhà nước được kiểm tốn
chưa bao giờ có khiếu nại. Khiếu nại nhiều nhất là

liên quan đến các đơn vị liên quan, các doanh

Điểm c, Khoản 2 Điều 69 Luật KTNN 2015.
Khoản 4 Điều 69 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019.
7
Khoản 6,7 Điều 69 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019.
8
Khoản 10 Điều 69 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019.
5
6


HỌC VIỆN TƯ PHÁP

nghiệp nộp thuế. Do đó, quy định về khiếu nại
trong Luật KTNN hiện hành là rất hợp lý9.
Khởi kiện hành chính trong hoạt động kiểm
tốn nhà nước
Luật KTNN năm 2015 không quy định về
quyền khởi kiện của đơn vị được kiểm tốn.
Trường hợp q trình hoạt động KTNN có sai
phạm hoặc khơng đồng ý với kết luận, kiến nghị
của KTNN, đơn vị được kiểm toán chỉ được
quyền khiếu nại tới Tổng kiểm toán Nhà nước
theo quy định tại Điều 69 Luật KTNN năm 2015.
Điều này không tương thích với quy định của
Luật tố tụng hành chính năm 2015 – Điều 32 có
quy định thẩm quyền của Tịa án cấp tỉnh giải
quyết khiếu kiện đối với quyết định hành chính,
hành vi hành chính của kiểm tốn nhà nước.

Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan, tổ
chức là đơn vị được kiểm toán hoặc cơ quan, tổ
chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm tốn
cũng như bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các
chủ thể đó, ngồi quy định quyền khiếu nại, Luật
KTNN năm 2019 đã bổ sung quyền khởi kiện trong
hoạt động kiểm toán nhà nước tại khoản 5a Điều
56, điểm k Khoản 8 Điều 69, Điều 69a.
Về đối tượng khởi kiện: là các quyết định giải
quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm tốn nhà
nước. Trường hợp khơng đồng ý với Quyết định
giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà
nước thì đơn vị được kiểm tốn, cơ quan, tổ chức,
cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm tốn có
quyền khởi kiện ra Tòa đối với 02 quyết định giải
quyết khiếu nại sau:
- Quyết định giải quyết khiếu nại về hành vi
của Trưởng Đồn kiểm tốn, Tổ trưởng Tổ kiểm
tốn, thành viên Đồn kiểm tốn;
- Quyết định giải quyết khiếu nại về đánh giá,
xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm
toán nhà nước trong báo cáo kiểm toán, thơng báo
kết quả kiểm tốn, thơng báo kết luận, kiến nghị
của Kiểm tốn nhà nước.
Khởi kiện vụ án hành chính trong hoạt động
KTNN chỉ khi đã có khiếu nại trước đó và chủ thể
có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đã ban hành
quyết định giải quyết khiếu nại về KTNN.
Về thời hiệu khởi kiện: là 30 ngày kể từ ngày
nhận được các quyết định giải quyết khiếu nại của

Tổng kiểm tốn nhà nước mà khơng đồng ý với các
quyết định đó. Có thể coi đây là một trường hợp
đặc biệt về thời hiệu khởi kiện, quy định tương tự
thời hiệu khởi kiện với quyết định giải quyết khiếu
nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. Việc
tính thời hiệu khi có trở ngại khách quan cũng
tương tự như Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
Về tố tụng: trình tự thủ tục tố tụng khởi kiện
được thực hiện theo Luật Tố tụng hành chính.
Trường hợp Tịa án thụ lý đơn khởi kiện, KTNN
có trách nhiệm chuyển hồ sơ vụ việc đến Tòa án
trong thời hạn 10 ngày làm việc, kể từ ngày
nhận được yêu cầu của Tòa án.
Về sửa đổi, bổ sung Luật tố tụng hành chính:
Luật KTNN năm 2019 cũng sửa đổi, bổ sung một số
điều của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 nhằm
bảo đảm các quy định về khởi kiện: bổ sung một số
nội dung mang tính kỹ thuật vào Luật TTHC (bổ
sung cụm từ “ quyết định giải quyết khiếu nại trong
hoạt động kiểm toán nhà nước” vào sau cụm từ
“quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý
vụ việc cạnh tranh” tại một số điều Khoản - Khoản 7
Điều 296); bổ sung thêm một số điều khoản liên quan
như Khoản 6a Điều 45, Điều 69, Khoản 2 Điều 115,
điểm đ, g Khoản 2 Điều 193, Điều 296. Các sửa đổi
này chỉ bổ sung thêm tố tụng hành chính liên quan
đến hoạt động kiểm tốn, khơng ảnh hưởng hay thay
đổi hoạt động tố tụng hành chính hiện hành. Việc bổ
sung này cũng nhằm bảo đảm các quy định về khởi

kiện có thể thực hiện được ngay khi Luật KTNN năm
2019 có hiệu lực từ ngày 01/7/2020, bảo đảm quyền
và lợi ích hợp pháp của đơn vị được kiểm toán, cơ
quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
Qua những phân tích trên, có thể thấy Luật
KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã đưa ra được
những quy định pháp luật cụ thể, chặt chẽ, xác lập
đầy đủ căn cứ pháp lý để đơn vị được kiểm tốn, cơ
quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đảm bảo thực
hiện quyền khiếu nại và khởi kiện. Quy định trên
bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống
pháp luật, khắc phục, tháo gỡ một số kho khăn
trong quy đinh cua phap luât va thực tiễn hoạt động
KTNN.Đây là bước đi đúng đắn của các nhà làm
luật nhằm bảo vệ tối đa khi quyền và lợi ích hợp
pháp của cơ quan, tổ chức trên bị xâm phạm bởi
hoạt động KTNN./.

9
Theo Báo Kiểm toán số 38 ra ngày 19-9-2019
/>