Đổi mới việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính của UBND quận từ thực tiễn quận gò vấp thành phố hồ chí minh (luận văn thạc sỹ luật)
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (599.57 KB, 87 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH
_______________________________
Nguyễn Thị Thanh
ĐỔI MỚI VIỆC GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI, TỐ CÁO CỦA
UBND QUẬN – TỪ THỰC TIỄN
QUẬN GÒ VẤP – TP. HỒ CHÍ MINH
LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
TP. Hồ Chí Minh – Năm 2007
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH
_______________________________
Nguyễn Thị Thanh
ĐỔI MỚI VIỆC GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI, TỐ CÁO CỦA
UBND QUẬN – TỪ THỰC TIỄN
QUẬN GÒ VẤP – TP. HỒ CHÍ MINH
Chun ngành: Luật Hành chính
Mã số: 60.38.20
LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học:
- PGS. TS. Nguyễn Cửu Việt
TP. Hồ Chí Minh – Năm 2007
MỤC LỤC
Trang
Mục lục
Lời cảm ơn
Danh mục chữ viết tắt
Mở đầu
1
Chƣơng 1. Cơ sở lý luận - pháp lý về quyền KNTC hành chính
và thẩm quyền giải quyết của Ủy ban nhân dân cấp quận
1.1. Khái niệm và ý nghĩa của quyền KNTC hành chính
4
1.1.1. Quyền khiếu nại hành chính
5
1.1.2. Quyền tố cáo hành chính
7
1.1.3. Phân biệt khiếu nại hành chính với tố cáo hành chính
8
1.1.3.1. Về chủ thể
8
1.1.3.2. Về đối tượng
8
1.1.3.3. Về nội dung, mục đích
9
1.1.3.4. Về thẩm quyền giải quyết
9
1.1.4. Ý nghĩa của KNTC và công tác giải quyết KNTC hành chính
1.2. Các bảo đảm pháp lý đối với quyền KNTC hành chính
9
11
1.3. Khái lƣợc lịch sử phát triển của chế định pháp luật về KNTC hành
chính và giải quyết KNTC hành chính trong pháp luật nƣớc ta
12
1.3.1. Những ngày vừa lập nước 1945 – 1946
12
1.3.2. Từ năm 1946 đến năm 1980
14
1.3.3. Từ Pháp lệnh 1981 đến Pháp lệnh 1991
17
1.3.4. Từ Pháp lệnh 1991 đến nay
20
1.3.4.1. Từ Pháp lệnh 1991 đến Luật 1998
20
1.3.4.2. Những nội dung đổi mới cơ bản của Luật 2004
24
1.3.4.3. Những nội dung đổi mới cơ bản của Luật 2005
26
1.4. Quy định của pháp luật hiện hành về KNTC hành chính và giải
quyết KNTC hành chính
1.4.1. Các nguyên tắc giải quyết KNTC hành chính
1.4.1.1. Pháp chế
27
27
27
1.4.1.2 Chính xác, khách quan
29
1.4.1.3. Dân chủ
29
1.4.1.4. Cơng bằng
29
1.4.1.5. Nhanh chóng, kịp thời
31
1.4.1.6. Thể hiện bằng văn bản
31
1.4.2. Thủ tục giải quyết KNTC hành chính
33
1.4.2.1. Thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính
33
1.4.2.2. Thủ tục giải quyết tố cáo hành chính
39
1.5. Thẩm quyền giải quyết KNTC hành chính của UBND cấp huyện
40
1.5.1. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính
41
1.5.2. Thẩm quyền giải quyết tố cáo hành chính
42
Chƣơng 2: Thực trạng KNTC hành chính và giải quyết KNTC hành
chính của UBND quận Gị vấp - Một số kiến nghị hồn thiện
2.1. Tình hình KNTC hành chính của cơng dân trên phạm vi TPHCM
45
2.2. Thực trạng KNTC hành chính của cơng dân trên các lĩnh vực
của quận Gò Vấp
48
2.3. Tổ chức các cơ quan thanh tra và đội ngũ CBCC làm cơng tác giải
quyết KNTC hành chính của cơng dân trên địa bàn quận Gị Vấp
51
2.4. Quy trình tiếp nhận, thụ lý và giải quyết đơn KNTC hành chính trên
địa bàn quận Gò Vấp
52
2.4.1. Tiếp nhận, thụ lý đơn KNTC hành chính
52
2.4.2. Quy trình giải quyết đơn KNTC hành chính
53
2.4.2.1. Quy trình giải quyết đơn khiếu nại
53
2.4.2.2. Quy trình giải quyết đơn tố cáo
54
2.5. Tình hình giải quyết KNTC hành chính của cơng dân trên địa bàn
quận Gị Vấp từ năm 1999 đến năm 2006, những tích cực và hạn chế
55
2.5.1. Tình hình giải quyết KNTC hành chính của cơng dân trên địa bàn
quận Gò Vấp từ năm 1999 đến năm 2006
2.5.2. Những tích cực và hạn chế
55
57
2.5.2.1. Những nét tích cực
57
2.5.2.2. Những hạn chế và nguyên nhân
58
2.6. Sự cần thiết nâng cao chất lƣợng giải quyết KNTC hành chính của
cơng dân trên địa bàn quận Gị Vấp – Phƣơng hƣớng và một số giải
pháp hoàn thiện
65
2.6.1 Sự cần thiết nâng cao chất lượng giải quyết KNTC hành chính
của cơng dân trên địa bàn quận Gò Vấp
65
2.6.2. Một số đề xuất về giải pháp hoàn thiện
66
2.6.2.1. Giải pháp về pháp luật
67
2.5.2.2. Đề xuất giải pháp về thực tiễn
72
2.5.2.3. Nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND và Ủy ban
Mặt trận Tổ quốc đối với công tác giải quyết KNTC hành chính
77
KẾT LUẬN
79
TÀI LIỆU THAM KHẢO
82
====================
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
Cán bộ công chức
:
CBCC
Hội đồng nhân dân
:
HĐND
Khiếu nại tố cáo
:
KNTC
của công dân năm 1981
:
Pháp lệnh 1981
Pháp lệnh KNTC của công dân năm 1991
:
Pháp lệnh 1991
Luật KNTC năm 1998
:
Luật 1998
Luật KNTC năm 1998, được sửa đổi, bổ sung năm 2004
:
Luật 2004
Luật KNTC năm 1998, được sửa đổi, bổ sung năm 2005
:
Luật 2005
Thành phố Hồ Chí Minh
:
TPHCM
Ủy ban nhân dân
:
UBND
Pháp lệnh về việc xét, giải quyết các KNTC
====================
LỜI CẢM ƠN
Tôi xin chân thành cám ơn
-
PGS. TS. Nguyễn Cửu Việt, người thầy đã hướng dẫn, động viên và truyền
đạt những kinh nghiệm quý báu trong suốt quá trình thực hiện đề tài.
-
Quý thầy cô trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh đã nhiệt tình giảng
dạy và trang bị cho tơi những kiến thức sâu sắc.
-
Tạp chí Thanh tra, Thanh tra TPHCM và các Phòng Ban của quận Gị Vấp đã
tạo điều kiện cho tơi được tiếp xúc với nhiều nguồn tài liệu phong phú phục
vụ cho nghiên cứu luận văn.
-
Đồng nghiệp Thanh tra quận Gò Vấp đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi
trong suốt thời gian học tập và thực hiện luận văn.
====================
MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
KNTC hành chính là một trong những quyền cơ bản của công dân, cơ quan, tổ
chức được ghi nhận tại Hiến pháp năm 1992 và nhiều văn bản pháp luật, trong đó, có
Luật 2005. Luật 2005 được ban hành nhằm cụ thể hoá và tạo điều kiện thuận lợi về
pháp lý cho công dân, cơ quan, tổ chức thực hiện các quyền cơ bản của mình. Quyền
KNTC hành chính là một trong những quyền hiến định cơ bản thể hiện mối quan hệ
giữa nhà nước với cơng dân, là hình thức dân chủ trực tiếp để công dân tham gia
quản lý nhà nước, quản lý xã hội, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ
chức, công dân. Thực hiện tốt quyền KNTC sẽ hạn chế tình trạng vi phạm pháp luật,
có ý nghĩa thiết thực trong việc giữ vững ổn định chính trị, trật tự xã hội, tạo điều
kiện phát triển kinh tế xã hội nhất là trong giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế, vì mục
tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.
Tuy nhiên, việc giải quyết KNTC hành chính trong thời gian qua vẫn cịn nhiều
thiếu sót, khuyết điểm ảnh hưởng đến quyền dân chủ của công dân, nhiều vụ việc
kéo dài. Do sự thiếu tinh thần trách nhiệm của CBCC của các cơ quan có thẩm
quyền, ngồi ra cịn do sự bất cập của cơ chế chính sách.
Là một CBCC đang cơng tác trên lĩnh vực pháp luật, tôi chọn đề tài “Đổi mới việc
giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính của UBND quận - Từ thực tiễn Quận Gò Vấp
– Thành phố Hồ Chí Minh” để có thể góp phần nâng cao hiệu quả giải quyết KNTC
hành chính nói chung và trên địa bàn Quận Gị Vấp nói riêng.
2. Tình hình nghiên cứu
Việc đổi mới cơng tác giải quyết KNTC hành chính nói chung được nhiều người
quan tâm, đã có nhiều bài viết trên một số tạp chí liên quan đến nội dung này như:
Nguyễn Cơng Tình, Chánh thanh tra thị xã Sơn La: “Một số vấn đề nảy sinh từ thực
tiễn áp dụng luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật 1998 năm 2005” đăng trên
trang 15 tạp chí Thanh tra số 3/2007; Nguyễn Thị Bích Hường, Vụ pháp chế Thanh
tra Chính phủ: “Những xung đột giữa các quy định của pháp luật đất đai với pháp
Luật 1998 hiện hành” đăng trên trang 14 tạp chí Thanh tra số 6/2007; Đỗ Duy Phức,
Phó vụ trưởng vụ 5 - Thanh tra Chính phủ: “Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại của
1
Tổng thanh tra theo quy định của Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật 1998”
đăng trên trang 18 tạp chí Thanh tra số 7/2007; Nguyễn Huỳnh Đức, Phó chánh
thanh tra tỉnh Bà rịa - Vũng Tàu: “Những giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải
quyết KNTC ở tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu” đăng trên trang 16 tạp chí Thanh tra số
8/2007 … Tuy nhiên, chưa có đề tài nào nghiên cứu một cách hồn chỉnh về đổi mới
việc giải quyết KNTC hành chính của UBND cấp quận. Quá trình áp dụng pháp luật
để giải quyết KNTC hành chính phát sinh một số vấn đề cần phải hồn thiện về thực
tiễn và cơ chế chính sách,… Đó tơi cũng là lý do chọn đề tài.
3. Mục đích nghiên cứu
Trong bối cảnh hội nhập, nước ta là thành viên WTO, với quyết tâm đẩy mạnh cải
cách nền hành chính quốc gia, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tăng
cường hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước, tạo môi trường lành mạnh để
công dân phát huy quyền làm chủ, ổn định chính trị, thúc đẩy nền kinh tế phát triển
nhanh, bền vững thì việc nghiên cứu hồn thiện pháp luật về quyền KNTC đóng vai
trị quan trọng.
Trên cơ sở lý luận về quyền KNTC, cơng tác giải quyết KNTC hành chính và các
quy định pháp luật về vấn đề này, đề tài thử đánh giá chất lượng của việc áp dụng
trong thực tiễn hoạt động giải quyết KNTC hành chính, đánh giá những mặt làm
được và những mặt còn tồn tại, hạn chế trên địa bàn Quận Gò Vấp, làm sáng tỏ
những vấn đề lý luận, từ đó nêu lên các giải pháp hồn thiện về thực tiễn và chính
sách pháp luật.
4. Phạm vi nghiên cứu
KNTC và cơ chế giải quyết KNTC được thực hiện trên lĩnh vực tư pháp và lĩnh
vực hành chính. Trong phạm vi luận văn này, tác giả đề cập đến quyền KNTC hành
chính và cơ chế giải quyết của các cơ quan nhà nước thuộc lĩnh vực hành chính mà
tập trung vào thẩm quyền giải quyết của UBND cấp quận.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Lấy chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng
Cộng Sản Việt Nam làm cơ sở phương pháp luận cho việc nghiên cứu. Sử dụng việc
khảo sát tình hình, tổng kết kinh nghiệm, phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh,
phương pháp hệ thống kết hợp với lý luận và thực tiễn trong việc áp dụng pháp luật
để giải quyết những vấn đề đặt ra trong luận văn.
2
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
Những kết quả nghiên cứu của đề tài “Đổi mới việc giải quyết khiếu nại, tố cáo
hành chính của Ủy ban nhân dân quận – Từ thực tiễn Quận Gò Vấp – Thành phố Hồ
Chí Minh” của luận văn có thể góp phần vào cơ sở lý luận để hồn thiện Luật 2005
và các văn bản pháp luật khác liên quan đến việc giải quyết KNTC hành chính của
cơng dân, góp phần vào việc thực hiện mục tiêu xây dựng nền hành chính dân chủ,
trong sạch, hiện đại, chuyên nghiệp, sánh kịp với các nền hành chính của các nước
phát triển trên thế giới. Đề tài này cịn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho
nghiên cứu, giảng dạy nghiệp vụ cũng như cho lực lượng thực hiện giải quyết
KNTC.
7. Cơ cấu của luận văn
Luận văn gồm:
- Phần mở đầu
- Chương 1: Cơ sở lý luận – pháp lý về KNTC hành chính và thẩm quyền giải
quyết của UBND cấp quận.
- Chương 2: Thực trạng KNTC hành chính và giải quyết KNTC hành chính của
UBND quận Gị Vấp – Một số kiến nghị hoàn thiện.
- Phần kết luận.
====================
3
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN - PHÁP LÝ VỀ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO HÀNH
CHÍNH VÀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT CỦA UBND CẤP QUẬN
1.1. Khái niệm và ý nghĩa của quyền KNTC hành chính
Khiếu nại và tố cáo xuất hiện như một hiện tượng tất yếu của xã hội có giai cấp,
có nhà nước. Trong mỗi thời đại, ở mức độ khác nhau, công dân đều nhận thấy Nhà
nước là tổ chức có trách nhiệm và có khả năng bảo vệ lợi ích của họ trên cơ sở những
quy định của pháp luật. Vì vậy, khi quyền và lợi ích bị người khác, hoặc cơ quan nhà
nước vi phạm, công dân có quyền khiếu nại hoặc tố cáo [61, 21].
Quyền khiếu nại và tố cáo là quyền chủ thể cơ bản hiến định mà Nhà nước trao
cho công dân bằng Hiến pháp. Công dân sử dụng quyền này một cách tự giác trên cơ
sở suy xét của chính bản thân mình không phụ thuộc vào hành vi của cơ quan, tổ
chức, đơn vị hoặc những người có chức vụ và quyền này không thể bị hạn chế bởi
những văn bản dưới luật.
Quyền khiếu nại và tố cáo là một quyền chính trị cơ bản của công dân, chế định
này được quy định đầy đủ, chi tiết và chặt chẽ đối với người tố cáo và người bị tố
cáo. Quyền khiếu nại và tố cáo chính là quyền làm chủ của nhân dân lao động ở nước
ta trong việc xây dựng và củng cố bộ máy nhà nước. Thực hiện quyền khiếu nại và tố
cáo tức là công dân tỏ rõ trách nhiệm của mình khơng chỉ trong việc giám sát hoạt
động quản lý của Nhà nước để xây dựng bộ máy nhà nước ngày càng vững mạnh
trong sạch, mà còn đối với cả việc xây dựng đội ngũ CBCC nhà nước thực sự là
“công bộc của nhân dân”, loại trừ những hành vi quan liêu, hách dịch, cửa quyền,
sách nhiễu quần chúng của một bộ phận CBCC nhà nước.
Khiếu nại và tố cáo có thể được thực hiện trong lĩnh vực hoạt động xét xử (tư
pháp) hoặc hoạt động hành chính nhà nước. Luận văn này chỉ xem xét về khiếu nại
và tố cáo trong hoạt động hành chính nhà nước, tức là KNTC hành chính.
1.1.1. Quyền khiếu nại hành chính
Các cơ quan hành chính nhà nước, CBCC thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của
mình thơng qua việc ban hành các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính.
4
Những quyết định, hành vi này có ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của một người, một
nhóm người hoặc một tổ chức nhất định. Tuy nhiên, không phải mọi quyết định,
hành vi của cơ quan hành chính nhà nước đều đúng, sẽ có những sai sót khơng tránh
khỏi, xâm phạm đến quyền và lợi ích của cơng dân và để bảo vệ quyền lợi của mình,
cơng dân thực hiện quyền khiếu nại. Vậy khiếu nại là gì?
Theo Từ điển Từ và ngữ Việt Nam thì khiếu nại được hiểu là đề nghị xem xét lại
một sự việc thiệt hại cho mình [22, 969]. Định nghĩa này mang tính khái qt cao,
thể hiện được bản chất của động từ “khiếu nại” là: một người chủ động đề nghị một
người xem xét lại một sự việc bất lợi cho mình. Tuy nhiên định nghĩa này chỉ dừng
lại ở mức độ giải thích từ ngữ, chưa đi vào cụ thể bản chất của khiếu nại.
Theo kết quả nghiên cứu được công bố trong phạm vi nội bộ những năm gần đây
của Thanh tra Chính phủ, thì khiếu nại “theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ
chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm
mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích
chính đáng của họ và địi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra” [58].
Đây là một khái niệm rộng, có thể đúng cho mọi trường hợp của cuộc sống hằng
ngày như nhân viên khiếu nại cấp trên, khách hàng khiếu nại người cung ứng hoặc
công dân khiếu nại cơ quan nhà nước.
Khiếu nại hành chính là một khái niệm hẹp của khiếu nại nói chung, được sử dụng
trong quan hệ quản lý nhà nước.
Từ điển Bách khoa Việt Nam định nghĩa “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân
hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay
một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi hay quyết định đó khơng đúng pháp
luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ…” [45,
506-507]. Khái niệm này tuy chưa đầy đủ nhưng đã khái quát được bản chất của
khiếu nại hành chính, phân biệt khiếu nại hành chính với các khiếu nại khác trong xã
hội.
Điều 2 Luật 2005 quy định: “ Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc
CBCC theo thủ tục do luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật
CBCC khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm
phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
5
Như vậy, khiếu nại hành chính là đề nghị trực tiếp hoặc bằng văn bản của cá nhân,
tổ chức bị tác động bởi quyết định hành chính hay hành vi hành chính đối với cơ
quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Đề nghị này xuất phát
từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại cho rằng quyền và lợi ích chính đáng của
mình bị xâm phạm.
Trong mỗi nội dung khiếu nại không chỉ chứa đựng thông tin về những quyết định
và việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức và cá nhân thuộc cơ quan, tổ chức đó
mà cịn bao hàm sự phê phán những cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi gây tác
động xấu đến hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước nói chung và các cơ quan
hành chính nhà nước nói riêng. Có thể nói, khiếu nại hành chính vừa là hình thức
phản ứng tích cực của công dân, cơ quan, tổ chức với những vi phạm trong quản lý
nhà nước ảnh hưởng đến các quyền và lợi ích được pháp luật bảo vệ; vừa là biện
pháp ngăn chặn và loại trừ vi phạm.
Đặc điểm cơ bản của khiếu nại hành chính là nó nảy sinh từ mối quan hệ khơng
bình đẳng giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại. Người bị khiếu nại thường có
quyền lực nhất định, có khả năng tác động, gây ảnh hưởng đến người khiếu nại.
Đồng thời, khiếu nại hành chính bao giờ cũng hàm chứa những dữ liệu chứng tỏ có
sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích được pháp luật bảo vệ, cho nên việc
khiếu nại khơng phải là hoạt động mang tính phịng ngừa mà là việc bảo vệ một cách
tích cực quyền và lợi ích của cơng dân, cơ quan, tổ chức.
Khiếu nại là một hiện tượng chính trị – pháp lý phát sinh trong mọi xã hội và vào
mọi thời đại, việc làm sáng tỏ khái niệm và đặc điểm của khiếu nại sẽ giúp cho cá
nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện có hiệu quả quyền khiếu nại của mình, góp phần
phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ và khơi phục quyền,
lợi ích hợp pháp của cơng dân.
1.1.2. Quyền tố cáo hành chính
Điều 2 Luật 1998 quy định: “Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do luật này quy
định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp
luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại
lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức”.
Mục đích của tố cáo hành chính là vạch rõ những sai trái của cơ quan nhà nước, tổ
chức và của CBCC nhà nước. Từ đó cơng dân địi hỏi Nhà nước phải có biện pháp
6
giáo dục hợp lý, kịp thời, thậm chí cả những biện pháp nghiêm khắc để những người
bị tố cáo sửa chữa khuyết điểm của mình.
Tố cáo và giải quyết tố cáo là những vấn đề rất hệ trọng và cũng rất phức tạp, đòi
hỏi các cơ quan nhà nước, các cấp, các ngành và cán bộ nhà nước công tác trong các
lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội khi tiếp nhận đơn tố cáo và giải quyết tố cáo
phải thận trọng, bởi tố cáo trước hết liên quan đến “ai”, sau đó mới liên quan về “cái
gì”.
Đặc điểm của tố cáo là chủ thể của tố cáo là cơng dân và người nước ngồi. Đối
tượng của tố cáo rất rộng bởi vì cơng dân có quyền tố cáo hành vi vi phạm pháp luật
của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi
ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Trên thực tế
có thể có tố cáo mà nội dung của nó liên quan cả đến những hành vi trái đạo đức của
CBCC, nhưng pháp luật hiện hành chỉ giới hạn đối tượng của tố cáo là những hành vi
vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ
gây thiệt hại lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ
chức. Do đó, việc tố cáo về hành vi vi phạm đạo đức mà pháp luật chưa thể chế
thành quy phạm pháp luật thì không coi là đối tượng của tố cáo để giải quyết theo
Luật 2005 được. Như trên đã nói, đề tài này chỉ xem xét tố cáo theo thủ tục hành
chính.
Tố cáo không chỉ bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích của người tố cáo mà cịn
góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước, xây dựng đội ngũ CBCC nhà nước vững về
chính trị, giỏi về chun mơn để “chí cơng, vơ tư” trong khi thi hành cơng vụ Nhà
nước.
1.1.3. Phân biệt khiếu nại hành chính với tố cáo hành chính
Quyền khiếu nại và quyền tố cáo là quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp
ghi nhận. Hai quyền này thường được quy định trong cùng một điều luật hay trong
cùng một văn bản, nhưng chúng ta thấy rõ khiếu nại và tố cáo có những điểm rất
khác về nội dung và cách thức giải quyết.
1.1.3.1. Về chủ thể
Chủ thể của quyền khiếu nại hành chính là cơng dân, cơ quan, tổ chức hoặc CBCC
cịn chủ thể của quyền tố cáo hành chính chỉ là cơng dân. Chủ thể của quyền khiếu
nại hành chính có thể ủy quyền cho người khác thay mình khiếu nại và nếu việc
7
khiếu nại khơng có căn cứ pháp lý thì người khiếu nại không phải chịu trách nhiệm.
Ngược lại, chủ thể của quyền tố cáo hành chính khơng được uỷ quyền cho người
khác tố cáo thay mình và người tố cáo phải chịu trách nhiệm pháp lý về những thông
tin của mình (điều 17, điều 57 Luật 2005).
1.1.3.2. Về đối tượng
Đối tượng của khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết
định kỷ luật CBCC xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu
nại. Đối tượng của quyền tố cáo rộng hơn, bao gồm mọi hành vi vi phạm pháp luật
do bất kỳ chủ thể nào thực hiện gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích của
Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức (khoản 1, khoản
2 điều 2 Luật 2005). Như vậy, đối tượng của quyền khiếu nại bao gồm quyết định
hành chính, hành vi hành chính đã được ban hành hoặc thực hiện. Còn đối tượng của
quyền tố cáo chỉ là hành vi hành chính đã thực hiện hoặc sẽ thực hiện.
Ví dụ: Khi cơ quan nhà nước ban hành một quyết định xử phạt hành chính về lĩnh
vực xây dựng, đó là quyết định hành chính. Khi CBCC khơng nhận hồ sơ xin cấp
giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sử dụng đất ở, đó chính là hành vi hành
chính. Từ quyết định hoặc hành vi này mà cơng dân cho rằng ảnh hưởng đến quyền,
lợi ích hợp pháp của mình thì làm đơn khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi
hành chính đó.
Một cơng dân có quyền tố cáo một cơng dân với cơ quan nhà nước như hành vi
của một công dân xây dựng nhà lấn chiếm lộ giới gây thiệt hại đến lợi ích của nhà
nước là tố cáo một hành vi đã thực hiện. Đặc biệt, cơng dân có quyền tố cáo hành vi
sẽ thực hiện như một cán bộ thuế bàn bạc với một cơng dân tìm cách giảm tiền nộp
thuế gây thiệt hại cho nhà nước, đây là hành vi sẽ thực hiện. Khi có đơn tố cáo gửi
đến, cơ quan quản lý sẽ làm việc với cán bộ được nêu trong đơn tố, giúp cho cán bộ
đó khơng thực hiện hành vi sai phạm, giữ được sự trong sạch của bộ máy nhà nước.
1.1.3.3. Về nội dung, mục đích
Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hay CBCC (người khiếu nại) đề nghị
cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi
hành chính, quyết định kỷ luật CBCC mà người khiếu nại cho là trái pháp luật, xâm
phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Tố cáo là việc công dân báo cho
cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất
8
cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích
của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức. “Như vậy,
mục đích của người khiếu nại là nhằm bảo vệ hoặc khôi phục quyền, lợi ích hợp
pháp mình bản thân người khiếu nại, cịn mục đích của người tố cáo chủ yếu nhằm
bảo vệ lợi ích của Nhà nước, tập thể, cá nhân khác” [55,74].
1.1.3.4. Về thẩm quyền giải quyết
Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính có thể là người bị khiếu nại
hoặc là bị đơn nếu người khiếu nại tiếp tục khiếu nại hoặc khởi kiện quyết định giải
quyết khiếu nại do mình ban hành. Cịn thẩm quyền giải quyết tố cáo không bao giờ
thuộc về người bị tố cáo.
Trên thực tế, nếu chỉ căn cứ vào hình thức đơn thư nhận được thì khó có thể xác
định nó thuộc khiếu nại hay tố cáo. Nhưng với những tiêu chí phân biệt nêu trên cơ
quan hoặc cá nhân có trách nhiệm có thể xác định được đó là khiếu nại hay tố cáo, từ
đó đưa ra biện pháp xử lý thích hợp [55,74].
1.1.4. Ý nghĩa của KNTC và công tác giải quyết KNTC hành chính
Quyền KNTC là một trong những quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong
Hiến pháp, có tính chất chính trị và pháp lý, là một hình thức biểu hiện của dân chủ
xã hội chủ nghĩa. Quyền KNTC liên quan chặt chẽ với các quyền và nghĩa vụ cơ bản
khác, chiếm vị trí quan trọng trong hệ thống các quyền và nghĩa vụ của công dân.
Việc thực hiện quyền KNTC sẽ là cơ sở cho việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ
khác. Nó chính là phương tiện để công dân đấu tranh chống lại các hành vi trái pháp
luật nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của
chính mình.
Mặt khác, quyền KNTC là quyền dân chủ trực tiếp, để cơng dân thơng qua đó thiết
thực tham gia vào việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Vì vậy, việc giải quyết
KNTC của cơng dân kịp thời đúng đắn, trước hết là thể hiện bản chất chế độ xã hội,
trách nhiệm của Nhà nước với công dân, đồng thời qua đó Nhà nước điều chỉnh lại
các hoạt động để tổ chức bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị ngày càng hồn
thiện hơn.
Kết quả giải quyết KNTC hành chính có ý nghĩa quan trọng trong việc củng cố
chế độ chính trị. Qua việc giải quyết KNTC hành chính, các quyết định, các hành vi
9
vi phạm pháp luật trong hoạt động của các cơ quan nhà nước được phát hiện và xử lý
kịp thời. Những sơ hở trong hoạt động quản lý được chấn chỉnh và có tác dụng tích
cực trong tun truyền pháp luật, giáo dục cơng dân, CBCC nhà nước. Từ đó, dân tin
chính quyền, tin chế độ, tích cực đóng góp sức mình làm ổn định chính trị, kinh tế,
xã hội.
Trên thực tế, dù ở chế độ chính trị xã hội nào, nhà nước phong kiến, nhà nước tư
sản hay nhà nước xã hội chủ nghĩa, việc giải quyết KNTC đều được coi trọng. Tuy
nhiên, điều khác nhau căn bản trong việc giải quyết KNTC của các chế độ chính trị
đó là ở chỗ: mục đích giải quyết nhằm bảo vệ ai, phục vụ giai cấp nào, vì sự tiến bộ,
cơng bằng xã hội hay mưu cầu lợi ích của thiểu số người nắm quyền thống trị [62,
218].
Những năm qua, công tác giải quyết KNTC của các cơ quan nhà nước đã thu được
kết quả quan trọng. Qua đó, khơi phục, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân,
cơ quan tổ chức, tài sản được trả lại cho dân với giá trị lớn, thu về ngân sách nhà
nước một số lượng lớn tiền, vàng, ngoại tệ và bất động sản… Điều quan trọng hơn,
thông qua giải quyết KNTC của công dân, nhiều cấp, nhiều bộ, ngành đã kịp thời
uốn nắn, chấn chỉnh những sơ hở trong quản lý kinh tế, yếu kém trong quản lý nhà
nước; nhiều văn bản, chính sách, chế độ đã được sửa đổi, bổ sung phù hợp với tình
hình phát triển kinh tế, xã hội trong thời kỳ mới, khơng ít vụ việc đã được chuyển
sang cơ quan điều tra để xem xét khởi tố, xử lý theo quy định của pháp luật; nhiều
cán bộ các cấp, các ngành vi phạm pháp luật đã bị xử lý nghiêm minh [62, 218].
Giải quyết KNTC đúng đắn có tác dụng tích cực đối với ổn định, phát triển xã hội.
Ngược lại, nếu giải quyết sai lệch sẽ dẫn đến hậu quả khó lường ảnh hưởng đến lịng
tin của dân vào chính quyền, kỷ cương phép nước bị coi thường, công bằng xã hội
không được bảo đảm, đưa đến rối loạn xã hội [62, 219].
Theo quan điểm của Đảng, Nhà nước và Chủ tịch Hồ Chí Minh, giải quyết KNTC
chính là một biện pháp quan trọng và thiết thực để củng cố mối quan hệ giữa nhân
dân với Đảng và Nhà nước. Đó là hình thức biểu hiện trực tiếp mối quan hệ giữa
nhân dân với Nhà nước. Nếu các KNTC được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem
xét, giải quyết kịp thời, thoả đáng thì cơng dân đi KNTC sẽ cảm thấy rằng Nhà nước
đã tôn trọng, lắng nghe ý kiến của họ, quan tâm đến quyền lợi của họ và thấy được
Nhà nước thực sự là của dân, do dân và vì dân. Nhưng ngược lại, cũng trong chính
10
những người dân đó sẽ hình thành một tâm trạng “bất mãn”, thiếu tin tưởng vào Nhà
nước nếu các KNTC, các yêu cầu, thông tin của họ được các cơ quan, cán bộ nhà
nước đón nhận bằng một thái độ thờ ơ, vơ trách nhiệm. Vì vậy, việc giải quyết nhanh
chóng, đúng pháp luật các KNTC, khơi phục kịp thời các quyền và lợi ích chính đáng
của nhân dân, xử lý nghiêm minh những người có sai phạm là góp phần củng cố
niềm tin của nhân dân, làm cho mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước
ngày càng bền chặt [57, 14-15].
1.2. Các bảo đảm pháp lý đối với quyền KNTC hành chính
Các bảo đảm pháp lý về quyền KNTC hành chính là tất cả những quy định của
pháp luật về quyền KNTC của công dân, cơ quan, tổ chức cùng các thiết chế giải
quyết KNTC và các phương thức hoạt động của các thiết chế đó và của các cơ quan
nhà nước nói chung nhằm giải quyết KNTC và bảo vệ quyền khiếu nại của công dân,
cơ quan, tổ chức.
Quyền KNTC cũng như các quyền cơ bản khác của công dân, cơ quan, tổ chức
được đảm bảo bằng hệ thống chính trị do Hiến pháp quy định. Đó là Nhà nước Cộng
hồ Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam với một thiết chế chính trị mang tính dân chủ thật
sự, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, Nhà nước là của dân, do dân, vì dân, dưới sự
lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam. Trong hệ thống bộ máy nhà nước với tư cách
là các bảo đảm pháp lý về quyền KNTC của công dân, là thiết chế bảo đảm cho
quyền này là hệ thống các cơ quan bảo vệ pháp luật: Thanh tra, Tòa án, Viện kiểm
sát… Ngồi ra, cịn có các đồn thể quần chúng, các tổ chức xã hội thực hiện việc
giám sát, kiểm tra hoạt động của cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước, đây cũng
là những đảm bảo về chính trị cho cơng dân thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình.
Các quy định pháp luật là những bảo đảm pháp lý cho quyền KNTC của công dân
được thực hiện. Các quy định của các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 là bảo đảm
pháp lý vững chắc nhất cho việc thực hiện các quyền cơng dân, trong đó có quyền
KNTC. Bên cạnh đó, quyền KNTC cịn được ghi nhận trong các văn bản pháp quy
khác, mà cụ thể nhất là trong Luật 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Luật
2005 là bảo đảm pháp lý rõ ràng nhất, quy định cụ thể cách thức, thời gian, điều kiện
để cơng dân thực hiện quyền KNTC của mình, đồng thời ràng buộc trách nhiệm đối
11
với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nhờ vậy, cơng dân có thể hiểu rõ và thực
hiện đúng các quyền được pháp luật cơng nhận. Ngồi Luật 2005, trong các văn bản
pháp luật chuyên ngành khác như Luật Đất Đai, Luật Xây dựng… cũng có những
quy định cụ thể về KNTC trong mỗi lĩnh vực.
1.3. Khái lƣợc lịch sử phát triển của chế định pháp luật về KNTC hành chính và
giải quyết KNTC hành chính trong pháp luật nƣớc ta
1.3.1. Những ngày vừa lập nước 1945 - 1946
Thắng lợi của Cách mạng Tháng tám đã đem đến việc thành lập nước Việt Nam
Dân chủ Cộng hòa. Dù mới ra đời, nhưng Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hịa đã
quan tâm sâu sắc đến cơng tác giải quyết KNTC của công dân. Trong Sắc lệnh số
64/SL ngày 23/11/1945 quy định về Ban Thanh tra đặc biệt đã ghi nhận một trong
các quyền của Ban Thanh tra đặc biệt là nhận đơn khiếu nại của công dân.
Với Bản Tuyên ngôn Độc lập lịch sử và Hiến pháp 1946 ra đời đánh dấu bước
ngoặt vĩ đại trong lịch sử Nhà nước và pháp luật nước ta, đưa người dân từ địa vị nô
lệ trở thành những công dân, những người quyết định vận mệnh của đất nước. Lần
đầu tiên trong lịch sử Việt Nam, các quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong
một văn bản có hiệu lực cao nhất, cùng với một thiết chế bộ máy nhà nước bảo đảm
thực hiện các quyền cơ bản đó [55, 34].
Hiến pháp 1946 ghi nhận các quyền công dân bao gồm: quyền bình đẳng về chính
trị, kinh tế, văn hóa; quyền bình đẳng trước pháp luật; quyền bình đẳng nam nữ;
quyền tự do ngôn luận, tự do xuất bản, tự do lập hội và hội họp; quyền bất khả xâm
phạm về thân thể, nhà ở và thư tín, quyền bầu cử, ứng cử…[55, 34] Việc Hiến pháp
1946 ghi nhận quyền cơ bản của công dân cùng với một bộ máy nhà nước bảo đảm
thực hiện các quyền cơ bản đó đã gián tiếp khẳng định quyền năng chủ thể KNTC
của công dân cũng như trách nhiệm giải quyết KNTC của cơ quan nhà nước. Bởi vì
quyền KNTC là một đặc trưng của chế độ dân chủ nhân dân, trong chế độ đó, khi các
quyền cơ bản của cơng dân bị xâm phạm thì họ sẽ có quyền KNTC với cơ quan nhà
nước, đồng thời công dân với địa vị là người làm chủ đất nước sử dụng quyền KNTC
để tham gia xây dựng chính quyền, tham gia vào sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ
quốc [55, 37].
12
Do Hiến pháp 1946 chưa qui định cụ thể về thẩm quyền, thủ tục giải quyết KNTC,
vì vậy Bộ trưởng Bộ nội vụ ban hành Thông tư số 203/NV-VP ngày 25/5/1946 về
KNTC nêu rõ: “Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ thiết lập trên nền tảng dân
chủ, có bổn phận đảm bảo cơng lý và vì thế rất để ý đến nguyện vọng của dân chúng
và sẵn lòng xem xét những nỗi oan khuất trong dân gian”. Thông tư hướng dẫn cho
công dân thủ tục gửi đơn, chỉ rõ thẩm quyền, thời hạn giải quyết KNTC của các cơ
quan [55, 50].
Như vậy, mặc dù Hiến pháp 1946 chưa có điều khoản cụ thể quy định quyền
KNTC của cơng dân, nhưng thể chế dân chủ mà Hiến pháp này tạo dựng lên đã là
nền tảng cơ bản hình thành quyền KNTC của công dân trên thực tế [55, 37].
1.3.2. Từ năm 1946 đến năm 1980
Thời gian này, đất nước trải qua nhiều chặng đường lịch sử nhưng tập trung vào 2
giai đoạn: Giai đoạn từ năm 1946 đến 1975, cả nước thực hiện hai nhiệm vụ chiến
lược: Xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và tiến hành cách mạng dân chủ nhân
dân ở miền Nam giành độc lập dân tộc thống nhất đất nước. Giai đoạn 1975 đến
1980, cả nước tiến hành xây dựng chủ nghĩa xã hội. Trong những giai đoạn này
Đảng và nhà nước bắt đầu quan tâm hoàn thiện các thể chế, pháp luật trong lĩnh vực
KNTC.
Tuy nhiên, trong thời gian này, việc giải quyết đơn thư KNTC vẫn chưa được coi
trọng đúng mức. Phần lớn đơn thư KNTC không được xem xét, nhiều quyền lợi
chính đáng của nhân dân chưa được giải quyết thoả đáng, gây trở ngại cho công việc
làm ăn của công dân. Nguyên nhân là do Nhà nước đang tập trung vào nhiệm vụ
chính trị trọng đại là đánh đuổi thực dân Pháp, mà các CBCC lại chưa có ý thức trách
nhiệm giải quyết các loại đơn KNTC của công dân, xem nhẹ dư luận, xem nhẹ quyền
lợi chính đáng của dân, cơ quan cấp dưới bảo thủ, không chịu thi hành quyết định
giải quyết của cấp trên…[44, 52]
Vì vậy, ngày 13/9/1958, Thủ tướng Chính phủ ban hành Thơng tư số 436/TTg quy
định trách nhiệm, quyền hạn và tổ chức của cơ quan chính quyền trong việc giải
quyết các loại đơn thư KNTC của công dân. Thông tư xác định: “Nghiên cứu và giải
quyết các việc khiếu nại và tố giác của nhân dân là một trách nhiệm quan trọng của
tất cả các cơ quan nhà nước trước nhân dân. Giải quyết tốt và kịp thời khiếu tố của
nhân dân là biểu thị tinh thần phụ trách của các cơ quan nhà nước trước nhân dân, là
13
thiết thực bảo đảm quyền tự do dân chủ của nhân dân, thoả mãn những yêu cầu thiết
thân của nhân dân, nhờ đó mối liên hệ giữa Nhà nước và nhân dân sẽ được tăng
cường…” [44, 51], đồng thời quy định những nguyên tắc về quyền hạn và nghĩa vụ
của công dân trong việc KNTC, những nguyên tắc về trách nhiệm và tổ chức của các
cơ quan hành chính và cơ quan chuyên môn các cấp, các ngành trong việc nghiên
cứu, giải quyết các loại đơn thư KNTC của nhân dân [44, 52].
Quá trình lịch sử phát triển Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 và nhiều văn bản
hướng dẫn đã dần dần hoàn thiện các chế định về quyền KNTC và giải quyết quyền
KNTC, quy định đầy đủ hơn về quyền cơ bản của công dân, cũng như về thẩm quyền
và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước.
Đặc biệt, trong Hiến pháp 1959, quyền KNTC đã được ghi nhận trong một điều
riêng (điều 29): “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hồ có quyền khiếu nại và
tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những hành vi phạm pháp của nhân
viên cơ quan nhà nước. Những việc KNTC phải được xem xét và giải quyết nhanh
chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có
quyền được bồi thường”. Có thể nói, việc ghi nhận quyền KNTC của công dân là
một trong những bước phát triển quan trọng nhất của Hiến pháp 1959. Đây là một sự
hoàn thiện cả về hệ thống các quyền công dân và cả cơ chế thực hiện các quyền đó.
Điều 29 của Hiến pháp chẳng những khẳng định cơng dân có quyền KNTC mà còn
xác định trách nhiệm của cơ quan nhà nước, CBCC nhà nước đối với việc giải quyết
KNTC [55, 38-39].
Để cụ thể hố Hiến pháp, Chính phủ ban hành nhiều văn bản nhằm bảo đảm cho
công dân thực hiện được quyền KNTC của mình, đồng thời quy định trách nhiệm
của các cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết các KNTC của công
dân. Một số văn bản điển hình như: Nghị quyết số 164/CP ngày 31/8/1970 của Hội
đồng Chính phủ về việc tăng cường cơng tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ
quan Thanh tra Nhà nước; Nghị định 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính
phủ quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban Thanh tra; Thông tư số 60/UBTT
ngày 22/5/1971 của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ hướng dẫn trách nhiệm của các
ngành, các cấp về giải quyết đơn thư KNTC của nhân dân…Những văn bản này góp
phần nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, CBCC nhà nước, củng cố tinh thần phục
14
vụ nhân dân, giải quyết kịp thời đơn thư KNTC của công dân, tạo điều kiện thuận lợi
cho công dân thực hiện quyền làm chủ của mình.
Chiến thắng lịch sử mùa Xuân năm 1975 đã mở ra một giai đoạn mới cho cách
mạng Việt Nam. Đại hội lần thứ IV của Đảng đã vạch ra đường lối, chính sách để
xây dựng một nước Việt Nam hồ bình, độc lập, thống nhất đi lên chủ nghĩa xã hội.
Hiến pháp mới 1980 được ban hành xác định những thành quả vĩ đại của dân tộc ta
trong cuộc kháng chiến chống Mỹ và cụ thể hố đường lối, chính sách của Đảng
phục vụ sự nghiệp xây dựng đổi mới đất nước [44, 54-55].
Một lần nữa quyền KNTC của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp 1980
nhưng cụ thể và chi tiết hơn. Điều 73 Hiến pháp 1980 quy định: “Cơng dân có quyền
khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái pháp
luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ
cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức, đơn vị đó.
Các điều khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng.
Mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của cơng dân phải được kịp thời
sửa chữa và xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường.
Nghiêm cấm việc trả thù người KNTC” [44, 55].
Theo quy định này, so với Hiến pháp 1959, đối tượng bị KNTC đã được mở rộng
rất nhiều, khơng chỉ có CBCC trong các cơ quan nhà nước mà cả các tổ chức xã hội,
đơn vị vũ trang nhân dân và chính bản thân cơ quan, tổ chức, đơn vị đó nếu có những
việc làm trái pháp luật đều có thể bị KNTC [55, 41]. Các quy định bổ sung như:
khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng, nghiêm cấm trả
thù người KNTC…rất có ý nghĩa trong việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước,
nâng cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong công tác giải quyết KNTC,
cũng như bảo đảm cho công dân thực hiện quyền KNTC của mình, từ đó góp phần
làm trong sạch bộ máy nhà nước, xây dựng chính quyền vững mạnh. Có thể nói,
“quy định của Hiến pháp 1980 về quyền KNTC là hết sức tiến bộ, đã kế thừa và phát
triển một cách nhất quán phương hướng xây dựng nhà nước của dân, do dân và vì
dân” [55, 41].
Việc quy định quyền KNTC là một trong những quyền cơ bản của công dân đã
củng cố thêm một bước địa vị pháp lý của cơng dân, tiếp tục khẳng định vai trị tham
15
gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội, góp phần xây dựng bộ máy nhà nước trong
sạch, vững mạnh.
1.3.3. Từ Pháp lệnh 1981 đến Pháp lệnh 1991
Sau khi Hiến pháp 1980 ra đời, ngày 27/11/1981, Nhà nước Việt Nam ban hành
Pháp lệnh về việc xét, giải quyết các KNTC của công dân năm 1981 (Pháp lệnh
1981) gồm 6 chương 34 điều. Có thể nói, đây là văn bản pháp lý đầu tiên quy định
một cách tập trung, đầy đủ và chi tiết về việc tiếp nhận và giải quyết KNTC của công
dân. Nghị định số 58/HĐBT ngày 29/03/1982 của Hội đồng Bộ trưởng về việc thi
hành Pháp lệnh đã quy định cụ thể về trách nhiệm của công dân trong việc KNTC;
việc tiếp dân và nhận các KNTC; thẩm quyền, thời hạn, thủ tục trong việc xét và giải
quyết KNTC của công dân; việc quản lý và kiểm tra công tác giải quyết KNTC; chế
độ báo cáo về công tác xét, giải quyết đơn KNTC; việc xử lý các vi phạm; và điều
khoản thi hành giải quyết KNTC của cơ quan nhà nước.
Có thể khái quát một số đặc điểm của cơ chế giải quyết KNTC theo quy định của
Pháp lệnh năm 1981 và Nghị định số 58 như sau:
+ Về quyền KNTC của công dân: Điều 1 Pháp lệnh quy định: “Cơng dân có
quyền KNTC với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái chính
sách pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, văn hoá, xã hội và đơn vị vũ
trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc cơ quan, đơn vị, tổ chức đó làm
thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, của tập thể và quyền lợi chính đáng của cơng
dân”. Có thể thấy rằng đối tượng khiếu nại theo quy định là rất rộng, nhưng khơng có
sự phân biệt với tố cáo và chưa thể hiện rõ tính chất của khiếu nại hành chính. Điều
này chỉ được thể hiện khi quy định thẩm quyền giải quyết thuộc về thủ trưởng các cơ
quan hành chính nhà nước [44, 56].
+ Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại: Do tình hình lúc bấy giờ kinh tế tập thể
chiếm vị trí quan trọng trong nền kinh tế với tổ chức và hoạt động của nó được thực
hiện trên những nguyên tắc gần giống như những cơ quan nhà nước, những quyết
định của hợp tác xã hay tập đoàn sản xuất cũng có tính chất đơn phương, mệnh lệnh
như một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước, vì vậy ngồi việc xác định
16
trách nhiệm giải quyết khiếu nại của thủ trưởng các cơ quan nhà nước, Pháp lệnh còn
quy định cả trách nhiệm giải quyết khiếu nại của Chủ nhiệm Hợp tác xã và Trưởng
tập đoàn sản xuất. Tuy nhiên, Pháp lệnh năm 1981 và Nghị định 58 không quy định
cấp nào là cấp giải quyết cuối cùng đối với một vụ việc khiếu nại, tức là chưa tạo
điểm dừng cho việc khiếu nại [44, 57].
+ Về trách nhiệm của các tổ chức thanh tra: Tổ chức thanh tra chỉ tham mưu
giúp các cấp, các ngành trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính chứ khơng có
quyền tự mình ban hành quyết định giải quyết khiếu nại. Ngoài ra, các cơ quan thanh
tra có trách nhiệm kiểm tra, đơn đốc các ngành, các địa phương thực hiện đầy đủ
trách nhiệm của mình trong cơng tác giải quyết KNTC.
Nhìn chung Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết các KNTC của công dân
năm 1981 thể hiện tư tưởng dân chủ và đề cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước
trong việc tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại của cơng dân với một thủ tục cịn
tương đối đơn giản và theo xu hướng tạo mọi điều kiện cho công dân thực hiện
quyền KNTC của mình. Chẳng hạn, quy định cơng dân có thể KNTC với bất cứ cơ
quan nào của Nhà nước; quy định về việc chuyển đơn nhận được không đúng thẩm
quyền…Những quy định này phù hợp với trình độ hiểu biết pháp luật của cơng dân
và sự pháp triển pháp luật của Nhà nước ta thời kỳ đó [44, 59].
Sau Pháp lệnh 1981 và Nghị định 58, Nhà nước ban hành một số văn bản dưới
luật nhằm thực hiện tốt hai văn bản trên như Thông tư số 02/TT ngày 04/05/1982 của
Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ; Nghị quyết số 26-HĐBT ngày 12/05/1984 của Hội
đồng Bộ trưởng về việc tăng cường tổ chức và nâng cao hiệu lực của hoạt động
thanh tra; Chỉ thị số 17-CT của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ngày 03/07/1989 về
kiểm điểm việc thực hiện Pháp lệnh năm 1981. Tuy nhiên, kết quả giải quyết còn rất
hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu của tình hình thực tế cũng như sự mong mỏi của
nhân dân. Tình trạng đơn thư KNTC của cơng dân bị chuyển vịng qua các cấp, các
ngành diễn ra khá phổ biến, nhiều vụ việc kéo dài hàng chục năm nhưng vẫn không
được giải quyết dứt điểm. Một mặt, có tình trạng né tránh, đùn đẩy giữa các cơ quan
nhà nước với nhau trong việc giải quyết vụ việc hoặc có tình trạng dây dưa, kéo dài,
khơng giải quyết dứt điểm, thậm chí vơ trách nhiệm khơng giải quyết KNTC của
dân. Bên cạnh đó cũng khơng ít những vụ việc đã được giải quyết đúng chính sách,
pháp luật nhưng lại khơng được người có trách nhiệm thực hiện hoặc đương sự tiếp
17
tục địi hỏi, khơng chịu chấp hành quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền…
[44, 61].
Sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, đất nước ta bắt đầu thực hiện công cuộc
đổi mới, một số quy định của Hiến pháp 1980 và Pháp lệnh 1981 khơng cịn phù
hợp. Để khắc phục tình trạng nói trên và qua thực tiễn hơn 10 năm thi hành Pháp
lệnh 1981, Nhà nước quyết định ban hành Pháp lệnh KNTC của công dân năm 1991
(Pháp lệnh 1991) thay thế cho Pháp lệnh 1981 với những nét mới sau:
+ Về quyền KNTC: Pháp lệnh năm 1991 tiếp tục khẳng định KNTC là một
trong những quyền cơ bản của người dân được Nhà nước bảo đảm thực hiện, nhưng
khác với Pháp lệnh 1981, Pháp lệnh 1991 phân biệt khiếu nại và tố cáo thành hai
chương riêng biệt với những nội dung khác nhau căn cứ vào tính chất của nó. Đây là
vấn đề hết sức quan trọng, làm cơ sở cho việc xác định thẩm quyền giải quyết đối với
từng loại vụ việc (KNTC) cũng như thủ tục giải quyết đối với từng loại đơn thư một
cách phù hợp. Đồng thời, để bảo đảm thực hiện quyền KNTC có hiệu quả, Pháp lệnh
quy định công dân cần KNTC đến đúng cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quy định
này nhằm khắc phục tình trạng đơn thư khiếu tố gửi tràn lan, vượt cấp, gây lãng phí
về thời gian và cơng sức cho q trình tiếp nhận và giải quyết KNTC. Đồng thời,
Pháp lệnh cũng đưa ra những quy định cụ thể về quyền và trách nhiệm của từng chủ
thể trong KNTC. Điều đó đảm bảo sự bình đẳng của cơng dân trước pháp luật cũng
như tạo điều kiện để các bên có cơ sở thực hiện tốt quyền và nghĩa vụ của mình trong
quá trình giải quyết vụ việc KNTC [44, 61-62].
+ Về thẩm quyền giải quyết: Pháp lệnh quy định một vụ việc khiếu nại sẽ được
giải quyết 03 lần: Cơ quan có thẩm quyền đầu tiên là cơ quan có quyết định hoặc
hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ quan có thẩm quyền giải quyết tiếp theo là tổ
chức Thanh tra nhà nước cấp trên trực tiếp và cơ quan có thẩm quyền giải quyết cuối
cùng là thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước cùng cấp với tổ chức thanh tra đó.
Với quy định này thì tổ chức Thanh tra Nhà nước có thẩm quyền giải quyết chứ
khơng chỉ đơn thuần làm chức năng tham mưu cho thủ trưởng cùng cấp trong quá
trình giải quyết như trước kia [44, 63].
+ Về thủ tục giải quyết: Pháp lệnh đưa ra một thủ tục tiếp nhận và giải quyết
khiếu nại một cách tương đối chặt chẽ như quá trình tiếp nhận, phân loại, xử lý đơn
thư, thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải quyết…đã tạo điều kiện để công dân thực hiện
18
