Tài liệu Báo cáo "Nhân dân góp ý cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật " doc

nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học - 17


ThS. Bùi Thị Đào
*
ây dựng văn bản quy phạm pháp luật là
hoạt động phức tạp với nhiều khâu,
nhiều bớc, nhiều giai đoạn khác nhau. Tham
gia vào quá trình này bao gồm nhiều chủ thể
nh các cơ quan nhà nớc, các tổ chức x hội
và cá nhân công dân. Mỗi chủ thể có thể
tham gia vào một số giai đoạn nhất định và sự
tham gia này đều có ý nghĩa đối với chất
lợng của văn bản đợc tạo ra. Cơ quan có
thẩm quyền ban hành văn bản đóng vai trò
đặc biệt quan trọng bởi vì cơ quan này quyết
định việc có hay không ban hành các văn bản
pháp luật cụ thể và nếu ban hành thì nội
dung, hình thức của văn bản nh thế nào.
Song nh C. Mác nói "nhà làm luật không
phát minh ra luật mà chỉ hình thành ra nó,
thể hiện trong các đạo luật tốt và đ đợc
nhận thức những quy luật nội tại của các
quan hệ chúng ta sẽ phải chê trách nhà làm
luật bởi sự tuỳ tiện không lờng trớc nếu
nhà làm luật lấy ý tởng của mình thay cho
thực chất của sự việc."
(1)

Vì vậy, sự tham gia
của các chủ thể khác cũng có ý nghĩa rất
quan trọng đối với việc bảo đảm chất lợng
của văn bản quy phạm pháp luật. ở bài viết
này, chúng tôi muốn bàn tới sự tham gia góp
ý kiến cho dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của nhân dân.
Mặc dù pháp luật do cơ quan nhà nớc có
thẩm quyền ban hành và Nhà nớc luôn tính
đến khả năng văn bản đợc thực hiện trên
thực tế khi tiến hành các hoạt động để tạo ra
văn bản quy phạm pháp luật song sự tham gia
góp ý kiến cho dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của nhân dân cũng có ý nghĩa hết
sức quan trọng.
Thứ nhất, nhân dân góp ý kiến cho dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật là thực hiện
quyền làm chủ trong quản lí nhà nớc. Đảng
và Nhà nớc luôn khẳng định Nhà nớc ta là
Nhà nớc của dân, do dân, vì dân, hoạt động
quản lí nhà nớc phải đảm bảo nguyên tắc
dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra. Mặt
khác, xét về bản chất, pháp luật của Nhà nớc
ta là pháp luật thật sự dân chủ vì nó bảo vệ
quyền tự do, dân chủ rộng ri cho nhân dân
lao động.
(2)
Do vậy, các công việc quan trọng
của quốc gia, của địa phơng cần đợc thông
tin cho nhân dân biết, thu hút nhân dân thảo

luận, bàn bạc, góp ý kiến, thậm chí quyết
định một số vấn đề nhất định. Tổ chức cho
nhân dân góp ý kiến cho dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật là tạo ra những đợt sinh hoạt
chính trị sôi nổi, rộng ri trong nhân dân.
Bằng việc góp ý kiến cho dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật, ngời dân sẽ thấy mình
thực sự có quyền tham gia quyết định những
vấn đề có liên quan tới cuộc sống của mình
mà không phải tất cả đều là sự áp đặt từ phía
Nhà nớc. Thông qua đó, nhân dân sẽ chủ
X

* Giảng viên Khoa hành chính - nhà nớc
Trờng đại học luật Hà Nội



nghiên cứu - trao đổi
18 - Tạp chí luật học

động, sáng tạo và tích cực hơn trong việc thực
hiện pháp luật.
Thứ hai, nhân dân góp ý kiến cho dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật là tập trung trí
tuệ của nhiều ngời để giải quyết công việc
chung và tạo ra văn bản quy phạm pháp luật
phù hợp với đối tợng tác động. Để đặt ra các
quy phạm pháp luật, cơ quan nhà nớc có
thẩm quyền, các tổ chức đợc trao quyền tiến

hành nhiều hoạt động khác nhau nh tổng kết
tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn
bản quy phạm pháp luật hiện hành, khảo sát,
đánh giá thực trạng các quan hệ x hội mà
văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh,
nghiên cứu các thông tin, t liệu liên quan tới
văn bản, lấy ý kiến của các cơ quan có liên
quan. Các hoạt động này thu hút đợc nhiều
chủ thể tham gia nhằm xem xét các vấn đề
một cách khách quan, toàn diện và đầy đủ.
Các hoạt động này đều là sự nhìn nhận, đánh
giá từ phía Nhà nớc và không phải bao giờ
cũng khách quan, chính xác. Trong khi đó,
hoạt động góp ý kiến của nhân dân lại xuất
phát từ góc độ khác - góc độ của những ngời
thực hiện văn bản (là lực lợng rất đông đảo).
Do vậy, lấy ý kiến nhân dân là huy động tiềm
năng trí tuệ lớn lao cho việc xem xét, giải
quyết công việc chung đồng thời ý kiến của
nhân dân còn có khả năng cung cấp các thông
tin tại chỗ để xây dựng văn bản phù hợp với
đối tợng tác động.
Trong hệ thống pháp luật, các văn bản tác
động trực tiếp tới cá nhân công dân chiếm tỉ
lệ rất lớn. Các văn bản này đợc thực hiện
bằng chính các hành vi pháp luật của nhân
dân. Các hành vi đó đợc thực hiện nh thế
nào lại tuỳ thuộc vào ý thức của ngời dân
đối với từng quy định của pháp luật và khả
năng thực tế của ngời dân trong việc thực

hiện các quy định đó. Có thể dễ dàng nhận
thấy rằng các quy định càng phù hợp với ý
chí, nguyện vọng và khả năng thực tế của
ngời dân bao nhiêu thì nó càng đợc thực
hiện dễ dàng, thuận lợi, tích cực bấy nhiêu và
ngợc lại. Về điểm này thì ý kiến của nhân
dân càng thiết thực và đáng tin cậy hơn so với
thông tin thu thập đợc từ các nguồn khác.
Thông qua ý kiến của nhân dân có thể biết
đợc nhân dân đang chờ mong gì ở văn bản
quy phạm pháp luật sẽ đợc ban hành; nhân
dân đồng tình, ủng hộ điều gì, phản đối điều
gì, mức độ đồng tình, phản đối Từ đó,
ngời soạn thảo biết văn bản quy phạm pháp
luật cần phải có nội dung nh thế nào thì phù
hợp với đối tợng tác động của nó, dự liệu
đợc các phản ứng có thể xảy ra nếu văn bản
đợc ban hành, để tìm cách hạn chế, loại trừ
những phản ứng tiêu cực, tránh đợc khả
năng nóng vội chủ quan, duy ý chí. Khi đó,
văn bản quy phạm pháp luật vừa dễ đi vào đời
sống vừa phát huy đợc hết các giá trị tích
cực của nó.
Thứ ba, lấy ý kiến nhân dân cho dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật là hình thức
thông tin sớm về văn bản cho nhân dân. Tất
nhiên dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
đợc đa ra lấy ý kiến nhân dân cha phải là
văn bản hoàn chỉnh. Văn bản đợc ban hành
sau này sẽ có những điểm khác so với dự thảo

đó. Song việc tạo điều kiện cho ngời dân
đợc đọc, đợc suy ngẫm, đợc đánh giá về
dự thảo, một mặt gián tiếp thông báo cho
ngời dân biết trớc về sự ra đời của văn bản
để chủ động chuẩn bị về tâm lí, t tởng cho
việc thực hiện văn bản, mặt khác, ngời dân
cũng biết trớc một phần nội dung của văn
bản nên khi văn bản đợc ban hành sẽ không
mất nhiều thời gian, công sức vào việc tuyên
truyền, phổ biến, văn bản sẽ sớm có hiệu lực
trên thực tế.


nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học - 19

Chính vì hoạt động góp ý kiến của nhân
dân cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
có ý nghĩa nh vậy nên Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật đ ghi nhận quyền
góp ý kiến của nhân dân. Khoản 1 Điều 3
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
quy định: Mặt trận tổ quốc và các tổ chức
thành viên, các tổ chức x hội khác, tổ chức
kinh tế, cơ quan nhà nớc, đơn vị vũ trang
nhân dân và công dân có quyền tham gia góp
ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật. Đồng thời, để quyền này đợc thực
hiện, pháp luật còn quy định nghĩa vụ của các
cơ quan, tổ chức phải tạo điều kiện cho nhân

dân góp ý kiến và tiếp thu ý kiến của nhân
dân. Khoản 2 Điều 3 Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật quy định: Trong quá
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật,
căn cứ vào tính chất, nội dung của dự án, cơ
quan, tổ chức hữu quan tạo điều kiện để cơ
quan, tổ chức, cá nhân nói tại khoản 1 Điều
này tham gia góp ý kiến và tiếp thu ý kiến
đóng góp để xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật.
Các quy định này cho thấy quyền của
nhân dân gắn chặt với nghĩa vụ của cơ quan,
tổ chức hữu quan. Quyền góp ý kiến của nhân
dân chỉ có thể đợc thực hiện khi cơ quan, tổ
chức có nghĩa vụ lấy ý kiến nhân dân thực
hiện đúng các quy định nói trên. Có thể nói,
pháp luật quy định nghĩa vụ này cũng đồng
thời là sự trao quyền. Bởi lẽ, pháp luật không
quy định mọi trờng hợp đều phải lấy ý kiến
nhân dân. Đây là quy định hợp lí vì đối với
các vấn đề có tính chất chuyên sâu của từng
lĩnh vực quản lí nhà nớc thì nhiều ngời dân
không có khả năng để góp ý kiến hoặc là
những vấn đề ít liên quan tới quyền và lợi ích
thiết thực của nhân dân cũng khó thu hút
đợc sự quan tâm của dân chúng nên nếu lấy
ý kiến nhân dân thì cũng không hiệu quả.
Hơn nữa, hoạt động lấy ý kiến nhân dân cần
có thời gian nên đối với những trờng hợp
văn bản cần xây dựng nhanh để đáp ứng kịp

thời nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ x
hội thì việc lấy ý kiến nhân dân có thể làm
chậm trễ quá trình ban hành văn bản. Pháp
luật quy định các cơ quan, tổ chức căn cứ vào
tính chất, nội dung của dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật quyết định có lấy ý kiến nhân
dân không và xác định nội dung, phạm vi, thể
thức, thời gian lấy ý kiến. Đây là vấn đề hết
sức nhạy cảm và tế nhị. Hy xem xét vấn đề
này cả về mặt tích cực và tiêu cực của nó.
Một là, việc quyết định có lấy ý kiến
nhân dân hay không và lấy ý kiến về vấn đề
gì không phải là vấn đề đơn giản, vì vậy nó
đòi hỏi sự cân nhắc kĩ về sự cần thiết và phạm
vi các vấn đề cần lấy ý kiến cũng nh đối
tợng tham gia góp ý kiến. Nếu vấn đề đợc
nhìn nhận một cách khách quan, toàn diện thì
sẽ xác định chính xác trờng hợp nào nên lấy
ý kiến nhân dân. Điều đó vừa đảm bảo lấy
đợc ý kiến nhân dân trong những trờng hợp
cần thiết vừa không làm nhân dân mệt mỏi,
chán ngán vì liên tục góp ý kiến hết cho văn
bản này đến văn bản khác, trong đó có cả
những vấn đề mà họ ít hiểu biết hoặc ít quan
tâm. Song cũng có thể có trờng hợp ngợc
lại. Tức là, có thể có trờng hợp cần lấy ý
kiến nhân dân nhng lại không đợc thực
hiện và lí giải rằng không cần thiết hoặc
trờng hợp không cần lấy ý kiến nhân dân
nhng vẫn lấy ý kiến và lí giải là cần thiết.

Trong những trờng hợp này chất lợng của
văn bản chắc chắn sẽ bị ảnh hởng.
Hai là, việc quyết định lấy ý kiến nhóm
dân c nào (phạm vi lấy ý kiến) cũng do cơ
quan, tổ chức hữu quan tự quyết định. Toàn


nghiên cứu - trao đổi
20 - Tạp chí luật học

bộ dân c bao gồm rất nhiều nhóm khác nhau
về thành phần x hội, địa bàn c trú, môi
trờng sinh sống, công tác, trình độ học vấn
Các nhóm dân c có sự nhìn nhận, đánh giá
cũng nh mức độ quan tâm với các vấn đề x
hội không giống nhau. Do vậy, về cùng vấn
đề, ý kiến đóng góp của các nhóm dân c có
thể rất khác nhau. Nếu lựa chọn đúng nhóm
x hội cần thiết thì các ý kiến thu đợc vừa
tập trung vừa có chất lợng cao và tiết kiệm
thời gian tổ chức lấy ý kiến. Nhng cơ quan,
tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm
pháp luật cũng có thể vì những lí do khác
nhau đ chọn không đúng các nhóm đối
tợng để lấy ý kiến. Nhóm dân c đợc lựa
chọn có thể là nhóm có chung quan điểm với
cơ quan soạn thảo văn bản nhng đó không
phải là tiếng nói chung của nhân dân và cũng
không phải ý kiến khách quan cần cho dự
thảo. Khi đó hoạt động lấy ý kiến nhân dân

mang tính chất dân chủ hình thức, nặng về
thủ tục mà không có giá trị thực tế.
Ba là, thời điểm lấy ý kiến cũng quyết
định tới chất lợng của ý kiến đóng góp. Lấy
ý kiến quá sớm, ngời dân cha quan tâm
nhiều tới vấn đề đợc đa ra lấy ý kiến, các
thông tin cần thiết cha đầy đủ. Lấy ý kiến
quá muộn, ngời dân không còn nhiệt tình
với vấn đề đó nữa, thông tin cũng có thể bị
nhiễu, không chính xác. Trong những trờng
hợp này đều thu hút đợc ít ngời tham gia và
các ý kiến đóng góp cũng không sâu sắc, kém
chất lợng. Việc lấy ý kiến chỉ có hiệu quả
khi cơ quan, tổ chức chọn đợc thời điểm lấy
ý kiến hợp lí.
Từ những phân tích trên cho thấy, việc
pháp luật trao quyền chủ động cho cơ quan,
tổ chức hữu quan trong việc lấy ý kiến nhân
dân cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
là cần thiết song cũng dễ dẫn đến sự chậm
trễ, tốn kém hoặc kém hiệu quả. Để hoạt
động này đợc tiến hành một cách thực chất
và có hiệu quả, tránh hình thức, bên cạnh việc
trao quyền chung cho cơ quan, tổ chức tự
định đoạt nh pháp luật hiện hành, nên chăng
pháp luật cần có thêm những quy định cụ thể
về những vấn đề mà khi soạn thảo văn bản
quy phạm pháp luật, các cơ quan, tổ chức dứt
khoát phải lấy ý kiến nhân dân. Trong thực tế
đời sống pháp luật nớc ta cũng đ có những

quy định kiểu này nhng cha đầy đủ. Chẳng
hạn, Quyết định số 163/HĐBT ngày
19/10/1988 ban hành quy định về trách
nhiệm của các cấp chính quyền trong việc
đảm bảo cho các cấp Hội liên hiệp phụ nữ
Việt Nam tham gia quản lí nhà nớc có quy
định các cơ quan cấp bộ, uỷ ban nhân dân các
cấp khi xây dựng, sửa đổi chính sách, kế
hoạch có liên quan tới phụ nữ, trẻ em phải
bàn với hội phụ nữ, phải gửi dự thảo đến hội
phụ nữ hoặc báo cho hội phụ nữ cử cán bộ
tham gia soạn thảo; Quyết định số
17/1998/TTg quy định cần có sự tham gia của
Hội nông dân Việt Nam trớc khi quyết định
về vấn đề có liên quan đến quyền lợi và nghĩa
vụ của nông dân.
Tóm lại, nhân dân góp ý kiến cho các dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt
động có ảnh hởng to lớn tới tính khả thi của
văn bản, đòi hỏi phải có sự tích cực từ phía
nhân dân, sự khách quan, khoa học từ phía
Nhà nớc và phải có những quy định chặt
chẽ, xác đáng của pháp luật./.

(1). C. Mác và Ph.Ăngghen, toàn tập, tập I, tr.162
(tiếng Nga); trích theo Đào Trí úc: Xây dựng luận cứ
khoa học của chiến lợc lập pháp ở nớc ta, Tạp chí
cộng sản, số 7 (4/2000), tr.16.
(2). Hồ Chí Minh - Về Nhà nớc và pháp luật Việt
Nam, Nxb. Pháp lí 1990, tr.174.