BÁO CÁO CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN đến HOẠT ĐỘNG lấn BIỂN

BÁO CÁO
Đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến quy định về lấn biển

Thực hiện Chương trình cơng tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
năm 2018, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã được giao xây dựng Hồ sơ đề xuất
Nghị định của Chính phủ quy định về hoạt động lấn biển. Ngày 19 tháng 4 năm
2018, Văn phịng Chính phủ có Cơng văn số 3606/VPCP-NN về việc đề xuất
xây dựng Nghị định của Chính phủ về lấn biển, trong đó, chỉ đạo Bộ Tài ngun
và Mơi trường tiếp tục hoàn thiện hồ sơ đề xuất xây dựng Nghị định theo đúng
quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Căn cứ quy định tại
điều 87 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Bộ Tài nguyên và
Môi trường đã xây dựng Báo cáo đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến
đề nghị xây dựng Nghị định quy định về lấn biển.
Dưới đây là nội dung cụ thể của Báo cáo đánh giá thực trạng các vấn đề
liên quan đến đề nghị xây dựng Nghị định quy định về lấn biển:
I. Hiện trạng lấn biển tại Việt Nam và hệ thống các văn bản, chính
sách, pháp luật liên quan đến hoạt động lấn biển
1. Hiện trạng lấn biển tại Việt Nam
Việt Nam với lợi thế có nhiều khu vực biển ven bờ nông, nhiều bãi bồi, rất
thuận lợi cho hoạt động lấn biển. Vì vậy, trong những năm gần đây, ngày càng
có nhiều dự án lấn biển ra đời. Nhiều dự án lấn biển quy mô lớn đã và đang
được thực hiện1. Cụ thể, tính đến cuối năm 2017, ở Việt Nam hiện có 71 khu lấn
biển tại 19 tỉnh thành ven biển. Nhìn chung, hoạt động lấn biển xảy ra ở hầu hết
các tỉnh, thành phố ven biển với quy mơ khác nhau nhưng chỉ có một số khu vực
lấn biển có quy mơ lớn như tại tỉnh Quảng Ninh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Kiên
Giang… Việc lấn biển đã trở thành một hướng mở tích cực cho các đô thị, khu
vực ven biển, khẳng định một hướng phát triển cần thiết cho tương lai; đây
1 Dự án đầu tư xây dựng, kinh doanh cơ sở hạ tầng KCN - cảng biển - phi thuế quan Nam Đình
Vũ (Hải Phòng) rộng 1.329ha; KĐT du lịch Hùng Thắng (Bãi Cháy - Quảng Ninh) rộng 224ha;
KĐTM Halong Marina rộng 230ha; Khu đô thị quốc tế Đa Phước (Đà Nẵng) rộng 210ha, KĐT sinh
thái biển Phương Trang New Town rộng 117ha (Đà Nẵng); Dự án Saigon Sunbay hơn 600ha (Cần

Giờ, TP.HCM); KĐTM Rạch Giá (Kiên Giang) rộng 420ha…


2
không chỉ là giải pháp để mở rộng quỹ đất, phát triển kinh tế - xã hội mà còn là
giải pháp chủ động ứng phó với tình trạng xói lở bờ biển, nước biển dâng.
Tuy nhiên, bên cạnh những giá trị thu được thì hoạt động lấn biển cũng có
rất nhiều vấn đề phải quan tâm, giải quyết. Các công trình, hoạt động lấn biển có
thể làm thay đổi điều kiện tự nhiên, địa hình, cảnh quan; ảnh hưởng, làm thay
đổi chế độ thủy động lực của khu vực, làm thay đổi dòng chảy ven bờ, gây bồi
lắng, sạt lở ở khu vực lân cận và gây xói lở bờ, làm mất an tồn cho chính các
cơng trình; hoạt động lấn biển cũng có thể gây ra tác động khơng nhỏ đến hệ
sinh thái, đa dạng sinh học và các nguồn lợi, tác động tới đời sống của người dân
ven biển.
Việc quai đê, lấn biển phục vụ cho phát triển nông nghiệp, nuôi trồng thủy
sản chủ yếu ở các vùng cửa sông lớn giàu phù sa và đào hút cát nuôi tôm trong
vùng đất cát phục vụ phát triển thủy sản đã và đang tác động đáng kể đến tài
nguyên và môi trường ven biển. Việc mở rộng đầm tự phát, làm cho nhiều loài
thủy sinh, động vật ven biển, cửa sông giảm đáng kể.
Tại các khu vực lấn biển, chất thải sinh hoạt từ các khu đô thị, khu dân cư
và các chất thải khác của các hoạt động sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy
sản, công nghiệp, dịch vụ có khả năng gây ơ nhiễm trên diện rộng, làm suy thối
mơi trường và các hệ sinh thái biển ở các khu vực lân cận. Chưa kể đến nhu cầu
vật liệu san lấp phục vụ hoạt động lấn biển có thể dẫn tới tình trạng khai thác
đất, cát bừa bãi, trái phép, ảnh hưởng, hủy hoại môi trường nơi khác như tình
trạng “cát tặc” thời gian vừa qua.
Các dự án có hoạt động lấn biển gây những tác động, ảnh hưởng đến sinh
kế, việc làm, chỗ ở của người dân khu vực lấn biển; phá vỡ quy hoạch về hạ
tầng, giao thông, y tế, giáo dục. Thực tế vừa qua cho thấy, có những dự án có
hoạt động lấn biển mà chủ yếu là các dự án bất động sản đã “quây” mặt biển và

đường ra biển như là “của riêng”, cản trở quyền tiếp cận của người dân với biển,
ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân nơi đây, hạn chế tiềm năng du lịch biển.
Lấn biển là cơng việc phức tạp, các cơng trình lấn biển chịu sự tàn phá của
gió, bão, nước biển dâng, chua mặn... nên đòi hỏi nhiều vấn đề kỹ thuật cần phải
giải quyết.
Do đó, hoạt động lấn biển cần phải được xem xét, đánh giá kỹ lưỡng về
điều kiện tự nhiên, địa hình; mức độ, tốc độ xói lở, bồi tụ bờ biển; q trình, yếu
tố động lực vùng bờ, dịng chảy; xu thế biến đổi bờ biển, địa hình đáy biển khu


3
vực lấn biển; các vấn đề về tài nguyên và môi trường; các tác động đến bờ biển,
đến dân sinh, kinh tế, mơi trường; giải pháp phịng, chống xói lở, bồi tụ bờ biển
quanh khu vực lấn biển; các biện pháp thiết kế, thi công để giảm thiểu ảnh
hưởng tới mơi trường, bảo đảm sự an tồn của cơng trình… Đây là những yêu
cầu không thể thiếu của mỗi dự án có hoạt động lấn biển.
Bên cạnh đó, mỗi dự án có hoạt động lấn biển đều cần phải tính tốn đến sự
hài hịa về lợi ích giữa địa phương, nhà đầu tư và người dân. Việc điều tra, đánh
giá, xác định các khu vực lấn biển cần phải được tiến hành toàn diện, nghiêm
túc, chặt chẽ với sự tham gia của nhiều cấp, nhiều ngành và phải được tính toán,
xây dựng phương án tổng thể về hạ tầng, giao thông kết nối, hạ tầng dịch vụ
thiết yếu (điện, nước, y tế, giáo dục...), dân cư, vấn đề quốc phòng, an ninh, trật
tự an toàn xã hội.
Tuy nhiên, trong thời gian vừa qua, do chưa thực hiện, giải quyết tốt các
yêu cầu, vấn đề nêu trên nên một số dự án có hoạt động lấn biển đã gây tác
động, ảnh hưởng đến cảnh quan, môi trường, hệ sinh thái, gây xói lở bờ biển; có
dự án phải ngừng triển khai do chưa tính tốn kỹ càng về kỹ thuật, ảnh hưởng
đến phát triển kinh tế - xã hội; có dự án phải xem xét lại do ảnh hưởng đến quốc
phòng, an ninh; có dự án đã vấp phải sự phản đối của người dân địa phương khi
triển khai. Tình trạng san lấp, lấn biển tràn lan, phá vỡ cảnh quan, quy hoạch; lợi

dụng, biến tướng các dự án được phê duyệt để tiến hành lấn biển trái phép; việc
buông lỏng quản lý, khơng kiểm sốt chặt chẽ hoạt động lấn biển diễn ra ở một
số địa phương gần đây nổi lên một số vấn đề khá phức tạp như ở Quảng Ninh
(Hạ Long, Cẩm Phả), Hải Phòng (Cát Bà), Thanh Hóa (Sầm Sơn), Khánh Hịa
(Nha Trang), Đà Nẵng, Quảng Nam (Hội An), Hồ Chí Minh (Cần Giờ),...
2. Hệ thống các văn bản, chính sách, pháp luật liên quan đến hoạt động
lấn biển
Pháp luật hiện hành gần như chưa có các quy định cụ thể đối với hoạt động
lấn biển. Pháp luật đất đai chỉ quy định nguyên tắc chung về việc khuyến khích
hoạt động khai hoang, lấn biển. Pháp luật về đầu tư chỉ quy định về thẩm quyền
quyết định chủ trương đầu tư, cấp giấy chứng nhận đầu tư, quyết định đầu tư,
trong đó có quy định liên quan đến thẩm quyền đối với một số dự án lấn biển có
quy mơ lớn. Pháp luật bảo vệ mơi trường có quy định một số dự án lấn biển có
quy mô lớn phải thực hiện đánh giá tác động môi trường, tuy nhiên khơng có
u cầu quy định cụ thể đối với các dự án có hoạt động lấn biển.


4
Cụ thể hơn, Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo chỉ quy định việc
khai hoang, lấn biển là một trong các hoạt động bị hạn chế trong phạm vi hành
lang bảo vệ bờ biển (Điểm b, Khoản 1, Điều 25) và chỉ được thực hiện khi có
văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ (Khoản 2, Điều 41, Nghị định số
40/2016/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi
hành một số điều của Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo); tuy nhiên,
cơ bản hoạt động lấn biển lại không thuộc phạm vi hành lang bảo vệ bờ biển (vì
nằm ngồi đường mực nước triều cao trung bình trong nhiều năm). Cùng với đó,
tại Khoản 1, Điều 79, Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo quy định
“Kể từ thời điểm Luật này được công bố, giữ nguyên hiện trạng, khơng được
phép đầu tư, xây dựng mới cơng trình trong phạm vi 100 m tính từ đường mực
nước triều cao trung bình nhiều năm về phía đất liền hoặc về phía trong đảo

do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có biển xác định theo
hướng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trường cho đến khi hành lang bảo vệ bờ
biển được thiết lập theo quy định của Luật này, trừ các trường hợp sau đây: (a)
Xây dựng mới cơng trình phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh, phòng, chống
thiên tai, sạt lở bờ biển, ứng phó với biến đổi khí hậu, nước biển dâng, bảo tồn
và phát huy các giá trị di sản văn hóa; (b) Xây dựng mới cơng trình theo dự án
đầu tư phục vụ lợi ích quốc gia, cơng cộng được Quốc hội, Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ, người đứng đầu bộ, cơ quan trung ương, Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có biển quyết
định chủ trương đầu tư; (c) Xây dựng cơng trình theo dự án đầu tư đã được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quyết định đầu tư hoặc xây dựng cơng trình đã
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng trước thời điểm
Luật này được công bố”. Thực trạng hiện nay, mới chỉ có 02 địa là Quảng Ngãi
và Bình Định đã hồn thành việc thiết lập hành lang bảo vệ bờ biển (HLBVBB),
tức là đã xong cả bốn bước theo quy định về thiết lập HLBVBB. Bốn địa
phương gồm Quảng Trị, Phú Yên, Bến Tre và Sóc Trăng đã xong bước 1, 2, 3 và
đang chuẩn bị cắm mốc giới, tuy nhiên, tại Phú Yên phát sinh vấn đề khi chuẩn
bị cắm mốc là người dân phản đối việc cắm mốc do nhà của họ nằm trong phạm
vi HLBVBBB, Phú Yên đang xem xét đề xuất điều chỉnh phạm vi ranh giới
HLBVBB. Một số tỉnh đang ở Bước 3, trong đó có Hải Phòng là cơ bản đã xong
bước này, đang chờ quyết định của UBND tỉnh phê duyệt ranh giới HLBVBB.
Hầu hết các tỉnh còn lại đang ở Bước 2, trong đó một số tỉnh đã xây dựng xong


5
dự thảo Danh mục đang lấy ý kiến các bên liên quan tại địa phương, cũng như
lấy ý kiến các bộ, ngành, một số tỉnh đang triển khai hoặc bắt đầu triển khai dự
án. Riêng thành phố Hồ Chí Minh hiện nay chưa triển khai thiết lập hành lang
bảo vệ bờ biển. Do vậy, công tác quản lý hoạt động lấn biển cũng đặt ra những
yêu cầu đặc biệt trong cơng tác quản lý hoạt động này, có mối liên quan đến các

quy định về quản lý tài nguyên, đa dạng sinh học, thuỷ sản, …
Bên cạnh đó, các quy định về thẩm định, quyết định cho phép thực hiện các
hoạt động liên quan đến lấn biển đối với đê, kè biển, cảng biển, lấn biển để trồng
rừng ngập mặn đã được quy định rõ ràng hơn trong Luật đê điều, Bộ luật hàng
hải, Luật lâm nghiệp và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; tuy
nhiên, các yêu cầu về kỹ thuật cũng chưa được chú trọng quy định.
Hiện nay, ngoài các thủ tục về cấp phép đầu tư, các dự án lấn biển trước khi
được thực hiện phải thực hiện các quy định về giao khu vực biển được quy định
chi tiết tại Nghị định số 51/2014/NĐ-CP ngày 21 tháng 5 năm 2014 của Chính
phủ. Căn cứ để giao khu vực biển gồm có: (i) Nhu cầu sử dụng khu vực biển để
khai thác, sử dụng tài nguyên biển của tổ chức, cá nhân; (ii) Quy hoạch, kế
hoạch sử dụng biển đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Trường hợp chưa có
quy hoạch, kế hoạch sử dụng biển, việc giao khu vực biển phải căn cứ vào quy
hoạch ngành, địa phương đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. (iii) Quy luật tự
nhiên, chức năng sử dụng của khu vực biển và yêu cầu bảo vệ tài nguyên, môi
trường biển. Về thẩm quyền giao khu vực biển được quy định tại Điều 10 của
Nghị định, trong đó có nêu: (a) Thủ tướng Chính phủ quyết định giao khu vực
biển cho tổ chức, cá nhân để thực hiện các dự án đầu tư khai thác, sử dụng tài
nguyên biển thuộc thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội,
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; (b) Bộ Tài nguyên và Môi trường quyết định
giao khu vực biển nằm ngoài vùng biển 03 hải lý; khu vực biển liên vùng, trừ
các khu vực biển thuộc thẩm quyền giao của Thủ tướng Chính phủ được quy
định tại Điểm a Khoản này; (c) Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ương ven biển quyết định giao khu vực biển trong phạm vi vùng biển 03
hải lý, trừ các khu vực biển thuộc thẩm quyền giao của Thủ tướng Chính phủ,
Bộ Tài ngun và Mơi trường được quy định tại Điểm a và b Khoản này. Tại
Chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ mơi trường biển
đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 cũng đã đặt ra yêu cầu về việc “Kiểm
soát chặt chẽ các dự án quai đê, lấn biển”.

6
Ngồi ra, trong q trình lấn biển tại một số loại hình dự án cụ thể như xây
dựng cảng biển, khu đơ thị, xây kè chắn sóng, đê bao quanh diện tích lấn biển
thì cơng tác nạo vét và xử lý bùn, cát, trầm tích cũng như việc lựa chọn loại vật
liệu để san lấp cũng là những vấn đề cần được quản lý. Trên thực tế, việc quản
lý hoạt động nhận chìm chất nạo vét và các khu vực nhận chìm bùn nạo vét trên
biển cũng như quản lý hoạt động lấn biển vẫn được tiến hành thông qua việc
tổng hợp nhiều quy định của các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến các
nội dung quản lý cụ thể và thường được tổng hợp, trình bày trong các báo cáo
đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đối với từng trường hợp, dự án cụ thể. Xét
về tổng thể, quy định của báo cáo ĐTM chưa đầy đủ và phù hợp với đặc thù của
biển trong đánh giá tác động đối với chất nạo vét để nhận chìm và khu vực nhận
chìm chất nạo vét trên biển theo quy định khung 8 bước đánh giá vật, chất nhận
chìm để cấp phép và kiểm sốt hoạt động nhận chìm theo Công ước Luân Đôn
hay Nghị định thư Luân Đôn. Các đánh giá tác động môi trường mới tập trung
đánh giá chủ yếu về mặt môi trường, thiếu các đánh giá trên phương diện tiếp
cận tổng thể, đặc biệt là các đánh giá trong việc bảo đảm an toàn giao thông và
ảnh hưởng đến các hoạt động khai thác, sử dụng biển khác cũng như các nội
dung kiểm soát, giám sát việc thực hiện việc nhận chìm trên biển nói riêng và
hoạt động lấn biển nói chung cịn chưa chi tiết, đầy đủ. Hơn nữa, các báo cáo
ĐTM chủ yếu mang tính định tính, thiếu các yếu tố định lượng để so sánh, đối
chiếu làm cơ sở cho việc ra quyết định cho nhận chìm chất nạo v trên biển và ra
quyết định cho phép các hoạt động lấn biển. Thực tế, các vật chất nạo vét cũng
được sử dụng cho công đoạn san lấp mặt bằng của khu vực được lấn biển. Hoạt
động lấn biển như được đề cập tại vấn đề này cũng sử dụng hiệu quả các vật
chất nạo vét, vật chất nhận chìm ở biển để phục vụ san lấp mặt bằng hiệu quả,
giảm thiểu chi phí và giảm tác động đến mơi trường, hệ sinh thái biển nếu lựa
chọn phương án nhận chìm ở biển. Ví dụ như phương án sử dụng vật chất nạo
vét của Công ty TNHH điện lực Vĩnh Tân 1 để san lấp mặt bằng cho dự án Cảng

tổng hợp Vĩnh Tân. Phương án này sẽ đảm bảo tiến độ cho phát điện, đáp ứng
yêu cầu về an ninh năng lượng cho các tỉnh phía Nam, cũng như tránh các tranh
chấp pháp lý có thể phát sinh. Ngồi ra, phương án trên cịn đảm bảo về mơi
trường do khu vực dự kiến lấn biển (ở Cảng tổng hợp Vĩnh Tân) đã được thẩm
định và phê duyệt báo cáo đánh giá tác động mơi trường; xây kè kiên cố có thể
tiếp nhận ngay một triệu mét khối vật, chất nạo vét. Giải pháp lấn biển cũng


7
được cho đáp ứng yêu cầu về thời gian để giới khoa học tiếp tục đánh giá toàn
diện, đưa ra các giải pháp bảo vệ mơi trường. Trước đó, Bộ Tài nguyên đã cấp
phép cho Công ty TNHH Điện lực Vĩnh Tân 1 nhận chìm gần một triệu mét khối
bùn, cát, vỏ sò, sạn sỏi ra vùng biển thuộc xã Vĩnh Tân (Tuy Phong, Bình
Thuận), tuy nhiên, Quyết định này vấp phải sự phản đối của một số nhà khoa
học và tổ chức liên quan, vì cho rằng có thể xảy ra những tác động tiêu cực đến
môi trường, hệ sinh thái biển. Về quy định liên quan đến nạo vét luồng hàng hải
được quản lý thông qua: Nghị định số 40/2016/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm
2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tài nguyên,
môi trường biển và hải đảo; Thông tư 28/2019/TT-BTNMT ngày 31/12/2019 của
Bộ Tài nguyên và Môi trường Quy định kỹ thuật đánh giá chất nạo vét và xác
định khu vực nhận chìm chất nạo vét ở vùng biển Việt Nam; Quyết định số
73/2013/QĐ-TTg ngày 27/11/2013 về việc thí điểm thực hiện cơ chế nạo vét,
duy tu các tuyến luồng hàng hải,… Tuy nhiên, vấn đề nạo vét trong hoạt động
lấn biển và phương án xử lý vật chất nạo vét này có đặc thù khác với các dự án
nạo vét, duy tu luồng hàng hải cả về khối lượng, thời gian và phương án lựa
chọn để xử lý vật chất nạo vét cũng như các yêu cầu kỹ thuật nếu vật chất nạo
vét được sử dụng làm vật liệu san lấp tại khu vực lấn biển. Hiện nay, các quy
định riêng, đặc biệt là các quy định mang tính kỹ thuật cho vấn đề này chưa có.
II. Đánh giá các vấn đề liên quan đến đề nghị xây dựng Nghị định quy
định về lấn biển

1. Các vấn đề liên quan đến đề nghị xây dựng Nghị định
Mục đích lấn biển chủ yếu là để xây dựng các khu du lịch, nghỉ dưỡng, khu
đô thị và khu dân cư, thực hiện các dự án bất động sản ven biển; phát triển cảng
biển và cơ sở hạ tầng cảng biển, cảng cá, các khu cơng nghiệp ven biển, các
cơng trình phát triển năng lượng như nhiệt điện, điện gió…; các cơng trình bảo
vệ bờ biển, phịng, chống, giảm thiểu tác hại của thiên tai như đập phá sóng, đê
chắn sóng, khôi phục và trồng rừng ngập mặn ven biển… Xét về diện tích, tỷ lệ
khu lấn biển theo mục đích sử dụng để xây dựng các khu cảng biển là chủ yếu,
tiếp theo là mục đích để xây dựng khu đơ thị, khu dân cư và các cơng trình bảo
vệ bờ biển và ít nhất là để xây dựng các khu nhà máy nhiệt điện, điện gió. Vật
liệu lấn biển chủ yếu là đất, đá, cát, sỏi và bê tơng.
Chính bởi vậy, hoạt động lấn biển đã gây ảnh hưởng tới môi trường, các hệ
sinh thái biển thể hiện qua các yếu tố sau:


8
- Khu vực lấn biển đều nằm trong vùng đất ngập nước ven biển. Đây là khu
vực có mức độ đa dạng sinh học cao, có giá trị lớn đối với các hệ sinh thái biển
nói chung (sinh cảnh của nhiều lồi sinh vật biển, điều hịa các q trình tự
nhiên và môi trường chuyển tiếp giữa biển và lục địa…). Việc lấn biển làm thu
hẹp diện tích các khu vực này. Đặc biệt, hoạt động lấn biển làm thay đổi mạnh
chức năng, dịch vụ hệ sinh thái do đất ngập nước ven biển mang lại.
- Làm thay đổi chế độ thủy động lực học và từ đó làm thay đổi tính chất về
mơi trường tự nhiên. Hầu hết hoạt động lấn biển làm thay đổi hệ thống dòng
chảy ven bờ ở quy mô vừa và như vậy sẽ làm ảnh hưởng đến quá trình trao đổi
vật chất giữa khu vực lấn biển với các khu vực lân cận. Các hệ thống động lực
khác như sóng do gió, dịng triều, mực nước cũng bị thay đổi theo. Ở một số khu
vực lấn biển, ảnh hưởng của việc lấn biển đến khả năng thốt lũ, tình trạng xói,
sạt lở bờ diễn biến phức tạp như Đà Nẵng, Kiên Giang.
- Do ảnh hưởng của hoạt động lấn biển và đặc biệt là vật liệu lấn biển làm

thay đổi các yếu tố chất lượng mơi trường nước, mơi trường trầm tích khu vực
lấn biển. Thông thường, sau khi lấn biển, các khu vực này thường được sử dụng
cho các mục đích phát triển kinh tế xã hội và làm gia tăng phát thải chất gây ô
nhiễm vào môi trường (nước thải, chất thải sinh hoạt đối với các khu dân cư, đô
thị; nước thải, chất thải rắn, khí thải đối các hoạt động phát triển công nghiệp,
cảng biển). Đặc biệt ở một số khu vực lấn biển đã có hiện tượng gia tăng hàm
lượng chất rắn lơ lửng, tổng hàm lượng Ni-tơ, Phốt-pho, ô nhiễm kim loại nặng
(Đà Nẵng).
- Một trong những vấn đề đáng quan tâm là hầu hết các khu vực lấn biển
ban đầu có tính tự phát, chưa được nghiên cứu đánh giá kỹ lưỡng hay quy hoạch
để phù hợp với chế độ thủy văn, hải văn, động lực biển, đáp ứng yêu cầu khai
thác, sử dụng bền vững các khu vực lấn biển và giảm thiểu tác động bất lợi đến
mơi trường.
Có nhiều vấn đề đặt ra đối với việc quản lý hoạt động lấn biển như đã nêu
trên. Trong khi đó, pháp luật hiện hành gần như chưa có các quy định cụ thể đối
với hoạt động này. Trách nhiệm quản lý nhà nước và nhiệm vụ cụ thể của các
cấp, các ngành liên quan đối với hoạt động lấn biển chưa được quy định cụ thể
trong các văn bản quy phạm pháp luật và đặc biệt là khơng có các quy định u
cầu cụ thể đối với hoạt động lấn biển để bảo vệ môi trường, cảnh quan, hệ sinh


9
thái, ứng phó với biến đổi khí hậu, nước biển dâng, bảo đảm quốc phịng, an
ninh, phát triển bền vững.
Có thể nhận thấy, việc thiếu các quy định cụ thể điều chỉnh đối với hoạt
động lấn biển là một trong những nguyên nhân dẫn đến thực trạng tình hình hoạt
động lấn biển như đã nêu trên và nếu không được kịp thời bổ sung sẽ gây ra
những phức tạp, hệ lụy chưa lường hết được trong thời gian tới. Chính vì vậy,
Chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi trường biển
đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 20302 đã u cầu “Kiểm sốt chặt chẽ các dự

án quai đê, lấn biển”.
Từ những vấn đề nêu trên cho thấy việc xây dựng Nghị định về lấn biển là
hết sức cần thiết. Nghị định ban hành sẽ tạo hành lang pháp lý kiểm soát chặt
chẽ hoạt động lấn biển.
2. Đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến đề nghị xây dựng Nghị
định
Việc thiếu các quy định cụ thể điều chỉnh đối với hoạt động lấn biển là một
trong những nguyên nhân dẫn đến thực trạng tình hình hoạt động lấn biển như
đã nêu trên và nếu không được kịp thời bổ sung sẽ gây ra những phức tạp, hệ lụy
chưa lường hết được trong thời gian tới. Những vấn đề này cũng đặt ra những
câu hỏi về quy định quản lý riêng đối với các hoạt động lấn biển ở những không
gian biển khác nhau như: (1) Quản lý hoạt động lấn biển đối với các dự án do
Thủ tướng Chính phủ quyết định giao khu vực biển cho tổ chức, cá nhân để thực
hiện các dự án đầu tư khai thác, sử dụng tài nguyên biển thuộc thẩm quyền chấp
thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; (2)
Quản lý hoạt động lấn biển ngoài khơi xa (nằm ngoài phạm vi vùng biển 03 hải
lý); khu vực biển liên vùng, trừ các khu vực biển thuộc thẩm quyền giao của
Thủ tướng Chính phủ; (3) Quản lý hoạt động lấn biển gần bờ (nằm trong phạm
vi vùng biển 03 hải lý). Hoặc như cách tiếp cận khác về: (3) Quản lý hoạt động
lấn biển nối liền với đất liền và (4) Quản lý hoạt động lấn biển không nối liền
với đất liền (đảo, bán đảo nhân tạo,…). Hoặc là cách tiếp cận dựa trên hành lang
bảo vệ bờ biển của các tỉnh, thành ven biển như quy định tại Khoản 1, Điều 79,
Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo: (5) Quản lý hoạt động lấn biển đối
với các dự án đầu tư, xây dựng mới cơng trình có hoạt động lấn biển được quy
định tại các Điểm a, b, c, Khoản 1, Điều 79, Luật Tài nguyên, môi trường biển
2 Được phê duyệt tại Quyết định số 1570/QĐ-TTg ngày 06/9/2013 của Thủ tướng Chính phủ.


10
và hải đảo, nằm trong phạm vi 100 m tính từ đường mực nước triều cao trung

bình nhiều năm về phía đất liền hoặc về phía trong đảo (do Ủy ban nhân dân
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có biển xác định theo hướng dẫn của Bộ
Tài nguyên và Môi trường) trong trường hợp UBND cấp tỉnh chưa ban hành
hành lang bảo vệ bờ biển theo quy định và (6) Quản lý các hoạt động lấn biển
đối với các dự án có hoạt động lấn biển tại các tỉnh, thành đã ban hành Hành
lang bảo vệ bờ biển,…
Đối với cách tiếp cận theo ngành dọc và loại hình khai thác của hoạt động
lấn biển cũng đưa ra những câu hỏi cần được làm rõ trong các văn bản quy phạm
pháp luật về: (1) Quản lý hoạt động lấn biển để xây đê kè chắn sóng, ngăn nước
biển, phịng chống xói lở bờ biển; (2) Quản lý hoạt động lấn biển để xây cảng
biển; (3) Quản lý hoạt động lấn biển để tạo quỹ đất (làm khu đô thị, khu dân cư
mới, làm khu nghĩ dưỡng, khách sạn); (4) Quản lý hoạt động lấn biển để trồng
rừng ngập mặn, làm khu nuôi trồng thủy sản; (5) Quản lý hoạt động lấn biển để
tạo bãi tắm; (6) Quản lý hoạt động lấn biển để phục vụ quốc phòng, an ninh; (7)
Quản lý hoạt động lấn biển để xây đảo nhân tạo và các mục đích khác. Hoặc như
cách quản lý các hoạt động lấn biển sử dụng ngân sách nhà nước; không sử dụng
ngân sách nhà nước; hoạt động lấn biển có yếu tố nước ngồi (chủ đầu tư là tổ
chức, cá nhân nước ngồi; dự án có vốn nước ngồi), …
III. Kết luận, kiến nghị
Với những tiềm năng và lợi ích từ hoạt động lấn biển mang lại, việc lấn
biển trong thời gian tới có xu hướng gia tăng, nhất là các dự án đầu tư bất động
sản, cảng biển, du lịch... Tuy nhiên, bên cạnh các lợi ích thu được, hoạt động lấn
biển nếu không được quản lý, kiểm sốt tốt sẽ có tác động rất lớn đến mơi
trường, hệ sinh thái, sinh kế của người dân ven biển, kinh tế - xã hội, quốc
phòng, an ninh của đất nước cả trước mắt và lâu dài đặt ra yêu cầu phải tăng
cường công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động lấn biển, kiểm soát chặt chẽ
các dự án có hoạt động lấn biển. Trong đó có những vấn đề quan trọng là phải
quy định rõ trách nhiệm, phân công, phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các
cấp, các ngành trong quản lý hoạt động lấn biển; quy định các yêu cầu đối với
hoạt động lấn biển; việc xem xét, quyết định cho phép thực hiện các hoạt động

lấn biển; quy định các quyền, nghĩa vụ của chủ đầu tư dự án có hoạt động lấn
biển; hoạt động thanh tra, kiểm tra, kiểm soát đối với hoạt động lấn biển.


11