Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND tỉnh Hà Tĩnh

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Luật Đất đai năm 1993 ngay từ lời nói đầu đã khẳng định: Đất đai là
tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt là thành
phần quan trọng của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây
dựng các cơ sở kinh tế, văn hố, xã hội, an ninh quốc phịng. Xác định tầm
quan trọng của đất đai, với quan điểm đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước thống nhất quản lý, trong thời gian qua Đảng và Nhà nước ta đã đặc biệt
quan tâm hoàn thiện các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật
của Nhà nước về đất đai cho phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất
nước; tập trung giải quyết tốt các mối quan hệ về đất đai đảm bảo đúng chính
sách pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của người sử dụng đất nhằm
huy động mọi nguồn lực đất đai để phát triển nền kinh tế thị trường nhiều thành
phần theo định hướng XHCN.
Hà Tĩnh là tỉnh thuộc duyên hải Bắc Trung Bộ, diện tích đất nông, lâm
nghiệp chiếm phần lớn, nông dân chủ yếu sản xuất nơng nghiệp nên rất gắn bó
với đất đai. Những năm gần đây, cùng với việc tăng cường công tác quản lý đất
đai và tiến hành triển khai đầu tư nhiều chương trình dự án lớn để thúc đẩy phát
triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh. Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, tình
hình quản lý và sử dụng đất đai ở Hà Tĩnh hiện nay vẫn đang cịn có những yếu
kém, bất cập, dẫn đến tình trạng khiếu nại về đất đai có xu hướng diễn biến phức
tạp; việc ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai có lúc, có nơi cịn chưa kịp
thời, thiếu hiệu quả. Hệ luỵ trên đã kéo theo tình hình, số lượng đơn thư khiếu nại
về đất đai ở một số địa phương trong tỉnh có chiều hướng gia tăng, diễn biến phức
tạp (thường chiếm số lượng khoảng 70% tổng số các vụ việc khiếu nại mà các cơ
quan nhà nước nhận được) làm ảnh hưởng không nhỏ đến việc phát triển kinh tế xã hội cũng như gây mất ổn định tình hình an ninh trật tự xã hội.


2
Những yếu kém trong công tác quản lý và sử dụng đất đai nói chung

cũng như những yếu kém trong ADPL giải quyết khiếu nại về đất đai ở Hà
Tĩnh trong những năm qua có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân
rất quan trọng là từ sự hạn chế, bất cập của chính sách, pháp luật đất đai và
việc ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan nhà nước
có thẩm quyền. Thực tiễn cho thấy khơng ít trường hợp làm cho vụ việc trở
nên gay gắt, kéo dài là do việc ADPL chưa đúng, chưa phù hợp, điều này
khơng những chưa bảo đảm tính đúng đắn, nghiêm minh của pháp luật mà
còn chưa bảo vệ được quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân. u cầu
đặt ra có tính cấp bách lúc này là phải nhanh chóng hồn thiện các quy định
pháp luật về khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại về đất đai nói
riêng; khắc phục những những bất cập về cơ chế, thẩm quyền, trình tự, thủ
tục giải quyết các khiếu nại trong việc nâng cao hiệu quả ADPL giải quyết
khiếu nại về đất đai ở tỉnh Hà Tĩnh, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của
Nhà nước và công dân.
Nhận thức những vướng mắc cần phải được khắc phục, cũng như tầm
quan trọng của việc ADPL trong giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết
khiếu nại về đất đai nói riêng trên địa bàn tỉnh. Đồng thời, đó cũng là những
trăn trở trong thực tiễn cơng tác chun mơn và q trình học tập, vì thế tác
giả chọn đề tài “Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của
UBND ở tỉnh Hà Tĩnh” làm luận văn thạc sỹ Luật học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Vấn đề đất đai, quản lý nhà nước về đất đai luôn là mối quan tâm
nghiên cứu của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý. Vì thế mà những năm gần
đây đã có nhiều cơng trình khoa học được nghiên cứu và cơng bố ở nhiều góc
độ khác nhau liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước và ADPL trong giải
quyết khiếu nại, tranh chấp về đất đai.
- Các Luận án tiến sỹ, Luận văn thạc sỹ:


3

Luật án tiến sỹ Luật học của tác giả Nguyễn Cảnh Quý, năm 2001 với
đề tài Hoàn thiện cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai ở Việt Nam; Luận văn
thạc sỹ Luật học của tác giả Hà Văn Khanh, năm 2007 với đề tài ADPL trong
quản lý hành chính nhà nước về đất đai ở thành phố Hà Nội; Luận văn thạc
sỹ Luật học của tác giả Trần Nam Khởi, năm 2008 với đề tài ADPL trong giải
quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính nhà nước ở cấp huyện tỉnh
Bạc Liêu hiện nay; Luận văn thạc sỹ Luật học của tác giả Nguyễn Minh Hiển,
năm 2009 với đề tài ADPL trong quản lý hành chính nhà nước về đất đai ở
tỉnh Hà Tĩnh hiện nay; Luận văn thạc sỹ Luật học của tác giả Phạm Đức Ban,
năm 2009 với đề tài ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND
tỉnh Hải Dương...
- Các công trình nghiên cứu đăng tải trên các tạp chí:
TS Trần Kim Cúc và Ths Nguyễn Thị Phượng với bài Khiếu kiện về đất
đai thực trạng và giải pháp, Tạp chí Quản lý nhà nước, tháng 10/2003; TS
Nguyễn Văn Cường với bài Những vấn đề cần trao đổi khi áp dụng Điều 136
Luật Đất đai năm 2003, Tạp chí Tồ án nhân dân tháng 9/2005; Nguyễn Tân
Đông với bài Giải pháp nào cho việc nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại
về đất đai, Tạp chí Thanh tra tháng 8/2007; Lữ Ngọc Bình với bài Một số
vướng mắc trong giải quyết khiếu nại, tồn đọng về đất đai, Tạp chí Thanh tra
tháng 12/2007; Vũ Văn Sê với bài Những vấn đề đặt ra trong việc ADPL để
giải quyết khiếu nại về đất đai, Tạp chí Thanh tra tháng 6/2008; Nguyễn
Mạnh Hùng với bài Những bất cập của pháp luật trong công tác giải quyết
khiếu nại về đất đai, Tạp chí Thanh tra tháng 6/2010…
Với những cơng trình khoa học đã được nghiên cứu, đề cập liên quan
đến đất đai nêu trên đã góp phần làm sáng tỏ nhiều vấn đề cả lý luận và thực
tiễn về chính sách quản lý nhà nước đối với đất đai, về hoàn thiện pháp luật và
ADPL trong quản lý nhà nước về đất đai. Đây là những tư liệu có giá trị tham
khảo tốt trong q trình đầu tư nghiên cứu và thực hiện hồn thiện luận văn

4
này. Tuy vậy, những vấn đề đã được nghiên cứu trên cũng cho thấy chưa có đề
tài nào đi sâu nghiên cứu để làm sáng tỏ về hoạt động ADPL trong giải quyết
khiếu nại về đất đai ở tỉnh Hà Tĩnh. Do đó, đề tài luận văn này là cơng trình
khoa học đầu tiên được nghiên cứu có hệ thống, hoàn chỉnh về ADPL trong
giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND ở tỉnh Hà Tĩnh.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích luận văn:
Góp phần làm rõ cơ sở lý luận về ADPL trong giải quyết khiếu nại về
đất đai và đánh giá thực trạng ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của
UBND ở tỉnh Hà Tĩnh trong thời gian qua. Từ đó đề xuất các giải pháp cơ bản
nhằm nâng cao hiệu quả việc ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của
UBND ở tỉnh Hà Tĩnh hiện nay.
- Nhiệm vụ luận văn:
+ Làm rõ cơ sở lý luận ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai. Làm rõ
các khái niệm, đặc điểm ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND ở
tỉnh Hà Tĩnh.
+ Đánh giá thực trạng, chỉ ra những kết quả đạt được và những hạn
chế, yếu kém, tồn tại và nguyên nhân trong ADPL giải quyết khiếu nại về đất
đai của UBND ở tỉnh Hà Tĩnh từ 2005 - 2009.
+ Đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả
của việc ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND ở tỉnh Hà
Tĩnh hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu:
Các quan hệ pháp luật về đất đai phát sinh của UBND ở tỉnh Hà Tĩnh
với các chủ thể khiếu nại về đất đai; khái niệm, đặc điểm ADPL trong giải
quyết khiếu nại về đất đai. Đồng thời luận chứng những giải pháp nâng cao
chất lượng, hiệu quả ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND ở
tỉnh Hà Tĩnh hiện nay.

5
- Phạm vi nghiên cứu:
+ ADPL được giới hạn trong phạm vi giải quyết khiếu nại về đất đai
của UBND cấp huyện và UBND tỉnh Hà Tĩnh.
+ Về không gian: đánh giá thực trạng ADPL trong giải quyết khiếu nại về
đất đai trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh, trong đó chủ yếu là việc ADPL của UBND cấp
huyện và UBND tỉnh Hà Tĩnh.
+ Về thời gian: Đánh giá thực trạng, phân tích số liệu về kết quả
ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai ở Hà Tĩnh trong khoảng thời gian
từ 01/2005 đến 12/2009.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
- Cơ sở lý luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận chủ
nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Các quan
điểm, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về pháp luật; việc ADPL trong
giải quyết khiếu nại nói chung và ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai
nói riêng.
- Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng các phương pháp luận
của triết học duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, trong đó chú trọng các
phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp lịch sử và các phương pháp
của các bộ mơn khoa học khác như so sánh, thống kê…
6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn
Luận văn là cơng trình khoa học đầu tiên nghiên cứu về ADPL trong
giải quyết khiếu nại về đất đai ở tỉnh Hà Tĩnh. Vì vậy có thể đóng góp khoa
học mới ở góc độ sau:
- Đưa ra khái niệm ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của
UBND; chỉ ra các đặc điểm ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của
UBND; các giai đoạn ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND.
- Chỉ ra ưu điểm, tồn tại và nguyên nhân của thực trạng ADPL trong

giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND ở tỉnh Hà Tĩnh.


6
- Đề xuất các giải pháp nhằm đảm bảo ADPL trong giải quyết khiếu
nại về đất đai của UBND ở tỉnh Hà Tĩnh.
7. Ý nghĩa của luận văn
Luận văn có ý nghĩa góp phần làm phong phú thêm lý luận về ADPL nói
chung và trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng. Đồng thời luận
văn cũng có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho hoạt động nghiên cứu dạy học
ở các lớp quản lý hành chính nhà nước của tỉnh hoặc phục vụ cho cơng tác tập
huấn nghiệp vụ cho lực lượng cán bộ làm công tác giải quyết khiếu nại về đất
đai trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh.
8. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các cơng trình khoa học đã
cơng bố có liên quan đến đề tài luận văn và danh mục tài liệu tham khảo, kết
cấu luận văn gồm 03 chương, 07 tiết.


7
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN
1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG, VAI TRÒ ÁP DỤNG
PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI

CỦA UỶ

BAN NHÂN DÂN

1.1.1. Khái niệm, đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết
khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân
1.1.1.1. Khái niệm khiếu nại về đất đai
“Khiếu nại” là một khái niệm được đề cập nhiều, sử dụng rộng rãi
trong đời sống xã hội, không giới hạn trong một lĩnh vực nào mà bao trùm tất
cả các phạm vi chủ yếu của đời sống xã hội và trong hoạt động quản lý nhà
nước. Tuỳ thuộc vào mục đích và góc độ nghiên cứu mà khiếu nại được hiểu
theo những nghĩa khác nhau.
Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: “Complant” nghĩa là “sự phàn nàn, phản
ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan” [51, tr.205].
Theo Đại từ điển tiếng Việt, khiếu nại được hiểu là “thắc mắc, đề nghị
xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã
chuẩn y” [57, tr.904].
Theo cuốn thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là “việc yêu cầu
cơ quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải
quyết việc phạm quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại
hay người khác” [46, tr.206].
Đối với phương diện cuộc sống xã hội, khiếu nại là việc người dân
(bất kỳ người nào) phàn nàn, có ý kiến thắc mắc, không thoả mãn một việc
làm (hành vi) hoặc một quyết định của ai đó làm ảnh hưởng tới quyền, lợi ích


8
hợp pháp, lợi ích chính đáng của họ. Đây là sự phản ứng tự nhiên của mỗi con
người trong cộng đồng, xã hội.
Dưới góc độ lý luận về quyền con người, người ta quan niệm khiếu
nại là một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể: “Khiếu nại được
sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do
mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm
vi quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước hoặc nhân viên nhà

nước” [11, tr.477].
Về phương diện chính trị - pháp lý, khiếu nại là quyền cơ bản của
công dân, tổ chức trong mỗi quốc gia được pháp luật của quốc gia đó quy
định trong Hiến pháp và bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước. Khiếu
nại có thể được hiểu là ý kiến, là thông tin phản hồi của công dân, tổ chức đối
với những hoạt động của bộ máy nhà nước trong quá trình quản lý xã hội mà
họ cho rằng hoạt động đó đã tác động, xâm phạm ảnh hưởng tới quyền và lợi
ích hợp pháp của họ.
Như vậy, khiếu nại hiểu theo nghĩa chung là việc cá nhân, cơ quan, tổ
chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm xem xét, bồi thường
thiệt hại do một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại đến
quyền, lợi ích chính đáng của họ.
Nhằm đảm bảo quyền khiếu nại của công dân, Hiến pháp năm 1992
(Điều 74) của nước CHXHCN Việt Nam đã quy định:
Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà
nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan
nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân
hoặc bất kỳ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan
nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật qui định.
Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp
pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm


9
minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thuờng về vật chất và
phục hồi danh dự. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo
hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại
người khác [33, tr.3].
Có thể nói “khiếu nại” là khái niệm rất rộng về chủ thể, đối tượng, mục
đích khiếu nại. Trong thực tế cuộc sống hiện nay có nhiều dạng khiếu nại khác

nhau như: khiếu nại hành chính; khiếu nại tư pháp; khiếu nại lao động; khiếu
nại kỷ luật về Đảng; khiếu nại khách hàng; khiếu nại bảo hộ quyền tác giả, tác
phẩm… ở mỗi lĩnh vực thì khiếu nại xác định, điều chỉnh và xem xét, giải
quyết theo trình tự, thủ tục quy định riêng.
Để cụ thể hố Hiến pháp năm 1992, Quốc Hội nước CHXHCN Việt
Nam đã ban hành Luật KNTC năm 1998, quy định khiếu nại và giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực hành chính. Luật KNTC năm 1998 quy định:
Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ,
công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi
có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm
phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [37, tr.3].
Về đối tượng của khiếu nại hành chính, tại khoản 10, khoản 11, khoản
12, Điều 2, Luật KNTC năm 1998 quy định:
"Quyết định hành chính" là quyết định bằng văn bản của cơ
quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc
một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản
lý hành chính.
"Hành vi hành chính" là hành vi của cơ quan hành chính
nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà
nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.


10
"Quyết định kỷ luật" là quyết định bằng văn bản của người
đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ
luật là khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, hạ ngạch, cách chức,
buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của

mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, cơng chức [37, tr.4].
Có thể nói khiếu nại hành chính là phương thức quan trọng mà thơng
qua đó cơng dân yêu cầu các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của mình, đồng thời là phương tiện mà nhờ nó các cơ quan nhà nước
hoặc cán bộ, cơng chức trong các cơ quan đó kiểm tra được tính pháp lý, tính
đúng đắn của các quyết định, hành vi mà mình đã thực hiện. Khiếu nại hành
chính phải chứa đựng các chứng cứ của việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích
được pháp luật quy định. Do vậy có thể hiểu khiếu nại hành chính là hình
thức bảo vệ quyền công dân trước các quyết định hoặc hành vi vi phạm của
cơ quan nhà nước. Khi có một khiếu nại hành chính cũng đồng nghĩa với việc
một cơ quan, tổ chức hoặc công dân cho rằng quyền, lợi ích mà pháp luật quy
định cho họ đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại. Qua nghiên cứu cho thấy
khiếu nại hành chính có những đặc điểm cơ bản sau:
- Về chủ thể có quyền khiếu nại hành chính chỉ có cơng dân, cơ quan,
tổ chức hoặc cán bộ cơng chức mới có quyền khiếu nại, ngồi các chủ trên sẽ
khơng có quyền khiếu nại (ví dụ người nước ngồi hoặc người khơng quốc
tịch sẽ khơng có quyền khiếu nại theo Luật KNTC);
- Về thủ tục khiếu nại phải tuân theo Luật KNTC, nếu thủ tục khiếu nại mà
khơng thực hiện theo Luật KNTC thì khơng được xem là khiếu nại hành chính;
- Về điều kiện để thực hiện quyền khiếu nại hành chính, người khiếu
nại phải có căn cứ cho rằng các quyết định hành chính, hành vi hành chính là
trái pháp luật và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Như vậy, khiếu nại hành chính là việc cơng dân, cơ quan, tổ chức
theo trình tự, thủ tục của Luật KNTC quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính


11
trong hoạt động quản lý nhà nước, khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc
hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

* Để quản lý nhà nước về đất đai thì Nhà nước thơng qua các cơ quan
có thẩm quyền thực hiện các hoạt động ADPL để quản lý đất đai với tư cách
đại diện chủ sở hữu. Trên cơ sở đó, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban
hành nhiều loại quyết định khác nhau như các quyết định về quản lý quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất,
chuyển mục đích sử dụng đất; Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ
sơ địa chính, cấp GCNQSD đất; Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy
định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; Giải quyết
tranh chấp về đất đai; Giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc
quản lý và sử dụng đất đai… các quyết định này gọi chung là các quyết định
quản lý đất đai và thực hiện các hành vi để phục vụ cho việc ban hành các
quyết định này gọi là hành vi hành chính về quản lý đất đai.
Tuy vậy khơng phải mọi quyết định, hành vi hành chính về đất đai
đều là đối tượng của khiếu nại về đất đai, đối tượng khiếu nại về đất đai là:
Thứ nhất, đối với các quyết định thì chỉ những quyết định hành chính
về đất đai là quyết định bằng văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước có
thẩm quyền ban hành trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai nhằm áp
dụng một lần cho một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP của
Chính phủ về thi hành Luật Đất đai thì các quyết định hành chính về đất đai bị
khiếu nại, bao gồm 4 nhóm đối tượng: “Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu
hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Quyết định
bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; Cấp hoặc thu hồi
GCNQSD đất; Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất”.
Ngoài ra, theo Luật KNTC thì các quyết định hành chính liên quan
đến đất đai khác cũng là đối tượng khiếu nại, như: Quyết định giải quyết


12
khiếu nại về đất đai; quyết định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực

đất đai…
Thứ hai, đối với các hành vi hành chính của người có thẩm quyền
trong giải quyết công việc, thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai.
Ngồi các hành vi hành chính được quy định tại khoản 2, Điều 162 Nghị
định 181/2004/NĐ-CP thì tại Điều 65, Nghị định 84/2007/NĐ-CP của Chính
phủ quy định các hành vi hành chính bị khiếu nại trong lĩnh vực đất đai bị khiếu
nại còn bao gồm: Hành vi hành chính của cán bộ, cơng chức thuộc UBND cấp
xã; hành vi hành chính của cán bộ, cơng chức thuộc Phịng TN&MT; hành vi
hành chính của cán bộ, cơng chức thuộc Văn phịng UBND cấp huyện; hành vi
hành chính của cán bộ, công chức thuộc Sở TN&MT, hành vi hành chính của
cán bộ, cơng chức thuộc Văn phịng UBND cấp tỉnh; quyết định hành chính của
Sở TN&MT và quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai của
Chủ tịch UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp tỉnh mà không thuộc trường
hợp quy định tại Điều 63 và Điều 64 Nghị định này.
Trong quan hệ về khiếu nại về đất đai, có thể nhận thấy chủ thể, khách
thể và đối tượng phát sinh trong quan hệ này là:
- Chủ thể của khiếu nại về đất đai là cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng
quyền, lợi ích hợp pháp của họ bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi
hành chính trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai trái pháp luật.
- Khách thể của khiếu nại về đất đai là sự bảo đảm của Nhà nước đối
với quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
- Đối tượng của khiếu nại về đất đai là các quyết định hành chính của
cơ quan quản lý đất đai hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền
trong quản lý đất đai khi thi hành công vụ, gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức.
Để bảo vệ quyền lợi của người sử dụng đất và giải quyết các khiếu nại
về đất đai thì Luật Đất đai, Luật KNTC, Pháp lệnh giải quyết các vụ án hành
chính qua các thời kỳ cũng như pháp luật hiện hành đã có nhiều quy định về


13

thẩm quyền, trách nhiệm, trình tự thủ tục khiếu nại và ADPL giải quyết khiếu
nại về đất đai.
- Luật Đất đai năm 2003 (Điều 138) quy định:
Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi
hành chính về quản lý đất đai;
Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về
quản lý đất đai do Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh
giải quyết lần đầu mà người khiếu nại khơng đồng ý với quyết định giải quyết
thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ
tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu
nại đến Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định
của Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải
quyết cuối cùng;
Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về
quản lý đất đai do Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải
quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì
có quyền khởi kiện tại Toà án. Việc giải quyết khiếu nại về đất đai quy định
tại khoản 2 Điều này không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định giải
quyết tranh chấp đất đai quy định tại khoản 2 Điều 136 của Luật Đất đai.
- Luật KNTC năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005), tại
các Điều 19, Điều 20, Điều 23 và Điều 46, quy định về trách nhiệm giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực hành chính (bao gồm cả khiếu nại về đất đai):
Chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã), thủ trưởng
cơ quan thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính
của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp
Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung
là cấp huyện) có thẩm quyền: Giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành

14
chính, hành vi hành chính của mình; giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch UBND
cấp xã, thủ trưởng cơ quan thuộc UBND cấp huyện đã giải quyết nhưng cịn
có khiếu nại.
Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là
cấp tỉnh) có thẩm quyền: Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành
chính, hành vi hành chính của mình; Giải quyết khiếu nại lần hai đối với
khiếu nại mà Chủ tịch UBND cấp huyện đã giải quyết lần đầu hoặc khiếu nại
mà Giám đốc sở hoặc cấp tương đương thuộc UBND cấp tỉnh đã giải quyết
lần đầu nhưng cịn có khiếu nại mà nội dung thuộc phạm vi quản lý của
UBND cấp tỉnh.
- Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến
khiếu nại về đất đai (khoản 2 Điều 2 và khoản 17 Điều 11) quy định:
Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để tịa án giải quyết
khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai
trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho
phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt
bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi GCNQSD đất; gia hạn thời hạn sử dụng
đất trong hai trường hợp: thứ nhất, người khiếu nại không đồng ý với quyết
định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch UBND cấp huyện và không
tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh; thứ hai, người khiếu nại
không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch
UBND cấp tỉnh.
Như vậy, từ sự phân tích về khái niệm khiếu nại hành chính, quan hệ,
đối tượng, đặc điểm khiếu nại về đất đai, chúng ta đi đến khái niệm khiếu nại
về đất đai như sau:
Khiếu nại về đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ
tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại do Luật Đất đai và Luật KNTC quy định,
đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành

15
chính, hành vi hành chính trong hoạt động quản lý đất đai khi có căn cứ cho
rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích
hợp pháp của mình.
1.1.1.2. Khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất
đai của Uỷ ban nhân dân
Thực hiện pháp luật là một hiện tượng xã hội mang tính pháp lý, q
trình thực hiện pháp luật được diễn ra đồng thời và tiếp nối với q trình xây
dựng và hồn thiện với pháp luật của nhà nước. Căn cứ vào tính chất của hoạt
động thực hiện pháp luật, khoa học pháp lý phân chia thực hiện pháp luật
thành bốn hình thức: Tuân thủ pháp luật; Chấp hành pháp luật; Sử dụng pháp
luật và ADPL. Trong đó ADPL là việc Nhà nước thơng qua các cơ quan nhà
nước hoặc cá nhân có thẩm quyền căn cứ vào các quy định của pháp luật ra
các quyết định làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật
cụ thể. Ngoài ra, trong một số trường hợp đặc biệt theo quy định của pháp
luật, một số tổ chức xã hội cũng có thể được thực hiện hoạt động ADPL khi
nhà nước trao quyền.
Theo tài liệu Học tập và nghiên cứu môn lý luận chung về Nhà nước
và pháp luật (tập 1) của Viện Nhà nước và pháp luật thuộc Học viện Chính trị
- Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh đưa ra khái niệm:
ADPL vừa là một hình thức thực hiện pháp luật diễn ra
trong thực hiện quyền hành pháp và thực hiện quyền tư pháp của
Nhà nước. Đây là hoạt động thực hiện pháp luật của cơ quan nhà
nước, được xem như là đảm bảo đặc thù của nhà nước sao cho các
QPPL được thực hiện có hiệu quả trong đời sống xã hội [21, tr.273]
Giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật của Trường Đại học Luật Hà
Nội cho rằng:
ADPL là hình thức thực hiện pháp luật, trong đó Nhà nước
thơng qua các cơ quan nhà nước hoặc nhà chức trách có thẩm quyền

16
tổ chức cho các chủ thể pháp luật thực hiện những quy định của
pháp luật hoặc tự mình căn cứ vào các quy định của pháp luật để tạo
ra các quy định làm phát sinh, thay đổi, đình chỉ hoặc chấm dứt
những quan hệ pháp luật cụ thể [49, tr.469].
Trong các hình thức thực hiện pháp luật, nếu như tuân thủ pháp luật,
chấp hành pháp luật và sử dụng pháp luật là những hình thức có tính phổ
biến mà các chủ thể pháp luật có thể thực hiện thì ADPL mang tính đặc thù
riêng, nhất thiết phải có sự tham gia trực tiếp của cơ quan nhà nước hay của
cán bộ, cơng chức có thẩm quyền. Do đó, hoạt động ADPL là hoạt động
mang tính quyền lực của cơ quan nhà nước. Biểu hiện rõ nét nhất là các chủ
thể pháp luật khi thực hiện các quy định của pháp luật ln có sự can thiệp
của Nhà nước hay của cán bộ, cơng chức có thẩm quyền, đảm bảo cho các
QPPL được thực hiện triệt để, hiệu lực và hiệu quả khi tác động vào cuộc
sống, vào các quan hệ xã hội. Hoạt động ADPL của các cơ quan hành chính
nhà nước có thẩm quyền được thực hiện trong các trường hợp sau:
Thứ nhất, khi cần truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những chủ thể
vi phạm pháp luật hoặc cần áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước đối
với tổ chức hay cá nhân nào đó;
Thứ hai, khi những quyền và nghĩa vụ pháp lý của chủ thể không mặc
nhiên phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt nếu thiếu sự can thiệp của nhà nước;
Thứ ba, khi xảy ra tranh chấp về quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý
giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật mà giữa họ khơng thể tự điều hồ,
giải quyết với nhau được;
Thứ tư, ADPL được thực hiện trong một số quan hệ pháp luật quan
trọng mà nhà nước thấy cần thiết phải tham gia để kiểm tra, giám sát hoạt
động của các bên tham gia vào quan hệ đó, hoặc nhà nước xác nhận sự tồn tại
hay không tồn tại của một số sự việc, sự kiện thực tế nào đó.

17
Giải quyết khiếu nại về đất đai là một dạng hoạt động của quản lý nhà
nước, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc nhà chức trách tiến hành theo
phạm vi, chức năng, thẩm quyền. Do đó, để thực hiện việc khiếu nại và giải
quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong
quản lý đất đai thì người khiếu nại cũng như các cơ quan có thẩm quyền cần
phải xác định đúng tính chất, hành vi khiếu nại rồi đối chiếu với quy định của
Luật KNTC, Luật Đất đai, Pháp lệnh giải quyết các vụ án hành chính và các
văn bản hướng dẫn có liên quan để xác định vụ việc phải giải quyết theo thủ
tục chung quy định ở Luật KNTC hay thủ tục đặc thù quy định ở Luật Đất đai
hoặc vụ việc được giải quyết bằng trình tự thủ tục hành chính hay tố tụng tại
Tồ án. Tuy nhiên tuỳ thuộc vào sự lựa chọn của người khiếu nại mà vụ việc
sẽ được giải quyết theo thủ tục tố tụng của cơ quan Tồ án hoặc theo thủ tục
hành chính, kết quả giải quyết có thể là một bản án, quyết định của Toà án
hoặc bằng một quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước có
thẩm quyền.
Giải quyết khiếu nại về đất đai còn là một dạng của hoạt động ADPL.
Thông qua các hồ sơ, tài liệu lưu trữ mà các cơ quan cung cấp, chứng cứ, dấu
hiệu, hành vi, tình tiết thực tế của từng vụ việc, cơ quan nhà nước có thẩm
quyền hoặc nhà chức trách có thẩm quyền căn cứ vào các quy định của pháp
luật để xác định được đúng, sai, tích chất, của nội dung khiếu nại, yêu cầu sửa
đổi, huỷ bỏ hoặc chấm dứt hiệu lực của quyết định hành chính hay hành vi
hành chính bị khiếu nại, buộc bồi thường thiệt hại (nếu có), khơi phục uy tín,
danh dự đã bị xâm hại, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Nhưng như đã phân tích trên, dạng ADPL này khơng phải xuất phát từ ý chí
đơn phương ban đầu của nhà nước như trong xử lý vi phạm hành chính hay
các dạng ADPL khác mà nó chỉ xảy ra khi có yêu cầu của chủ thể bị ADPL,
trên cơ sở ý chí của chủ thể khiếu nại về đất đai.

18
Về cơ sở pháp lý, để giải quyết một quan hệ pháp luật về đất đai như
giải quyết khiếu nại về đất đai thì trước khi ban hành một văn bản ADPL
(quyết định hành chính) u cầu có tính bắt buộc đầu tiên là xem xét tất cả
quá trình diễn biến, các yếu tố, tình tiết sự việc một cách khách quan, tồn
diện, sau đó người có thẩm quyền phải dựa vào các QPPL trực tiếp hoặc gián
tiếp điều chỉnh quan hệ pháp luật đó để ban hành quyết định bác bỏ hay công
nhận nội dung khiếu nại của đương sự là đúng hay sai, cũng như công nhận
quyền lợi và nghĩa vụ pháp lý của người khiếu nại (nếu có), và quyền khiếu
nại tiếp theo hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại cơ quan Tồ án.
Như vậy, ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND là
hoạt động mang tính tổ chức và tính quyền lực nhà nước. Đó là việc UBND
căn cứ vào quy định của pháp luật để ra một quyết định hành chính (quyết
định cá biệt) mà hậu quả pháp lý và giá trị hiệu lực của quyết định đó sẽ làm
phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật về đất đai. Do đó, từ
sự phân tích trên có thể đưa ra khái niệm như sau:
ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND là việc UBND
thông qua người có thẩm quyền, trách nhiệm căn cứ vào quy định của Luật
Đất đai, Luật KNTC và các QPPL khác có liên quan để xác định tính chất
đúng, sai của nội dung khiếu nại trong hoạt động quản lý nhà nước về đất
đai. Trên cơ sở đó ban hành một quyết định hành chính nhằm giải quyết các
khiếu nại của chủ thể sử dụng đất, khẳng định cần giữ nguyên, sửa đổi hoặc huỷ
bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị
khiếu nại; buộc bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của
người khiếu nại (nếu có); xác định có hay khơng quyền khiếu nại tiếp theo hoặc
quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án của người khiếu nại.
1.1.1.3. Đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất
đai của Uỷ ban nhân dân

19
Trên cơ sở khái niệm ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của
UBND, ngoài những đặc điểm ADPL chung, ADPL trong giải quyết khiếu nại
về đất đai của UBND cịn có những đặc thù riêng.
Thứ nhất, ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND là
hoạt động mang tính quyền lực nhà nước.
Hoạt động ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND thì chủ
thể giải quyết phải do Chủ tịch UBND hay những người trực tiếp do Chủ tịch
UBND uỷ quyền (Phó Chủ tịch UBND, Chánh Thanh tra các cấp, Thủ trưởng cơ
quan TN&MT ở những giai đoạn nhất định) tiến hành. Trong q trình ADPL mọi
khía cạnh, mọi tình tiết đều phải được xem xét cẩn trọng và dựa trên cơ sở các quy
định, yêu cầu của QPPL đã được xác định để ra quyết định cụ thể.
Hoạt động ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND không
xuất phát từ ý chí đơn phương của Nhà nước như những trường hợp xử lý vi
phạm hành chính hay những trường hợp ADPL khác mà chỉ được áp dụng khi có
sự yêu cầu của người khiếu nại, tức khi họ cho rằng quyết định hoặc hành vi hành
chính trong lĩnh vực quản lý đất đai đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích
hợp pháp của mình. Hoạt động ADPL ở đây khơng chỉ thể hiện quyền hạn mà
cịn là trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước đối với người sử dụng đất
trong việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất trong quá
trình thực hiện quản lý Nhà nước về đất đai mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu.
ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND có tính bắt
buộc đối với mọi chủ thể bị ADPL và các chủ thể khác có liên quan. Điều này
thể hiện ở chỗ dù việc ADPL được thể hiện dưới hình thức nào thì quyết định
hành chính (văn bản ADPL) cũng chỉ do các chủ thể có thẩm quyền ban hành,
nên về nguyên tắc là buộc các chủ thể phải nghiêm chỉnh thực hiện khi quyết
định đó phát sinh hiệu lực pháp luật. Trong những trường hợp cần thiết nó
được đảm bảo thực hiện thông qua việc cưỡng chế bằng quyền lực nhà nước.

20
Nếu vi phạm tuỳ theo mức độ có thể bị xử lý bằng biện pháp hành chính hoặc
bị truy cứu trách nhiệm hình sự.
Thứ hai, ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND là
hoạt động phải tuân theo những hình thức và thủ tục chặt chẽ do pháp luật
quy định.
ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND là hoạt động
mang tính chất đặc thù do người đứng đầu UBND thực hiện và phải tuân theo
những hình thức, thủ tục chặt chẽ theo quy định của pháp luật. Bởi vì, xuất
phát từ tầm quan trọng của đất đai cũng như công tác giải quyết khiếu nại về
đất đai, chủ thể bị ADPL có thể được hưởng những lợi ích rất lớn hoặc chịu
những hậu quả nghiêm trọng do hành vi ADPL gây ra. Mặt khác việc quy
định một cách chặt chẽ hình thức, trình tự, thủ tục và thẩm quyền sẽ tạo ra cơ
sở pháp lý, công cụ quan trọng để UBND thực hiện chức năng quản lý của
mình. Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền hiện nay, quản lý xã
hội bằng pháp luật thì việc quy định và cơng khai hố những vấn đề trên là
hết sức cần thiết. Những quy định này sẽ góp phần tạo sự minh bạch trong
hoạt động quản lý hành chính nhà nước của UBND, đây cũng là cơ sở để
UBND thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình trong quản lý nhà nước về đất
đai; đồng thời, nó cũng là căn cứ để xã hội thực hiện sự giám sát quá trình
thực hiện pháp luật của các cơ quan nhà nước.
Thứ ba, ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND là hoạt
động mang tính cá biệt, cụ thể.
Tính cụ thể và cá biệt thể hiện ở chỗ việc áp dụng này được thực hiện
và có hiệu lực với từng chủ thể, từng tình huống cụ thể và chỉ có giá trị pháp
lý đối với chủ thể xác định được nêu trong văn bản áp dụng, với các chủ thể
khác nó khơng làm nảy sinh các quyền và nghĩa vụ pháp lý. ADPL trong giải
quyết khiếu nại về đất đai của UBND có đối tượng là những quan hệ pháp luật

cụ thể phát sinh trong lĩnh vực khiếu nại về đất đai cần đến sự điều chỉnh cá


21
biệt, cụ thể của các QPPL trong lĩnh vực khiếu nại. Trên cơ sở các quy định
chung của các QPPL về khiếu nại, UBND sẽ phân tích, đánh giá và lựa chọn
các QPPL phù hợp để áp dụng đối với những tình huống cụ thể trong lĩnh vực
đất đai để ban hành văn bản ADPL và tổ chức thực hiện.
Thứ tư, ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND là hoạt
động mang tính khoa học, sáng tạo.
Trong quá trình vận dụng cái chung (các QPPL) để giải quyết các việc
riêng lẻ, cụ thể địi hỏi người có thẩm quyền ADPL phải vận dụng cái chung
phù hợp với cái riêng rất phong phú, đa dạng và phức tạp. Tuy nhiên, xã hội
luôn vận động, biến đổi và phát triển nên không phải lúc nào pháp luật cũng dự
liệu hết được mọi tình huống trong thực tế nảy sinh. Trong trường hợp pháp
luật chưa quy định hoặc quy định cịn chồng chéo, chưa đồng bộ, chưa rõ ràng
thì u cầu chủ thể ADPL trong khuôn khổ của pháp luật cho phép phải biết
vận dụng pháp luật một cách khoa học, sáng tạo linh hoạt, khơng dập khn
máy móc. Để đạt tới điều đó địi hỏi người ADPL trong giải quyết khiếu nại về
đất đai phải có ý thức pháp luật cao, có tri thức tổng hợp, có kinh nghiệm
phong phú, có đạo đức trong sáng và có trình độ chuyên môn cao. Song, việc
vận dụng pháp luật phải tuân thủ nguyên tắc là việc vận dụng pháp luật đó phải
đảm bảo được lợi ích của Nhà nước, của xã hội; bảo vệ được quyền và lợi ích
chính đáng của tổ chức, cá nhân nhưng không trái pháp luật và đạo đức xã hội.
Kết quả ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai được thực hiện
bằng các văn bản ADPL là các quyết định giải quyết khiếu nại, có những đặc
điểm sau: Quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai do Chủ tịch UBND ban
hành (có thể uỷ quyền cho cấp phó ký thay) và được bảo đảm thực hiện bằng
sức mạnh quyền lực nhà nước; Quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai phải
nêu cụ thể tên cơ quan có thẩm quyền giải quyết, cá nhân, tổ chức là người

khiếu nại, văn bản này chỉ áp dụng một lần; Quyết định giải quyết về đất đai
phải nêu rõ căn cứ vào văn bản QPPL để ban hành về thẩm quyền cũng như nội


22
dung văn bản giải quyết; kết quả giải quyết cụ thể; quyền và nghĩa vụ của các
bên có liên quan…
Giải quyết khiếu nại về đất đai là quá trình xác minh, thẩm định tính
chính xác, tính hợp pháp các tài liệu, chứng cớ, số liệu… và các bước tiến
hành ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, qua đó
đánh giá việc đúng, sai, hợp pháp, hợp lý đối với quyết định hành chính, hành
vị hành chính. Do đó địi hỏi cơ quan có chức năng, thẩm quyền; người có chức
năng, thẩm quyền trong q trình ADPL giải quyết khiếu nại về đất đai phải am
hiểu sâu, rộng khơng chỉ pháp luật hiện hành mà cịn phải nắm vững các chủ
trương, quan điểm, những chính sách, quy định của pháp luật về đất đai qua các
giai đoạn, thời kỳ của Đảng và Nhà nước ta. Chủ thể ADPL trong q trình giải
quyết phải có óc phán đốn, khả năng tư duy để phân tích, đánh giá, tìm đúng
bản chất và hiện tượng vụ việc, qua đó giúp cho chủ thể ADPL lựa chọn QPPL
phù hợp làm căn cứ ban hành để giải quyết vụ việc.
1.1.2. Nội dung áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về
đất đai của Uỷ ban nhân dân
Khiếu nại về đất đai bao gồm nhiều dạng do phát sinh trong quá trình
quản lý nhà nước về đất đai. Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền
ban hành các quyết định hành chính về đất đai chủ yếu do UBND cấp huyện
và UBND tỉnh thực hiện, hay nói cách khác thẩm quyền ban hành các quyết
định này thuộc tập thể UBND, Chủ tịch UBND chỉ là một thành viên trong
UBND thay mặt UBND ra các quyết định hành chính về đất đai. Nghiên cứu
ADPL trong giải quyết khiếu nại về đất đai hiện nay thì UBND thường phải
tiếp nhận và tiến hành ADPLgiải quyết các nhóm chủ yếu sau:
Thứ nhất, ADPL trong giải quyết các khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ,

giải phóng mặt bằng, tái định cư.
Thu hồi đất là biện pháp pháp lý quan trọng nhằm bảo vệ quyền sở hữu
toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu. Để thực


23
hiện chính sách phát triển kinh tế, xã hội đất nước, Nhà nước đã tiến hành thu
hồi đất, giải phóng mặt bằng phục vụ cho các dự án phát triển. Tuy nhiên vấn
đề bồi thường và hỗ trợ và tiến hành tái định cư cho những chủ thể bị thu hồi
đất ở nhiều địa phương gặp khơng ít khó khăn, vướng mắc. Nhìn chung các
địa phương chưa coi trọng việc lập khu tái định cư chung cho các dự án trên
cùng địa bàn, một số khu tái định cư đã được lập nhưng không bảo đảm điều
kiện tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ, giá nhà ở tại khu tái định cư cịn tính q cao
nên tiền nhận bồi thường không đủ trả cho nhà ở tại khu tái định cư… Đối với
các quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư, thẩm
quyền ban hành quyết định này chỉ do UBND cấp huyện và UBND cấp tỉnh
thực hiện. Các quy định của pháp luật về đất đai để giải quyết vấn đề tái định
cư đã khá đầy đủ nhưng các địa phương thực hiện chưa tốt, thậm chí một số
địa phương chưa quan tâm giải quyết nhiệm vụ này dẫn đến tình trạng khiếu
kéo dài, đây là loại khiếu nại phổ biến nhất hiện nay.
Thứ hai, ADPL trong giải quyết các khiếu nại về giao đất, cho thuê
đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia
hạn thời hạn sử dụng đất.
Đất đai là tài sản quý giá của quốc gia, thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước thống nhất quản lý. Nhưng nhà nước không thể trực tiếp sử dụng, mà trao
quyền sử dụng đất cho các chủ thể khác sử dụng dưới hình thức giao đất và cho
thuê đất. Bởi vậy, quyền sử dụng đất đai thuộc về người sử dụng nên pháp luật
nước ta có chế độ quản lý đặc biệt đối với quyền sử dụng đất, chính vì vậy quyền
sử dụng đất đã trở thành thứ hàng hoá đặc biệt. Nghị quyết Hội nghị lần thứ VII
Ban chấp hành Trung ương khoá IX đã khẳng định: “Quyền sử dụng đất là hàng

hoá đặc biệt” [18, tr.61]. Chính vì vậy vấn đề giao đất, cho th đất, thu hồi đất,
trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn thời hạn sử dụng
đất là rất quan trọng. Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng
đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn thời gian sử dụng đất thì


24
thẩm quyền ban hành quyết định này quy định chỉ do UBND cấp huyện và
UBND cấp tỉnh thực hiện, riêng quyết định cho thuê đất thuộc quỹ đất nông
nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích của xã, phường, thị trấn thì UBND cấp xã
có thẩm quyền ban hành. Tuy vậy, trong thực tiễn công tác quản lý nhà nước về
đất đai đối với lĩnh vực này cũng rất phức tạp, dễ dẫn đến việc giao đất, cho thuê
đất, thu hồi đất trái với thẩm quyền, thiếu căn cứ, tuỳ tiện và tư lợi cũng như lẫn
chiếm sử dụng đất sai mục đích... dẫn đến phát sinh khiếu nại của các chủ thể
sử dụng đất mà các cơ quan nhà nước có trách nhiệm phải giải quyết.
Thứ ba, ADPL trong giải quyết các khiếu nại về cấp hoặc thu hồi
GCNQSD đất.
GCNQSD đất là chứng thư pháp lý xác nhận mối quan hệ hợp pháp
giữa nhà nước và người sử dụng đất. Trên thực tế người sử dụng đất đang có
nhiều loại giấy tờ khác nhau, qua nhiều thời kỳ quản lý... Vì vậy, để bảo đảm
các giao dịch có căn cứ pháp lý, Nhà nước ta rất quan tâm đến việc cấp và thu
hồi GCNQSD đất.
Đối với quyết định cấp hoặc thu hồi GCNQSD đất, thẩm quyền ban
hành quyết định này do UBND cấp huyện và UBND cấp tỉnh thực hiện. Loại
khiếu này thường phát sinh một phần từ sai sót của cơ quan có thẩm quyền,
như: Khơng được cấp GCNQSD đất; cấp GCNQSD đất sai sót về tên chủ sử
dụng, sơ đồ thửa đất, diện tích; cấp GCNQSD đất cho hộ này trùng lên hộ
khác… hoặc thu hồi GCNQSD đất mà khơng có lý do chính đáng hoặc lý do
khơng rõ ràng, khơng đảm bảo trình tự thủ tục…. Các cơ quan có thẩm quyền
trong q trình giải quyết lại khơng giải thích rõ cho dân hiểu lý do, quá trình

giải quyết hồ sơ diễn ra chậm, gây phiền hà, sách nhiễu, gây khó khăn cho
người sử dụng đất.
Thứ tư, ADPL trong giải quyết các khiếu nại xử phạt vi phạm hành
chính về chế độ quản lý, sử dụng đất đai.


25
Vi phạm pháp luật về đất đai là hành vi trái pháp luật được thực hiện
một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm tới quyền lợi của Nhà nước, với svai trò là
đại diện chủ sở hữu, quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất đai cũng
như các quy định về chế độ sử dụng các loại đất. Khi có đủ các dấu hiệu của vi
phạm pháp luật, tuỳ theo mức độ thì các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, tổ
chức hoặc cá nhân được Nhà nước trao quyền ra quyết định xử phạt đối với
người vi phạm. Mục đích của xử phạt vi hành hành chính trong lĩnh vực đất đai
là nhằm ngăn ngừa và trừng phạt những hành vi vi phạm, đồng thời giáo dục ý
thức chấp hành pháp luật, bảo vệ những quan hệ, những giá trị pháp luật được
ghi nhận, duy trì kỷ cương và nâng cao hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà
nước về đất đai. Những người có thẩm quyền trong việc xử phạt vi phạm hành
chính về đất đai ở địa phương, bao gồm: Chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn;
Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Chủ tịch UBND tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương; Thanh tra chuyên ngành về đất đai trong việc
xử phạt vi phạm hành chính; Chánh Thanh tra Sở TN&MT.
Nội dung khiếu nại này cũng có nhiều dạng, một số bộ phận chủ thể sử
dụng đất không nắm rõ về Luật Đất đai và Luật KNTC nên phát sinh tình
trạng vi phạm pháp luật hoặc các trường hợp lấn chiếm, vi phạm quy tắc xây
dựng; một số người mặc dù khá am hiểu pháp luật nhưng vẫn cố tình vi phạm,
khi bị phát hiện và xử phạt thì ngoan cố khiếu nại. Bên cạnh đó cũng có phần
trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền trong quá trình giải quyết, như: ra
quyết định xử phạt sai đối tượng, bị nhầm lẫn, sai tên chủ sử dụng; việc thi
hành quyết định xử phạt có sai sót hoặc sai pháp luật; việc ra quyết định

không đúng căn cứ pháp luật; việc ra quyết định quá nhẹ hoặc quá nặng (về
mức phạt hoặc hình thức phạt) hoặc thiếu trách nhiệm, thiếu khách quan.
Thứ năm, ADPL trong giải quyết các khiếu nại cho mượn đất hoặc
đòi lại đất cũ.