Chống thật thoát lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa

Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Những năm gần đây, cùng với môi trờng chính trị ổn định, nền kinh tế
nớc ta phát triển khá mạnh, GDP hàng năm tăng từ 7,5-8%. Một trong những
yếu tố góp phần đạt đợc những thành tựu đó là tăng đầu t xây dựng (ĐTXD). Tuy
nhiên, cùng với những đóng góp đáng kể vào nền kinh tế thì ĐTXD ở nớc ta,
nhất là ĐTXD từ vốn ngân sách Nhà nớc (NSNN), đang gặp phải nhiều vấn đề
nan giải, trong đó có tình trạng thất thoát, lãng phí (TTLP).
Thực tế những năm vừa qua đã cho thấy, nhiều nơi, nhiều lúc tình trạng
thất thoát, đặc biệt tình trạng lãng phí trong ĐTXD đã xảy ra rất trầm trọng.
Các cơ quan pháp luật, Chính phủ cũng đã tiến hành nhiều biện pháp ngăn
chặn, xử lý, nhiều vụ án đã đợc đa ra xét xử nghiêm minh, nhng vẫn còn nhiều
vụ việc, nhiều công trình lãng phí tiền bạc của NSNN nhiều tỷ đồng cha đợc
giải quyết một cách kịp thời, đúng pháp luật. Vẫn còn một số công trình thiết
kế không đảm bảo, thi công cha xong thì phải sửa đổi thiết kế, đến khi hoàn
thành thì cũng chẳng có thể sử dụng nh dự kiến. Có công trình xây dựng
(CTXD) chỉ vài năm sau đã không đáp ứng đợc nhu cầu phải cải tạo, nâng cấp
rất tốn kém
Giáo s David Dapice của Đại học Harvard cho rằng, với tốc độ đầu t cao
nh báo cáo của Việt Nam, tỷ lệ tăng trởng lẽ ra phải đạt mức 9-10%. Nh vậy,
với tốc độ tăng trởng thực tế đạt đợc, số vốn TTLP trong đầu t hàng năm lên
đến 1 tỷ USD [11].
Là một địa phơng đang trong quá trình phát triển, vốn ĐTXD từ
NSNN hàng năm lên đến hàng nghìn tỷ đồng, Thanh Hoá cũng nằm trong
tình trạng TTLP nh thế. Với mong muốn tìm ra các giải pháp giảm thiểu
hơn nữa TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh, đề tài Chống
1
thất thoát, lãng phí trong đầu t xây dựng từ vốn ngân sách nhà nớc trên
địa bàn tỉnh Thanh Hoá đợc chọn làm đối tợng nghiên cứu trong luận
văn.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Từ năm 2003 đến nay, trên phạm vi cả nớc, đã có nhiều bài nói, bài
viết đăng tải trên các Báo và Tạp chí, đồng thời có cả những cuộc hội thảo
khoa học, công trình nghiên cứu về tình hình và giải pháp chống TTLP
trong ĐTXD. Có thể nêu ra một số công trình nghiên cứu, bài báo và bài
viết trên tạp chí nh: Đề án chống TTLP trong ĐTXD của Bộ Xây dựng thực
hiện tháng 9/2004; Hội thảo khoa học về Công tác đấu tranh phòng,
chống tham nhũng trong XDCB Thực trạng và giải pháp do Bộ Công an
tổ chức ngày 10/11/2005 tại Hà Nội; luận văn thạc sỹ kinh doanh và quản
lý Một số giải pháp chống thất thoát, lãng phí trong đầu t xây dựng từ
nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Đak Lak của tác giả Phan Xuân Lĩnh,
năm 2006; luận văn thạc sỹ kinh doanh và quản lý Phòng, chống thất
thoát, lãng phí trong đầu t xây dựng từ nguồn ngân sách Nhà nớc ở nớc ta
hiện nay của tác giả Ngô Văn Quý; bài Thất thoát vốn đầu t XDCB và
giải pháp ngăn chặn của tác giả Trần Lu Dung, đăng trên Tạp chí Kinh tế
và Dự báo, số 8/2004; bài Tham nhũng, tiêu cực trong đầu t XDCB, tiền
thất thoát đủ trả lơng cho bộ máy hành chính, sự nghiệp cả nớc của tác
giả Trần Công Hùng, đăng trên Báo Tiền phong số 225 ngày 11/11/2005;
bài Tập trung chỉ đạo tạo sự chuyển biến rõ rệt trong lĩnh vực đầu t
XDCB của tác giả Võ Hồng Phúc, Bộ trởng Bộ KH&ĐT, đăng trên Tạp
chí Thời báo Kinh tế số 1/2005; bài Phát triển kinh tế xã hội và cuộc
đấu tranh chống TTLP của tác giả Trơng Giang Long, đăng trên Tạp chí
Cộng sản số 22 tháng 11/2005; bài Những nguyên nhân chủ yếu và biện
pháp nhằm giảm thiểu TTLP trong đầu t và xây dựng của tác giả Hoàng
2
Xuân Hoà, Ban Kinh tế Trung ơng, đăng trên Tạp chí Khu công nghiệp
Việt Nam số 9/2005;
Ngoài ra còn còn có một số công trình khác đã công bố cũng liên quan
đến TTLP, quản lý kiểm tra, kiểm soát hoạt động ĐTXD. Tuy nhiên, cha có
công trình nào nghiên cứu đề tài này dới dạng luận văn, luận án khoa học trên
địa bàn tỉnh Thanh Hoá nhằm giúp cho địa phơng chống TTLP trong ĐTXD

từ vốn NSNN có hiệu quả hơn. Thực hiện đề tài, luận văn sẽ tham khảo, lựa
chọn, kế thừa những ý tởng của các công trình đã nghiên cứu và công bố,
đồng thời đi sâu nghiên cứu lý luận để đề ra những giải pháp chống TTLP
trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá.
3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn
Mục đích của luận văn là nhận dạng và phân tích thực trạng TTLP trong
ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá và đề xuất các giải pháp
chống TTLP hiệu quả hơn
Phù hợp với mục đích đó, luận văn có nhiệm vụ:
- Làm rõ cơ sở khoa học của việc chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN.
- Phân tích thực trạng TTLP và thực trạng chống thất thoát, lãng phí
trong đầu t xây dựng từ vốn NSNN ở Thanh Hoá.
Đề xuất các phơng hớng và giải pháp tăng cờng chống TTLP trong
ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá trong thời gian tới.
4. Đối tợng, phạm vi nghiên cứu trong luận văn
Đối tợng nghiên cứu của luận văn là tình trạng TTLP và giải pháp
chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá.
Phạm vi nghiên cứu trong luận văn bao gồm khảo sát thực trạng các
dạng TTLP và các giải pháp chống TTLP ở các công trình xây dựng từ vốn
3
NSNN do Uỷ ban nhân dân (UBND) tỉnh Thanh Hoá quản lý, không nghiên
cứu các dự án ĐTXD bằng nguồn vốn khác.
Thời gian khảo sát đánh giá từ năm 2003 đến nay và đề xuất giải pháp
cho thời gian tới.
5. Cơ sở lý luận và phơng pháp nghiên cứu trong luận văn
Luận văn đợc thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác Lê
nin, t tởng Hồ Chí Minh, quan điểm đờng lối đổi mới kinh tế của Đảng, Nhà
nớc, các thành tựu khoa học kinh tế, kỹ thuật hiện đại.
Trong khi giải quyết các vấn đề cụ thể, luận văn sử dụng phơng pháp
duy vận biện chứng, duy vật lịch sử, phơng pháp thống kê, phơng pháp phân

tích, phơng pháp tổng hợp dựa trên nghiên cứu các tài liệu, các văn bản, báo
cáo, kết luận của các ngành liên quan ở cấp tỉnh, các phơng tiện thông tin đại
chúng của Trung ơng, địa phơng về TTLP và chống TTLP trong ĐTXD trong
thời gian qua gắn với thực tiễn ở Thanh Hoá. Trong phạm vi hẹp có sử dụng ý
kiến của các chuyên gia.
6. Những đóng góp khoa học của luận văn
- Hệ thống hoá cơ sở lý luận về TTLP và phơng thức chống TTLP
trong ĐTXD từ vốn NSNN.
- Phân tích thực trạng, nguyên nhân và giải pháp chống TTLP trong
ĐTXD từ nguồn vốn NSNN ở Thanh Hoá từ năm 2003 đến nay.
- Đề xuất giải pháp chống TTLP trong ĐTXD từ nguồn vốn NSNN ở
Thanh Hoá trong thời gian tới để có thể làm tài liệu tham khảo cho các cơ
quan chức năng của tỉnh trong việc xây dựng chơng trình công tác trong lĩnh
vực phòng, chống tham nhũng, TTLP trên địa bàn tỉnh theo tinh thần Nghị
quyết Trung ơng ba (khoá X) của Đảng
7. Kết cấu luận văn
4
Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, nội dung chính của
luận văn đợc trình bày trong 3 chơng, 8 tiết.
5
Chơng 1
Một số vấn đề chung về thất thoát, lãng phí
và chống thất thoát, lãng phí trong đầu t
xây dựng từ vốn ngân sách nhà nớc
1.1. một số vấn đề chung về đầu t xây dựng từ vốn ngân
sách nhà nớc
1.1.1. Đầu t xây dựng từ vốn ngân sách nhà nớc
1.1.1.1. Khái niệm đầu t xây dựng
Đầu t là hoạt động bỏ vốn vào quá trình tái sản xuất xã hội nhằm thu
đợc kết quả lớn hơn trong tơng lai.

Nếu xét về tính mục đích, thì đầu t là hoạt động không chỉ nhằm bảo
toàn giá trị đầu t, mà còn phải sinh lời. Mức độ sinh lời càng cao thì càng
khuyến khích nhà đầu t bỏ vốn đầu t. Tuy nhiên, với nhà đầu t là các cơ quan
nhà nớc thì, ngoài các dự án đầu t buộc phải sinh lời, nhiều dự án đầu t hớng
tới phúc lợi xã hội hơn là lợi nhuận cá biệt của dự án.
Nếu xét về phơng diện hoạt động thực tiễn, đầu t là một quá trình lâu
dài từ khâu chuẩn bị đầu t, khâu thực hiện đầu t đến khâu khai thác kết quả
đầu t. Nhng trong thực tiễn kinh tế, nhiều khi ngời ta chỉ chú trọng quá trình
chuẩn bị và thực hiện đầu t, tách rời khâu khai thác kết quả đầu t ra khỏi quá
trình đầu t.
Có rất nhiều loại đầu t. Tuỳ theo các góc độ xem xét khác nhau, ngời ta
có thể phân ra đầu t phát triển và đầu t chuyển dịch; đầu t trực tiếp và đầu t
gián tiếp; ĐTXD và đầu t không xây dựng; đầu t mới và đầu t mở rộng, đầu t
hiện đại hoá
Đầu t xây dựng (ĐTXD) là hoạt động đầu t nhằm tạo ra các tài sản cố
định cho các tổ chức kinh tế, xã hội, chính trị và hệ thống các công trình kết
cấu hạ tầng kỹ thuật, kết cấu hạ tầng KT-XH, đáp ứng yêu cầu phát triển KT-
6
XH, quốc phòng, an ninh (QPAN) và nâng cao chất lợng sống của nhân dân.
Đây là dạng đầu t rất quan trọng vì nó góp phần nâng cao năng lực sản xuất
của quốc gia. Bản thân quá trình ĐTXD luôn là một phức hợp hoạt động trong
đó nổi lên vai trò của chủ bỏ vốn đầu t, chủ sử dụng kết quả đầu t, tổ chức đấu
thầu xây dựng, nhóm dân c thụ hởng kết quả đầu t và các cơ quan quản lý nhà
nớc trong lĩnh vực ĐTXD. Trong ĐTXD hoạt động xây dựng giữ vị trí quan
trọng, quyết định kết quả đầu t.
- Hoạt động xây dựng là là quá trình bao gồm: lập quy hoạch xây dựng,
lập dự án đầu t xây dựng công trình, thiết kế xây dựng công trình, thi công xây
dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý dự án ĐTXD
công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác
có liên quan đến xây dựng công trình Hoạt động xây dựng kết tinh thành

công trình xây dựng [16, tr.16].
- Công trình xây dựng là sản phẩm đợc tạo thành bởi sức lao động của
con ngời, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, đợc liên kết định vị
với đất, có thể bao gồm phần dới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dới mặt nớc
và phần trên mặt nớc, đợc xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng bao
gồm công trình xây dựng công cộng, nhà ở, công trình công nghiệp, giao
thông, thuỷ lợi, năng lợng và các công trình khác [16, tr.16].
1.1.1.2. Đầu t xây dựng từ vốn ngân sách nhà nớc
a. Phân loại vốn đầu t xây dựng
Có nhiều cách phân loại vốn ĐTXD
* Nếu căn cứ vào quan hệ của chủ đầu t và nguồn vốn đầu t thì ngời ta
phân thành vốn chủ sở hữu (vốn góp thêm, vốn huy động từ phát hành cổ
phiếu, vốn hình thành từ lợi nhuận không chia, từ các quỹ của doanh
nghiệp ) và vốn vay (vay các tổ chức tín dụng, vay n ớc ngoài, vay chính phủ,
vay thông qua phát hành trái phiếu )
7
* Nếu căn cứ vào tiêu chí ai tài trợ vốn cho đầu t thì ngời ta chia vốn
đầu t thành:
+ Vốn ĐTXD do khu vực t nhân trong nớc tài trợ. Đây là nguồn vốn
đầu t hình thành từ vốn tự có của các doanh nghiệp, vốn vay của các tổ chức
tài chính trong nớc, vốn huy động trong dân c
+ Vốn ĐTXD do t nhân nớc ngoài tài trợ gồm vốn của t nhân, của
doanh nghiệp và của các tổ chức tài chính nớc ngoài.
+ Vốn ĐTXD do Chính phủ và các tổ chức tài chính nớc ngoài tài trợ
trực tiếp không qua NSNN bao gồm các khoản vốn hỗ trợ trực tiếp các tổ chức
và cá nhân trong nớc đầu t.
+ Vốn ĐTXD do Nhà nớc tài trợ gồm vốn tín dụng đầu t phát triển của
Nhà nớc và vốn ĐTXD đợc cấp trực tiếp từ NSNN (từ đây gọi là vốn ĐTXD từ
NSNN).
ở nớc ta, vốn ĐTXD từ NSNN có tỷ trọng lớn và có vai trò quan trọng,

thờng chiếm tỷ trọng từ 40-50% tổng đầu t xã hội. Xét trên tổng thể nền kinh
tế, vốn ĐTXD từ NSNN đợc hình thành từ 2 kênh (i) từ khoản tích luỹ của
NSNN: là phần còn lại của tổng thu NSNN sau khi trừ chi phí thờng xuyên, chi
trả nợ, chi lập quỹ dự trữ tài chính và một số khoản chi đầu t phát triển khác; (ii)
là khoản vay trong nớc (tín phiếu, công trái, trái phiếu Chính phủ) và vay nớc
ngoài thông qua các dự án ODA đợc đa vào cân đối NSNN.
Theo phân cấp quản lý của Luật Ngân sách nhà nớc, vốn ĐTXD từ
NSNN bao gồm (i) vốn ĐTXD do trung ơng quản lý và (ii) vốn ĐTXD do địa
phơng quản lý.
- Vốn ĐTXD do trung ơng quản lý là số vốn đầu t từ ngân sách trung -
ơng đợc cân đối cho các chơng trình, dự án đầu t của các Bộ, ngành trung ơng
theo kế hoạch đầu t xây dựng hàng năm, nằm trong quy hoạch và kế hoạch 5
năm do Quốc hội thông qua.
8
- Vốn ĐTXD do địa phơng quản lý bao gồm vốn đầu t đợc cân đối từ
tổng chi ngân sách địa phơng dành cho đầu t phát triển, vốn đợc hỗ trợ, bổ
sung từ nguồn vốn ĐTXD tập trung của ngân sách trung ơng và vốn ĐTXD từ
nguồn để lại theo Nghị quyết của Quốc hội.
b. Đặc điểm của vốn đầu t xây dựng từ ngân sách nhà nớc
Vốn ĐTXD từ NSNN thờng tập trung cho các dự án xây dựng có vốn
lớn, các dự án thuộc lĩnh vực công cộng, lĩnh vực quốc phòng, an ninh, vào
các lĩnh vực có thời gian xây dựng kéo dài, thời gian thu hồi vốn lâu hoặc
không thu hồi vốn mà chỉ tính lợi ích và hiệu quả xã hội nh các công trình
giao thông, điện nớc, trờng học, trạm y tế, bệnh viện công, công sở, các công
trình văn hoá, công trình phục vụ quốc phòng và an ninh. Vì không thể phân
tích đợc hiệu quả kinh tế tài chính cá biệt của các dự án đầu t này, nên khi xây
dựng dự án dễ có xu hớng xuê xoa trong xem xét các yêu cầu và chỉ tiêu đánh
giá kết quả đầu t, hệ quả là có thể tạo cơ hội TTLP vốn đầu t của Nhà nớc.
ở nớc ta, vốn ĐTXD từ NSNN, về nguyên tắc, thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nớc đại diện quản lý nên khó tìm ra cá nhận chịu trách nhiệm đích thực

về hiệu quả sử dụng nguồn vốn đó. Để thực hiện ĐTXD, Nhà nớc uỷ thác vốn
đó cho nhiều cơ quan nhà nớc với cơ chế quản lý nhiều khâu, nhiều cấp phức
tạp và một chế độ trách nhiệm chung. Chính vì thế, khó tìm thấy trách nhiệm
và động lực cá nhân trong bảo toàn và sử dụng hiệu quả vốn ĐTXD từ NSNN.
Hơn nữa, chế dộ, cơ cấu phân quyên quản lý và cơ chế vận hành của các cơ
quan nhà nớc thờng lạc hậu so với yêu cầu của thực tế nên dễ dẫn đến hiện t-
ợng quan liêu trong quản lý quá trình sử dụng vốn ĐTXD từ NSNN. Những
đặc điểm này làm cho vốn ĐTXD từ NSNN đợc coi nh "của chùa", tiềm ẩn
nhiêu cơ hội để các phần tử tiêu cực trong bộ máy quản lý nhà nớc và các chủ
thể liên quan lợi dụng tham nhũng, làm thất thoát tiền vốn của Nhà nớc.
9
Ngoài ra, không loại trừ những đề án, kế hoạch, chơng trình đợc đầu t
theo phong trào, theo mục tiêu chính trị, xã hội thuần tuý, khó hoặc không
quan tâm đến hiệu quả kinh tế của vốn đầu t Bên cạnh đó, quá trình đầu t
các công trình hình thành bằng vốn ĐTXD từ NSNN, từ khâu kế hoạch, thiết
kế, thi công, giám sát thi công, đấu thầu, mua sắm thiết bị đến nghiệm thu
công trình, thờng đợc thực hiện theo một dây chuyền kép kín trong nội bộ các
cơ quan nhà nớc, do đó thờng xảy ra tình trạng các chủ đầu t và các nhà thầu
chia chác nhau tiền của Nhà nớc.
Một đặc điểm nữa của vốn ĐTXD từ NSNN là quy mô vốn lớn nên vừa
đòi hỏi quá trình chuẩn bị đầu t phức tạp, kéo dài (thậm chí còn bị thói quan
liêu của cán bộ nhà nớc làm cho dài hơn), đòi hỏi sự phê chuẩn của nhiều cơ
quan nhà nớc nên càng tạo cơ hội cho nạn tham ô, tham nhũng. Ngoài ra, quy
chế và kỷ luật đấu thầu các công trình xây dựng bằng tiền NSNN thờng chịu
sức ép của các cơ quan, tổ chức có thế lực trong lĩnh vực quyết định đầu t của
Nhà nớc.
c. Vai trò của vốn đầu t xây dựng từ ngân sách nhà nớc
ĐTXD từ vốn NSNN là công cụ kinh tế quan trọng để Nhà nớc trực tiếp
tác động đến các quá trình kinh tế xã hội, điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng trởng
kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nớc. Bằng việc cung cấp

những dịch vụ công cộng nh hạ tầng kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng
mà các thành phần kinh tế khác không muốn, không thể hoặc không đợc đầu
t, các dự án đầu t từ NSNN đợc triển khai ở các vị trí quan trọng, then chốt
nhằm đảm bảo cho nền kinh tế - xã hội phát triển ổn định theo định hớng xã
hội chủ nghĩa.
ĐTXD từ vốn NSNN đợc coi là một công cụ để Nhà nớc chủ động điều
tiết, điều chỉnh hàng loạt các quan hệ và những cân đối lớn của nền kinh tế
nh điều chỉnh cơ cấu kinh tế ngành, vùng, lãnh thổ thông qua các chơng trình,
10
dự án đầu t lớn nh chơng trình 135, dự án xây dựng các tuyến đờng ô tô vào
trung tâm các xã, dự án xây dựng các hồ đập thuỷ lợi lớn nh Hồ Cửa Đạt, ch-
ơng trình kiên cố hoá kênh mơng, chơng trình kiên cố hoá lớp học Nhà nớc
đã bỏ ra hàng nghìn tỷ đồng để đầu t phát triển kinh tế ở những vùng sâu,
vùng xa nhằm thực hiện chủ trơng xoá đói giảm nghèo, đảm bảo sự công bằng
trong việc thụ hởng các thành quả của tăng trởng, tạo điều kiện cho nền kinh
tế phát triển ổn định, vững chắc.
ĐTXD từ vốn NSNN là vốn mồi để thu hút, tạo điều kiện thu hút các
nguồn lực trong nớc và ngoài nớc cho phát triển kinh tế. Có đủ vốn đầu t trong
nớc mới góp phần giải ngân, hấp thụ đợc các nguồn vốn ODA, có hạ tầng kinh
tế xã hội tốt mới thu hút đợc vốn FDI; có vốn đầu t "mồi" của Nhà nớc mới
khuyến khích phát triển các hình thức BT, BOT
ĐTXD từ vốn NSNN có vai trò mở đờng cho sự phát triển nguồn nhân
lực, phát triển khoa học công nghệ, chăm sóc sức khoẻ của nhân dân. Các dự
án đầu t vào các lĩnh vực trên rất tốn kém, độ rủi ro cao, khả năng thu hồi vốn
thấp nên thờng đợc Nhà nớc đầu t bằng nguồn NSNN, nh dự án đầu t các
phòng thí nghiệm, các bệnh viện, các trung tâm y tế dự phòng, các trạm trại
nghiên cứu giống mới, các trờng đại học sẽ cung cấp các dịch vụ công, tạo
điều kiện nâng cao hiệu quả đầu t của nền kinh tế xã hội.
1.1.2. Trình tự trong hoạt động đầu t xây dựng từ vốn ngân sách
nhà nớc

Do đặc điểm của sản phẩm xây dựng và đặc điểm của sản xuất xây
dựng chi phối, nên hoạt động ĐTXD (đặc biệt là hoạt động ĐTXD từ vốn
NSNN) đòi hỏi phải tuân thủ trình tự các bớc theo quy định. Vi phạm trình tự
ĐTXD sẽ gây ra TTLP và tạo sơ hở cho tham nhũng trong hoạt động ĐTXD.
Theo Luật Xây dựng, trình tự thực hiện dự án đầu t bao gồm các bớc sau:
Bớc 1: Lập quy hoạch chi tiết
11
Bớc 2: Lập hồ sơ xin chủ trơng đầu t
Bớc 3: Lập dự án đầu t hoặc Báo cáo kinh tế kỹ thuật
Bớc 4: Thẩm định và phê duyệt dự án
Bớc 5: Chuẩn bị mặt bằng
Bớc 6: Khảo sát, thiết kế bản vẽ thi công và tổng dự toán công trình
Bớc 7: Thẩm định và phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công và tổng dự toán
Bớc 8: Tổ chức đấu thầu
Bớc 9: Ký kết hợp đồng, tổ chức thi công xây dựng
Bớc 10: Nghiệm thu, quyết toán và bàn giao đa vào khai thác sử dụng
Theo tuần tự, bớc trớc là cơ sở để thực hiện bớc sau. Tuy nhiên, do tính
chất và quy mô của dự án mà một vài bớc có thể gộp vào nhau nh: Đối với dự
án vừa và nhỏ thì có thể không cần phải có bớc lập quy hoạch chi tiết, lập hồ sơ
xin chủ trơng đầu t mà lập luôn báo cáo kinh tế kỹ thuật xây dựng công
trình. Khi bớc trớc đã thực hiện xong, trớc khi triển khai thực hiện các bớc tiếp
theo phải kiểm tra để đánh giá đầy đủ các khía cạnh về kinh tế, tài chính, kỹ
thuật của bớc đó, nếu đạt yêu cầu về các tiêu chuẩn, quy phạm đã quy định (nếu
có) cho bớc đó đợc cấp có thẩm quyền chấp nhận mới đợc thực hiện bớc tiếp
theo. Đáng lu ý nhất là thực hiện trình tự theo các bớc phải đợc cấp có thẩm
quyền thẩm định, phê duyệt nghiêm túc.
Thực hiện đầy đủ các yêu cầu về trình tự nêu trên là cơ sở để khắc phục
những khó khăn, tồn tại do đặc điểm của sản phẩm và đặc điểm của sản xuất
xây dựng gây ra. Vì vậy, những quy định về trình tự ĐTXD có ảnh hởng trực
tiếp và gián tiếp đến chất lợng công trình, chi phí xây dựng công trình trong quá

trình thi công xây dựng, tác động của công trình sau khi hoàn thành xây dựng
đa vào sử dụng đối với nền kinh tế của vùng, của khu vực cũng nh đối với cả n-
ớc. Do đó, việc chấp hành trình tự đầu t và xây dựng có ảnh hởng rất lớn, có
tính chất quyết định không những đối với chất lợng công trình, dự án đầu t mà
12
còn ảnh hởng rất lớn đến TTLP, có hay không tạo sơ hở cho tham nhũng về vốn
và tài sản trong hoạt động ĐTXD
Nh vậy, việc thực hiện nghiêm túc trình tự ĐTXD là một đặc trng cơ bản
trong hoạt động đầu t, có tác động trực tiếp và gián tiếp đến tình trạng TTLP,
tham nhũng trong hoạt động ĐTXD. Vì vậy, quá trình ĐTXD phải có giải pháp
quản lý thích hợp để ngăn chặn các hiện tợng tiêu cực làm cho TTLP, tham
nhũng có thể xảy ra.
1.2. thất thoát, lãng phí trong đầu t xây dựng từ vốn ngân
sách nhà nớc
1.2.1. Nhận diện thất thoát, lãng phí trong đầu t xây dựng từ vốn
ngân sách nhà nớc
1.2.1.1. Khái niệm thất thoát, lãng phí trong đầu t xây dựng
Hiện nay cha có tài liệu, văn bản quy phạm nào đa ra một định nghĩa
hay một khái niệm cụ thể nào về thất thoát, nhng qua thực tế hoạt động kinh tế
xã hội nói chung và trong ĐTXD nói riêng thì có thể hiểu thất thoát là tổn
thất, mất vốn đầu t do các hành động chủ quan của những ngời liên quan
nhằm chuyển nguồn vốn đó thành tài sản của những ngời và tổ chức có liên
quan mà không phải chủ đầu t.
Nh vậy khái niệm thất thoát hàm ý là gian lận, trộm cắp, tức là những
ngời liên quan đến quá trình thực hiện ĐTXD đã tự ý lấy ra từ tổng vốn đầu t
một khoản giá trị nào đó và biến chúng thành sở hữu của mình. Thất thoát là
hành vi mang tính đạo đức, cố ý làm sai, trái các quy định của pháp luật, là
hành động đáng bị xã hội lên án và nhà đầu t phải tìm mọi cách loại trừ chúng
ra khỏi dự án đầu t của mình.
ở một khía cạnh khác thì thất thoát là phần giá trị vốn bị mất đi, không

sử dụng vào công trình do bị rút bớt nh một số công trình đáng ra phải dùng
thép fi.20 nhng chỉ dùng thép fi.18; do bị thay đổi chủng loại, chất lợng vật t
13
để lấy chênh lệch giá, nh thay gạch thủ công cho gạch tuy nen; thay gỗ nhóm
2 bằng gỗ nhóm 3, hoặc do khai man, khai khống để trục lợi nh thực tế không
phải vét bùn nhng khai khống khối lợng vét bùn. Điểm đặc trng của thất thoát
là nguồn giá trị to lớn lấy ra từ tổng vốn đầu t, đợc hạch toán vào chi phí xây
dựng công trình, nhng thực tế không đợc đa vào công trình. Đó là hành vi của
những kẻ xấu lợi dụng công trình xây dựng để rút tiền của Nhà nớc biến thành
tài sản riêng. Hành vi này không những để lại hậu quả chất lợng công trình
không đảm bảo, làm giảm hiệu quả ĐTXD công trình, mà còn gây bất bình
trong xã hội.
Khác với thất thoát, lãng phí trong ĐTXD cơ bản là việc chi phí tiền
vốn, tài sản, lao động, thời gian lao động và tài nguyên thiên nhiên cho công
trình nhiều hơn mức cần thiết hoặc công trình xây dựng không đợc sử dụng
hiệu quả cho phép do quy hoạch, chất lợng, thời gian xây dựng công trình
không hợp lý. Đối với lĩnh vực đã có định mức, tiêu chuẩn, chế độ do cơ quan
nhà nớc có thẩm quyền ban hành thì lãng phí là việc quản lý, sử dụng NSNN,
tiền, tài sản nhà nớc, thời gian lao động trong khu vực nhà nớc và tài nguyên
thiên nhiên vợt định mức, tiêu chuẩn, chế độ hoặc không đạt mục đích đã định
[19, tr.62].
Lãng phí biểu hiện dới nhiều góc độ khác nhau: lãng phí sức lao động,
thời gian, tiền của. Song việc đo lờng mức độ lãng phí lại rất khó khăn, khó
định lợng chính xác. Cùng một sự vật, một hiện tợng ở góc độ này là lãng phí,
nhng ở góc độ khác lại không lãng phí. Việc sử dụng nguồn lực đúng định
mức, đúng tiêu chuẩn, chế độ và đạt đợc mục tiêu trớc mắt nhng không đạt đ-
ợc mục tiêu lâu dài, không phù hợp với tổng thể, không sử dụng đợc phải phá
đi, hoặc phải cải tạo, sửa đổi bổ sung mới sử dụng đợc, thực chất là lãng phí
rất lớn, nhng trong chỉ đạo thực tiễn có khi lại quan niệm rằng không lãng phí.
Hơn nữa, mức độ lãng phí nhiều khi chỉ thể hiện rõ sau khi công trình đã đợc

xây dựng, thậm chí sau khi đã đợc sử dụng. Chính vì thế xác định xem ai là
14
ngời có trách nhiệm trong việc để xảy ra lãng phí khi xây dựng công trình th-
ờng là công việc rất khó khăn.
ở nớc ta hiện nay các ngành chức năng cha quan tâm đúng mức đến
xây dựng phơng pháp xác định, đánh giá lãng phí, trong khi có lúc, có sự việc
lãng phí còn lớn hơn, tác hại nghiêm trọng hơn cả thất thoát.
Nguyên nhân dẫn đến lãng phí trong lĩnh vực ĐTXD, một phần, có thể
do yếu kém năng lực nên thiết kế và luận chứng kém, ví dụ nh yếu kém về
trình độ chuyên môn, trình độ quản lý dẫn đến việc sử dụng vốn ĐTXD không
đạt đợc mục đích, dẫn đến công trình hoàn thành không sử dụng đợc hoặc
phải cải tạo mới sử dụng đợc, công trình không mang lại hiệu quả, hoặc hiệu
quả thấp do chi phí xây dựng cao hơn chi phí đầu t cần thiết cho dự án. Phần
khác, lãng phí còn do cơ chế chính sách quản lý ĐTXD cha hợp lý, cha hiệu
quả Nếu thất thoát có động cơ cá nhân trục lợi, thì lãng phí ít khi xuất phát
từ sự trục lợi cá nhân.
Từ khái niệm trên cho ta thấy TTLP đều cùng phản ánh một hiện tợng
giống nhau, đó là sự mất mát nguồn lực, mất đi cơ hội tăng thêm năng lực cơ
sở vật chất cho xã hội. Thất thoát, lãng phí có quan hệ gần gũi, gắn bó với
nhau. Nhiều dự án đầu t lãng phí là do động cơ thất thoát thúc đẩy. Cũng có
khi khó phân biệt đâu là là thất thoát, đâu là lãng phí, ví dụ nh định mức xây
dựng quá cao tạo điều kiện cho tổ chức thi công rút ruột công trình Do vậy
trong thời gian qua, trên các phơng tiện thông tin đại chúng, kể cả trong diễn
đàn Quốc hội, diễn đàn hội thảo khoa học và trong các văn bản của Chính
phủ, của các bộ, UBND tỉnh Thanh Hoá cụm từ thất thoát luôn đi liền với cụm
từ lãng phí. Trong luận văn này chúng tôi cũng sử dụng cách xem xét chung
đó mà không tách bạch rõ ràng đâu là thất thoát, đâu là lãng phí.
1.2.1.2. Các dạng thất thoát, lãng phí trong đầu t xây dựng từ vốn
ngân sách nhà nớc
15

Từ thực tiễn phát hiện các sai phạm trong quản lý ĐTXD từ vốn NSNN
đợc khái quát thành các dạng TTLP trong đầu t xây dựng cơ bản. Dới đây
chúng tôi trình bày một số dạng điển hình.
- TTLP vốn đầu t do công trình xây dựng không theo quy hoạch hoặc
hiệu quả sử dụng công trình thấp do tuân thủ quy hoạch có chất klợng không
cao, chủ trơng đầu t không theo chiến lợc lâu dài. ở nớc ta, rất phổ biến hiện
trạng nhiều dự án phải bỏ dở nh Nhà máy lọc dầu Tuy Hạ, hoặc sau khi hoàn
thành, do nhiều lý do, không thể đa vào vận hành sản xuất nh ở Công ty Dệt
Nam Định, nhà sàng than Nam Cầu Trắng Hòn Gai hoặc sản xuất không có
hiệu quả nh hàng loạt nhà máy xi măng lò đứng mua của Trung
Quốc Nguyên nhân dẫn đến hiện trạng đó là do quy hoạch phát triển cha đợc
lập đầy đủ, không đồng bộ, tính dự báo còn hạn chế, cha quy định đợc sự tuân
thủ lẫn nhau giữa các loại quy hoạch phát triển .
- TTLP do khâu khảo sát, lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, tổng dự
toán và tổng mức đầu t của dự án không chính xác. Nếu việc khảo sát, lập dự
án đầu t thiếu chính xác, lập và phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công, tổng dự toán,
dự toán không chính xác, sẽ dẫn tới hậu quả là các dự án khi thực hiện đều phát
sinh khối lợng làm tăng vốn đầu t, kéo dài thời gian thực hiện dự án.
Đối với công trình xây dựng thì vai trò của t vấn thiết kế hết sức quan
trọng. Họ không chỉ đóng vai trò làm cho công trình trở nên đẹp, tiện lợi mà
còn ảnh hởng đến giá thành của công trình. Đây là những công việc sáng tạo
thuần tuý khoa học, nhng trong lĩnh vực này không hiếm những nhà thiết kế,
do năng lực yếu, đã làm loang lổ bộ mặt kiến trúc đơng đại của nớc nhà. Hiện
còn tồn tại nhiều công trình xấu, kém do lỗi của các nhà thiết kế về các phơng
diện thiết kế không chính xác, không chi tiết, dẫn đến tình trạng thi công đến
đâu, hoàn chỉnh thiết kế và nghiệm thu quyết toán đến đó. Thiết kế kém là
nguyên nhân quan trọng gây TTLP lớn trong xây dựng cơ bản. Thậm chí
16
không ít nhà thiết kế đã thông đồng với chủ đầu t và đơn vị thi công quyết
toán khống khối lợng, xác nhận các phần việc phát sinh để lấy thêm tiền.

Thủ đoạn cổ điển nhng phổ thông hiện nay là nhà thiết kế thờng thiết kế d
ra (về kết cấu, vật liệu, khối lợng). Khi thi công, các nhà thi công biết ý cứ
rút định mức, thay đổi kết cấu vật liệu, nhng khi quyết toán lại theo thiết kế.
- TTLP trong việc thực hiện công tác đấu thầu. Dạng TTLP này xuất
hiện do lập và duyệt giá gói thầu (giá trần xét thầu) vợt chế độ; xây dựng tiêu
chuẩn đánh giá hồ sơ mời thầu không đầy đủ, không rõ ràng; tiêu chí chấm
thầu không cụ thể; thực hiện ký kết hợp đồng giao thầu chậm so với kế hoạch
đấu thầu; áp dụng sai hình thức đấu thầu, chỉ định thầu cho các công trình
phải đấu thầu; chọn thầu đơn vị không đủ năng lực dẫn đến thi công chất lợng
công trình không đảm bảo, phải phá đi làm lại gây thiệt hại tiền của của Nhà
nớc. Ngoài ra còn phải kể đến dạng TTLP do tham nhũng trong quá trình tổ
chức đấu thầu nh chủ đầu t thông đồng với một hoặc nhiều nhà thầu tham gia
đấu thầu để gửi giá, nâng giá công trình, sau đó chia nhau. Cụ thể là họ tiết lộ
những thông tin quan trọng trong hồ sơ đấu thầu của các đối thủ cạnh tranh,
thậm chí còn hớng dẫn cách lập hồ sơ đấu thầu có những lợi thế cần thiết cho
việc chọn đơn vị trúng thầu. Hoặc khi lập hồ sơ đấu thầu và tổ chức đấu thầu,
chủ đầu t đã cố ý đa ra những điều kiện để loại bỏ những đối thủ cạnh tranh
khác có giá thấp hơn; hoặc thống nhất giá bỏ thầu thấp để trúng thầu, khi thi
công sẽ cho phép phát sinh và quyết toán cao hơn giá trúng thầu Cũng còn
phải kể đến các nhà thầu tham gia đấu thầu thống nhất trớc với nhau làm
quân xanh, quân đỏ để một đơn vị trúng thầu với điều kiện u đãi.
- TTLP do các dự án chậm tiến độ phải kéo dài thời gian. ở nớc ta khâu
chuẩn bị đầu t và đền bù, giải phóng mặt bằng còn rất yếu kém, không kịp
thời, thi công không đảm bảo tiến độ, làm tăng lãi vay trong quá trình đầu t,
17
tăng tiền thuê t vấn, kéo dài thời gian đa công trình vào khai thác sử dụng
Tất cả các yếu kém đó gây lãng phí rất lớn vốn đầu t.
- TTLP trong khâu nghiệm thu, thanh toán khối lợng xây dựng cơ bản
hoàn thành thể hiện dới dạng nghiệm thu sai về khối lợng thực hiện, thực tế
thi công ít nhng nghiệm thu nhiều, quyết toán tăng khống nhiều lần, áp dụng

không đúng đơn giá, định mức, chấp nhận cho đơn vị xây dựng thay đổi chủng
loại vật t, dùng các loại vật t rẻ tiền, chất lợng kém vào công trình, ăn bớt vật
t, rút ruột công trình, cố tình nghiệm thu thanh quyết toán những hệ số u đãi
ngoài chế độ quy định
- TTLP trong khâu thanh, quyết toán vốn đầu t dự án. Dạng TTLP này
chủ yếu là thanh toán vốn đầu t chậm làm chậm tiến độ công trình; tạm ứng
vốn vợt định mức quy định, khó thu hồi; ứng khối lợng, thanh toán cha đủ thủ
tục; khi thi công phải thay đổi, bổ sung chi phí phát sinh do thiết kế, dự toán
không chính xác nên khi thanh toán chỉ căn cứ vào báo cáo quyết toán của
đơn vị thi công, không có giám sát, kiểm tra cụ thể thực thanh, thực chi nên
dễ thanh toán khống.
- TTLP do chi tiêu bừa bãi vợt định mức, lập khống chứng từ để rút tiền
nhà nớc chia nhau dới các hình thức phổ biến nh chi vợt mức nhng không báo
cáo hoặc không đợc cấp có thẩm quyền cho phép; lập khống chứng từ bằng
cách lập khống các bảng lơng, bảng khoán, mua hoá đơn đỏ (liên 2) để khai
khống các chi phí; gửi giá đơn vị bán vật t, cung cấp dịch vụ không đợc thể
hiện qua hợp đồng và hoá đơn bán hàng, đơn vị bán hàng trích chi trả lại cho
bên mua dới các hình thức chiết khấu bán hàng và hoa hồng không đúng với
nội dung và quy định của chính sách tài chính kế toán. Trúng thầu hoặc đợc
giao thầu công trình, sau đó không thực hiện mà bán thầu hoặc giao cho một
số ngời núp bóng đơn vị để thực hiện, hợp thức hoá chứng từ rút tiền chênh
lệch chia nhau
18
1.2.2. Nguyên nhân thất thoát, lãng phí trong đầu t xây dựng từ
vốn ngân sách nhà nớc
1.2.2.1. Nguyên nhân từ cơ chế, chính sách pháp luật quản lý đầu t
xây dựng từ vốn ngân sách nhà nớc
Nhà nớc có hai t cách trong quản lý các dự án ĐTXD từ vốn NSNN, đó
là t cách của cơ quan công quyền và t cách của chủ đầu t.
Với t cách cơ quan công quyền, những quy định của nhà nớc về điều

kiện để ĐTXD cũng có thể gây TTLP cho các dự án đầu t. Chẳng hạn, nếu
các quy định về quản lý đầu t và quản lý xây dựng không minh bạch, khó thực
hiện, khó tiếp cận cơ quan quản lý nhà nớc trong lĩnh vực này, thủ tục hành
chính liên quan đến cấp phép, giải phóng mặt bằng, quản lý môi trờng, lao
động quá phức tạp, không công khai thì buộc các chủ đầu t và ngời tham
gia xây dựng, thi công dự án phải gian dối hoặc quan hệ ngầm với công
chức nhà nớc nhằm đẩy nhanh tiến độ dự án, thậm chí để có đợc dự án theo ý
tởng của họ. Tất cả các chi phí không cần thiết cho dự án nh chi phí quan hệ,
chi phí tạo đối thủ cạnh tranh giả, chi phí móc ngoặc với bên thiết kế là tiền
thân của TTLP. Trong thực tế, nguyên nhân này rất quan trọng và chiếm tỷ
trọng lớn trong các nguyên nhân dẫn đến sự tham ô, tham nhũng, anh em của
TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN. Chính vì thế, để giảm thiểu TTLP trong
hoạt động nhà nớc nói chung, trong đầu t nhà nớc nói riêng, các nhà nớc hiện
đại đang có xu hớng tiến tới một nhà nớc công khai, minh bạch và trách
nhiệm giải trình cao.
Với t cách chủ đầu t, Nhà nớc phải quản lý dự án của mình nh các chủ
đầu t khác. Nhng do Nhà nớc là một bộ máy quyền lực thực thi trách nhiệm
do xã hội giao nên các quyết định của nó phải đợc quy dịnh thành luật,
công chức và các cơ quan quản lý nhà nớc thực hiện quản lý dự án đầu t của
nhà nớc theo cơ chế đại diện. Cách thức quản lý này tiềm ẩn các cơ hội để
19
công chức và cơ quan nhà nớc lợi dụng quyền hạn trục lợi từ vốn đầu t nhà
nớc. Ví dụ, nếu nh là vốn đầu t cá nhân thì chủ đầu t có động cơ thuê t vấn
thiết kế và thẩm định đúng yêu cầu nhằm tiết kiệm tiền của của chính họ.
Vì rằng họ đầu t để kiếm lời, do đó giảm thiểu chi chi phí đầu t là mục tiêu
của họ. Nhng đối với công chức nhà nớc thì sự việc khác hẳn. Nếu tiết kiệm
chi phí đầu t thì NSNN đợc lợi, cá nhân họ không đợc gì cả. Còn nếu rút
ruột công trình thì NSNN chịu thiệt, còn cá nhân họ lại có tiền để chia
nhau. Trong điều kiện còn thiếu thốn thì sự cám dỗ này là rất lớn. Vì thế,
công chức thiết kế, công chức thẩm định, công chức phê duyệt, công chức

quản lý đấu thầu có thể móc ngoặc với nhau để t lợi riêng. Hơn nữa, các
cơ quan thanh tra của Nhà nớc, hoặc có thể tham gia vào đờng dây móc
ngoặc đó, hoặc thiếu thông tin, thiếu năng lực nên khó kiểm soát đợc quá
trình từ chuẩn bị đến thực hiện đầu t. Đặc biệt là ở các nớc mà số dự án đầu
t từ vốn NSNN lớn nh nớc ta thì Nhà nớc càng khó kiểm soát quá trình đầu t.
Hơn nữa, nền kinh tế nớc ta vẫn cha hoàn thành bớc chuyển từ cơ chế
quản lý tập trung, quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trờng định hớng
XHCN, hệ thống thể chế của Nhà nớc mới đang từng bớc hoàn thiện cho phù
hợp với cơ chế mới. Trong những năm qua Nhà nớc ta đã ban hành hàng loạt
các Luật, Nghị định quy định về quản lý liên quan đến đầu t nói chung,
ĐTXD nói riêng, nhng các vấn đề vớng mắc trong các văn bản đó cũng không
ít. Trải qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung một số cơ chế, chính sách pháp luật trở
nên thiếu đồng bộ với các cơ chế, luật khác. Ngoài ra, tình trạng các văn bản
quy phạm pháp luật còn thiếu chặt chẽ, không đầy đủ, đặc biệt là các văn bản
hớng dẫn cho những trờng hợp cụ thể; tính không đồng bộ giữa văn bản luật
và văn bản của Chính phủ, giữa văn bản của Chính phủ và văn bản của các bộ
đã tạo nhiều kẽ hở, tạo cơ chế chạy chọt, xin cho làm lãng phí vốn nhà nớc.
Tình trạng trách nhiệm không rõ ràng của các cá nhân và tổ chức liên quan
đến quản lý ĐTXD từ vốn NSNN cũng tạo cơ hội cho TTLP. Cơ chế điều hành
20
của quản lý nhà nớc còn tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, kiểm tra giám sát
hình thức đã dẫn đến các chi phí tiêu cực phát sinh dới nhiều hình thức nh
chi hoa hồng cho việc làm ngơ, bỏ qua, công chức vòi vĩnh khi có cơ
hội làm ăn
1.2.2.2. Nguyên nhân từ chất lợng chiến lợc, quy hoạch, kế hoạch
đầu t từ vốn ngân sách nhà nớc
Bản thân công việc hoạch định chiến lợc, xây dựng quy hoạch, kế hoạch
ở tầm quốc gia, vùng, địa phơng là một công việc khó khăn, không khi nào
đảm bảo độ chính xác 100%. Tuy nhiên, để có thể sử dụng nguồn lực NSNN
và tài nguyên quốc gia một cách hiệu quả cần phải có chiến lợc, quy hoạch và

kế hoạch đúng dắn và đợc điều chỉnh, bổ xung kịp thời, có cơ sở và luận cứ
khoa học. Nếu chiến lợc, quy hoạch, kế hoạch có chất lợng thấp, thông tin
không đầy đủ, không dựa trên các quy luật khách quan thì toàn bộ các dự án
đầu t của Nhà nớc theo các chiến lợc, quy hoạch, kế hoạch đó có nguy cơ gây
lãng phí rất lớn.
Đáng tiếc là từ khi chuyển sang quản lý theo cơ chế mới, thừa nhận
kinh tế thị trờng và giao quyền tự chủ cho các doanh nghiệp, chất lợng chiến l-
ợc, quy hoạch và kế hoạch cả cấp quốc gia lẫn địa phơng đều cha đáp ứng yêu
cầu. Chiến lợc đầu t của Nhà nớc còn tham quá nhiều mục tiêu, dàn trải theo
địa bàn, theo lĩnh vực và kém hiệu quả. Điển hình là chiến lợc đầu t cho ngành
giấy, ngành đánh cá xa bờ, ngành đờng, ngành xi măng Các địa ph ơng còn
theo đuổi chiến lợc kéo vốn nhà nớc về địa phơng càng nhiều càng tốt mà cha
chú trọng đến điều kiện vận hành kết quả đầu t. Thực trạng lâu nay thờng xảy
ra ở các cấp, các ngành là kế hoạch vốn từ ngân sách Nhà nớc thờng bị động,
kéo dài vì phải qua nhiều cấp, nhiều ngành rà soát, tổng hợp, chờ Trung ơng
phê duyệt, sau đó phải thông qua hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp
xã mới thông báo vốn về cho các địa phơng triển khai đầu t xây dựng, lúc này
21
thờng vào cuối quý một trong năm. Cách làm này làm chậm triển khai xây
dựng công trình. Trong quá trình xây dựng, vì các lý do khác nhau nh thủ tục
thiết kế, thẩm tra, thẩm định thiết kế, thủ tục đấu thầu, thủ tục nghiệm thu,
quyết toán công trình đều cần có thời gian nhất định và phải thực hiện đầy đủ
theo quy trình, kết quả là thời gian thực hiện đầu t kéo dài, giải ngân chậm,
cuối năm kế hoạch giải ngân không kịp, đơn vị thi công phải biến báo để giữ
lại vốn đầu t. Trên thực tế, co quan nhà nớc cứ ghi kế hoạch vốn đầu t hàng
năm cho nhiều dự án mà thực tế cha đủ điều kiện vẫn bố trí kế hoạch. Theo
quy chế thì việc ghi kế hoạch vốn phải cân đối với khả năng, khối lợng thực
hiện, trong khi đó điều kiện thực tế cha có làm cho việc triển khai thực hiện
gặp rất nhiều khó khăn, việc giải ngân chậm, kéo dài thời gian thi công, chậm
nghiệm thu, chậm thanh quyết toán công trình, gây ra hiện tợng đầu t dàn trải,

khi thì công trình chờ vốn, khi lại vốn chờ công trình. Một vấn đề khác là
kế hoạch cha kiểm soát đợc rủi ro, nhất là rủi ro do thời tiết gây ra, nên nhiều
khi cấp vốn cho công trình rồi, nhng công trình không thực hiện thi công đợc,
dẫn đến hiện tợng thừa, thiếu vốn giả tạo ở các dự án.
Ngoài ra, chất lợng thấp của quy hoạch ngành, vùng và địa phơng là
nguyên nhân lớn nhất dẫn đến lãng phí trong ĐTXD nói chung, ĐTXD từ vốn
NSNN nói riêng. Trong nhiều năm nay quy hoạch ngành, vùng của nớc ta vẫn
ở trong tình trạng cha hoàn chỉnh. Công tác quy hoạch cha đợc Nhà nớc chú
trọng đầu t đi trớc một bớc, tầm nhìn quy hoạch ngắn, thiếu tính chiến lợc, cha
đánh giá hết các yếu tố khách quan và cha phù hợp với quy luật thị trờng nên
tính định hớng của quy hoạch còn yếu, thiếu tính kế thừa nên quy hoạch phải
điều chỉnh thờng xuyên, tính thực tế không cao, quy hoạch không mang tính
tổng thể, thiếu lộ trình thực hiện .Chất l ợng thấp của quy hoạch đã dẫn đến hậu
quả nhiều công trình đầu t từ vốn NSNN không vận hành đợc sau khi hoàn thành
22
buộc phải tháo dỡ hoặc có sử dụng cũng không hiệu quả. Đây là khoản lãng phí
lớn của nớc ta trong những năm qua.
1.2.2.3. Nguyên nhân từ yếu kém trong công tác chuẩn bị dự án đầu
t xây dựng từ vốn ngân sách Nhà nớc
Công tác điều tra, khảo sát quá sơ sài, không bao quát đợc tình hình
kinh tế, chính trị, xã hội, không tính đợc ảnh hởng của công trình xây dựng
đến môi trờng, cha chú ý đến điều tra thị trờng tiêu thụ và các yếu tố sản
xuất sẽ dẫn đến sự lãng phí do phải sửa chữa, thậm chí dỡ bỏ công trình xây
dựng, gây tác động bất lợi cho các công trình xung quanh. Hiện tợng làm cầu,
xây nhà cao tầng gây nứt, lún, sập nhà dân xung quanh không phải hiếm gặp ở
các dự án đầu t của Nhà nớc.
Đôi khi chủ trơng đầu t xuất phát từ ý muốn áp đặt chủ quan, động cơ
cá nhân thành tích của lãnh đạo, thấy nơi khác làm mình cũng làm cũng rất
đến sự lãng phí rất lớn. Chẳng hạn, nhiều chủ đầu t là cơ quan nhà nớc đã
không cân nhắc, tính toán đầy đủ các yếu tố kinh tế, kỹ thuật khi lập dự án

xây dựng nên khi triển khai thực hiện phát sinh những yếu tố bất lợi làm chậm
tiến độ thi công, làm phát sinh kinh phí khắc phục mới đa vào sử dụng đợc,
hoặc phải điều chỉnh dự án đầu t, có khi công trình hoàn thành đa vào sử dụng
nhng không phát huy đợc hiệu quả, đến lúc đó thì chủ đầu t mới nhận thấy
đựơc những hạn chế, thiếu sót trong việc xây dựng dự án của mình, nhng mọi
việc đều đã muộn, không thể khắc phục đợc. Điển hình ở nớc ta là việc bố trí
địa điểm xây dựng nhà máy đờng, nhà máy giấy không gắn với vùng nguyên
liệu, thị trờng tiêu thụ, thị trờng lao động làm cho chi phí sản xuất tăng cao,
khi nhà máy đi vào hoạt động, càng sản xuất càng lỗ. Để khắc phục chủ đầu t
phải di chuyển nhà máy hoặc phải dỡ bỏ nhà máy dẫn đến TTLP càng
nghiêm trọng hơn. Hoặc khi xây dựng một công trình thuỷ lợi, thuỷ điện ở
một địa điểm nào đó, do không khảo sát kỹ địa chất, thủy văn nên dẫn đến
23
phát sinh thêm chi phí gia cố xử lý nền móng, mà nếu khảo sát kỹ thì nên xây
dựng ở vị trí khác có thể tiết kiệm rất nhiều tiền chi phí sử lý nền móng này
Cũng có khi đầu t xây dựng một nhà máy không chú ý đến xử lý nớc thải nh
nhà máy hoá chất, nhà máy sản xuất giấy, nhà máy sản xuất phân bón , xử lý
khói bụi nh nhà máy xi măng, nhà máy nhiệt điện dẫn đến ô nhiểm môi tr-
ờng của một vùng, một khu vực, ảnh hởng đến đời sống kinh tế xã hội, sức
khoẻ của dân c trong vùng. Để khắc phục Nhà nớc phải đầu t hệ thống xử lý
rất tốn kém, có khi phải di chuyển nhà máy hoặc dỡ bỏ gây nên sự TTLP vốn
đầu t .
Nh vậy, công việc chuẩn bị dự án đầu t không tôt không chỉ ảnh hởng
trực tiếp đến hiệu quả đầu t trớc mắt mà còn ảnh hởng lâu dài đến sức khoẻ,
đời sống kinh tế xã hội của vùng, của khu vực và cả nớc. Thông thờng, những
sai lầm trong chuẩn bị đầu t gây ra 60%-70% tổng số TTLP trong ĐTXD từ
vốn NSNN.
1.2.2.4. Nguyên nhân từ buông lỏng kiểm tra, thanh tra, giám sát
thực hiện dự án đầu t xây dựng từ vốn ngân sách nhà nớc
Quản lý trong ĐTXD, trách nhiệm lớn nhất thuộc về chủ đầu t, Ban

quản lý dự án, công trình. Nếu không có sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ, thờng
xuyên của chủ đầu t, đại diện chủ đầu t (Ban quản lý dự án hoặc đơn vị đợc
thuê t vấn giám sát) và giám sát của đơn vị thiết kế thì bên thi công dễ vì lợi
nhuận mà tìm mọi cách để rút ruột công trình nh bớt xén vật t, tráo đổi
chủng loại vật t, thi công không đúng kỹ thuật, khai khống khối lợng hoàn
thành
ở nớc ta, hoạt động giám sát của cộng đồng, của công dân cha đợc coi
trọng tơng xứng với yêu cầu đặt ra cho công tác ĐTXD, cha phát huy đợc tính
tích cực tự giác của quần chúng nhân dân trong đấu tranh, ngăn chặn các hiện
tợng tiêu cực trong ĐTXD cũng là một nguyên nhân làm cho tổ chức thi công
24
gian dối, tìm cách lấy tiền của Nhà nớc trong ĐTXD từ vốn NSNN. Mặc dù
Thủ tớng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày
09/5/2005 về quy chế giám sát đầu t cộng đồng, tuy nhiên hệ thống luật định,
chế tài còn thiếu, cha đồng bộ, không cho phép mỗi công dân và các tổ chức
công dân tham gia giám sát xã hội có hiệu quả. Đặc biệt không có những chế
tài, điều kiện đảm bảo thực thi việc giám sát một cách thuận lợi, có hiệu quả,
bảo vệ danh dự, lợi ích và nhiều khi cả tính mạng của ngời phát hiện, tố cáo
những hành vi tham nhũng, lãng phí. Chính vì thế, thất thoát trong ĐTXD từ
vốn NSNN ở nớc ta mới ở tình trạng nghiêm trọng.
Thanh tra là biện pháp cần thiết để chống TTLP trong ĐTXD. Tuy vậy,
nếu không dành đủ thời gian, không bố trí ngời tài giỏi và không trao cho họ đủ
quyền và phơng tiện thì số vụ tham nhũng, tiêu cực đợc các cơ quan thanh tra
phát hiện cha phản ảnh đầy đủ thực trạng tình hình tiêu cực, tham nhũng hiện
nay, do đó kẻ tham nhũng còn cha sợ. Năng lực ngành thanh tra, nhất là thanh tra
xây dựng nếu còn hạn chế, cả về mặt thể chế cũng nh chất lợng cán bộ, phơng
tiện, điều kiện làm việc, thì khó phát hiện ra các hành vi làm thất thoát vốn Nhà
nớc. Mặc dù Quốc hội nớc đã ban hành Luật Thanh tra năm 2004, Chính phủ đã
ban hành Nghị định số: 46/2005/NĐ-CP ngày 06/4/2005 về tổ chức và hoạt động
của Thanh tra xây dựng, nhng nếu thiếu cán bộ đáp ứng yêu cầu thì chất lợng

thanh tra không đảm bảo. Mặt khác, khi thanh tra phát hiện cán bộ có sai phạm,
tiêu cực thì việc đề xuất cách xử lý đối với những cá nhân vi phạm mà kết quả
thanh tra đã khẳng định nếu cha thực sự nghiêm khắc và thích đáng, còn tình
trạng né tránh đối với cá nhân, tập thể vi phạm thì vô hình chung càng khuyến
khích những kẻ liều lĩnh vi phạm hơn nữa. Điều này thể hiện rõ ở nớc ta thời
gian qua, do công tác thanh tra cha đáp ứng yêu cầu, còn nhiều bất cập trong việc
thanh tra các vụ việc tiêu cực, thất thoát, lãng phí trong đầu t xây dựng, công tác
thanh tra cha làm đầy đủ, chu đáo chức năng, nhiệm vụ của mình, thiếu tích cực,
25