Tiếp tục hoàn thiện quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội docx

Khoa học pháp lý

Tiếp tục hoàn thiện quy trình,
thủ tục làm việc của Quốc hội

Đoàn ĐBQH TP Hà Nội
thảo luận ở tổ tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII. Ảnh TTXVN

Lịch sử hình thành và phát triển của Quốc hội nước ta cũng như
nghị viện các nước cho thấy, các quy định về quy trình, thủ tục
làm việc của Quốc hội tại kỳ họp có ý nghĩa quan trọng, góp
phần bảo đảm

Lịch sử hình thành và phát triển của Quốc hội nước ta cũng như
nghị viện các nước cho thấy, các quy định về quy trình, thủ tục
làm việc của Quốc hội tại kỳ họp có ý nghĩa quan trọng, góp
phần bảo đảm hiệu quả hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp. Có
thể khẳng định rằng, quy trình, thủ tục là những “bước, công
đoạn” để tiến hành công việc theo thứ tự, tuần tự định sẵn để bảo
đảm cho Quốc hội thực hiện theo đúng thẩm quyền và bảo đảm
tính chất hoạt động tập thể của cơ quan này. Bài viết nêu lên một
số nhận xét về các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục của
Quốc hội và đề xuất giải pháp tiếp tục hoàn thiện các quy định đó
nhằm góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội.
1. Thực trạng các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục
làm việc của Quốc hội
Quốc hội nước ta đã có một hệ thống gồm 15 văn bản quy phạm
pháp luật về tổ chức, hoạt động của Quốc hội (1), trong đó, văn

bản điều chỉnh trực tiếp nhất đến quy trình, thủ tục làm việc của
Quốc hội là Nội quy kỳ họp được ban hành năm 2002 (2). Căn cứ
vào các quy định của Nội quy kỳ họp Quốc hội để phân tích, so
sánh với các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội
ở các văn bản khác, ta thấy:
Một là, các quy định về kỳ họp nói chung và quy trình, thủ tục
làm việc của Quốc hội tại kỳ họp nói riêng được quy định rải rác
trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Đó là một hệ thống các
văn bản gồm 10 loại như sau: (1) Hiến pháp năm 1992; (2) Luật
tổ chức Quốc hội năm 1992 và được sửa đổi, bổ sung năm 2007;
(3) Luật Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật năm 1996,
được sửa đổi, bổ sung năm 2001 (Luật ban hành văn bản 1996)
và được thay thế bằng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 (Luật ban hành văn bản 2008) quy định về quy
trình, thủ tục ban hành các văn bản pháp luật, trong đó có quy
trình Quốc hội xem xét, thông qua các văn bản quy phạm pháp
luật; (4) Luật Ngân sách nhà nước năm 2003 quy định cụ thể về
quy trình ngân sách; nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội và các Uỷ
ban Quốc hội trong quy trình xem xét, quyết định về ngân sách;
(5) Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003; (6) Nội quy
kỳ họp Quốc hội năm 2002 gồm 47 điều quy định về quy trình,
thủ tục tiến hành kỳ họp; (7) Quy chế hoạt động của Uỷ ban
thường vụ Quốc hội 2004; (8) Quy chế hoạt động của Hội đồng
Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội năm 2004; (10) Quy chế
hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội năm
2002.
Hai là, ở một mức độ nhất định, các quy định về trình tự, thủ tục
xem xét các dự án luật, dự toán ngân sách, các vấn đề về tổ
chức đã quy định tương đối rõ, đầy đủ trong các văn bản quy
phạm pháp luật. Nhờ vậy mà các hoạt động này của Quốc hội

ngày càng đi vào nền nếp, thể hiện tính dân chủ trong sinh hoạt
của Quốc hội. Qua đó, các quyết định của Quốc hội được thông
qua tại phiên họp toàn thể được các đại biểu Quốc hội thảo luận
rộng rãi, đồng tình cao và nhất là bảo đảm tính hợp hiến, hợp
pháp trong việc ban hành các quyết sách của Quốc hội, tạo tiền
đề thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện sau khi quyết định được
ban hành.
Ba là, các quy định về trình tự, thủ tục làm việc của Quốc hội tại
kỳ họp đã góp phần bảo đảm cho hoạt động của Quốc hội được
tiến hành theo luật định. Các quy định này có vai trò quan trọng
vào việc nâng cao chất lượng các kỳ họp của Quốc hội cũng như
hiệu quả hoạt động của Quốc hội nói chung. Điều này được phản
ánh qua kết quả đạt được của các kỳ họp Quốc hội gần đây như
có nhiều dự án luật được thông qua, hoạt động trong các kỳ họp
có nhiều đổi mới, thể hiện tính dân chủ rõ nét hơn, thu hút được
sự quan tâm của đông đảo các tầng lớp nhân dân.
Bên cạnh đó, qua nghiên cứu, chúng tôi nhận thấy, còn có những
hạn chế nhất định trong hệ thống các quy định pháp luật về quy
trình, thủ tục làm việc của Quốc hội. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, có sự trùng lặp, chồng chéo giữa các văn bản quy phạm
pháp luật điều chỉnh về kỳ họp. Bên cạnh Nội quy kỳ họp Quốc
hội còn có các văn bản quy phạm pháp luật cùng điều chỉnh về
nhiều vấn đề mà Nội quy đã quy định. Đó là các quy định về việc
Quốc hội họp thường lệ và bất thường; về việc triệu tập kỳ họp;
về việc Quốc hội họp công khai; nhiệm vụ, quyền hạn của Đoàn
thư ký kỳ họp; về việc chủ toạ tại kỳ họp (3)
Thứ hai, các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội
tại phiên họp toàn thể chưa rõ ràng, đầy đủ. Trong Nội quy kỳ
họp quy định nguyên tắc “Quốc hội thảo luận và quyết định các
vấn đề trong chương trình kỳ họp tại các phiên họp toàn thể”

(Điều 13). Tuy vậy, vấn đề quan trọng nhất của mỗi kỳ họp là
chương trình làm việc của Quốc hội thì được xem xét, quyết định
tại phiên họp trù bị của Quốc hội thường diễn ra trước khi khai
mạc kỳ họp Quốc hội (4). Thực tế này đặt ra vấn đề, phiên họp
trù bị của Quốc hội có được xem là một phiên họp của kỳ họp
Quốc hội hay không? Trường hợp không được tính đến thì rõ
ràng chúng ta đã bỏ qua một phiên họp rất quan trọng của Quốc
hội mà tại đó, Quốc hội thảo luận và quyết định nhiều vấn đề từ
nội dung và thứ tự tiến hành các phiên họp của Quốc hội.
Chính vì không xác định rõ tính chất pháp lý của phiên họp trù bị
nên về mặt kỹ thuật văn bản, bên cạnh việc khẳng định “Chương
trình làm việc của kỳ họp Quốc hội do Quốc hội thông qua tại
phiên họp trù bị” (Điều 10 Nội quy kỳ họp) thì tiếp đó, tại Điều
13 của Nội quy lại quy định “Quốc hội thảo luận và quyết định
các vấn đề trong chương trình kỳ họp tại các phiên họp toàn thể”.
Điều này cho thấy, về mặt thủ tục và quy trình làm việc của Quốc
hội, việc xem xét và quyết định chương trình làm việc của Quốc
hội tại phiên họp trù bị chưa được tính đến như là một phiên họp
toàn thể có ý nghĩa hết sức quan trọng, mở đầu cho một kỳ họp
của cơ quan này.
Đồng thời, trong Nội quy kỳ họp còn thiếu các quy định về trình
tự, thủ tục đề xuất ý kiến; thủ tục phát biểu ý kiến đồng tình hay
phản đối về một vấn đề nào đó để làm căn cứ cho việc chỉnh sửa
dự án luật; thủ tục chấm dứt cuộc thảo luận để chuyển sang biểu
quyết, thông qua vấn đề; hoặc các quy định về trình tự, thủ tục
mời đại biểu phát biểu ý kiến tại hội trường vừa cho phép chủ toạ
linh hoạt trong điều hành hội nghị, vừa tạo không khí dân chủ,
thoải mái Nội quy kỳ họp chỉ có một điều (Điều 18) quy định
về việc thảo luận tại Đoàn, Tổ đại biểu nhưng không có điều
khoản nào đề ra nguyên tắc, yêu cầu của việc thảo luận tại tổ,

đoàn Đại biểu; vai trò của chủ toạ, thư ký phiên họp. Hơn nữa,
trong Nội quy cũng không có những quy định về cách thức thành
lập Đoàn, Tổ đại biểu Quốc hội và sự bố trí linh hoạt theo kiểu
luân phiên giữa các đoàn với nhau để tạo điều kiện cho các đoàn
giao lưu, gặp gỡ.
Thứ ba, thiếu một văn bản quy phạm pháp luật chung cho toàn bộ
các quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp. Cụ thể là
các quy định về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật
được Nội quy kỳ họp dẫn chiếu sang Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật; các quy định về trình tự, thủ tục chất vấn vừa
được quy định tại Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội (Điều
11) và Nội quy kỳ họp Quốc hội (Điều 43). Từ đó, gây ra những
khó khăn nhất định cho việc tra cứu, áp dụng quy trình, thủ tục
làm việc một cách nhanh chóng, tiện lợi; đồng thời làm rõ trách
nhiệm của từng khâu, từng bộ phận tham gia vào quy trình tổ
chức phục vụ.
Thứ tư, các quy định pháp luật hiện hành về quy trình, thủ tục
làm việc của Quốc hội chưa được cập nhật, sửa đổi bổ sung kịp
thời, đồng bộ với những cải tiến trong quy trình hoạt động của
Quốc hội. Có thể thấy rõ điều này khi Nội quy kỳ họp Quốc hội
được ban hành từ năm 2002 đến nay vẫn chưa một lần được sửa
đổi, bổ sung, trong khi đó, tại các kỳ họp gần đây, Quốc hội đã có
những đổi mới đáng kể trong quy trình, thủ tục làm việc của mình
như giảm thời gian phát biểu tại hội trường từ 15 phút theo quy
định của Nội quy kỳ họp (Điều 16) xuống còn 7 phút; thời gian
phát biểu lần thứ hai về cùng một vấn đề nay rút xuống không
quá 3 phút; không đọc lại toàn văn bản trả lời chất vấn mà chỉ có
báo cáo tóm tắt nội dung trả lời; tiến hành phiên họp trù bị ngay
vào ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội Vẫn biết rằng những cải
tiến này còn mang tính thử nghiệm bước đầu nhưng một khi được

sửa đổi, bổ sung ngay vào Nội quy kỳ họp thì những cải tiến đó
sẽ mang tính pháp lý cao hơn.
2. Đề xuất giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về quy
trình, thủ tục làm việc của Quốc hội
Xuất phát từ vị trí và tính chất đặc thù của Quốc hội, nên việc xây
dựng, hoàn thiện quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội
cũng phải tuân theo những nguyên tắc chung sau:
Một là, quy trình, thủ tục làm việc chung tại kỳ họp Quốc hội
phải bảo đảm tăng cường nguyên tắc tập trung dân chủ; làm việc
theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số. Với tính chất là cơ
quan đại biểu cao nhất của nhân dân, các đại biểu Quốc hội là
người do nhân dân trực tiếp bầu ra, đại diện cho nhân dân nên
hình thức hoạt động chủ yếu để Quốc hội xem xét, quyết định
phải là phiên họp toàn thể với việc quyết định theo đa số. Nguyên
tắc quyết định theo đa số thể hiện tính tập trung dân chủ trong
hoạt động của Quốc hội, đồng thời thể hiện tính cẩn trọng của
Quốc hội khi thông qua các quyết định của mình. Thông thường,
việc thông qua các quyết định của Quốc hội chỉ yêu cầu nguyên
tắc đa số tương đối (quá bán), trừ một số quyết định quan trọng
như sửa đổi Hiến pháp, kéo dài hoặc rút ngắn nhiệm kỳ của Quốc
hội… thì yêu cầu phải có đa số tuyệt đối (2/3) tổng số đại biểu
Quốc hội tán thành. Nguyên tắc này sẽ chi phối quy định về số
lượng đại biểu Quốc hội có mặt tại một phiên họp để đảm bảo giá
trị của phiên họp: một phiên họp Quốc hội sẽ không có giá trị nếu
có ít hơn nửa tổng số đại biểu Quốc hội tham dự vì khi đó mọi
quyết định của Quốc hội sẽ không thể đạt được quá nửa tổng số
đại biểu Quốc hội tán thành.
Hai là, quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội phải bảo
đảm bình đẳng, dân chủ trong hoạt động của Quốc hội. Kỳ họp
Quốc hội là nơi thể hiện ý chí nguyện vọng của các tầng lớp nhân

dân trong xã hội. Mỗi đại biểu Quốc hội, dù giữ cương vị gì trong
Quốc hội hay trong bộ máy nhà nước đều bình đẳng trong việc
kiến nghị, thảo luận, biểu quyết… tại các phiên họp Quốc hội. Từ
đó, việc sửa đổi các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục
làm việc phải góp phần phát huy vai trò, tính tích cự, chủ động
của đại biểu Quốc hội trong việc thảo luận, xem xét và quyết định
các vấn đề thuộc chương trình kỳ họp.
Để bảo đảm tính dân chủ trong sinh hoạt của Quốc hội, cần phải
có các quy định khi nào thì Quốc hội chấm dứt cuộc thảo luận để
chuyển sang biểu quyết, thông qua vấn đề, theo đó, cần xác định
rõ hình thức và số đại biểu ủng hộ thì chấm dứt việc thảo luận…
Là đại biểu của nhân dân nhưng cách thức tiếp cận, phương pháp
xử lý vấn đề của mỗi đại biểu luôn có sự khác biệt và đây là điều
bình thường trong sinh hoạt của Quốc hội. Các đại biểu có ý kiến
khác phải có cơ hội trình bày, phản ánh với Quốc hội. Từ đó, cần
có những quy định cụ thể về quyền đưa ra kiến nghị; về thủ tục
Quốc hội biểu quyết về kiến nghị đó; quyền yêu cầu chấm dứt
cuộc thảo luận; về quy định có số đại biểu như nhau đại diện cho
các luồng ý kiến: đồng tình, phản đối, ý kiến khác về vấn đề đang
thảo luận. Đồng thời, để tăng thêm số đại biểu phát biểu ý kiến,
cần có những quy định ràng buộc về thời gian, số lần phát biểu,
trường hợp được ưu tiên phát biểu không theo thứ tự đăng ký.
Ba là, quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội phải bảo
đảm tính công khai trong hoạt động của Quốc hội. Với tính chất
là cơ quan đại diện của nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân,
thì hoạt động của Quốc hội cần công khai, minh bạch để “dân
biết, dân bàn, dân kiểm tra”. Tính công khai trong hoạt động của
Quốc hội đòi hỏi phải tăng cường thông tin về hoạt động của
Quốc hội như các cơ quan thông tấn, báo chí, truyền thông đưa
tin rộng rãi về các hoạt động của Quốc hội; đại diện các cơ quan

nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã
hội, tổ chức kinh tế, người dân và khách quốc tế có thể được mời
dự các phiên họp công khai của Quốc hội; tăng cường thời lượng
đưa tin về các phiên họp của Quốc hội, nhất là tổ chức phát
thanh, truyền hình trực tiếp các phiên chất vấn và trả lời chất vấn,
thảo luận về kinh tế - xã hội, về các dự án luật…
Bốn là, quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội phải góp
phần đề cao và khẳng định rõ vai trò, trách nhiệm của từng bộ
phận, chủ thể tham gia vào kỳ họp Quốc hội. Đây cũng là một
yêu cầu khoa học nhằm bảo đảm tính hiệu quả và tính khả thi của
các quy định về quy trình, thủ tục. Có thể lấy ví dụ về quy trình
xem xét, thông qua dự án luật. Đây là hoạt động có sự tham gia
của nhiều chủ thể. Vì vậy, quy trình thông qua luật phải thể hiện
được trách nhiệm của mỗi chủ thể, đồng thời, phải thể hiện được
sự phân công, phối hợp giữa các chủ thể tham gia vào quy trình
này. Trong quy trình này phải có sự liên kết giữa các công đoạn
của quy trình để bảo đảm sự kết hợp, vận hành thống nhất với
nhau, vừa bảo đảm tính khách quan, tính dân chủ, đồng thời, bảo
đảm được tính tập trung, thống nhất ý chí trong quá trình thể chế
hóa chủ trương, chính sách của Đảng, thực tiễn và đòi hỏi của
cuộc sống thành các quy phạm pháp luật mang tính quyền lực
nhà nước.
Năm là, việc xây dựng quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội
phải bảo đảm tính khoa học, tính thực tiễn trong tổ chức, hoạt
động của Quốc hội nước ta. Đó là việc xây dựng quy trình, thủ
tục làm việc của Quốc hội phải tính đến thực tế là Quốc hội
không hoạt động thường xuyên; mỗi năm chỉ họp hai kỳ; đa số
các đại biểu hoạt động kiêm nhiệm. Việc xây dựng quy trình, thủ
tục làm việc của Quốc hội phải bảo đảm phù hợp với từng loại
công việc của Quốc hội. Căn cứ vào tính chất, đặc điểm và yêu

cầu đối với từng loại công việc mà có các quy trình, thủ tục tương
ứng. Nếu căn cứ vào các chức năng của Quốc hội thì có thể phân
chia thành quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp; quy trình,
thủ tục trong hoạt động giám sát tối cao; quy trình, thủ tục trong
việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Trường hợp
căn cứ vào hình thức hoạt động của Quốc hội thì có thể phân chia
thành quy trình, thủ tục của phiên họp toàn thể; quy trình, thủ tục
của phiên họp tổ, đoàn đại biểu Quốc hội; quy trình, thủ tục làm
việc của các cơ quan của Quốc hội
Thứ sáu, các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục hoạt động
của Quốc hội tại kỳ họp phải đồng bộ, không chồng chéo, trùng
lặp. Mục đích của nguyên tắc này là nhằm khắc phục sự chồng
chéo, trùng lặp trong các quy định hiện hành về kỳ họp Quốc hội;
đồng thời, bổ sung những quy định mới và quy định rõ, cụ thể
hơn những vấn đề còn quy định chung chung.
Đồng thời, các quy định về quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc
hội phải đầy đủ, cụ thể. Yêu cầu của nguyên tắc này đòi hỏi các
quy định pháp luật về kỳ họp Quốc hội phải được cụ thể hóa đến
mức tối đa, tránh những quy định chung chung khó cho việc áp
dụng trong quá trình điều hành, chỉ đạo công việc. Có thực tế là
ngoài các quy định chung trong Luật tổ chức Quốc hội về kỳ họp
và tiếp đến là Nội quy kỳ họp, chúng ta không có văn bản nào
khác quy định về quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc hội. Do
đó, chính Nội quy kỳ họp phải có những quy định đầy đủ, cụ thể
về toàn bộ quá trình làm việc của Quốc hội từ khâu chuẩn bị, khai
mạc đến khi kết thúc, bế mạc kỳ họp. Việc tổ chức, điều hành kỳ
họp cần phải được quy định một cách cụ thể và tỉ mỉ thì mới tạo
ra hiệu quả cao trong hoạt động của Quốc hội.
Từ những điều đã phân tích ở trên, chúng tôi đề nghị cần sửa đổi
một cách cơ bản, toàn diện hệ thống các quy định pháp luật hiện

hành về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội theo đó, Nội
quy kỳ họp phải trở thành văn bản duy nhất quy định các vấn đề
về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội (Phương án 1). Theo
hướng này, các bước triển khai cụ thể như sau:
(i) Tiến hành hệ thống hóa toàn bộ các quy định nằm rải rác trong
các văn bản hiện hành có liên quan về kỳ họp Quốc hội được quy
định trong Luật tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, Luật Hoạt động giám sát, Quy chế hoạt động của
ủy ban thường vụ Quốc hội, Quy chế hoạt động của Hội đồng
Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội vào trong Nội quy Quốc hội.
(ii) Đồng thời, sửa đổi Luật tổ chức của Quốc hội theo hướng
trong luật này không quy định về quy trình, thủ tục làm việc của
Quốc hội mà chủ yếu quy định về chức năng, nhiệm vụ của Quốc
hội, về cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội.
Cụ thể là luật phải quy định rõ những vấn đề phải do Quốc hội
xem xét, quyết định và những vấn đề là do các cơ quan của Quốc
hội xem xét, quyết định; về cơ cấu tổ chức của Quốc hội, địa vị
pháp lý của các đại biểu Quốc hội. Tương tự như vậy, cần rà soát
các quy định của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và
chuyển tất cả các quy định có liên quan về phương thức hoạt
động của Quốc hội như quy trình, thủ tục giám sát vào Nội quy
của Quốc hội.
(iii) Xây dựng Nội quy kỳ họp Quốc hội thành một văn bản
chung về tất cả những nội dung làm việc tại kỳ họp. Chúng ta
phải tiến hành sắp xếp, cơ cấu lại một cách cơ bản các quy định
về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội trong nhiều văn bản
quy phạm pháp luật như chuyển toàn bộ Chương V - Kỳ họp
Quốc hội của Luật tổ chức Quốc hội, các quy định về quy trình,
thủ tục thảo luận dự án luật trong Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật vào Nội quy kỳ họp. Tương tự như vậy, cần phải

đưa toàn bộ quy định về quy trình, thủ tục xem xét các vấn đề về
ngân sách, giám sát vào Nội quy kỳ họp.
(iv) Đổi tên gọi của Nội quy kỳ họp Quốc hội thành văn bản có
phạm vi điều chỉnh rộng, không chỉ là quy trình, thủ tục làm việc
của Quốc hội mà cả quy trình lập pháp, giám sát tối cao và quyết
định các vấn đề quan trọng của đất nước trong văn bản có tên gọi
là Nội quy của Quốc hội.
Xây dựng và ban hành được một văn bản chung như vậy về quy
trìnhX, thủ tục làm việc của Quốc hội sẽ góp phần hạn chế đến
mức tối đa những bất cập hiện hành về quy trình, thủ tục làm việc
của Quốc hội, tạo khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh, đồng bộ, thống
nhất để điều chỉnh các vấn đề về quy trình, thủ tục làm việc của
Quốc hội. Cách làm này cũng đòi hỏi phải sửa đổi, bổ sung các
quy định của Nội quy một cách kịp thời, bảo đảm cho văn bản
này “sống” và cập nhật với những gì đang diễn ra trong xu hướng
rõ nét là Quốc hội phải hoạt động thường xuyên và hiệu quả hơn.
Cũng có ý kiến cho rằng, có thể sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức
Quốc hội theo hướng mọi vấn đề về tổ chức, quy trình tiến hành
công việc của Quốc hội một cách cụ thể trong Luật tổ chức Quốc
hội. Chúng tôi cho rằng, điều này sẽ ảnh hưởng đến phạm vi điều
chỉnh của đạo luật này, tức là quy định những vấn đề chủ yếu
nhất trong tổ chức, hoạt động của Quốc hội. Cũng có ý kiến cho
rằng, có thể sửa đổi, bổ sung Nội quy kỳ họp theo hướng cụ thể,
đầy đủ hơn nhưng không gộp toàn bộ các quy định về quy trình,
thủ tục xem xét, thông qua dự án luật, nghị quyết có chứa quy
phạm pháp luật và về ngân sách vào Nội quy kỳ họp (Phương án
2). Theo cách này, về cơ bản, chúng ta vẫn giữ nguyên hệ thống
các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về kỳ họp Quốc hội.
Ưu điểm của phương án này là không làm xáo trộn lớn trong các
quy định về quy trình, thủ tục xem xét, quyết định các vấn đề tại

kỳ họp nằm rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật.
Cách làm này dễ thực hiện vì chỉ tập trung sửa đổi, bổ sung các
quy định của Nội quy kỳ họp Quốc hội nên phạm vi sửa đổi có
tính tập trụng, gọn và có thể tạo nên sự thống nhất cao.
Hạn chế của phương án này là sửa đổi không cơ bản nên vẫn tồn
tại nhiều văn bản quy định về quy trình, thủ tục làm việc của
Quốc hội tại kỳ họp trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật.
Trường hợp vẫn có Nội quy kỳ họp Quốc hội thì với phạm vi
điều chỉnh của văn bản chỉ là “kỳ họp Quốc hội” thì rõ ràng, văn
bản này không thể quy định đầy đủ về mọi vấn đề liên quan đến
kỳ họp. Hơn nữa, khi có nhu cầu cần sửa đổi, bổ sung các quy
định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội có liên quan thì
cần phải sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật theo quy trình xây
dựng pháp luật, gây nên sự chậm trễ và trên thực tế, vẫn không
thể tạo cơ sở pháp lý cho việc áp dụng Nội quy kỳ họp trực tiếp
vào hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp.
Có thể thấy rằng, ưu điểm của Phương án 1 là hạn chế đến mức
tối đa sự tản mạn, rời rạc các quy định về quy trình, thủ tục làm
việc của Quốc hội về các vấn đề lập pháp, giám sát, quyết định
các vấn đề quan trọng ở nhiều văn bản khác nhau. Điều này tạo
nên sự thuận tiện, dễ áp dụng đối với Nội quy kỳ họp. Mặt ưu
điểm nữa của phương án này là góp phần làm rõ phạm vi điều
chỉnh của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về thẩm
quyền ban hành; loại văn bản được ban hành cho mỗi cơ quan;
nội dung cơ bản mà văn bản đó điều chỉnh; còn quy trình, thủ tục
ban hành văn bản nào là do chính cơ quan có thẩm quyền ban
hành văn bản đó quy định. Luật tổ chức Quốc hội, Luật về hoạt
động giám sát của Quốc hội cần tập trung điều chỉnh những vấn
đề thuộc luật nội dung, thẩm quyền của Quốc hội, còn luật hình
thức hay quy trình, thủ tục tiến hành công việc phải thuộc về

phạm vi điều chỉnh của Nội quy. Hơn nữa, Phương án 1 còn góp
phần bảo đảm cho Nội quy kỳ họp Quốc hội trở thành một văn
bản “sống” được áp dụng thường xuyên trong hoạt động của
Quốc hội. Trường hợp có sự thắc mắc hoặc không hiểu, nắm
vững về cách thức tiến hành, quy trình làm việc của một kỳ họp
thì có thể sử dụng Nội quy Quốc hội như là cuốn cẩm nang
hướng dẫn xử lý vấn đề. Đồng thời, chúng ta phải tạo ra thói
quen sử dụng và áp dụng Nội quy trong mọi trường hợp; kịp thời
sửa đổi, bổ sung để đáp ứng yêu cầu cải tiến, đổi mới cách thức
tiến hành kỳ họp.
(1) Xem: Văn phòng Quốc hội - Hệ thống hoá các văn bản pháp
luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội. Nxb Tư pháp, Hà Nội
2005.
(2) Nội quy kỳ họp được ban hành theo Nghị quyết số
07/2002/QH11 của Quốc hội khóa XI tại kỳ họp thứ hai năm
2002.
(3) Đối chiếu các quy định tương tự, trùng lặp trong các điều của
Nội quy kỳ họp (các Điều 2,8, 14 và 19 với các Điều 62,64,67, 86
của Luật tổ chức Quốc hội năm 2001).
(4) Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII đã có sự cải tiến cơ bản
là không tổ chức phiên họp trù bị vào chiều hôm trước ngày khai
mạc kỳ họp mà được tổ chức vào đầu giờ buổi sáng, trước lúc
khai mạc kỳ họp Quốc héi.
(Nghiên cứu lập pháp số 4 (141) tháng 2/2009)
TS. Ngô Đức Mạnh- Phó chủ nhiệm Uỷ ban đối ngoại của Quốc
hội.