Báo cáo "Một số ý kiến bàn về đối tượng xét xử của toà hành chính hiện nay " potx

nghiên cứu - trao đổi
32 - Tạp chí luật học



ThS. Hoàng Quốc Hồng *
heo pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án
hành chính ngày 21/5/1996 và Pháp lệnh
sửa đổi ngày 25/12/1998 của Uỷ ban thờng
vụ quốc hội, đối tợng xét xử của tòa hành
chính là những quyết định hành chính và
hành vi hành chính của cơ quan hành chính
nhà nớc, ngời có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính bị khiếu kiện.
Mặc dù Pháp lệnh quy định cụ thể nh
vậy nhng việc thực hiện quyền khiếu kiện
của đơng sự cũng nh hoạt động thụ lí, giải
quyết của tòa hành chính còn gặp không ít
khó khăn do cha có quy định thống nhất
của pháp luật về vấn đề này.
Trong bài viết này, tác giả bàn về đối
tợng xét xử của tòa hành chính đồng thời
chỉ ra những điểm bất cập của luật tố tụng
hành chính hiện nay nhằm đóng góp vào việc
xây dựng luật tố tụng hành chính dần dần đi
vào hoàn thiện.
1. Quyết định hành chính
Về nguyên tắc, quyết định giải quyết các
việc cá biệt (quyết định áp dụng pháp luật)

do các cơ quan hành chính, cán bộ, công
chức có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính ban hành bị khiếu kiện mới là đối
tợng xét xử của tòa hành chính (đó phải là
quyết định hành chính lần đầu).
Tuy nhiên, qua 5 năm thực hiện Pháp
lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính, một
thực tế đang tồn tại là việc xác định những
quyết định hành chính cá biệt nào thuộc
thẩm quyền của tòa hành chính là điều
không đơn giản. Hiện nay, pháp luật cũng
cha quy định thống nhất thế nào là quyết
định hành chính cá biệt. Ngay trong cùng
một văn bản pháp luật thì những quyết định
hành chính là đối tợng xét xử của tòa hành
chính cũng không đợc quy định thống nhất.
Theo khoản 1 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục
giải quyết vụ án hành chính ngày
25/12/1998 thì quyết định hành chính là
quyết định bằng văn bản của cơ quan hành
chính nhà nớc hoặc ngời có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nớc đợc áp
dụng một lần đối với một hoặc một số đối
tợng cụ thể về vấn đề cụ thể trong hoạt
động quản lí hành chính.
Cũng tại Pháp lệnh này (khoản 2 Điều
12), quyết định hành chính còn đợc hiểu
theo nghĩa rộng. Ngoài cơ quan hành
chính, ngời có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính ban hành còn có những quyết

định hành chính do Văn phòng chủ tịch
nớc, Văn phòng Quốc hội, Tòa án nhân
dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối
cao khi bị khiếu kiện cũng thuộc thẩm
quyền của tòa hành chính.
Khoản 2 Điều 12 Pháp lệnh thủ tục giải
T
* Giảng viên chính Khoa hành chính - nhà nớc
Trờng đại học luật Hà Nội


nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học - 33

quyết vụ án hành chính cũng không phù hợp
với khái niệm quyết định hành chính đợc
quy định tại khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại,
tố cáo năm 1998. Ngoài quy định ở khoản 1
Điều 4 và khoản 2 Điều 2 của Pháp lệnh đ
đề cập ở phần trên, theo hớng dẫn của Tòa
hành chính Tòa án nhân dân tối cao, đối với
một số trờng hợp, một số cơ quan, tổ chức,
ngời có thẩm quyền không thực hiện theo
đúng quy trình ban hành quyết định mà ban
hành những văn bản dới hình thức công
văn, báo cáo kết luận, thông báo nhng nội
dung các văn bản này lại có tính bắt buộc thi
hành nh là quyết định và các cơ quan nhà
nớc hoặc cán bộ công chức có thẩm quyền
căn cứ vào văn bản này để thi hành nh yêu

cầu của quyết định hành chính thì cũng đợc
coi là quyết định hành chính và cũng trở
thành đối tợng xét xử của toà hành chính.
Theo Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 1996 thì Chính phủ có quyền
ban hành nghị định là văn bản quy phạm
pháp luật (Điều 56). Nhng trong thực tế,
Chính phủ ban hành không ít nghị định với
t cách là văn bản cá biệt, ví dụ: Nghị định
thành lập thị trấn huyện, x, thị x Tất
nhiên trong trờng hợp này mặc dù nghị định
đợc coi là quyết định hành chính cá biệt
nhng theo pháp luật cũng không thể coi là
đối tợng khởi kiện và do đó, tòa hành chính
cũng không có thẩm quyền thụ lí.
Thêm vào đó, nhiều chủ thể có thẩm
quyền ban hành quyết định hành chính cá
biệt, khó khăn này đang là một thực tế.
Chính vì vậy việc liệt kê những quyết định
hành chính, hành vi hành chính thuộc các
loại việc đợc quy định ở Điều 11 Pháp lệnh
thủ tục giải quyết vụ án hành chính năm
1996 và Pháp lệnh sửa đổi năm 1998 từ 8
loại việc lên 10 loại việc là tơng đối phù
hợp trong giai đoạn hiện nay, giúp cho các
đơng sự khi khiếu kiện xác định đợc
những công việc nào thuộc thẩm quyền của
tòa hành chính.
Để giúp các đơng sự xác định cụ thể,
chính xác quyết định hành chính cá biệt là

đối tợng khiếu kiện, chúng tôi xin nêu một
số căn cứ sau:
+ Quyết định hành chính cá biệt là quyết
định áp dụng pháp luật, chỉ có hiệu lực đối
với các đối tợng cụ thể và đợc áp dụng
một lần.
+ Quyết định hành chính cá biệt làm phát
sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật
hành chính cụ thể và phải đợc ban hành
theo hình thức văn bản với tên gọi cụ thể (do
pháp luật quy định) là các quyết định nh:
Quyết định xử phạt vi phạm hành chính,
quyết định thu hồi đất, quyết định thu phí,
quyết định đa vào trờng giáo dỡng
Ngoài ra, các đơng sự (ngời kiện) phải
nắm đợc là chỉ những quyết định hành
chính cá biệt nào gây thiệt hại trực tiếp cho
các đơng sự bị chính đơng sự hoặc ngời
đại diện do đơng sự uỷ quyền (theo luật
định) khiếu kiện mới thuộc thẩm quyền của
tòa hành chính. Trên thực tế còn nhiều
quyết định hành chính do các cơ quan hành
chính có thẩm quyền đề ra phơng hớng
hoặc để giải quyết công việc nội bộ nh
phân công công tác, miễn nhiệm, điều
động, biệt phái hoặc liên quan đến an
ninh quốc phòng, đối ngoại cũng không
phải là đối tợng khởi kiện.
Quyết định hành chính đợc thể hiện
bằng nhiều hình thức khác nhau nhng hình

thức văn bản là quan trọng nhất, chính vì vậy
quyết định thể hiện bằng hình thức lời nói,


nghiên cứu - trao đổi
34 - Tạp chí luật học

ám hiệu, kí hiệu, tín hiệu cũng không phải là
quyết định đợc khởi kiện theo thủ tục tố
tụng hành chính.
Quyết định hành chính là đối tợng khởi
kiện luôn gắn với quyền lực nhà nớc thể
hiện ở nội dung công vụ của nó. Đây là điểm
khác biệt với một số quyết định hành chính
nội bộ (hành chính - quản trị) trong nội bộ cơ
quan hành chính sự nghiệp, tổ chức kinh tế
ban hành nhằm giải quyết những vấn đề nội
bộ và lợi ích của chính tổ chức đó.
Nh vậy, không phải tất cả các quyết
định hành chính của cơ quan hành chính,
ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính đều đợc tòa hành chính thụ lí giải
quyết khi bị khởi kiện mà chỉ có những quyết
định hành chính hội đủ các điều kiện sau:
- Quyết định hành chính phải đợc thể
hiện bằng hình thức văn bản (tiêu đề - tên
văn bản);
- Quyết định hành chính bị khởi kiện là
quyết định hành chính cá biệt;
- Do các chủ thể là cơ quan hành chính,

ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính ban hành;
- Các quyết định đó có nội dung thuộc 10
nhóm việc đợc quy định tại Điều 11 Pháp
lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính.
2. Hành vi hành chính
So với quyết định hành chính là đối
tợng bị khởi kiện thì hành vi hành chính của
cơ quan hành chính, ngời có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính khi bị các đơng
sự khiếu kiện ít có ý kiến tranh luận hơn.
Tuy nhiên, không phải là không có vớng
mắc khi thực hiện.
Trớc hết, hành vi hành chính đợc hiểu
là hành vi do cơ quan hành chính nhà nớc,
ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nớc thực hiện (khoản 2 Điều 4
Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành
chính).
Hành vi hành chính là hành vi của các
chủ thể khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo
quy định của pháp luật vì lợi ích chung của
x hội. Đây là lao động x hội đặc biệt mang
tính quyền lực nhà nớc.
Tuy nhiên, khi đề cập nhiệm vụ và công
vụ chúng ta có thể nhận thấy đây là vấn đề
còn cha đợc định nghĩa cụ thể trong các
văn bản pháp luật. Vì vậy, việc xác định
nhiệm vụ, công vụ là gì và mối quan hệ giữa
chúng là việc làm cần thiết giúp cho các

đơng sự khiếu kiện đúng những hành vi mà
pháp luật quy định đợc quyền khiếu kiện.
Vì nhiệm vụ, công vụ là vần đề phức tạp
nên tác giả chỉ tập trung đa ra ý kiến của
mình xoay quanh khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh
thủ tục giải quyết vụ án hành chính.
Thứ nhất, hành vi hành chính đợc đề
cập trong Pháp lệnh (khoản 2 Điều 4) đợc
thực hiện dới hai hình thức nhiệm vụ và
công vụ. Nó giống nhau ở chỗ đều do đội
ngũ cán bộ, công chức có thẩm quyền trong
cơ quan hành chính tiến hành (không phải
cán bộ, công chức thuộc các cơ quan nhà
nớc khác).
Hoạt động này đợc thực hiện theo trật
tự do pháp luật quy định, đợc đảm bảo bằng
quyền lực nhà nớc. Chủ thể khi thực hiện
đợc sử dụng quyền lực nhà nớc.
Thứ hai, sự khác nhau giữa nhiệm vụ và
công vụ ở chỗ nếu công vụ đợc tiến hành
thờng xuyên liên tục thì nhiệm vụ chỉ đợc
tiến hành trong khoảng thời gian nhất định,
vì mục đích nhất định.
(1)
Hoặc có khi muốn
thực hiện công vụ nào đó phải tiến hành


nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học - 35

nhiều nhiệm vụ khác nhau.
Nhìn chung, ngời có thẩm quyền trong
cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ,
công vụ bằng các hoạt động cụ thể nh hoạt
động xây dựng tổ chức của cơ quan nhà
nớc, hoạt động đảm bảo trật tự an toàn x
hội, xây dựng công trình phúc lợi x hội, cơ
sở hạ tầng, đờng sá, cầu cống, bệnh viện,
trờng học Lẽ tất nhiên những hoạt động
này đều ảnh hởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến
cơ quan tổ chức, cá nhân (tích cực - tiêu cực).
ở đây ta chỉ xem xét những hành vi thực
hiện nhiệm vụ, công vụ có ảnh hởng trực
tiếp đến lợi ích của cơ quan, tổ chức, cá
nhân. Nh đ đề cập, hành vi của chủ thể
quản lí có số lợng rất lớn, tác động đến
nhiều lĩnh vực x hội. Do vậy, không thể
khiếu kiện tất cả mọi hành vi của cơ quan
hành chính, ngời có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính đợc mà chỉ giới hạn trong
9 nhóm việc đợc quy định tại Điều 11 của
Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính.
Hành vi hành chính là đối tợng xét xử
của tòa hành chính theo dấu hiệu chủ thể
gồm hai loại: Loại thứ nhất là hành vi của cơ
quan hành chính nhà nớc, loại thứ hai là
hành vi của ngời có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nớc. Trong thực tế do
nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến nhiều

trờng hợp vi phạm pháp luật trong khi thực
hiện hành vi của các chủ thể trực tiếp hoặc
gián tiếp xâm phạm lợi ích của cá nhân, tổ
chức. Những trờng hợp nh vậy cần phải
hạn chế nó và loại trừ dần ra khỏi đời sống
x hội. Việc loại trừ nó có thể do chính hệ
thống hành chính thông qua cơ chế tự kiểm
soát của mình, có thể do đơng sự khiếu tố,
khiếu kiện. Để đảm bảo quyền lợi của mình,
các đơng sự phải xác định đợc hành vi nào
của cơ quan hành chính, cán bộ công chức có
thẩm quyền vi phạm thuộc thẩm quyền của
tòa hành chính. Muốn vậy các văn bản pháp
luật về tố tụng hành chính phải quy định
cụ thể, chi tiết hành vi nào là hành vi đợc
quyền khởi kiện thuộc thẩm quyền của tòa
hành chính, hành vi nào không. Rất tiếc là
các văn bản pháp luật cha cụ thể vấn đề
này. Hiện nay, nếu chỉ dựa vào Điều 11
Pháp lệnh sẽ rất khó cho các đơng sự
khởi kiện yêu cầu tòa hành chính bảo vệ
quyền lợi cho mình.
Cụ thể Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án
hành chính quy định các đơng sự có quyền
khởi kiện hành vi hành chính của cơ quan
hành chính, ngời có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính (sau khi đ khiếu nại, đ có
khiếu nại giải quyết lần đầu) và những khiếu
kiện quyết định hành chính hành vi hành
chính của các cơ quan chức năng thuộc một

trong các cơ quan đợc quy định tại khoản 2
Điều 12 là bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan
thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nớc,
Văn phòng Quốc hội Nh vậy, ngoài cơ
quan hành chính, ngời có thẩm quyền trong
cơ quan hành chính thì cơ quan chức năng
cũng có thể bị kiện. Vấn đề cha dừng lại ở
đây vì hiện nay mới chỉ có Dự thảo Thông t
liên tịch giữa Tòa án nhân dân tối cao, Viện
kiểm sát nhân dân tối cao, Thanh tra nhà
nớc. Theo đó, cơ quan chức năng thuộc bộ
gồm tổng cục, cục, vụ, viện, tòa phúc thẩm
Tòa án nhân dân tối cao tại thành phố Hồ
Chí Minh là đơn vị chức năng thuộc Tòa án


nghiên cứu - trao đổi
36 - Tạp chí luật học

nhân dân tối cao, Viện kiểm sát phúc thẩm
Viện kiểm sát nhân dân tối cao tại thành phố
Hồ Chí Minh là đơn vị chức năng thuộc Viện
kiểm sát nhân dân tối cao. Cho đến nay,
Thông t vẫn đang còn là dự thảo nên không
thể là cơ sở pháp lí cho các cơ quan, tổ chức,
cá nhân dựa vào đó để khởi kiện những hành
vi trái pháp luật của những cơ quan này. Hơn
nữa, khái niệm cơ quan chức năng cha cụ
thể còn phải tranh luận cũng gây khó khăn
không nhỏ cho cơ quan tiến hành tố tụng.

Một vớng mắc nữa mà chúng ta có thể
nhận thấy đó là ngời khởi kiện có quyền
yêu cầu đòi bồi thờng thiệt hại do quyết
định hành chính, hành vi hành chính của
quan hành chính nhà nớc, cán bộ công chức
(ngời có thẩm quyền) gây ra (ở đây bàn đến
hành vi gây thiệt hại). Thiệt hại có thể đối
với tài sản, sức khỏe trong trờng hợp đòi
bồi thờng thiệt hại mà các bên không tự
thỏa thuận đợc thì tòa án thụ lí giải quyết.
ở đây cần lu ý là những thiệt hại do cán bộ,
công chức thuộc cơ quan hành chính gây ra
khi thi hành công vụ thuộc thẩm quyền của
tòa hành chính. Căn cứ để giải quyết vụ việc
nếu dựa vào Điều 3 Pháp lệnh thủ tục giải
quyết vụ án hành chính thì không ổn vì cha
có hớng dẫn cụ thể. Còn nếu dựa vào Nghị
định số 47/CP ngày 3/5/1997 thì cách giải
quyết thậm chí còn mâu thuẫn với Pháp lệnh
thủ tục giải quyết vụ án hành chính vì phạm
vi điều chỉnh ở đây đợc giới hạn đối với
công chức, viên chức. Trờng hợp là cán bộ
trong cơ quan nhà nớc theo Pháp lệnh cán
bộ công chức, nếu gây thiệt hại khi thi hành
công vụ sẽ căn cứ vào văn bản pháp luật nào
để giải quyết việc bồi thờng thiệt hại.
Tơng tự nh vậy đối với cán bộ cấp x,
phờng (chủ tịch, phó chủ tịch, trởng công
an x ), trong quá trình thực thi công vụ nếu
gây thiệt hại về mặt vật chất chỉ phải chịu

trách nhiệm cá nhân đối với cá nhân. Còn cơ
quan nhà nớc (uỷ ban nhân dân) không có
trách nhiệm bồi thờng thiệt hại do những
cán bộ này gây ra khi thi hành công vụ.
Đây có thể coi là nghịch lí tồn tại khá lâu
trong đời sống, ảnh hởng lớn đến quyền lợi
của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Hoạt động của tòa hành chính là hoạt
động đặc thù. Khi xét xử vụ án hành chính
phải dựa vào các văn bản pháp luật để xem
xét, giải quyết theo trình tự tố tụng hành
chính và đa ra các bản án, quyết định có
tính chất bắt buộc ngay cả đối với cơ quan
hành chính nhà nớc, ngời có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhằm bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan nhà
nớc, tổ chức, cá nhân. Thực hiện đợc mục
tiêu này cần phải có hệ thống văn bản pháp
luật tố tụng hành chính hoàn chỉnh, đồng
bộ xóa bỏ mâu thuẫn giữa các văn bản
pháp luật, giữa văn bản hớng dẫn với luật,
pháp lệnh. Cần khắc phục ngay tình trạng
thiếu các văn bản pháp luật tố tụng hành
chính nh hiện nay. Có nh vậy mới tạo
điều kiện cho các đơng sự thực hiện
quyền dân chủ của mình./.

(1). Xem: Trần Minh Hơng - giáo trình luật hành
chính Trờng đại học luật Hà Nội, chơng VIII,
Nxb. Công an nhân dân, tr.212.