Báo cáo " Bàn về quyền khởi tố vụ án hành chính của Viện Kiểm sát nhân dân" docx

nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học số 1/2004 51






t ngy 1/7/1996 Phỏp lnh v th tc
gii quyt cỏc v ỏn hnh chớnh cú hiu
lc v cng t ú to hnh chớnh thuc h
thng to ỏn nhõn dõn bt u i vo hot
ng. Nu cỏc tranh chp hnh chớnh trc
õy ch yu c gii quyt theo th tc khiu
ni thỡ bõy gi tranh chp hnh chớnh cũn c
gii quyt theo th tc t tng (khi kin ti to
ỏn), iu ny ó gúp phn tớch cc vo vic bo
v quyn v li ớch hp phỏp ca cụng dõn.
Theo khon 1 iu 2 Lut khiu ni, t cỏo thỡ
cỏ nhõn, t chc cú cn c cho rng quyt nh
hnh chớnh, hnh vi hnh chớnh, quyt nh k
lut buc thụi vic trỏi phỏp lut ó xõm
phm n quyn, li ớch hp phỏp ca mỡnh
thỡ c quyn khiu ni ti c quan, t chc,
cỏ nhõn cú thm quyn ngh xem xột li
quyt nh hoc hnh vi trỏi phỏp lut ú.
Trong trng hp cỏ nhõn t chc khụng
ng ý vi quyt nh gii quyt khiu ni ln
u thỡ cỏ nhõn t chc ú cú quyn la chn

thc hin quyn khiu ni tip theo hoc thc
hin quyn khi kin ti to ỏn nhõn dõn cú
thm quyn. iu 1 Phỏp lnh th tc gii
quyt cỏc v ỏn hnh chớnh quy nh: Cỏ
nhõn, c quan Nh nc, t chc theo th tc
do phỏp lut quy nh cú quyn khi kin v
ỏn hnh chớnh yờu cu tũa ỏn bo v quyn
li ớch hp phỏp ca mỡnh. Nh vy, theo
quy nh ca phỏp lut hin hnh thỡ khi kin
thuc v cỏ nhõn, c quan nh nc, t chc
i vi quyt nh hnh chớnh, hnh vi hnh
chớnh m theo h l trỏi phỏp lut, xõm phm
n quyn, li ớch hp phỏp ca mỡnh. Tuy
nhiờn, i vi Cỏc quyt nh hnh chớnh,
hnh vi hnh chớnh liờn quan n quyn li ớch
hp phỏp ca ngi cha thnh niờn, ngi
cú nhc im v th cht, tõm thn, nu
khụng cú ai khi kin, thỡ vin kim sỏt cú
quyn khi t v ỏn hnh chớnh v cú trỏch
nhim cung cp chng c (iu 18 Phỏp
lnh th tc gii quyt cỏc v ỏn hnh chớnh).
iu ny cho thy bo v quyn, li ớch
hp phỏp cho cỏ nhõn, t chc thỡ h cú th
thc hin quyn khi kin hoc trong trng
hp theo quy nh ca phỏp lut, vin kim sỏt
thc hin quyn khi t.
Theo quy nh ca Lut khiu ni, t cỏo
cng nh Phỏp lnh th tc gii quyt cỏc v
ỏn hnh chớnh thỡ quyn khi kin v ỏn hnh
chớnh ti to ỏn nhõn dõn c thc hin khi

ỏp ng cỏc iu kin khi kin sau õy:
- Quyn, li ớch hp phỏp ca ngi khi
kin phi b xõm hi trc tip bi quyt nh
hnh chớnh, hnh vi hnh chớnh hay quyt nh
k lut buc thụi vic;
- ó khiu ni ti ngi cú thm quyn gii
quyt khiu ni ln u (trong thi hiu khiu
ni theo iu 31 Lut khiu ni, t cỏo). õy
chớnh l iu kin v th tc tin t tng;
- Khi kin ỳng thi hiu khi kin theo
iu 30 Phỏp lnh th tc gii quyt cỏc v ỏn
hnh chớnh cng nh khi kin ỳng loi vic
K
* Ging viờn Khoa hnh chớnh - nh nc
Trng i hc lut H Ni
T
h
S. Nguyễn Thị thuỷ
*


nghiªn cøu - trao ®æi
52 T¹p chÝ luËt häc sè 1/2004

thuộc thẩm quyền giải quyết của toà án.
Ở đây, vấn đề quan trọng cần bàn là trong
trường hợp viện kiểm sát thực hiện quyền khởi
tố vụ án hành chính có yêu cầu đủ các điều
kiện khởi kiện như người khởi kiện hay không
mà đặc biệt là điều kiện về thủ tục tiền tố tụng.

Về vấn đề này hiện đang có hai quan điểm
trái ngược nhau:
Quan điểm thứ nhất: Trong trường hợp
viện kiểm sát khởi tố thì cũng phải tuân thủ
các điều kiện về thời hiệu khởi kiện và thủ tục
tố tụng hành chính nhưng không phải thực
hiện thủ tục tiền tố tụng như người khởi kiện
mà có thể ra quyết định khởi tố vụ án hành
chính luôn. Theo quan điểm này, sở dĩ viện
kiểm sát không phải thực hiện thủ tục tiền tố
tụng vì quyền khởi tố vụ án hành chính của
viện kiểm sát là quyền đặc biệt; hơn nữa khi
quy định quyền khởi tố vụ án hành chính của
viện kiểm sát, tại Luật khiếu nại, tố cáo cũng
như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án
hành chính không có điều khoản nào bắt buộc
viện kiểm sát bắt trước đó phải khiếu nại quyết
định hành chính, hành vi hành chính tới người
có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu
như người khởi kiện. Do vậy, có thể hiểu là
khi viện kiểm sát khởi tố thì không nhất thiết
phải thực hiện thủ tục khiếu nại.
Quan điểm thứ hai: Quyền khởi tố vụ án
hành chính của viện kiểm sát nhân dân chỉ
được thực hiện trong các trường hợp: Người
khởi kiện là người chưa thành niên, người có
nhược điểm về thể chất hoặc tâm thần mà
không có ai khởi kiện cho họ như Điều 18
Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành
chính. Khi thực hiện quyền khởi tố vụ án hành

chính, viện kiểm sát cũng phải tuân thủ, đảm
bảo các điều kiện về thủ tục tiền tố tụng, điều
kiện về thời hiệu khởi kiện và thủ tục tố tụng
hành chính như các điều kiện, yêu cầu khởi
kiện. Bởi lẽ, viện kiểm sát thực hiện quyền
khởi tố khi người khởi kiện không có đầy đủ
năng lực chủ thể để thực hiện quyền khởi kiện
của họ. Do vậy, viện kiểm sát sẽ thực hiện
quyền này nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp cho
đối tượng đặc biệt này. Như vậy, không có
nghĩa là viện kiểm sát không phải thực hiện
thủ tục tiền tố tụng khi thực hiện quyền khởi
tố mà thủ tục tiền tố tụng là giai đoạn bắt buộc
trong thủ tục tố tụng hành chính, cũng là thủ
tục đặc biệt khi giải quyết các tranh chấp hành
chính tại toà án. Điều này được khẳng định tại
Điều 31 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án
hành chính (đối với trường hợp khởi kiện); toà
án sẽ trả lại đơn kiện trong trường hợp chưa
hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc
chưa có quyết định giải quyết khiếu nại lần
đầu và trường hợp đã hết thời hiệu khiếu nại
theo quy định của luật khiếu nại, tố cáo mà
không khiếu nại. Chính vì vậy khi khởi tố vụ
án hành chính viện kiểm sát bắt buộc phải
thực hiện thủ tục tiền tố tụng; đó là khiếu nại
quyết định hành chính, hành vi hành chính, tới
người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần
đầu. Khi hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần
đầu mà không nhận được quyết định giải

quyết khiếu nại hoặc khi nhận được quyết định
giải quyết khiếu nại mà không đồng ý với
quyết định giải quyết khiếu nại thì viện kiểm
sát ra quyết định khởi tố vụ án hành chính tại
toà án nhân dân có thẩm quyền theo quy định
của pháp luật.
Chúng tôi cho rằng quan điểm thứ hai là
có cơ sở và hợp lí hơn. Bởi lẽ, nếu cho rằng
viện kiểm sát không phải thực hiện thủ tục tiền
tố tụng khi khởi tố vụ án hành chính vì Luật


nghiªn cøu - trao ®æi
T¹p chÝ luËt häc sè 1/2004 53

khiếu nại, tố cáo cũng như Pháp lệnh thủ tục
giải quyết các vụ án hành chính không có điều
khoản nào quy định viện kiểm sát bắt buộc
phải thực hiện thủ tục tiền tố tụng trước khi
khởi tố vụ án hành chính thì cũng không có cơ
sở pháp lí nào quy định viện kiểm sát không
phải thực hiện thủ tục khiếu nại quyết định
hành chính, hành vi hành chính trước khi khởi
tố vụ án hành chính. Do đó, việc suy luận viện
kiểm sát khi thực hiện quyền khởi tố vụ án
hành chính thì không phải thực hiện thủ tục
tiền tố tụng hay bắt buộc phải thực hiện thủ
tục tiền tố tụng đều không có cơ sở pháp lí.
Chúng tôi cho rằng nên xác định vấn đề này từ
việc xem xét ý nghĩa của thủ tục tiền tố tụng

trong giải quyết các tranh chấp hành chính tại
toà án. Trước hết tiền tố tụng được xác định là
một trong các nguyên tắc quan trọng của luật
tố tụng hành chính, vì vậy, đây cũng là thủ tục
bắt buộc phải thực hiện khi giải quyết vụ án
hành chính. Nói cách khác thủ tục tiền tố tụng
là một trong những trình tự của thủ tục tố tụng
hành chính. Ý nghĩa của thủ tục tiền tố tụng là
nhằm đảm bảo tính tự “phán quyết” bằng con
đường hành chính của các cơ quan nhà nước
trước khi toà án phán quyết bằng trình tự tố
tụng. Thủ tục tiền tố tụng một lần nữa tạo điều
kiện để các cơ quan nhà nước có thể xem xét
xét lại các quyết định hành chính, hành vi
hành chính của mình để có thể xác định lại
tính đúng đắn, tính hợp pháp của các quyết
định hành chính, hành vi hành chính, từ đó có
thể sửa chữa hoặc giữ nguyên quyết định hành
chính, hành vi hành chính đó. Mặt khác, thủ
tục này cũng là để việc giải quyết các tranh
chấp hành chính đơn giản hơn đỡ mất thời
gian, công sức cũng như các khoản vật chất
khác. Đặc biệt là từ thủ tục này nếu tranh chấp
hành chính được giải quyết ổn thoả thì sẽ tạo
ra niềm tin lớn từ phía công dân đối với các cơ
quan công quyền. Với những ý nghĩa của thủ
tục tiền tố tụng thì quy trình giải quyết vụ án
hành chính bắt buộc phải thực hiện thủ tục
khiếu nại tới người có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại lần đầu theo quy định tại các điều từ

Điều 19 đến Điều 25 Luật khiếu nại, tố cáo mà
không phụ thuộc vào vụ án hành chính phát
sinh từ việc thực hiện quyền khởi kiện của
người khởi kiện hay quyền khởi tố của viện
kiểm sát nhân dân. Đương nhiên, khi nghiên
cứu kĩ Điều 18 Pháp lệnh thủ tục giải quyết
các vụ án hành chính thì thấy viện kiểm sát chỉ
thực hiện quyền khởi tố vụ án hành chính
trong trường hợp quyết định hành chính, hành
vi hành chính liên quan đến quyền và lợi ích
của người chưa thành niên, người có nhược
điểm về thể chất nếu không có ai khởi kiện.
Điều này cũng có nghĩa là trước khi viện kiểm
sát khởi tố thì cha mẹ, người đỡ đầu hoặc
người đại diện hợp pháp của người chưa thành
niên, người có nhược điểm về thể chất đã
khiếu nại tới người có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại lần đầu nhưng không được giải
quyết hoặc không đồng ý với quyết định giải
quyết khiếu nại lần đầu.
Từ những phân tích trên chúng tôi cho
rằng để tránh cách hiểu thiếu nhất quán về giai
đoạn tiền tố tụng có bắt buộc trong trường hợp
viện kiểm sát thực hiện quyền khởi tố hay
không thì Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ
án hành chính cần phải có những quy định rõ
ràng hơn. Như vậy sẽ thuận tiện cho các thẩm
phán khi áp dụng các quy định của pháp luật
để thụ lí vụ án hành chính trong trường hợp
viện kiểm sát khởi tố./.