Phân chia tuyến biển và giao quyền quản lý tuyến biển ven bờ cho các cộng đồng ngư dân

Nguyễn Duy Chỉnh, Phân chia tuyến biển và giao quyền quản lý tuyến biển ven bờ cho các cộng đồng ngư dân

PHÂN CHIA TUYẾN BIỂN VÀ GIAO QUYỀN QUẢN LÝ
TUYẾN BIỂN VEN BỜ CHO CÁC CỘNG ĐỒNG NGƯ DÂN
Nguyễn Duy Chỉnh

Tóm tắt
Biển và tài ngun biển có vai trị vơ cùng quan trọng trong đời sống kinh tế và an ninh quốc 
phịng ở nước ta. Tài ngun biển hàng năm góp phần ni sống hàng chục triệu người dân 
vùng ven bờ có đời sống phụ thuộc hoặc trực tiếp, hoặc gián tiếp vào nghề cá. Tuy nhiên, 
hiện  nay  cơ  chế  tiếp  cận  tự  do  là  một  trong  những  nguyên  nhân  làm  suy  giảm  nguồn  lợi 
thủy sản . Quan niệm “điền tư, ngư chung” đã ăn sâu vào tiềm thức của mọi người dân Việt 
Nam,  trong  khi  trên  thế  giới  việc  phân  chia  vùng  biển  và  giao  quyền  quản  lý  cho  cấp  địa 
phương  đã  được  áp  dụng  khá  phổ  biến  đồng  thời,  nhiều  dân  liệu  khoa  học  cho  thấy  tính 
hiệu quả của việc phân chia này trên các phương diện: phục hồi nguồn lợi, sử dụng hợp lý 
mặt nước và cải thiện đời sống cho dân. Bài viết này tập trung phân tích sự cần thiết phải 
phân chia tuyến biển ở Việt Nam, kinh nghiệm phân chia tuyến biển của các nước trên thế 
giới,  và  đề  xuất  một  số  định  hướng  để  phân  chia  tuyền  biển  trong  điều  kiện  ở  Việt  Nam 
cũng như đề xuất các cơ chế, về tổ chức thực hiện, chủ yếu thông qua việc áp dụng tiếp cận 
đồng quản lý  và phân cấp quản lý các tuyến biển. 
 
1. Sự cần thiết phải phân chia tuyến biển
Khoảng 35% dân số Việt Nam đang sinh sống và phụ thuộc vào mơi trường ven biển. Sự q 
phụ thuộc của người dân vào tài ngun biển để mưu sinh là một trong những ngun nhân 
gây suy thối các hệ sinh thái và mơi trường ven biển. 
 
Ở nước ta, dưới các triều đại phong kiến trước đây, nhà vua ban cho các làng xã ven biển, 
hoặc  cá  nhân  quan  lại  có  cơng  với  triều  đình  được  làm  chủ  một  vùng  biển  nhất  định,  có 
quyền tự khai thác hoặc cho người khác khai thác với một mức lệ phí theo thơng lệ. Khi đó 
ngư dân đánh cá biển rất ít, họ chỉ khai thác bằng nghề thủ cơng gần bờ. 
 

Ngày nay, trong ngư dân đang tồn tại quan niệm “điền tư, ngư chung“. Từ nhận thức trên, 
tại  vùng  biển  của  nước  ta  đang  diễn  ra  tình  trạng  “tự  do  khai  thác  hải  sản”.  Ai  cũng  có 
quyền  sắm  thuyền,  lưới  để  ra  biển  khai  thác.  Trong  vòng  10  năm  từ  1995  đến  2005  số  tàu 
thuyền  máy  đã  tăng  từ  68.000  chiếc  lên  91.000  chiếc,  tổng  công  suất  tăng  gấp  3  lần  từ 
1.700.000 CV lên 5.300.000 CV. Năng suất đánh bắt bình qn  năm giảm từ 0,55 T/CV năm 
1995 xuống cịn 0,34T/CV năm 2005. Tình trạng cạnh tranh giữa các loại nghề, giữa tàu cỡ lớn 
và tàu cỡ nhỏ, giữa tàu của địa phương này với địa phương khác trong cùng một ngư trường 
ngày càng gay gắt. Trình độ dân trí thấp, dân số tăng nhanh, để giải quyết việc làm cho số 
lao  động  mới  bổ  sung,  ngư  dân  lại  sắm  thêm  thuyền,  lưới  để  ra  biển  đánh  cá.  Nhưng  do 
thiếu  vốn,  họ  chỉ  sắm  được  tàu  thuyền  nhỏ,  khai  thác  ở  vùng  biển  ven  bờ,  làm  gia  tăng 
cường độ khai thác ở vùng biển này, năng suất đánh bắt giảm, buộc lịng họ phải sử dụng 
kết hợp chất nổ, xung điện, chất độc để đánh cá trên diện rộng, đe dọa từng ngày, từng giờ 
nguồn lợi hải sản, đặc biệt là vùng biển gần bờ, 85% diện tích san hơ ở Việt Nam có nguy cơ 
bị đe dọa phá huỷ. Các lực lượng bảo vệ nguồn lợi hải sản với số người và trang bị hạn chế 
khơng có khả năng ngăn chặn tình trạng trên. 

Kỷ yếu Hội thảo quốc gia "Phát triển bền vững ngành thuỷ sản Việt Nam: Các vấn đề và cách tiếp cận"

143


Nguyễn Duy Chỉnh, Phân chia tuyến biển và giao quyền quản lý tuyến biển ven bờ cho các cộng đồng ngư dân

Cặn  dầu,  nhớt,  túi  nylon  đựng  cá  và  các  loại  chất  thải  khác  trên  tàu  đánh  cá  được  xả  một 
cách thản nhiên xuống biển là việc thường thấy ở các bến cá. Nhiều làng cá khơng có nhà vệ 
sinh hoặc do thói quen, ngư dân tự do đi vệ sinh ngồi bãi biển làm mơi trường vùng biển 
gần bờ càng thêm ơ nhiễm. 
 
Vì vậy, muốn bảo vệ nguồn lợi hải sản, bảo vệ an tồn các hệ sinh thái và mơi trường biển, 
cần có hệ thống hoạt động nhịp nhàng giữa cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương và địa 

phương cùng cộng đồng ngư dân trên cơ sở phân quyền quản lý và trách nhiệm rõ ràng. 

2. Kinh nghiệm phân chia vùng biển của các nước trong vùng
Các nước có biển xung quanh nước ta đều đã lần lượt chia biển thành các tuyến và quy định 
loại tàu và loại nghề được phép hoạt động trong mỗi tuyến biển. 
 
Ví dụ: Inđơnêxia chia biển thành 4 tuyến: tuyến ven bờ từ 3 hải lý trở vào bờ chỉ  cho thuyền 
thủ cơng và thuyền gắn máy cơng suất nhỏ hoạt động. Từ 3 đến 20 hải lý cho tàu đánh cá 
dưới 350 CV hoặc chiều dài tàu dưới 20 m. 
 
Trên 20 hải lý cách bờ tới 200 hải lý là vùng hoạt động của tàu lớn hơn 350 CV hoặc chiều dài 
lớn tàu hơn 20m. 
 
Các nước Brunây và Malaixia chia biển thành 4 vùng: vùng I tính từ bờ tới 3‐5 hải lý, vùng II 
tới 12‐ 20 hải lý, vùng III tới 30‐45 hải lý, vùng IV từ giới hạn vùng III tới hết vùng biển đặc 
quyền kinh tế. Tàu hoạt động trong mỗi vùng biển được sơn màu khác nhau để ngư dân và 
các đơn vị giám sát dễ nhận biết. 
 
Thái Lan và Philippin phân chia biển thành 2 vùng: vùng biển gần bờ của Thái Lan được giới 
hạn từ 12 hải lý trở vào bờ, của Philippin giới hạn từ 15 hải lý. Vùng biển xa bờ của hai nước 
này là vùng biển đặc quyền kinh tế nằm ngồi vùng biển gần bờ. 
 
Vùng biển gần bờ của Myanma ở phía bắc được tính từ 5 hải lý trở vào bờ, ở phía nam tính 
từ 10 hải lý.  
 
3. Phân chia tuyến biển và phân cấp quản lý ở Việt Nam
Vùng biển đặc quyền kinh tế của Việt Nam được chia thành 4 tuyến:
+  Tuyến liền bờ cách đường bờ biển 6 hải lý, đây là đới rừng ngập mặn và cỏ biển. Tuyến 
này giao cho cộng đồng ngư dân quản lý, chính quyền kết hợp với cộng đồng ngư dân 
để xác định ranh giới quản lý vùng biển cho từng cộng đồng  

 
Tuyến liền bờ chia thành 2 phân tuyến: 
‐  Phân tuyến I: cách 3 bờ hải lý, đó là giới hạn đới rừng ngập mặn, là nơi sinh trưởng cho 
tơm cá nhỏ, cấm mọi hoạt động khai thác hải sản tự nhiên, được sử dụng để ni trồng 
hải sản. 
 
 

144

Kỷ yếu Hội thảo quốc gia "Phát triển bền vững ngành thuỷ sản Việt Nam: Các vấn đề và cách tiếp cận"


Nguyễn Duy Chỉnh, Phân chia tuyến biển và giao quyền quản lý tuyến biển ven bờ cho các cộng đồng ngư dân

‐   Phân tuyến II: cách bờ từ 3 đến 6 hải lý. Trong phân tuyến này, mỗi cộng đồng ngư dân 
tự xác định số lượng tàu, chủng loại nghề và số lượng lao động đánh cá nhằm khai thác 
bền vững nguồn lợi hải sản của vùng biển do cộng đồng mình quản lý. 
 
+   Tuyến gần bờ giới hạn từ 6 đến 24 hải lý. Tuyến này do tỉnh có biển quản lý. Trên cơ sở 
điều tra nguồn lợi hải sản, mỗi tỉnh xác định số lượng tàu, chủng loại nghề, số lượng lao 
động  đánh  cá  cho  vùng  biển  thuộc  tỉnh  quản  lý.  Sở  Thuỷ  sản  là  cơ  quan  nhà  nước  có 
trách nhiệm tổ chức và giám sát việc thực hiện. 
 
+   Tuyến xa bờ được tính từ đường cách bờ 24 hải lý đến hết vùng đặc quyền kinh tế của 
Việt Nam, tuyến này do nhà nước trung ương quản lý. Bộ Thuỷ sản là cơ quan nhà nước 
có  trách  nhiệm  tổ  chức  điều  tra  nguồn  lợi  hải  sản,  để  định  ra  số  lượng  tàu,  chủng  loại 
nghề và số lượng lao động đánh cá trong tồn tuyến biển, trong đó tập trung vào các ngư 
trường trọng điểm. 
 

Do đặc điểm cá biển Việt Nam đa lồi và sản lượng mỗi lồi khơng lớn nên Việt Nam khơng 
nên áp dụng giải pháp cấp “hạn ngạch” như một số nước. Bộ Thuỷ sản dựa vào quy hoạch 
khai thác hải sản, để cấp giấy phép cho các tàu khai thác hải sản tuyến xa bờ. Tàu khai thác 
hải sản xa bờ khơng được phép vào khai thác ở tuyến gần bờ và liền bờ. 
 
+   Tuyến viễn dương nằm ngồi vùng biển đặc quyền kinh tế của Việt Nam phải theo thơng 
lệ quốc tế và các hiệp định, hợp đồng do Việt Nam ký kết với các nước. Các tàu cá Việt 
Nam khai thác ở vùng biển này chịu sự quản lý của Bộ Thuỷ sản. 
 
4. Cộng đồng ngư dân và hướng quản lý vùng biển ven bờ
Việt Nam có 28 tỉnh, thành phố ven biển, trong đó có 115 huyện, thị xã có bờ biển và có tham 
gia khai thác hải sản, bao gồm 628 xã, thị trấn phân bố theo các vùng như sau: 
 
‐  Vùng Bắc Bộ gồm 5 tỉnh từ  Quảng Ninh đến Ninh Bình gồm 20 huyện, thị xã với 100 xã, 
phường. 
 
‐  Vùng Bắc Trung Bộ gồm 6 tỉnh từ Thanh Hố đến Thừa Thiên Huế có 30 huyện, thị xã 
với 187 xã, phường. 
 
‐  Vùng Nam Trung Bộ gồm 7 tỉnh từ thành phố Đà Nẵng đến Ninh Thuận có 32 huyện, thị 
xã với 160 xã, phường. 
 
‐  Vùng Đơng Nam Bộ gồm 3 tỉnh, thành phố: Bình Thuận, Bà Rịa Vũng Tàu, thành phố Hồ 
Chí Minh, có 9 huyện, thị xã với 62 xã, phường. 
 
‐  Vùng đồng bằng sơng Cửu Long gồm 7 tỉnh từ Tiền Giang đến Kiên Giang có 24 huyện, 
thị xã với 119 xã, phường. 
 
Tổng số dân của 115 huyện, thị xã ven biển trên 17 triệu người, chiếm khoảng  20% dân số 
của cả nước. Dân số sinh sống bằng nghề khai thác hải sản khoảng gần 10%. Ngồi ra cịn rất 

nhiều người sống bằng nghề ni trồng hải sản và các ngành nghề khác. 

Kỷ yếu Hội thảo quốc gia "Phát triển bền vững ngành thuỷ sản Việt Nam: Các vấn đề và cách tiếp cận"

145


Nguyễn Duy Chỉnh, Phân chia tuyến biển và giao quyền quản lý tuyến biển ven bờ cho các cộng đồng ngư dân

Trong các cộng đồng ngư dân chỉ có khoảng 30% chun khai thác hải sản, cịn lại 70% cộng 
đồng ngư dân kết hợp với ngành nghề khác như ni trồng, chế biến, thương mại thuỷ sản, 
làm muối, nơng lâm nghiệp… 
 
Tại mỗi cộng đồng ngư dân làm nghề khai thác hải sản, nên tổ chức thành tập thể như chi 
hội nghề cá, tập đồn sản xuất, hợp tác xã… Chính quyền kết hợp với ngư dân tổ chức đại 
hội bàn bạc dân chủ quyết định các vấn đề liên quan đến nghề khai thác hải sản trong phạm 
vi vùng biển được giao, bầu ban quản lý có trách nhiệm tổ chức và giám sát mọi hoạt động 
theo các tiêu chí đã bàn bạc thống nhất. 
 
Đối với cộng đồng ngư dân làm nghề ni hải sản, phải tiến hành các thủ tục đăng ký, cấp 
phép  và  quyền  sử  dụng  mặt  nước  biển  phục  vụ  ni  trồng  hải  sản  theo  Nghị  định  
27/2004/NĐ‐CP của Chính phủ. Uỷ ban Nhân dân huyện phối hợp với Sở Thuỷ sản, Uỷ ban 
Nhân  dân  xã,  phường  và  cộng  đồng  ngư  dân  tổ  chức  việc  giao  mặt  nước  biển  cho  các  đối 
tượng được giao, hoặc th mặt nước biển theo giấy phép. Trường hợp mặt nước sử dụng 
khơng đúng mục đích ghi trong giấy phép sẽ bị xử phạt hoặc thu hồi.  
 
5. Kết luận
Việc phân chia tuyến biển và phân cấp quản lý để xác định từng vùng biển đều có người chủ 
thực sự là địi hỏi cấp bách phải thực hiện nhằm đưa nghề khai thác và ni trồng hải sản 
được quản lý chặt chẽ, nhằm đảm bảo sản xuất bền vững. 

 
Vùng biển ven bờ đang diễn ra cạnh tranh gay gắt trong khai thác và ni trồng hải sản. Nếu 
khơng tổ chức tốt sẽ dẫn đến suy kiệt nguồn lợi và nghèo đói. Cách làm có hiệu quả đang 
được nhiều nước áp dụng là tổ chức quản lý theo hình thức cộng đồng. 
 
COASTAL MARINE WATERS ZONING AND ITS DELEGATION FOR LOCAL
FISHERIES COMMUNITY
Abstract
The sea and its resources play very important role in socio‐economic development as well 
as security and national defend in Viet Nam. The marine resources annually contribute to 
feed million of people living along the coast who whether depended directly or indirectly 
to fisheries resources. However, under the “open access” regime, the marine resources is 
declining. The common conception “land is private, fish is common” has been dominated 
in  Viet  Nam  meanwhile  the  division  of  sea‐line  area  and  decentralization  of  managing 
fisheries  resources  in  the  designated  area  has been  adopted    in  several  countries.  Many 
scientific  data  has  shown  that  the  effectiveness  of  this  division  approach  in  term  of 
resource rehabilitation, wise utilization of seawater surface and enhance the livelihood of 
local  fisheries  community.  In  this  report  we  highlighted  the  rationale  of  the  division  of 
sea‐line  area  in  Viet  Nam,  some  experiences  of  sea‐line  division  in  other  countries  are 
also  analyzed,  based  on  that  we  suggested  the  guidelines  for  division  activities  and  its 
schemes.  Finally  the  recommendations  for  co‐ordination  mechanism  to  carry  out  the 
division are proposed, mainly through co‐management approach and decentralization to 
manage sea designated area. 

146

Kỷ yếu Hội thảo quốc gia "Phát triển bền vững ngành thuỷ sản Việt Nam: Các vấn đề và cách tiếp cận"