Báo cáo " Hoạt động hợp tác pháp luật với người nước ngoài liên quan đến việc đảm bảo quyền công dân dưới góc độ luật hành chính và tố tụng hành chính " docx

nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 1/2011 35





TS. Ph¹m Hång Quang *
1. Các dự án hợp tác liên quan đến
lĩnh vực bảo đảm quyền công dân thông
qua cơ chế khiếu kiện hành chính
1.1. Theo “Báo cáo đánh giá về sự phát
triển của hệ thống pháp luật Việt Nam đến
năm 2010” của Chính phủ, cho đến nay có
khoảng 30 cơ quan Việt Nam có sự hợp tác
với nước ngoài trong lĩnh vực xây dựng và
thực hiện pháp luật. Các đối tác nước ngoài
rất đa dạng, bao gồm các chính phủ nước
ngoài như: Pháp, Thuỵ Điển, Đức, Nhật Bản,
Đan Mạch, Phần Lan, Canada và Hàn Quốc,
các tổ chức liên chính phủ như tổ chức UN,
EU, các tổ chức phi chính phủ (NGOs) như
viện KAS, FES và các tổ chức tài chính khu
vực và quốc tế như tổ chức WB, IMF, ADB.
Các hoạt động hợp tác quốc tế đã có nhiều
thành tựu đáng kể. Tuy nhiên, phạm vi bài
viết tập trung đề cập một số dự án hợp tác
pháp luật với nư ớc ngoài (Nhật Bản, Đức)
liên quan đến việc bảo đảm quyền công dân

thông qua hoạt động khiếu kiện hành chính.
Tổ chức JICA (Nhật Bản) bắt đầu tiến
hành hoạt động hợp tác pháp luật đối với
Việt Nam đầu những năm 1990 và phát triển
nhảy vọt từ năm 1996 thông qua việc kí kết
Hiệp định trợ giúp pháp lí giữa JICA và Việt
Nam. JICA đã chủ động giúp đỡ Việt Nam
trong việc hoàn thiện pháp luật trong lĩnh
vực dân sự và thương mại, như Bộ luật dân
sự năm 1995, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật
thi hành án dân sự, cũng như các văn bản
quy phạm pháp luật về sở hữu trí tuệ, trọng
tài thương mại, hội nhập kinh tế quốc tế Sự
thành công của những trợ giúp trong thời
gian qua tạo được niềm tin và thu hút sự
quan tâm của đối tác Việt Nam đối với một
vài lĩnh vực mới của luật hành chính nhằm
đảm bảo hữu hiệu hơn quyền cơ bản của
công dân, như việc xây dựng dự án Luật bồi
thường nhà nước, Luật thủ tục hành chính,
Luật tiếp cận thông tin Nhật Bản, thông
qua tổ chức JICA, nên tiếp tục giúp đỡ Việt
Nam trong việc ban hành Luật tố tụng hành
chính trên cơ sở những kinh nghiệm sửa đổi
Luật kiện tụng hành chính Nhật Bản năm
2005 nhằm đảm bảo quyền khiếu kiện của
công dân được đặt trong cơ chế giải quyết
hữu hiệu, gắn với các yêu cầu của nhà nước
pháp quyền. Trong lĩnh vực xây dựng thể
chế và thực hiện pháp luật, Tổ chức JICA đã

giúp đỡ Toà án nhân dân tối cao chuẩn hóa
và xuất bản các bản án giám đốc thẩm và
giới thiệu hình thức án lệ. Tuy nhiên, việc
xuất bản và công bố rộng rãi các bản án hành
chính vẫn còn hạn chế.
Viện FES (Đức) có mối quan hệ hợp tác
sớm nhất với Chính phủ Việt Nam từ năm


nghiªn cøu - trao ®æi
36 t¹p chÝ luËt häc sè 1/2011
1989 qua việc xây dựng các dự án luật liên
quan đến an sinh xã hội, lao động bảo hiểm,
tài phán hành chính. Nhiều cuộc hội thảo về
tài phán hành chính đã được tổ chức, một vài
chuyên gia Việt Nam đã được cử đi học về lí
luận luật hành chính và mô hình toà án hành
chính của Đức. Tuy nhiên, dự án này đã kết
thúc vào đầu những năm 90 của thế kỉ trước.
Việt Nam cũng hợp tác với viện KAS, Bộ tư
pháp bang Bắc sông Ranh, tổ chức GTZ từ
những năm 1994 trong các lĩnh vực như: dân
sự, kinh tế, hôn nhân gia đình, thi hành án
dân sự, tuy nhiên không có lĩnh vực tài phán
hành chính. Gần đây, trường Đại học Luật
Hà Nội đã kết hợp với Viện FES tổ chức
thành công hội thảo luật tố tụng hành chính
nước CHXHCN Việt Nam và Cộng hòa liên
bang Đức (tháng 10 năm 2010), đánh dấu sự
quan tâm trở lại đối với lĩnh vực này của

phía đối tác Đức, thúc đẩy hơn nữa hoạt
động hợp tác pháp luật giữa hai nước trong
lĩnh vực luật công nói chung và luật hành
chính nói riêng.
1.2. Sự ít quan tâm của các dự án liên
quan đến luật hành chính cũng như việc
giải quyết kiện tụng hành chính vì những lí
do sau:
Một là theo học giả Thuỵ Điển Bertil
Wennergen, luật hành chính trong đó mảng
về bảo vệ quyền công dân trước sự xâm
phạm của công quyền được xem như là một
định chế pháp lí (legal discipline) thường bị
sao nhãng. Luật hành chính của mỗi quốc
gia thường không được xây dựng một cách
chặt chẽ, mang tính hệ thống và việc phát
triển bằng cách này hay cách khác thường
theo một cách thức không thống nhất.
(1)

Hai là kiện tụng hành chính được xem là
nội dung mới phát triển của luật hành chính
đương đại trên thế giới từ cuối thế kỉ XX.
Chắc chắn rằng các dự án liên quan đến lĩnh
vực này đòi hỏi phải mất nhiều thời gian và
đáp ứng các điều kiện hiện tại của các nước
nhận sự trợ giúp. Việt Nam, về mặt lịch sử,
là quốc gia có luật hành chính phát triển
phức tạp. Những thay đổi của Việt Nam từ
đầu những năm 90 của thế kỉ trước cùng với

sự thúc đẩy các hoạt động hợp tác pháp luật
quốc tế đã đem lại sự phát triển đáng kể
trong hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, trong
lĩnh vực luật hành chính, vẫn chưa thu hút
được nhiều dự án vì một vài lí do như sự hạn
chế của thủ tục hành chính, sự hạn chế của
văn bản pháp luật làm cơ sở cho hoạt động
hợp tác, sự không hoàn thiện lí luận về tài
phán hành chính, sự hạn chế của đội ngũ cán
bộ và sự lưỡng lự của các đối tác nước ngoài.
Ba là kiện tụng hành chính không chỉ
liên quan đến những vấn đề về luật thủ tục,
mà còn liên quan đến những luật nội dung
phức tạp, liên quan đến nhiều chủ thể. Nhiều
lĩnh vực cũng đang còn có nhiều tranh cãi
như quản lí đất đai, xây dựng đô thị, giao
thông, kinh doanh đường phố… Lĩnh vực
kiện tụng hành chính thường gắn bó chặt chẽ
với luật và chính sách trong nước, đặc biệt
gắn liền với cơ chế quyền lực và các vấn đề
nhạy cảm khác. Một vài đối tác nước ngoài
vẫn chưa mạnh dạn thúc đẩy các hoạt động
hợp tác pháp luật trong lĩnh vực này.
Tuy nhiên, nhu cầu hội nhập quốc tế gần
đây chỉ ra rằng một quốc gia không thể phát


nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 1/2011 37
triển nếu tách biệt với các nước khác. Bên

cạnh đó, khi số lư ợng các nhà đầu tư nước
ngoài đến với Việt Nam ngày càng tăng,
Việt Nam cần phải phát triển mảng pháp luật
liên quan đến kiện tụng hành chính nhằm
đảm bảo quyền cơ bản của công dân và tổ
chức, bao gồm cả đối tác nước ngoài phù
hợp với các điều ước và thông lệ quốc tế.
2. Kiến nghị nhằm thúc đẩy các dự án
liên quan đến lĩnh vực khiếu kiện hành
chính, bảo vệ quyền công dân
Hoạt động hợp tác pháp luật với nước
ngoài ở Việt Nam rất đa dạng và nên được
phát triển trong mọi lĩnh vực. Tuy nhiên,
trong phạm vi bài viết tác giả tập trung đưa
ra những kiến nghị đối với các dự án liên
quan đến lĩnh vực kiện tụng hành chính,
hướng tới các đối tác là Nhật Bản và Đức.
a. Hỗ trợ hoàn thiện khung pháp lí
Hiện nay, các luật của Việt Nam liên
quan đến chế định khắc phục hành chính
(administrative remedy) vẫn đang trong giai
đoạn xây dựng và hoàn thiện như Luật tố
tụng hành chính, Luật bồi thường nhà nước,
Luật khiếu nại hành chính, Luật thủ tục hành
chính.
(2)
Các luật trên vẫn cần được tiếp tục
hoàn thiện trong tương lai nhằm đảm bảo
tính minh bạch, khách quan trong hoạt động
quản lí, cũng như bảo vệ hữu hiệu các quyền

cơ bản của công dân không bị xâm phạm bởi
các tổ chức và cá nhân công quyền. Các cán
bộ có thẩm quyền nên thay đổi nhận thức
liên quan đến lĩnh vực luật công, cần tách
biệt các vấn đề chính trị và pháp luật để việc
hợp tác được tiến hành thuận lợi. Như vậy,
việc hoàn thiện khung pháp lí liên quan đến
lĩnh vực kiện tụng hành chính, bảo vệ quyền
công dân được xem là nhân tố quan trọng,
trực tiếp tác động đến quá trình nhanh hay
chậm của việc du nhập Nhà nước pháp
quyền vào Việt Nam.
Do có sự nhận thức không đầy đủ về ý
nghĩa và mục tiêu của hoạt động hợp tác
pháp luật, một tâm lí có thể nảy sinh là hợp
tác có nghĩa là tài trợ về tiền, dẫn đến sự
thiếu chủ động và bình đẳng. Để khắc phục
điều này, các đối tác Việt Nam nên chủ động
hơn trong việc xây dựng kế hoạch, thời gian,
nội dung, nguồn nhân lực và vấn đề tài chính
Hoạt động hợp tác pháp luật đối khi có
sự chồng chéo hoặc bỏ trống một số lĩnh vực.
Có lĩnh vực nhận được nhiều dự án và đối
tác tham gia, có lĩnh vực lại không có dự án
nào. Thực tế, nhiều đối tác không muốn thúc
đẩy dự án đối với những vấn đề nhạy cảm
chính trị, như cơ chế quyền lực nhà nước,
quyền con người Bên cạnh sự lưỡng lự của
các nhà tài trợ, thủ tục hành chính cũng là
trở ngại cho các dự án phát triển. Hiện nay,

có nhiều nhà tài trợ đến với Việt Nam, sự tự
do lựa chọn các nhà tài trợ và việc cạnh
tranh gay gắt giữa họ cũng khiến cho Việt
Nam phải cân nhắc thận trọng xem dự án
nào thích hợp với các đối tác nước ngoài nào,
làm thế nào để đạt được lợi ích đôi bên.
Theo chúng tôi, bên cạnh việc phát triển hợp
tác với tất cả các nước, liên quan đến lĩnh
vực kiện tụng hành chính và luật công, Việt
Nam nên mở rộng dự án đối với các nước
thuộc hệ thống luật châu Âu lục địa và các
nước có nhiều kinh nghiệm trong việc học
tập luật nước ngoài.


nghiên cứu - trao đổi
38 tạp chí luật học số 1/2011
Nht Bn l i tỏc tr giỳp sm v lõu
di, k t u nhng nm 1990. Vit Nam
nờn ch ng xõy dng nhng d ỏn hp tỏc
liờn quan n vic ban hnh cỏc lut c bn
v khc phc hnh chớnh m Nht Bn ó cú
t rt lõu. Bờn cnh ú, vic sa i Lut
kin tng hnh chớnh nm 2004, Lut th tc
hnh chớnh nm 2005, cng nh vic ci
cỏch h thụng t phỏp t nm 2001 l nhng
bi hc kinh nghim cho Vit Nam trong
lnh vc xõy dng, thc hin v o to phỏp
lut. Nht Bn cng cú kinh nghim trong
vic hc tp lớ lun lut hnh chớnh phng

Tõy (c, Phỏp), vi nhiu thnh tu ỏng
k, do ú cú th chia s nhng khú khn m
h thng phỏp lut Vit Nam ang phi i
mt trong giai on chuyn i.
c l nc hp tỏc sm nht vi Chớnh
ph Vit Nam trong vic thỳc y s ra i
ca ti phỏn hnh chớnh. Rt nhiu hc gi
Vit Nam ó hc v tip thu lớ lun lut hnh
chớnh ca c mong mun thỳc y s hp
tỏc v phỏt trin lut hnh chớnh Vit Nam
theo hng cỏc nc cú lut hnh chớnh phỏt
trin nh c, Phỏp. Theo lớ lun ca Alan
Watson v cy ghộp lut nc ngoi (legal
transplant): mt nc cú th m n phỏp lut
ca nc khỏc v c hai u m n ca nc
th ba, do ú cú khuynh hng cú nc hc
tp lớ lun phỏp lut ca Nht Bn v tỡm
thy ngun gc t phỏp lut ca c.
Vi ý ngha ny, vic phỏt trin hp tỏc
vi c hon thin mụ hỡnh to hnh
chớnh hin ti núi riờng v lớ lun lut hnh
chớnh núi chung thc s l cn thit. Tuy
nhiờn, Vit Nam cng cn tip tc thỳc y
vic hp tỏc vi nhiu nc khỏc nhau
hon thin khung phỏp lớ nh M, Canaa,
c liờn quan n lut ni dung phỏt sinh
trong cỏc lnh vc a dng ca qun lớ hnh
chớnh nh lut cnh tranh, kinh doanh
thng mi, s hu trớ tu, t ai t
c thnh cụng, cỏc i tỏc nc ngoi nờn

kiờn nhn v hiu sõu hn v vn hoỏ v bi
cnh hin ti ca Vit Nam.
b. H tr xõy dng th ch
Mt h thng phỏp lut khụng th gi l
hu hiu nu thiu i hiu qu thc t ca
vic thi hnh. Cho ti nay cú hn 10 nh ti
tr liờn quan n vic xõy dng th ch v
thi hnh phỏp lut. Liờn quan n lnh vc
ny, mt vi ngh a ra nh sau:
Mt l trong vic hon thin mụ hỡnh to
hnh chớnh, Vit Nam cn xõy dng k
hoch thay th h thng ton ỏn nhõn dõn
theo n v hnh chớnh bng mụ hỡnh to
khu vc (tham kho mụ hỡnh to ỏn ca Nht
Bn). Bờn cnh s thnh cụng ca cỏc d ỏn
hp tỏc trc õy, s giỳp ca t chc
JICA trong vic xut bn bn ỏn giỏm c
thm ca To ỏn nhõn dõn ti cao, o to
cỏn b phỏp lớ c ỏnh giỏ cao. i tỏc
Nht Bn hiu sõu v vn hoỏ Vit Nam, c
ch nh nc ca Vit Nam cng nh nhng
tr ngi trong quỏ trỡnh chuyn i. Vi ý
ngha ny, vic thỳc y d ỏn liờn quan n
ci cỏch mụ hỡnh to ỏn, cng nh vic hp
tỏc vi Nht Bn l cn thit.
Hai l liờn quan n xut thnh lp
c quan ti phỏn hnh chớnh, Vit Nam nờn


nghiên cứu - trao đổi

tạp chí luật học số 1/2011 39
m rng s hp tỏc vi nhiu n c khỏc
nhau nhn c nhiu li khuyờn v s
giỳp vỡ õy l mụ hỡnh hon ton mi
i vi Vit Nam.
Ba l liờn quan n vic thỳc y nng
lc c quan thi hnh ỏn, Vit Nam v cỏc i
tỏc nc ngoi nờn cú cỏc d ỏn trc tip tỏc
ng n hiu lc ca cỏc bn ỏn ti tũa ỏn
a phng, bo v trit quyn li ca
ngi dõn a phng khi b xõm hi bi c
quan cụng quyn, nhn nhiu s tham gia v
phn hi t phớa h.
Cui cựng, cỏc d ỏn hp tỏc nờn nhm
hng ti c quan qun lớ hnh chớnh a
phng, c bit l cp c s.
c. H tr vic o to phỏp lut v trao
i thụng tin phỏp lớ
S thnh lp Trung tõm nghiờn cu lut
Nht Bn ti Vit Nam mang n c hi tt
cho s phỏt trin o to phỏp lut v trao
i thụng tin phỏp lớ, khụng ch gia hai i
tỏc Vit Nam - Nht Bn m vi c cỏc i
tỏc khỏc thụng qua mng li hp tỏc.
Liờn quan n vic o to lut, vic hp
tỏc nờn tp trung vo mt s vn nh: 1)
Xõy dng khoỏ hc phi hp o to thc s
v tin s Vit Nam; 2) T chc cỏc bui
hi tho vi s tham gia ca cỏc chuyờn gia
nc ngoi c bit liờn quan n lnh vc

lut cụng, bo m quyn con ngi, quyn
t chc v cỏ nhõn trong quỏ trỡnh hi nhp;
3) Mi cỏc chuyờn gia ging bi hoc hng
dn cỏch nghiờn cu lớ lun thụng qua vic
phõn tớch bn ỏn, cỏch vit vn mang tớnh
hc thut; 4) Trao i chuyờn gia gia hai
nc, tip tc c nhiu sinh viờn, cỏn b
nghiờn cu nc ngoi, c bit liờn quan
n lnh vc lut cụng; 5) ng h cỏc
phng tin, giỏo trỡnh v c s d liu lut
Liờn quan n vic o to ngh lut, do
vic o to ngh lut Vit Nam vn cha
mang tớnh h thng v chuyờn nghip, tỏc
gi ng h vic thnh lp trng dy ngh
lut (law school) song song cựng vi khoa
lut sau i hc (graduate school of law)
m bo vic o to phỏp lut phi l mt
quỏ trỡnh: o to lut c bn - o to
chuyờn sõu - o to ngh - kỡ thi t phỏp
quc gia - bi dng chuyờn sõu ti Hc
vin t phỏp. Vit Nam v cỏc i tỏc nc
ngoi nờn thit lp cỏc d ỏn tng cng
nng lc ca thm phỏn hnh chớnh, nh k
nng phõn tớch bn ỏn, cỏc khoỏ hc v hi
nhp quc t, ngoi ng v cụng ngh thụng
tin; cỏc d ỏn nhm giỳp Hc vin t phỏp
trong vic ci cỏch chng trỡnh o to, chỳ
trng n mi lnh vc riờng bit
Liờn quan n trao i thụng tin phỏp lớ,
cỏc i tỏc nờn xõy dng nhiu d ỏn v c

s d liu lut trờn Internet, t in lp phỏp
(hin nay, Trung tõm thụng tin phỏp lớ
Trng i hc tng hp Nagoya ó xõy
dng thnh cụng website v dch thut lut
Anh Nht, c s d liu lut Nht Bn
bng ting Anh).
T chc JICA (Nht Bn) ó bt u hp
tỏc vi Vit Nam t nhng nm 1993. Cho
ti nay, t chc ny vn tip tc nhit tỡnh
hp tỏc v xem Vit Nam l chỡa khoỏ ca
nhiu d ỏn. Vic hp tỏc khụng ch dng li


nghiên cứu - trao đổi
40 tạp chí luật học số 1/2011
vic xõy dng cỏc d tho lut m liờn
quan n vic thi hnh lut v o to cỏn b
phỏp lớ. Theo chớnh sỏch mi, T chc JICA
tip tc nhit tỡnh hp tỏc, trong ú tp trung
vo bn nhim v: vn ngh s ton cu;
xoỏ úi gim nghốo; hon thin cụng tỏc qun
lớ; m bo an ton v an ninh xó hi.
Trong s cỏc i tỏc nc ngoi, Vit
Nam khụng th khụng c nhc n u
tiờn trong mc tiờu di hn ca T chc
JICA v Chớnh ph Nht Bn, bi vỡ tớnh
phc tp v nng ng ca Vit Nam trong
giai on chuyn i. S thnh cụng trong
vic ci cỏch h thng phỏp lut ca Vit
Nam cng úng gúp cho s thnh cụng

ca chớnh sỏch tr giỳp mi ca T chc
JICA. Trng i hc tng hp Nagoya
gn õy ó thc hin nhiu d ỏn hp tỏc
tp trung vo vic hon thin ngun nhõn
lc phỏp lớ, c bit h ng ti th h tr
(c xem l mi quan tõm ln nht trong
chin lc tr giỳp) nh cỏc d ỏn tip
cn cỏc thụng tin phỏp lớ, d ỏn nghiờn
cu nn tng cỏc mụn khoa hc phỏp lớ c
bn chõu , d ỏn ỏp ng yờu cu ca
cỏc nc nhn s giỳp
(3)

Vit Nam, vi t cỏch l mt i tỏc cú
nhiu ha hn phỏt trin, nờn da vo nhng
iu kin thc t ca mỡnh, ch ng thit
lp cỏc chng trỡnh hp tỏc ỏp ng vi
nhng yờu cu ang mong i.
Vic hc tp lut v lớ lun phỏp lut
nc ngoi thụng qua hot ng hp tỏc ụi
bờn l mt quỏ trỡnh t nguyn, khỏc vi giai
on thuc a trc õy v c a chung
trong bi cnh hin ti trờn th gii. hon
thin lớ lun lut hnh chớnh, ci cỏch mụ
hỡnh v thm quyn to hnh chớnh, bo v
hu hiu quyn c bn ca cụng dõn, cỏc
nh lm lut Vit Nam nờn tip cn lớ lun
ca lut chõu u lc a, kt hp vi truyn
thng phỏp lớ chõu v phự hp vi nhng
iu kin thc t trong nc.

ci cỏch h thng kin tng hnh
chớnh cỏc nc ang phỏt trin, cn tip
cn cỏc vn c bn v lớ lun v mụ hỡnh
liờn quan n vic thay i th ch, bt u
t cỏch tip cn ca kinh t hc. Cn phi
vt qua nhng cn tr v chớnh tr cng
nh nhng hn ch v th tc hnh chớnh
t c thnh cụng ca cỏc d ỏn liờn quan
n lnh vc lut cụng, nhm xõy dng thnh
cụng nh nc phỏp quyn XHCN, mi
quyn c bn ca cụng dõn u c tụn
trng v bo v cú hiu qu. Quỏ trỡnh ci
cỏch nờn c tin hnh mt cỏch t t
(gradualism) v l mt quỏ trỡnh hc hi
khụng ngng./.

(1).Xem: Per Sevastik, Legal Asistance to Developing
Countries: Swedish Perspectives, tr. 96 (1997)
(2). Lut t tng hnh chớnh Vit Nam va c Quc
hi khúa XII thụng qua ngy 24/11/2010, cú hiu lc
thi hnh t ngy 01/07/2011.
(3). Nhng d ỏn ny c thc hin bi Giỏo s
Matsuura Yasunori, Giỏm c Trung tõm thụng tin
phỏp lớ Trng i hc tng hp Nagoya. The Project
of Promotion on Research Correspondence with the
Need of Regions of Japanese MEXT, represented by
Prof.Aikyo Masanori (2006-2009). The project of
Asia-Afica Scientific Basic Foundation of Nagoya
University, represented by Prof. Ichihashi Katsuya
(2005-2007).