Đổi mới quản lý chi ngân sách nhà nước trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam

ĐỔI MỚI QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG ĐIỀU
KIỆN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG Ở VIỆT NAM
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan bản luận án là cơng trình nghiên cứu khoa học của
riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc
rõ ràng.
MỤC LỤC
Trang
Trang bìa phụ
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục sơ đồ
MỞ ĐẦU .......................................................................................................
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu ...........................................................
2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài ...................................................................
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài .................................................
4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu .................................
5. Kết cấu luận án ...........................................................................................
CHƯƠNG I: NHŨNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC.......................................................................................
1.1 Khái quát về chi ngân sách nhà nước .......................................................
1.1.1 Ngân sách nhà nước ..............................................................................
1.1.2. Chi ngân sách nhà nước ........................................................................
1.2. Quản lý chi ngân sách nhà nước, những vấn đề lý luận...........................
1.2.1. Vị trí chi NSNN trong hoạt động quản lý kinh tế, nguyên tắc và cơ sở
pháp lý cho quản lý chi NSNN........................................................................
1.2.2: Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN ...................................

1

1.2.3. Mơ hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước và phân cấp nhiệm vụ
chi ngân sách...................................................................................................
1.2.4. Nội dung quản lý chi NSNN.................................................................
1.2.5. Phương thức quản lý chi NSNN ...........................................................
1.2.6. Các công cụ vĩ mô hỗ trợ quản lý chi NSNN .......................................
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÁN SÁCH NHÀ
NƯỚC Ở VIỆT NAM, KINH NGHIỆM QUẢN LÝ CHI NSNN Ở MỘT
SỐ NƯỚC ......................................................................................................
2.1 Bối cảnh chính trị, kinh tế, xã hoi -ảnh hưởng, chi phối công tác quản lý
chi Ngân sách nhà nước ở Việt Nam...............................................................
2.1.1. Ngân sách nhà nước ra đời hầu như từ con số không, gắn với điều kiện
chiến tranh và phục vụ chiến tranh trong một khoảng thời gian dài...............
2.1.2. Cơ chế kế hoạch hố tập trung và ngân sách bao cấp ..........................
2.1.3. Cơng cuộc đổi mới theo hướng thị trường và mở cửa hội nhập, những
tiền đề đổi mới cho quản lý chi ngân sách nhà nước.......................................
2.2. Thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam .........................
2.2.1. Phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào ......................................
2.2.2. Quản lý chi theo chương trình, dự án ...................................................
2.2.3. Phương thức quản lý chi ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra .......
2.2.4. Quản lý chi theo chu trình ngân sách và khuôn khổ chi tiêu trung hạn
2.3. Đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN ở Việt Nam ...............................
2.3.1. Những kết quả và ưu điểm ...................................................................
2.3.2. Những hạn chế, tồn tại ..........................................................................
2.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại ............................................................
2.4. Kinh nghiệm quản lý chi NSNN ở một số nước và bài học rút ra cho Việt
Nam.................................................................................................................
2.4.1. Kinh nghiệm quản lý chi NSNN tại Cộng hoà Pháp ............................
2.4.2. Kinh nghiệm quản lý chi NSNN ở cộng hoà Liên bang Đức................
2.4.3. Kinh nghiệm quản lý chi NSNN ở Hợp chủng quốc Hoa Kỳ ..............

2


2.4.4. Kinh nghiệm quản lý chi NSNN ở Vương quốc Anh............................
2.4.5. Kinh nghiệm quản lý tài chính cơng của New Zealand .......................
2.4.6. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam trong công tác quản lý chi
NSNN trong điều kiện nền kinh tế thị trường.................................................
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC PHÙ HỢP VỚI ĐIỀU KIỆN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG Ở VIỆT
NAM...............................................................................................................
3.1. Viễn cảnh kinh tế xã hội ở Việt Nam .......................................................
3.1.1. Định hướng lớn về phát triển kinh tế và nục tiêu tài chính, ngân sách
Việt Nam đến năng 2010 và những nảnl tiếp theo..........................................
3.1.2. Sự cần thiết.phải đổi mới quản lý chi Ngân sách nhà nước..................
3.2. Quan điểm đổi mới quản lý chi ngân sách phù hợp với điều kiện kinh tế
thị trường.........................................................................................................
3.2.1. Quản lý chi ngân sách phải lấy hiệu quả làm mục tiêu trọng tâm ........
3.2.2. Quản lý chi ngân sách cần kết hợp các phương thức vừa truyền thống
hiện có, vừa tiên tiến hiện đại, phù hợp với thông lệ quốc tế..........................
3.2.3. Quản lý chi ngân sách phải luôn gắn với chính sách kinh tế của Chính
phủ, đảng bảo thế cân đối động và có tầm nhìn dài hạn..................................
3.3. Giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN......................................................
3.3.l. Hoàn thiện phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào đối với những
nội dung chi buộc phải quản lý theo phương thức này...................................
3.3.2. Đẩy mạnh triển khai phương thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu
ra......................................................................................................................
3.3.3. Đổi lưới phương thức quản lý chi NSNN theo các chương trình dự án
3.3.4. Thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn kết hợp với dự tốn chi hàng
năm..................................................................................................................
3.3.5. Một số giải pháp có tmh bổ trợ.............................................................

3.4. Điều kiện áp dụng các phương thức và công cụ quản lý ngân sách mới.
3.4.1. Môi trường kinh tế vĩ mơ .....................................................................
3.4.2. Năng lực, trình độ đội ngũ cán bộ quản lý ...........................................

3


3.4.3. Cần có đủ các điều kiện về cơ sở vật chất phục vụ công tác quản lý
Ngân sách nhà nước........................................................................................
KẾT LUẬN....................................................................................................
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................
DANH MỤC CƠNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ
DANH MỤC CÁC BIỂU
DANH MỤC CÁC PHỤ LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CNXH, XHCH
Chủ nghĩa xã hội, xã hội chủ nghĩa
ADB
Ngân hàng phát triển Châu á
GDP
Tổng sản phẩm quốc nội
GNP
Tổng sản phẩm quốc dân
MTEF
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn
HĐND
Hội đồng nhân dân
NSĐP
Ngân sách địa phương
NSNN

Ngân sách nhà nước
NSTW
Ngân sách trung ương
ODA
Hỗ trợ phát triển chính thức
OECD
Tổ chức hợp tác các nước phát triển
UBND
Uỷ ban nhân dân
UNDP
Chương trình phát triển Liên hợp quốc
WB
Ngân hàng thếgiới
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ
Sơ đồ
Tên sơ đồ
1.1 Mối liên hệ giữa chi phí và kết quả đầu ra
1.2 Mối quan hệ giữa ngân sách chương trình và ngân sách hàng
3.1

năm
Quy trình xây dựng kế hoạch hàng năm về các chương trình mục

3.2
3.3
3.4
3.5

tiêu Quốc gia
Mối quan hệ trong xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn

Mô tả đô thị khung ngân sách trung hạn tổng thể
Mô tả đô thị khuôn khổ chi tiêu trung hạn của đơn vị
Quy trình xây dựng MTEF

4

Trang


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Chi ngân sách nhà nước (NSNN) là quá trình Nhà nước phân bổ, sử
dụng quỹ NSNN để .đảm bảo điều kiện vật chất nhằm duy trì sự tồn tại, hoạt
động bình thường cũng như thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước
theo những mục tiêu đã định. Đồng thời, chi NSNN được sử dụng như một
công cụ quan trọng trong hệ thống chính sách của một quốc gia, góp phần giải
quyết các vấn đề tài chính và cân đối vĩ mô của nền kinh tế. . .
Ở Việt Nam hiện nay, trong bối cảnh nền kinh tế ở giai đoạn khởi đầu
của sự phát triển, mau thuẫn gay gắt giữa các nhiệm vụ quan trọng mà Nhà
nước cần phải tập trung giải quyết với nguồn lực tài chính rất có hạn, thì việc
sử dụng có hiệu quả NSNN có ý nghĩa quan trọng trong chiến lược phát triển
kinh tế xã hội, cũng như tham gia vào tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế.
Nhận thức được điều đó, trong gần hai thập kỷ qua, Nhà nước đã có nhiều chủ
trương và giải pháp tích cực để từng bước nâng cao chất lượng của chi
NSNN.
Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy việc sử dụng quỹ NSNN cũng còn nhiều
bất cập hệ thống chính sách chi chưa đồng bộ; chưa có phương thức quản lý
phù hợp với đặc thù từng khoản chi; quản lý chi chưn thúc đẩy cải cách hành
chính; tình trạng dàn trải, bình qn hố trong chi tiêu dấn đến triệt tiêu động
lực và không gắn với hiệu quả cuối cùng; quản lý chị chưa gắn với chính sách

kinh tế ở tầm nhìn trung và dài hạn... Bên cạnh đó, mối quan hệ trong phân
phối nguồn lực giữa Trung ương và địa phương chưa thực sự phát huy tính
chủ động sáng tạo của địa phương; phương thức uỷ quyền chi từ Ngân sách
trung ương (NSTW) vẫn mang nặng tính bao biện, không gắn với cơ sở nên
hiệu quả thấp; cơ chế tính tốn số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân
sách cấp dưới phức tạp và chưa cơng bằng... Để góp phần giải quyết thắng
vấn đề cấp bách nêu trên, chúng tôi đã mạnh dạn lựa chọn đề tài “Đổi mới
quản lý chi ngân sách nhà nước trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt
5


Nam” cho luận án tiến sĩ của mình với mong muốn tìm những định hướng,
giải pháp thích hợp trong cơng tác quản lý chi NSNN để tháo gỡ những bức
bách của thực tiễn, góp phần vào sự phát triển của nền tài chính quốc gia cũng
như mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của đất nước trong điều kiện mới.
2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Hệ thống hoá những vấn đề lý luận về NSNN, chi và quản lý chi
NSNN, đặc biệt là trong nền kinh tế thị trường. Đồng thời, thơng qua phân
tích, đánh giá tình hình quản. lý chi .NSNN ở Việt Nam từ khi thực hiện cơng
cuộc đổi mới, nhất là từ khi có Luật NSNN ban hành năm 1996, rút ra những
thành công, những tồn tại và làm rõ nguyên nhân; kết hợp với những kinh
nghiệm tiên tiến trong quản lý chi ngân sách của một số nước trên thế giới.
Mục đích nghiên cứu của đề tài là đề xuất cho được một hệ thống các quan
điểm, giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN phù hợp với điều kiện kinh tế thị
trường Việt Nam, góp phần thúc đẩy cải cách hành chính trong lĩnh vực tài
chính cơng, phát triển kinh tế xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề lý luận và thực tiễn về
quản lý chi NSNN, đặc biệt là các phương thức quản lý chi NSNN trong nền
kinh tế thị trường.

Phạm vi nghiên cứu của đề tài đề cập đến việc quản lý chi NSNN trong
đó tập trung xem xét phương thức, cơ chế, quy trình quản lý chi NSNN cả về
lý luận và thực tiễn của một số nước trên thế giới. Thực trạng công tác quản lý
chi NSNN ở Việt Nam được xem xét chủ yếu trong thời kỳ đổi mới, đặc biệt
là từ khi có Luật NSNN. Các kiến nghị và giải pháp đề xuất để đổi mới quản
lý chi NSNN từ nay đến năng 2010 và những năng tiếp theo.
4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu
* Ý nghĩa khoa học: Luận án đã hệ thống hố, phân tích và bổ sung
nhận thức về ý nghĩa, vai trò của NSNN và chi NSNN đối với sự phát triển

6


nền kinh tế thị trường. Từ đó giúp cho nghiên cứu đề xuất các giải pháp hồn
thiện cơng tác quản lý chi NSNN phù hợp vơi điều kiện kinh tế thị trường.
* Ý nghĩa thực tiễn: Trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá tình hình quản lý
chi ngân sách ở nước ta và một số nước khác, luận án đưa ra những giải pháp
để đổi mới hoàn thiện các phương thức quản lý chi ngân sách ở Việt Nam
trong thời gian tới, làm cho chi NSNN trở thành công cụ hữu hiệu của Nhà
nước trong điều hành nền kinh tế.
5. Kết cấu luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và 7 sơ đồ, 22 biểu, 7 phục lục; luận án
gồm 183 trang được chia thành 3 chương.
Chương 1: Những vấn đề cơ bản về quản lý chi ngân sách nhà nước
Chương 2: Thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam,
kinh nghiệm .một số nước
Chương 3: Giải pháp đổi mới quản lý chi Ngân sách nhà nước phù hợp
với điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam.
Sau đây là nội dung chi tiết của các chương.

7


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1 KHÁI QUÁT VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.1 Ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
Tài chính Nhà nước là một phạm trù kinh tế - lịch sử, gắn liền với sự ra
đời của Nhà nước và nền kinh tế hàng hoá tiền tệ. Nhà nước sử dụng quyền
lực của mình tham gia vào quá trình phân phối sản phẩm xã hội dưới hình
thức tiền tệ như thuế bằng tiền, vay nợ... để phục vụ cho hoạt động của mình
hình thành nên NSNN, bộ phận quan trọng nhất của khu vực tài chính nhà
nước. Tuy nhiên, thuật ngữ ''Ngân sách nhà nước'' chỉ thực sự xuất hiện khi
nền sản xuất xã hội phát triển đến một giai đoạn nhất định, đó là khi phương
thức sản xuất tư bản chủ nghĩa ra đời. Lúc này các khoản thu chi của Nhà
nước được thể chế hoá bằng luật pháp, tách việc thực hiện quyền lập pháp về
NSNN thuộc về Nghị viện và quyền hành pháp về NSNN giao cho Chính phủ
điều hành.
Theo quan điểm về ngân sách trong kinh tế thị trường, khi nghiên cứu
về ngân sách cần xem xét cả biểu hiện bên ngoài và thực chất bên trong của
nó.
Căn cứ vào biểu hiện bề ngồi thì NSNN là một bảng dự tốn thu chi
bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một
năng hoặc một số năng. Hàng năm, Chính phủ dự toán các nguồn thu vào quỹ
NSNN, đồng thời dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an
ninh quốc phịng, quản lý hành chính... từ quỹ NSNN và bảng dự toán này
phải được Quốc hội phê chuẩn.
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ

tiền tệ của Nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn
tài chính ln vận động giữa một bên là Nhà nước một bên là các chủ thể kinh
8


tế xã hội. Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa Nhà
nước với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ tập
trung của Nhà nước chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ
thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó
đến các chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của
Nhà nước.
Hoạt động NSNN là sự thể hiện các mặt hoạt động kinh tế xã hội của
Nhà nước ở tầm vĩ mô. Vai trị của NSNN trong hệ thống tài chính nói chung,
cũng như trong khu vực tài chính nhà nước nói riêng, NSNN ln giữ vị trí
trọng yếu trong việc đảm bảo cho sự tồn tại cũng như đối với các hoạt động
của Nhà nước. Thể hiện ở chỗ:
Thứ nhất, NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mơ trong các kế hoạch tài
chính của Nhà nước để quản lý các hoạt động kinh tế xã hội, nó có vị trí quan
trọng trong việc giải quyết các vấn đề tài chính vĩ mơ và các cân đối vĩ mô
của nền kinh tế.
Thứ hai, xét về mặt thực thể, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất
của Nhà nước. Nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phản quốc
nội và từ các nguồn tài chính khác. Mục đích sử dụng của quỹ ngân sách là
duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng nhiệm vụ của
Nhà nước.
Thứ ba, NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, vì
NSNN do Nhà nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để Nhà nước kiểm sốt
vĩ mơ và cân đối vĩ mơ. Việc sử dụng ngân sách có ý nghĩa quốc gia, với
phạm vi tác động rộng lớn và được sử dụng chủ yếu cho các nhu cầu có tính
chất tồn xã hội. Chính vì vậy thơng qua sự vận động của vốn NSNN Nhà

nước thực hiện hướng dẫn, chi phối kiểm soát các nguồn lực tài chính khác
của quốc gia.
Tóm lại: có thể hiểu một cách khái quát, NSNN, xét ở thể tĩnh và hình
thức biểu hiện bên ngồi là bảng dự tốn thu chi bằng tiền của Nhà nước cho
9


một khoảng thời gian nhất định nào đó, phổ biến cho một năm hoặc một số
năm; xét ở thể động và trong suốt một quá trình, NSNN là khâu cơ bản, chủ
đạo của tài chính nhà nước, được Nhà nước sử dụng để động viên phân phối
một bộ phận nguồn lực của xã hội dưới dạng tiền tệ về cho Nhà nước để đảm
bảo điều kiện vật chất nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của bộ máy nhà
nước và phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh tế - xã hội mà
Nhà nước phải gánh vác.
1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước
Chúng ta có thể hiểu rõ hơn về NSNN thông qua các đặc điểm của
nó.... Đó là:
- Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt với quyền lực
kinh tế, chính trị của 'Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà
nước. Nói một cách cụ thể. hơn, quyền lực của Nhà nước và các chức năng
của nó là những nhân tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu
chi của NSNN.
- Các hoạt động thu chi NSNN đều được tiến hành trên cơ sở những
luật lệ nhất định. Đó là các luật thuế, các chế độ thu, chế độ chi tiêu, tiêu
chuẩn định mức chi tiêu... Nhà nước ban hành. Việc dựa trên cơ sở pháp luật
để tổ chức các hoạt động thu chi của NSNN là một u cầu có tính khách
quan, bắt nguồn từ phạm vi hoạt động của NSNN được tiến hành trên mọi
lĩnh mực và có tác động tới mọi chủ thể kinh tế, xã hội.
- Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN, quỹ tiền tệ tập trung
lớn nhất của Nhà nước, là từ giá trị sản phẩm thặng dư của xã hội và được

hình thành chủ yếu qua q trình phân phối lại mà trong đó thuế là hình thức
thu phổ biến.
- Ẩn sau các hoạt động thu chi của NSNN là việc xử lý các mối quan hệ
kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các
nguồn tài chính quốc gia.
1.1.2. Chi ngân sách nhà nước
10


1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của chi NSNN
Chi ngân sách nhà nước là việc Nhà nước phân phối và sử dụng quỹ
NSNN nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để duy trì sự hoạt động và thực hiện
chức năng của Nhà nước và đáp ứng nhu cầu đời sống kinh tế xã hội theo các
nguyên tắc nhất định.
Như vậy, phạm vi chi ngân sách nhà nước lất rộng, bao trùm mọi lĩnh
vực đời sống, liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến mọi đối tượng. Từ khái
niệm trên có thể thấy, chi NSNN dưới lăng kính kinh tế là cung cấp nguồn lực
chủ yếu để tạo ra hàng hoá dịch vụ công nhằm giải quyết những vấn đề quan
trọng mà khu vực tư nhân khơng muốn làm hoặc khơng có khả năng làm được
vì khơng đạt mục tiêu hiệu quả họ mong muốn, hoặc khơng có khả năng thu
hồi chi phí. Có thể thấy những đặc điểm chi NSNN thơng qua các hoạt động
của Nhà nước. Đó là:
- Chi NSNN đảm bảo hoạt động bộ máy nhà nước, hình thành khn
khổ luật pháp, cung cấp những địch vụ hành chính pháp lý: đây là những hoạt
động quan trọng mà thiếu nó, xã hội khơng tồn tại và phát triển. Mặc dù xét
về ý nghĩa, thì chi NSNN cho hoạt động bộ máy nhà nước để đảm bảo cho
những nội dung trên là điều kiện tiên quyết, tiền đề quan trọng nhất song tỷ
trọng chi lại chiếm phần nhỏ trong chi NSNN. Có thể nói khơng một hãng tư
nhân nào làm được thay Nhà nước những công việc trên bởi chỉ có Nhà nước
mới có quyền năng để làm điều đó và như vậy, chỉ có thể dùng NSNN để đảm

bảo cho những hoạt động đó.
- Chi NSNN sản xuất hàng hoá dịch vụ cá nhân. Quan điểm của nhiều
quốc gia về vấn đề này không giống nhau. ở một số nước Nhà nước có vai trị
hạn chế, song ở một số rước Nhà nước can thiệp vào nhiều lĩnh vực kinh tế tư
nhân. Cơ sở để Nhà nước trực tiếp tham gia vào lĩnh vực sản xuất hàng hoá
dịch vụ cá nhân xuất phát từ Nhà nước coi ngành, lĩnh vực đó có quan trọng
đến mức phải nắm khơng; một số ngành tư nhân khơng muốn làm vì khơng có
hiệu quả thì Nhà nước buộc phải làm, hoặc một số lĩnh vực Nhà nước muốn
11


làm vì thấy rằng lĩnh vực đó có thể mang lại hiệu quả. Tuy nhiên, xu hướng
trong nền kinh tế thị trường thì Nhà nước ít tham gia với tư cách là người
cung cấp NSNN để hỗ trợ hoặc trực tiếp thanl gia sản xuất hàng hoá dịch vụ
cá nhân.
- Thông qua công cụ chi ngân sách, Nhà nước trợ cấp hoặc gây ảnh
hưởng đối với thị. trường tài chính như thị trường chứng khốn, bảo hiểm, tín
dụng, thơng qua các cơ quan điều hành để đảm bảo hoạt động của các lĩnh
vực này và đảm bảo quyền lợi hạn chế rui ro cho mọi công dân.
- Chi NSNN cung cấp hàng hố dịch vụ cơng cộng như đầu tư xây
dựng hệ thống đường cao tốc, giáo dục, chăm sóc sức khoẻ, quốc phòng, bảo
vệ trật tự xã hội... Thể hiện ở hai giác độ:(i) có thể những dịch vụ cơng đó do
cơ quan nhà nước làm ra và Nhà nước chi tiền cho các cơ quan đó như là
người mua hàng hoá dịch vụ, hoặc (ii) những dịch vụ cơng này do tư nhân
làm và Chính phủ mua lại. Việc mua đó là để cung cấp cho những cá nhân
không đủ tiền mua, thể hiện sự ưu đãi của Chính phủ nhằm khắc phục khiếm
khuyết của cơ chế thị trường trong phân hố giầu nghèo; hoặc Chính phủ mua
để cung cấp cho các cá nhân khi các hãng tư nhân khơng làm được vì khơng
thu hồi trực tiếp được vốn. Trong trường hợp này Chính phủ thu hồi qua
những hình thức gián tiếp như thuế. Đặc điểm này thể hiện vai trị to lớn của

Chính phủ đối với mọi lĩnh vực đời sống xã hội và mọi cá nhân, tỷ trọng
khoản chi này rất lớn trong tổng chi tiêu của NSNN.
- Chi NSNN đóng vai trị tích cực trong phân phối lại thu nhập thơng
qua các chương trình hỗ trợ công cộng và bảo hiểm xã hội. Đặc điểm này
cũng thể hiện vai trị Chính phủ trong việc hỗ trợ công cộng, nhằng trợ giúp
những người nghèo, người về hưu, tàn tật, thất nghiệp, ốm đau. Ví dụ như trợ
cấp hàng tháng bằng tiền mặt cho các gia đình đơng con, những người có mức
thu nhập dưới mức nghèo v.v.. Trợ cấp hiện vật như mua trang thiết bị, thuốc
chữa bệnh. Hoặc Chính phủ thơng qua chương trình trợ cấp bảo hiểm xã hội
để bảo hiểm cho người già, người mất khả năng lao động v.v..
12


Tóm lại, chi NSNN để thực hiện vai trị Nhà nước là người đảm bảo hệ
thống Luật pháp, sản xuất một phần hàng hoá dịch vụ cá nhân, cung ứng hàng
hố dịch vụ cơng cộng và phân phối lại thu nhập. Như vậy chi NSNN là công
cụ để Nhà nước điều hành nền kinh tế theo mục đích của mình, góp phần thúc
đẩy phát triển kinh tế, giải quyết những vấn đề xã hội phát sinh như giảm bớt
sự chênh lệch giầu nghèo, giải quyết công bằng xã hội và khắc phục khiếm
khuyết của thị trường. Chi NSNN chủ yếu khơng vì mục tiêu lợi nhuận và
khơng trực tiếp thu được lợi nhuận, vì vậy khơng được hồn trả trực tiếp. Việc
hồn trả được thơng qua hệ thống luật pháp về thuế và một phần được thu lại
từ phí.
1.1.2.2. Nội dung của chi ngân sách nhà nước
Như trên đã phân tích, chi NSNN gắn với chủ thể là Nhà nước, có
phạm vi rộng lớn, liên quan đến hầu hết mọi ngành, lĩnh vực,mọi cá nhân, tổ
chức, công dân. Tuy nhiên, tuỳ theo cách phân loại, người ta có thể xem xét
nội dung của chi NSNN dưới 3 góc độ sau:
1.1.2.2.1. Phân loại chi NSNN theo tính chất phát sinh, chi ngân sách nhà
nước gồm chi thường xuyên và chi không thường xuyên

Chi thường xuyên: là những khoản chi đảm bảo hoạt động bình thường
cho các đối tượng chi và mức chi tương đối ổn định trong một thời gian
dài..Hầu hết các khoản.chi này phát sinh đều đặn, lặp đi lặp lại giữa các
khoảng thời gian trong một năm và giữa các năm, mức chi cho các đối tượng
này chủ yếu dựa trên chế độ, định mức chi đo cấp có thẩm quyền ban hành,
mang tính chất thanh tốn trực tiếp và khơng để lại hình thái vật chất, đồng
nghĩa với tiêu dùng trực tiếp.
Các lĩnh vực chi thường xuyên bao gồm chi cho các hoạt động sự
nghiệp giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, xã hội, vàn hoá, thể dục thể thao,
khoa học công nghệ; các hoạt động sự nghiệp kinh tế như duy tu bảo dưỡng
đường giao thông, cơng trình thuỷ lợi, cơng tác khuyến nơng, khuyến lâm, đo
đạc, môi trường; hoạt động của bộ máy Đảng, Nhà nước, đoàn thể, các tổ
13


chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp; các nhiệm vụ quốc phịng, an ninh; chi
thường xun trong các chương trình dự án; trợ giá; trợ cấp cho các đối tượng
chính sách, hưu trí...
Chi khơng thường xun. Là các khoản chi không được lặp lại đều đặn,
mà chỉ phát sinh một hoặc một số lần, mức chi cũng không ổn định, chủ yếu
phụ thuộc theo tính chất và quy mơ cơng việc cụ thể.
Các lĩnh vực chi không thường xuyên bao gồm chi đầu tư xây đựng các
cơng trình hạ tầng kinh tế xã hội khơng có khả năng thu hồi vốn; đầu tư hỗ trợ
vốn cho các thành phần kinh tế khác hoặc góp vốn liên doanh; chi đầu tư phát
triển các chương trình, dự án; hỗ trợ các tổ chức tài chính Nhà nước, bổ sung
dự trữ Nhà nước, bổ sung quỹ dự trữ tài chính; bổ sung cho ngân sách cấp
dưới; chi trả nợ gốc và lãi; chi cho vay; chi viện trợ...
1.1.2.2.2. Phân loại chi NSNN theo quan điển của kinh tế học công cộng
Người ta coi Nhà nước là chủ thể cung cấp dịch vụ cho xã hội, để làm
được điều đó Nhà nước phải sử dụng ngân sách như một cơng cụ hữu hiệu.

Từ đó, chi NSNN gắn với những hàng hoá dịch vụ mà Nhà nước cung cấp
cho xã hội. Bao gồm chi đầu tư để cung cấp dịch vụ cơng cộng vơ hình như
quốc phịng, an ninh, bảo vệ mơi trường... Đây là những dịch vụ cơng cộng
thuần t mang tính khơng loại trừ người sử dụng, có nghĩa là hầu như khơng
có việc cạnh tranh trong sử dụng và không thể loại trừ ai đó khơng được sử
dụng. Người được hưởng dịch vụ này thường khơng cảnh nhận trực tiếp mình
được hưởng dịch vụ đó mà phải thơng qua nhận thức, tư duy. Chi đầu tư cung
cấp cung cấp dịch vụ công cộng hữu hình như giáo dục, y tế, văn hố, xã hội,
đi lại, vui chơi giải trí; chi đầu tư cung cấp một số hàng hố dịch vụ cá nhân
thơng qua chi hỗ trợ cho doanh nghiệp ở một số lĩnh vực khơng hấp dẫn vì lợi
nhuận thấp hoặc khơng có lợi nhuận. Xu hướng chung là tỷ trọng từ NSNN
giảm dần song vẫn có.
1.1.2.2.3. Phân loại chi NSNN theo phương thức quản lý chi

14


Được áp dụng trong tổ chức điều hành chi NSNN. Từ đó, chi ngân sách
của một năm gồm có:
- Các khoản chi thường niên: là những khoản chi đàm bảo cho bộ máy
nhà nước hoạt động bình thường và để thực hiện những nhiệm vụ mang tính
thường nhật. Các khoản chi này được thực hiện gọn trong từng năm ngân
sách, bao gồm chủ yếu các khoản chi thường xuyên và những khoản chi
khác .thực hiện trọn vẹn trong từng năm ngân sách.
- Các khoản chi cho chương trình, dự án: thơng thường chi cho chương
trình, dự án thường diễn ra trong nhiều năm ngân sách. Mỗi năm ngân sách
chỉ là một phần chi của các chương trình, dự án thực hiện trong năm đó.
1.1.2.3. Vai trị của chi ngân sách nhà nước trong cơ chế thị trường
Theo quan điểm cổ điển trước đây, chi ngân sách được nhấn mạnh đến
chức năng đảm bảo nguồn lực tài chính cho bộ may nhà nước và cai trị, điều

hành xã hội. Kể từ khi cơ chế thị trường cũng bộc lộ những thất bại trong điều
hành kỉnh tế, thì điều cần nhấn mạnh của chi NSNN là khơng chỉ cung cấp tài
chính cho bộ máy nhà nước hoạt động và thực hiện chức năng cai trị của
mình. Chi NSNN lúc này đóng vai trị quan trọng hơn với tư cách là cơng cụ
hữu hiệu để điều tiết thị trường, xố đói giảm nghèo, góp phần đảng bảo cơng
bằng xã hội, phát triển cân đối giữa các vùng, lãnh thổ, ngành kinh tế, cung
cấp hàng hố dịch vụ cơng cho xã hội một cách tốt nhất trong trường hợp khu
vực tư nhân không đảng bảo được.
Nền kinh tế thị trường với đặc trưng cơ bản là cạnh tranh và hiệu quả.
Một mặt kinh tế thị trường khuyến khích cạnh tranh tự do của hãng tư nhân vì
mục tiêu lợi nhuận và đó là động lực thúc đẩy tăng trưởng, chỉ có như vậy
mới tạo ra cho xã hội một lượng hàng hoá phong phú đáp ứng mọi nhu cầu
không ngừng tăng lên của đời sống xã hội. Song nếu chỉ có hoạt động của các
hãng tư nhân thì ơ một số lĩnh vực nhất là khu vực sản xuất hàng hố cơng
cộng khơng có' nhà sản xuất và khơng có cạnh tranh bởi khơng mang lại lợi

15


nhuận hoặc các hãng tư nhân không đủ điều kiện để .thu hồi lại chi phí bỏ ra
để cung cấp một thứ hàng hố cơng cộng nào đó.
Đây chính là cơ sở cho việc xuất hiện vai trị của Chính phủ. Vì vậy,
chúng ta thấy trên thế giới khơng có một nền kinh tế thị trường hoàn hảo,
hoàn toàn chỉ có hoạt động của các hãng tư nhân với mục tiêu hiệu quả. Nền
kinh tế thị trường hiện đại ngày nay bao gồm các hoạt động đan xen nhau:
Một số hoạt động kinh tế do khu vực công đảm nhận, còn các hoạt động khác
do khu vực tư thực hiện. Có thể nói đây là nền kinh tế hỗn hợp. Trong nền
kinh tế đó, rất nhiều hàng hố dịch vụ cơng cộng do Chính phủ bỏ tiền ra mua
hoặc trực tiếp cung cấp thơng qua bộ máy của mình để đảm bảo hoạt động
của các cơ quan đơn vị thuộc bộ máy nhà nước; cung cấp hệ thống dịch vụ

công; tự cấp nhà ở, bảo hiểm xã hội, trợ cấp thất nghiệp, trợ cấp người nghèo;
chi để cung cấp các dịch vụ hành chính pháp lý, đảm bảo hồ bình, trật tự an
ninh quốc gia; cung cấp một số hàng hoá dịch vụ cá nhân hoặc trợ cấp cho
một số hàng hố dịch vụ mà các hãng tư nhân khơng muốn làm nhưng xã hội
cần; tự cấp để thúc đẩy phát triển của vùng sâu, vùng khó khăn...
Như vậy, vai trị của chi tiêu của Chính phủ trong kinh tế thị trường
càng tỏ ra quan trọng hơn, nhất là trong những lĩnh vực mà thị trường vận
hành khó khăn, thì Chính phủ cần can thiệp và lớn hơn nữa, hành động của
Chính phủ thường là sự đánh đổi giữa hiệu quả và cơng bằng.
Động lực của Chính phủ khi can thiệp vào thị trường là nhằng hạn chế,
khắc phục những khiếm khuyết, mặt trái của thị trường.
Chúng ta đều biết rằng, kinh tế thị trường vận hành theo chu kỳ. Khi có
suy thối kinh tế, hệ quả của nó là thất nghiệp, thậm chí trong diện rộng và
kéo dài. Chu kỳ suy thoái tác động phản ứng dây chuyền đến toàn bộ nền kinh
tế, hệ thống ngân hàng, thị trường chứng khốn... Kéo theo số đơng người rơi
vào tình trạng phá sản, rủi ro trầm trọng; lúc này khơng cịn là vấn đề riêng
của các hãng tư nhân. Chính phủ phải giải quyết rất nhiều việc: vừa phải đóng
vai trị tích cực, can thiệp để ổn định kinh' tế,. vừa phải chi bảo hiểm thất
16


nghiệp, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm tiền gửi, trợ giá nông nghiệp và hàng loạt
các công việc khác.
Để khắc phục những bất công do kinh tế thị trường mang lại sự phân
hố giàu nghèo sâu sắc, Chính phủ phải chi những khoản tiền lất lớn cho cuộc
chiến chống đói nghèo. Ví dụ như chương trình cung cấp lương thực, thực
phẩm và chăm sóc sức khoẻ cho người nghèo, chương trình đào tạo lại cho
những người thất nghiệp để họ có cơ hội tình việc làm mới, trợ cấp nhà ở cho
những người có thu nhập thấp...
Một cơ sở quan trọng nữa khiến Chính phủ phải tham gia vào quá trình

cung cấp hàng hố cơng cộng là Chính phủ với tư cách là người được bầu ra
hoặc do người được bầu chỉ định. Tức là Chính phủ .được trao quyền hợp
pháp để thực hiện một số quyền hạn nhất định là tư nhân hoặc tồ chức khác
khơng được giao. Chính phủ có thể bắt buộc mọi cơng dân nộp thuế và có bộ
máy đảm bảo sự bắt buộc buộc đó thực hiện, hoặc có thể thu tài sản của cơng
dân vì lợi ích cơng cộng và chỉ bồi thường trong giới hạn chứ khơng làm hài
lịng các cá nhân cơng dân bằng sự thoả thuận. Chính phủ có thể bắt buộc mọi
thanh niên làm nghĩa vụ quân sự với mức tiền cơng thấp hơn mức họ địi hỏi...
Như vậy, khác với nguyên tắc trao đổi của thị trường là tự nguyện,
ngang giá, Chính phủ được sử dụng quyền năng để làm những việc mà tư
nhân khơng thể làm được.
Đó là điểm khác biệt và cũng là lý đo Nhà nước dùng tiền ngân sách
tham gia vào các hoạt động để theo đuổi mục đích của mình, cũng chính là ưu
việt của chi ngân sách trong cơ chế thị trường. Có thể nghiên cứu vai trò chi
ngân sách trong cơ chế thị trường theo các chức năng như sau:
1.1.2.3.1. Vai trò củai ngân sách nhà nước đối với hoạt động của bộ máy nhà
nước.
Đây là phát huy chức năng đầu tiên và là tiền đề cho các chức năng
khác bởi vì bất kỳ quốc gia nào, thời đại nào, chi ngân sách trước tiên cung
cấp nguồn tài chính để đảm bảo cho bộ máy nhà nước tồn tại, hoạt động, từ
17


đó mà thực hiện được chức năng quản lý xã hội của mình. Nền kinh tế thị
trường với sự phân công lao động xã hội ở cấp độ cao, kinh tế phát triển, tạo
ra nhu cầu hưởng thụ xã hội trên mọi lĩnh vực đều ở mức cao, bộ máy nhà
nước càng cần tăng cường cả về số lượng và chất lượng để tương đồng với
nhu cầu địi hỏi đó. Vì vậy, chi ngân sách dành tỷ trọng thoả đáng trả lương
cho đội ngũ cơng chức và duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước là cần thiết.
Một số quan điểm trước đây cho rằng: trong khuôn khổ hạn hẹp của NSNN,

việc chi cho bộ máy nhà nước càng ít càng tốt, từ đó mà trong bố trí ngân
sách chi hành chính thường chiếm một tỷ trọng rất nhỏ và ít về số tuyệt đối.
Kết quả là, tệ quan liêu, phiền hà, sách nhiễu... trong bộ máy nhà nước thường
là phổ biến và ở mức độ cao, mà nguyên nhân cơ bản nhất là đội ngũ công
chức được hưởng quá thấp các lợi ích vật chất. Trước thực tế ấy, ở các nước
kinh tế thị trường phát triển, NSNN bao giờ cũng đành ưu tiên trước hét thoả
mãn cho nhu cầu của bộ máy nhà nước, đảm bảo ổn định và ràng buộc trách
nhiệm của công chức bộ máy nhà nước với quyền năng được giao, để bộ máy
này cung cấp cho xã hội hàng hố cơng cộng thuần tuý với chất lượng cao
nhất.
1.1.2.3.2. Vai trò của chi ngân sách nhà nước đối với thực hiện các chức
năng
quản lý xã hội, y tế văn hoá, giáo dục
Trong cơ chế thị trường, Chính phủ như người chỉ huy dàn nhạc để
đảng bảo sự phát triển ăn khớp, đồng đều, thúc đẩy tương tác lẫn nhau cùng
phát triển của các lĩnh vực; quản lý toàn diện từ kinh tế, giáo dục, y tế, văn
hoá, các lĩnh vực xã hội yêu cầu phát triển cao của nền kinh tế thị trường tạo
ra nhiều dịch vụ hết sức phong phú trên tất cả các lĩnh vực.
Theo một xu hướng mang tính phổ biến thì đối với các nước càng phát
triển thì tỷ trọng chi đầu tư hạ tầng và phát triển kinh tế giảm, tăng chi cho
giáo dục, y tế, văn hoá, trợ cấp xã hội trong đó điển hình là các nước Bắc Âu.
Chính phủ các nước này chủ trương thoả mãn ở mức cao các nhu cầu phúc lợi
18


xã hội cho mọi công dân, chủ yếu là dựa vào nguồn lực từ NSNN. Do tỷ lệ
động viên từ GDP trên 40%, đã tạo nguồn lực dồi dào dành cho giáo dục, y tế,
an sinh và trợ cấp xã hội (khoảng 50 - 60% NSNN). .
Nhìn chung, tỷ trọng chi cho giáo dục y tế an sinh và trợ cấp xã hội
ngày càng lớn lên cả về quy mô và tỷ trọng. Tuy nhiên, chi cho những lĩnh

vực này không chỉ từ ngân sách. Các nhà cung cấp dịch vụ đưa ra hàng hố
cơng cộng ở lĩnh vực giáo dục y tế và thu lại từ NSNN và một phần là từ
người được hưởng dịch vụ. Tức là song song tồn tại hai phương thức, dịch vụ
do Nhà nước trả tiền. và dịch vụ do người được hưởng trả tiền. Người hưởng
dịch vụ được lựa chọn một trong hai phương thức và tuân thủ những yêu cầu
cụ thể của từng phương thức.
1.1.2.3.3. Vai trò chi ngân sách đối với việc điều tiết vĩ mô của Nhà nước
Đây là thế mạnh của chi ngân sách trong cơ chế thị trường và được
Chính phủ các quốc gia sử dụng như những công cụ hữu hiệu và uyển
chuyển.
Chi ngân sách đối với thúc đẩy tăng trưởng: Thông thường giai đoạn
đầu cơ chế thị trường Chính phủ các nước tập trung ưu tiên chi đầu tư cơ sở
hạ tầng kinh tế xã hội khó có khả năng hồn vốn hoặc tư nhân khơng muốn
đầu tư, như đường sá, cầu cống, bến cảng sân bay, trường học, cơ sở y tế hiện
đại, cơng trình văn hoá... Việc tăng chi cơ sở hạ tầng trên sẽ tạo điều kiện và
mở đường thu hút các thành phần kinh tế cùng đầu tư. ở một số công trình
Nhà nước tham gia như một cổ đơng bình đẳng như các nhà đầu tư khác, tạo
ra cú huých đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng. Trong trường hợp tốc độ tăng
trưởng chậm, thơng qua cơng cụ chi ngân sách có thể kích cầu đầu tư, kích
cầu tiêu dùng bằng cách ưu tiên ngân sách đầu tư cho các cơng trình thuộc dự
án phê duyệt từ nguồn NSNN, từ đó tác động đến tăng trưởng, còn khi nền
kinh tế phát triển nóng, thì chi ngân sách cùng với các cơng cụ khác như
chính sách tiền tệ được sử dụng thắt chặt chi tiêu, giảm chi ngân sách cho đầu
tư, cho tiêu dùng.
19


Chính phủ cũng có thể sử dụng ngân sách là cơng cụ hỗ trợ tài chính để
khuyến khích đầu tư hốc trợ giúp doanh nghiệp như chính sách đầu tư một
số cơng trình hạ tầng đường giao thơng, điện, nước, có liên quan đến hoạt

động của các doanh nghiệp mới đầu tư, hỗ trợ tiền thuê đất, hỗ trợ miễn giảm
thuế... trợ giá, hỗ trợ bù chênh lệch lãi suất, hỗ trợ doanh nghiệp xuất khẩu và
sản xuất hàng nông sản thực phẩm liên quan đến nông dân v.v...
Trong một số trường hợp, khi cần thúc đẩy tăng trưởng Chính phủ có
thể sử dụng cơng cụ phát hành, vay nợ để tăng tỷ lệ bội chi ngân sách, đây
cũng là một giải pháp thúc đẩy tăng trưởng.
Tuy nhiên, khi lựa chọn sử dụng giải pháp nàn, Chính phủ cũng đều
phải cân nhắc, tính tốn, thậm chí là hết sức thận trọng, chỉ hạn chế trong một
số trường hợp thật cần thiết và khi xem xét luôn gắn với điều kiện kinh tế- xã
hội cụ thể.
Khi chi ngân sách được sử dụng như một. cơng cụ tác động đến tăng
trưởng thì đồng nghĩa với việc gián tiếp tạo việc làm thông qua tác động mở
rộng quy mô và tăng đầu tư chiều sâu cho các doanh nghiệp, góp phần làm
giảm tỷ lệ thất nghiệp, tạo cho thị trường lao động sôi động lên.
Khi ngân sách đạt được quy mô nhất định, thì ngồi nhu cầu thiết yếu
phải đảm bảo, những vấn đề xã hội cho người nghèo, người có thu nhập thấp,
người thất nghiệp phải được hưởng phúc lợi từ ngân sách trực tiếp thơng qua
các chính sách trợ cấp xã hội. ở quốc gia phát triển, thu nhập bình quân đầu
người lớn, tỷ lệ động viên GDP vào ngân sách cũng thường lớn, chi đầu tư từ
ngân sách lại thường chiếm tỷ trọng nhỏ, từ đó cho phép trong cơ cấu trong
ngân sách, tỷ lệ chi cho bộ máy nhà nước và trợ cấp xã hội có cơ hội càng
lớn, quỹ trợ cấp và phúc lợi xã hội cho người nghèo, người đơng con, người
có hồn cảnh đặc biệt có thể chiếm tỷ lệ cao trong ngân sách.
Vấn đề chênh lệch giữa các vùng miền về phát triển kinh tế xã hội cũng
được giải quyết có hiệu quả thơng qua các cơng cụ điều tiết, trong đó chi
NSNN đóng vai trò thu hút đầu tư, thu hút nguồn nhân lực: như chính sách
20


tiền lương, phụ cấp ưu đãi để thu hút nguồn nhân lực cả về số lượng và chất

lượng đến những vùng xa, khó khăn, kém phát triển, mật độ dân số thấp.
Chính phủ tài trợ đầu tư cơng trình hạ tầng kinh tế như đường cao tốc, sân
bay, cơng trình cơng cộng, thậm chí hệ thống nhà ở tạo nên sức hấp dẫn đối
với các thành phần dân cư từ các địa phương khác. Công cụ hỗ trợ ngân sách
cho các vùng liền có điều kiện kém hấp dẫn trên có thể dưới dạng trợ cấp trọn
gói hoặc trợ cấp có mục tiêu ở một số quốc gia trong thời gian qua cũng làm
thay đổi đáng kể diện mạo những vùng xa trung tâm, vùng khó khăn về điều
kiện tự nhiên, xã hội và giảm bớt sự chênh lệch giữa các vùng miền trong một
quốc gia, góp phần điều chỉnh cơ cấu kinh tế các vùng lãnh thổ, giảm bớt sự
chênh lệch phát triển giữa thành thị và nông thôn.
Bảo vệ mơi trường và phịng trừ các dịch bệnh nguy hiểm là những vấn
đề thời sự hiện nay. Trong cơ chế thị trường, khi kinh tế phát triển mạnh mẽ,
toàn cầu hố đang trở thành xu thế tất yếu thì môi trường và dịch bệnh chịu
tác động sâu sắc, đe doạ lớn cần được đặc biệt quan tâm không chỉ trong
phạm vi từng quốc gia mà còn cần sự phối hợp chặt chẽ giữa các quốc gia
thơng qua vai trị quan trọng của các tổ chức mang tính quốc tế cho từng vấn
đề có tính thời điểm. Trả giá chỗ sự tác động của môi trường và dịch bệnh
trong nền kinh tế hội nhập quốc tế, mỗi quốc gia cần dành tỷ trọng ngân sách
thích đáng để giải quyết hài hoà mối quan hệ giữa phát triển kinh tế gắn với
đảm bảo môi trường thân thiện bền vững, với hệ thống chăm sóc sức khoẻ và
hạn chế tối đa sự lây lan của dịch bệnh giữa các quốc gia, khu vực. NSNN tạo
ra động lực quan trọng trong chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Chính phủ.sử đụng
chi NSNN là cơng cụ quản lý kinh tế vĩ mô để thực hiện chuyển dịch cơ cấu
kinh tế theo hướng cơng nghiệp hố đặc biệt là giai đoạn đầu của cơ chế thị
trường. Ngay cả ở các nước phát triển, những công cụ này được sử dụng hữu
hiệu thông qua trợ giá hoặc tài trợ vốn đối với các ngành, lĩnh vực Nhà nước
cần chi phối để đạt mục tiêu thúc đẩy chuyển dịch và tăng trưởng..

21

Ví dụ như muốn thúc đẩy tăng sản lượng cà phê thì Nhà nước khuyến
khích nơng dân chuyển đổi diện tích trồng cây khác sang cây cà phê để được
trợ giá, như vậy nông dân sẽ tập trung trồng cây cà phê, vì làm như vậy vừa
được tăng thu nhập, vừa được tiêu thụ sản phẩm dễ dàng hơn. Đối với doanh
nghiệp cũng vậy, ở nhiều ngành, tỷ suất lợi nhuận thấp nhưng lại là ngành
đang cần khuyến khích như chế biến nông sản chẳng hạn, Nhà nước tài trợ
vốn để các doanh nghiệp thấy được nếu đầu tư vào ngành chế biến nơng sản
sẽ có tỷ suất lợi nhuận cao hơn, điều này tạo sức hấp đẫn để nhà đầu tư chọn
lĩnh vực Nhà nước khuyến khích để được nhận tài trợ.
Tóm lại, chi NSNN cho đầu tư có xu hướng ngày càng giảm về tỷ trọng
trong đầu tư của tồn xã hội, song lại là cơng cụ đáp ứng nhu cầu cơ bản, và ở
nhiều lĩnh vực thậm chí đóng vai trị quyết định: đó là đảm bảo hoạt động bộ
máy nhà nước, cung cấp cho xã hội hàng hố cơng cộng thuần t hành chính
pháp lý, dịch vụ thực thi luật pháp, an ninh trật tự. Đồng thời, Nhà nước sử
dụng chi NSNN để quản lý xã hội và thực hiện những chiến lược ưu tiên
nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển, xố đói giảm nghèo, điều tiết lạm phát, giải
quyết những vấn đề bất cập về sự chênh lệch cơ cấu kinh tế và phát triển giữa
các vùng, địa phương. Giải quyết những vấn đề nêu trên, chỉ có NSNN đảm
nhận vai trị đó mà khơng một khâu tài chính nào khác có thể làm được Bời vì
chi NSNN được thực hiện khơng vì mục tiêu lợi nhuận, lời lãi ở tầm vi mô,
mà chủ yếu phục vụ cho thực hiện các chức năng quản lý xã hội của Nhà
nước ở tầm vĩ mô.
1.2. QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NUỚC, NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ
LUẬN
1.2.1. Vị trí chi NSNN trong hoạt động quản lý kinh tế, nguyên tắc và cơ
sở pháp lý cho quản lý chi NSNN
1.2.1.1. Vị trí chi NSNN trong hoạt động quản lý kinh tế
Trong tất cả mọi lĩnh vực của hoạt động kinh tế xã hội nói chung, để
đảm bảo hoạt động bình thường, đều phải có vai trị của con người tác động

22


vào. Những tác động mang tính tất yếu đó gọi là quản lý. Hay thực chất của
quản .lý là thiết lập và tồ chức thực hiện hệ thống các phương pháp và biện
pháp, tác động một cách có chủ.định tới các đối tượng quan tâm nhằm đạt
được kết quả nhất định.
Quản lý chi NSNN là một bộ phận trong công tác quản lý NSNN và
cũng là một bộ phận trong cơng tác quản lý nói chung. Xét theo nghĩa rộng,
quản lý chi NSNN là việc sử dụng NSNN làm công cụ quản lý hệ thống xã
hội thông qua các chức năng vốn có; theo nghĩa hẹp, quản lý chi NSNN là
quản lý các đầu ra của NSNN thông qua các công cụ và quy định cụ thể.
Quản lý chi NSNN giữ một vị trí đặc biệt quan trọng bởi NSNN ln
giữ vai trị chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, bảo đảm thực hiện các
chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, điều tiết vĩ mô nền kinh tế để thực hiện
các mục tiêu chiến lược của quốc gia. Quản lý chi NSNN góp phần quan
trong để NSNN phát huy được vai trị chủ đạo đó và NSNN thực sự trở thành
công cụ hữu hiệu hướng tới mục tiêu đã định...
Vị trí quan trọng của cơng tác quản lý chi NSNN được thể hiện rõ nét
thơng qua q trình định hướng, hoạch định chính sách, ban hành cơ chế, tiêu
chuẩn, định mức để thực hiện chức năng vốn có của ngân sách.
Với chức năng NSNN đảm bảo kinh phí cho bộ máy nhà nước hoạt
động thì cơng tác quản lý chi NSNN cần hướng tới và phải đạt được,đó là,
chính sách chi cho bộ máy đáp ứng cải cách hành chính, góp phần làm trong
sạch bộ máy, đặt quyền và trách nhiệm trong mối quan hệ ràng buộc nhau.
Quản lý chi NSNN giúp cho ngân sách được sử dụng minh bạch, tiền tệ hoá
các khoản chi chủ yếu gắn với lương, đảm bảo tái sản xuất sức lao động, đủ
ni sống bản thân và gia đình, tạo cơ sở để xây dựng hệ thống bộ máy hành
chính trong sạch đang được đón nhận rộng rãi ở nhiều quốc gia trên thế giới.
Việc tính tốn lương là một khoản lớn trong chi hành chính gắn với năng lực,

hiệu suất làm việc, khuyến khích người có tài, đặc biệt ở những lĩnh vực địi
hỏi trình độ chun mơn cao và trách nhiệm xã hội lớn, các lĩnh vực liên quan
23


đến dân, nhạy cảm, có thể nảy sinh tham nhũng. Hệ thống chi hành chính
trong cơ chế thị trường được kiểm sốt chặt chẽ thơng qua các cơng cụ quản
lý như công cụ quản lý sản phẩm đầu ra đối với dịch vụ công do bộ máy nhà
nước cung cấp các kế hoạch trung hạn cũng được huy động để xác định gói
ngân quỹ cho phép dự báo khả năng đáp ứng chi bộ máy hành chính và trong
đó yếu tố tiền lương được coi là quan trọng nhất.
Với chức năng đảm bảo kinh phí cho quản lý xã hội, thoả mãn nhu cầu
phát triển y tế, văn hoá, giáo dục..., bằng hệ thống các chính sách, giải pháp,
Nhà nước có thể thực hiện ý chí của mình ở chỗ quyết định quy mô đầu tư,
chỉ ra lĩnh vực cần tập trung chỉ đạo, ưu tiên đầu tư, nâng cao chất lượng và
hiệu quả của khoản chi đó thơng qua cơ cấu chi NSNN, có thể thấy chính sách
của Nhà nước ưu tiên cho lĩnh vực nào, ngành nào, nhìn chung Nhà nước
ngày càng can thiệp sâu vào các lĩnh vực Thông qua công cụ chi NSNN, tạo
nên ảnh hưởng và tác động sâu sắc tới sự phát triển từng ngành, lĩnh vực và
góp phần tạo mơi trường cạnh tranh cho các thành phần kinh tế cùng cung cấp
dịch vụ, tạo nguồn địch vụ phong phú đa đảng, đáp ứng đầy đủ mọi thu cầu
ngày càng đa dạng cho phép người dân tự do lựa chọn.
Với chức năng chi ngân sách đóng vai trị là cơng cụ điều tiết vĩ mô nền
kinh tế thị trường, thông thường, Nhà nước sử dụng chi NSNN như công cụ
tác động vào phát triển kinh tế khi cần thiết, đối với ngành, lĩnh vực chiến
lược cần ưu tiên song các tổ chức kinh tế tư nhân khơng muốn làm thì xuất
hiện Nhà nước với vai trò nhà tài trợ nhằm đảm bảo sự phát triển cân đối, hài
hoà.
Trong nền kinh tế thị trường, khi kinh tế càng phát triển, nguồn ngân
sách càng dồi dào hơn thì càng được Chính phủ sử dụng như một cơng cụ linh

hoạt, có hiệu quả đối với điều tiết vĩ mô về tăng trưởng, lạm phát, thất nghiệp,
việc làm, khắc phục tình trạng chênh lệch giữa các vùng miền, xố đói giảm
nghèo, tăng phúc lợi xã hội và giải quyết các vấn đề quan trọng trong tiến
trình tồn cầu hoá. Việc tác động vào nền kinh tế nhằm đạt được mục tiêu của
24


Nhà nước dựa trên chức năng vốn có ngân sách thể hiện rõ vị trí và vai trị của
chủ thể hay cịn gọi là hiệu quả của cơng tác quản lý chi NSNN.
1.2.2. Nguyên tắc quản lý chi NSNN.
Trong bất kỳ nền kinh tế nào, chi ngân sách phải tuân thủ những
ngun lý nhất định, những địi hỏi đó càng trở thành yêu cầu bắt buộc bởi
tính đa dạng phong phú cũng như mục tiêu hiệu quả là những đặc trưng cơ
bản đối với nền kinh tế thị trường.
Chi ngân sách phải đảm bảo kỷ luật tài chính tổng thể.
Điều đó có nghĩa là chi ngân sách phải được tính toán trong khả năng
nguồn lực huy động được từ nền kinh tế và các nguồn khác. Khả năng này
không chỉ tính trong một năm mà phải được tính trong trung hạn (3-5 năm),
kết hợp với dự báo xảy ra rủi ro, chỉ có như Vậy mới đảm bảo tính ổn định và
bền vững của ngân sách trong trung hạn. Nhìn chung các nhà quản lý phải dự
tính được rủi ro về thu và sự biến động về chi để có chính sách đối ứng với
những tình huống có thể xảy ra và dự tính nhiều phương án. Hàng năng trên
cơ sở đánh giá và xây dựng ngân sách năm rà soát lại kế hoạch trung hạn để
điều chỉnh sát với thực tiễn và cập nhật thêm một năm những biến động tăng
giam nguồn và những chính sách bổ sung hoặc thay đổi, như vậy lúc nào cũng
đảm bảo có kế hoạch trung hạn để xác định ngân quỹ trong 3-5 năm, đáp ứng
được yêu cầu chi ngân sách trong khuôn khổ nguồn lực cho phép và thể hiện
tính bền vững. Đây là yêu cầu đầu tiên cần tôn trọng trong cân đối ngân sách.
Ngân sách nói chung và chi ngân sách nói riêng phải gắn với chính
sách kinh tế gắn với mhục tiêu phát triển kinh tế trung và dài hạn.

Chi ngân sách phải dựa trên nguồn thu có được, nhưng nguồn thu lại
được hình thành chủ yếu từ hoạt động kinh tế và gắn với chính sách kinh tế,
gắn với mục tiêu vĩ mô. Mặt khác trong bất kể nền kinh tế nào và đặc biệt là
kinh tế thị trường, trách nhiệm của Nhà nước là phải tập trung giải quyết vấn
đề về phát triển kinh tế xã hội, giáo dục, y tế, xố đói giảm nghèo, trợ cấp xã
hội, bảo vệ mơi trường, phịng chống dịch bệnh, khắc phục chênh lệch giữa
25