Quản trị địa phương - tiếp cận từ lịch sử quản lý xã hội

QUẢN TRỊ ĐỊA PHƢƠNG - TIẾP CẬN TỪ LỊCH SỬ QUẢN LÝ XÃ HỘI
Bùi Thị Huệ
Đại học Thủ Dầu Một
Tóm tắt
Khi xã hội có giai cấp và nhà nƣớc xuất hiện, cũng là lúc khởi sinh nhu cầu cần có
bộ máy chính quyền trung ƣơng và địa phƣơng đủ lực để điều hành hoạt động kinh tế,
xã hội - Đây là cơng cụ để duy trì, điều hƣớng vận hành quốc gia của mọi thiết chế xã
hội. Vận động của cộng đồng dân cƣ trong hoạt động kinh tế, chính trị, văn hóa… cần
đƣợc đặt trong những tổ chức tự quản, ở những cấp khác nhau mới đảm bảo đƣợc sự
tồn tại, phát triển theo quỹ đạo có định hƣớng tích cực. Từ hƣớng tiếp cận lịch sử quản
lý xã hội, bài viết tiếp cận lý thuyết về quản trị, công tác quản trị địa phƣơng và đƣa ra
kiến giải, nhìn nhận đó là quy luật phát triển tất yếu của xã hội lồi ngƣời.
Từ khóa: Quản lý xã hội/quản trị địa phƣơng/lịch sử
1. Q trình tự kiểm sốt hoạt động kinh tế, xã hội của cộng đồng ngƣời để thích
nghi với điều kiện sống mới
Quản lý xã hội là sự kiểm sốt hoạt động của mơi trƣờng xã hội vì mục tiêu xây
dựng và phát triển mà con ngƣời là chủ thể. Đối tƣợng của quản lý có thể là một đơn
vị dân số có tổ chức, một vùng lãnh thổ, những nhóm cộng đồng với chức năng nhiệm
vụ riêng, một nền văn hoá chung với những giá trị và chuẩn mực nhất định... và quản
trị địa phƣơng là một phần cốt lõi của quản lý xã hội ở cấp vi mô trong thiết chế xã
hội. Quản trị địa phƣơng là thuật ngữ mô tả đặc quyền tự quyết hay khả năng tự thực
hiện các mục tiêu kinh tế, xã hội của một đơn vị hành chính tùy theo điều kiện thực tế1
theo định hƣớng của nhà nƣớc.
Ở giai đoạn bầy ngƣời, loài ngƣời đã biết liên kết thành nhóm để lao động nhằm
thỏa mãn nhu cầu lợi ích chung. Để tồn tại và phát triển thì nhân loại phải lao động.
Kết quả lao động là sự thoả mãn đƣợc nhu cầu vật chất, tinh thần của chính mình. Nhƣ
thế nghĩa là con ngƣời tự quản lý lấy mình. Vận động kinh tế, chính trị, xã hội của
cộng đồng cần đƣợc đặt trong những tổ chức tự quản ở cấp khác nhau thì mới tồn tại
và phát triển theo một quỹ đạo có định hƣớng tích cực. Do vậy, ở thời kỳ non trẻ Nhà
nƣớc thƣờng chọn giải pháp ―luật pháp hoá‖, ―nhà nƣớc hoá‖ tập quán pháp theo
hƣớng có lợi cho mình. Điển hình là ở các nƣớc phƣơng Đông nhƣ Ấn Độ, Trung

Quốc, Việt Nam... Khi nhà nƣớc đạt đến bƣớc ổn định sẽ ban hành luật pháp mới để
điều chỉnh những quan hệ xã hội ngày càng phức tạp mà tập quán pháp bị vô hiệu.
Pháp luật thành văn ra đời ngay từ khi xuất hiện chữ viết, điển hình nhƣ luật 12 bảng

1

Gordon L. Clark, A Theory of Local Autonomy, Annals of the Association of American Geographers, Vol. 74,
No. 2 (Jun., 1984), pp. 199 Published by: Taylor & Francis, Ltd. on behalf of the Association of American
Geographers Stable.

46


của La Mã, bộ luật Hammurabi của Lƣỡng Hà thời cổ đại. Đó là những động thái căn
bản để xác lập quyền thống trị về mặt nhà nƣớc ở trung ƣơng và địa phƣơng.
Thời cổ đại từng tồn tại rất nhiều thành bang ở các vùng lãnh thổ khác nhau trên
khắp thế giới. Điển hình là vùng Địa Trung Hải xƣa do địa hình bị chia cắt nhiều nên
xuất hiện kiểu nhà nƣớc tự trị là các thành bang (polis). Thành bang Athens (thế kỷ
VII - VI TCN) hình thành trên cơ sở thống nhất bốn bộ lạc sinh sống ở bán đảo Attic.
Toàn bộ lãnh thổ thành bang Athens đƣợc chia làm 48 khu vực hành chính nhỏ, mỗi
bộ lạc cũ chia thành 12 khu vực, hoặc chia thành 10 liên khu gồm 100 khu công xã vận
hành nhƣ một thiết chế chính trị, quân sự độc lập. Hội đồng bốn trăm đƣợc thay bởi
Hội đồng năm trăm gồm đại biểu của 10 liên khu. Mỗi liên khu cử ra 50 đại biểu, căn
cứ vào tỷ lệ dân số của mỗi khu để bầu chọn đại biểu bằng hình thức bốc thăm2. Cải
cách của Thésée, Solon, Cleisthenes đã chia lãnh thổ vùng Attic thành các khu vực
hành chính để quản lý dân cƣ bằng hai cách hoặc là theo địa vực cƣ trú hoặc bằng hộ
tịch theo khu vực cƣ trú. Đồng thời bộ máy công quyền tối cao cũng đƣợc cải tổ nâng
cấp, chuyển từ Đại hội nhân dân, Hội nghị quý tộc ở thời kỳ bộ lạc thành Đại hội công
dân dƣới thời Thésée, Đại hội nhân dân, Hội đồng bốn trăm và Tòa án nhân dân ở thời
Solon và Hội đồng năm trăm thuộc thời Cleisthenes. Cleisthenes còn ban hành đạo luật

bỏ phiếu bằng vỏ sò để loại bỏ những nguy cơ chính trị cho đất nƣớc, duy trì ổn định
an ninh xã hội. Nhƣ vậy, nhà nƣớc Athens đã liên tiếp cải cách hình thức quản lý các
khu (địa phƣơng) từ dựa vào quan hệ huyết thống sang quản lý theo địa vực cƣ trú.
Chuyển sang thời trung đại, chế độ sở hữu tƣ đại điền trang ở châu Âu (thế kỷ IX XIV) phát triển là cơ sở cho sự khởi phát của hàng loạt lãnh địa - Đây là kiểu tự quản
điển hình của châu Âu thời phong kiến. Thế kỷ XI trong lòng lãnh địa phong kiến ở
châu Âu diễn ra quá trình chuyển biến mạnh về kinh tế: thủ cơng nghiệp tách khỏi
nơng nghiệp hình thành nên các thành thị, các phƣờng hội ra đời trong lòng thành thị
vận hành bởi phƣờng quy chặt chẽ. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của phƣờng hội đã
phản ánh rõ vai trò vừa là một công xƣởng sản xuất vừa là một đơn vị hành chính giải
quyết các tranh chấp về quyền lợi kinh tế giữa thành viên nội phƣờng hoặc với phƣờng
hội khác.
Thời cận - hiện đại, những vấn đề về bảo vệ và thúc đẩy các quyền kinh tế, xã hội,
văn hóa trên thế giới đƣợc đáp ứng và giải quyết bởi Cơng ƣớc quốc tế 3. Điều đó cho
thấy rõ nhu cầu chung của nhân loại là phải quản lý để phát triển cho phù hợp với thời
đại. Những năm 1960 trong thiết chế xã hội tƣ bản châu Âu, quản trị nhà nƣớc, quản
trị địa phƣơng (Local Governance) là một cách tiếp cận phổ biến. Hiến chƣơng xã hội
châu Âu năm 1961 ra đời (sửa đổi hai lần vào năm 1988 và 1995) nhằm bổ sung thêm
các quyền về kinh tế và xã hội. Vì sự gia tăng các vấn đề kinh tế và xã hội ngày càng
rộng lớn ở mức tồn cầu. Và Cơng ƣớc quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa
2

Chiêm Tế (1977), Lịch sử thế giới cổ đại (các nền văn minh cổ Phương Tây: y Lạp - La Mã), tập 2, Nxb.
Giáo dục, tr. 40 - 42.
3
Hội luật gia Việt Nam (2012), Giới thiệu công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn h a (icescr,
1966), Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, tr.5. Công ƣớc quốc tế đƣợc soạn thảo
tại Liên Hợp Quốc từ năm 1946 nhƣng đến năm 1966 mới đƣợc Đại Hội Đồng Liên Hợp Quốc thơng qua. Và
đến năm 1986 mới có giám sát thực thi bởi Ủy ban về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa.

47

(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights - viết tắt là ICESCR)
là một trong hai công ƣớc trụ cột về nhân quyền (bên cạnh Công ƣớc quốc tế về các
quyền dân sự và chính trị) của Bộ luật Nhân quyền quốc tế. Năm 1985 Liên minh
Châu Âu đã thông qua Công ƣớc về tự quản địa phƣơng, văn bản có hiệu lực từ ngày
01.9.1988 đã đƣợc trên 30 nƣớc châu Âu phê chuẩn.
Nhƣ vậy, cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của một số thiết chế nhà nƣớc điển
hình trên thế giới, sự ra đời và hoạt động của cụm thể chế chính trị nhƣ Liên minh
Châu Âu ngõ hầu đã giúp làm sáng tỏ tính quy luật xã hội của công tác quản trị, quản
trị địa phƣơng và luận điểm trên tiếp tục đƣợc minh chứng qua hoạt động quản lý xã
hội của các thiết chế nhà nƣớc trong lịch sử Việt Nam.
2. Quản trị địa phƣơng trong lịch sử Việt Nam
Ở phƣơng Đông công xã nông thôn hay công xã láng giềng đƣợc xem nhƣ chính
quyền cơ sở ở địa phƣơng. Trong thực tiễn khi tiếp cận nghiên cứu hình thức quản trị
địa phƣơng ở Việt Nam nên bắt đầu từ lịch sử làng, xã vì làng, xã, thơn là các cấp quản
lý cốt lõi tại địa phƣơng. Vì vậy, quản trị địa phƣơng ở Việt Nam nổi lên những đặc
điểm là: sự đa dạng về tổ chức đơn vị hành chính địa phƣơng và công cụ pháp lý phục
vụ cho công tác quản trị. Quản trị địa phƣơng chịu sự tác động từ sự chuyển biến kinh
tế, xã hội đặc thù đƣợc biểu hiện qua những vấn đề sau:
Về tổ chức đơn vị hành chính cơ sở, giai đoạn phong kiến phƣơng Bắc thống trị,
nhà Đƣờng muốn thâu thuộc ngƣời Việt đến tận làng xã. Vì vậy chia đặt các đơn vị
hành chính là hƣơng và xã. Hƣơng gồm có tiểu hƣơng (70 - 150 hộ) và đại hƣơng (160
- 540 hộ). Xã gồm tiểu xã (10 - 30 hộ) và đại xã (40 - 60 hộ)4. Khi họ Khúc nắm quyền
tự chủ, khái niệm làng, xã chính thức xuất hiện. Khúc Hạo cải cách hành chính chia
nƣớc thành lộ, phủ, châu, giáp và xã. Cả nƣớc có 314 giáp5, đặt chức quản giáp đứng
đầu trơng coi. Xã chính thức trở thành đơn vị hành chánh. Chính quyền cấp xã đặt
chức xã quan. Thời Đinh cả nƣớc có 10 đạo. Sang nhà Tiền Lê đổi 10 đạo thành lộ,
phủ, châu và đặt các chức quản giáp, trấn tƣớng, thứ sử các châu6 để quản lý tại địa
phƣơng. Qua thời Lý - Trần đơn vị hành chính cơ sở có sự thay đổi. Cả nƣớc chia

thành 24 lộ (triều Lý), gộp thành 12 lộ (triều Trần). Dƣới lộ có huyện, hƣơng và châu7.
Năm 1242 Trần Thái Tông thực hiện phân chia các xã lớn, xã nhỏ. Xã lớn đặt chức đại
tƣ xã, tiểu tƣ xã đặt các xã quan để quản lý. Năm 1397 Hồ Quý Ly đổi một số lộ thành
trấn nhằm đối phó tình hình bất ổn ở các địa phƣơng. Thời vua Lê Thánh Tông (1460 1479) bộ máy nhà nƣớc đƣợc kiện tồn. Chính quyền trung ƣơng gồm có 6 bộ do vua
trực tiếp điều hành. Về hành chính, trƣớc Lê Thánh Tông, Lê Thái Tổ (1428) đã chia
nƣớc thành 5 đạo. Thứ tự phân cấp từ đạo đến lộ, trấn đến phủ, huyện và châu. Lê
Thánh Tơng thì chia nƣớc làm 13 đạo. Dƣới đạo thừa tuyên có 52 phủ, 178 huyện, 50
4

Nguyễn Quang Ngọc (2012), Quan hệ nhà nước - làng xã: quá trình lịch sử và bài học kinh nghiệm, Khoa Lịch
sử, Trƣờng Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia Hà Nội, cập tại địa chỉ
ngày 30.9.2017.
5
Nguyễn Phan Quang, Võ Xuân Đàn (2000), Lịch sử Việt Nam từ nguồn đến năm 1884, Nxb. Thành phố Hồ
Chí Minh, tr. 79.
6
Nguyễn Phan Quang, Võ Xuân Đàn (2000), sách đã dẫn, tr. 93.
7
Nguyễn Phan Quang, Võ Xuân Đàn (2000), sách đã dẫn, tr. 97, 113.

48


châu. Các đơn vị chính quyền địa phƣơng là hƣơng, xã, thôn, trang, sách, động, nguồn
và trƣờng. Kinh thành Thăng Long (từ 1430 gọi là Đông Kinh) là đơn vị hành chính
đặc biệt, đƣợc chia thành 36 phƣờng. Các xã cũng đƣợc phân loại thành đại xã (500
hộ), trung xã (300 hộ) và tiểu xã (hơn 100 hộ)8.
Đầu triều Nguyễn nhà nƣớc chƣa quản lý nổi xuống tới địa phƣơng nên duy trì các
đơn vị hành chính lớn. Chính quyền địa phƣơng đƣợc phân làm 3 cấp là trực, cơ và kỳ.
Trực doanh gần kinh thành nên chịu sự quản lý trực tiếp của triều đình. Cơ trấn do

kinh sƣ gián tiếp quản lý. Bắc kỳ đặt là Bắc thành. Nam kỳ đặt là Gia Định thành9.
Quan tổng trấn đứng đầu hai thành đƣợc phép thay mặt vua quyết định mọi việc. Đến
vua Minh Mạng (1831 - 1832) thì bãi bỏ cấp thành, chia cả nƣớc thành 30 tỉnh và một
phủ Thừa Thiên đều trực thuộc triều đình quản lý.
Thời chính quyền thuộc địa cai trị (1884 - 1945), bộ máy quản lý làng xã có nhiều
thay đổi theo hƣớng ban thêm nhiều lợi ích cho lý trƣởng. Từ năm 1887 đến 1945 cả
nƣớc chia thành 3 kỳ chịu chung sự quản lý của Tồn quyền Đơng Dƣơng. Chính
quyền địa phƣơng ở các kỳ gồm tỉnh, phủ, huyện, đạo, châu, tổng và xã10. Biện pháp
quản lý mà chính quyền thực thân áp đặt ở Việt Nam là chế độ phân cấp phân quyền
để quản lý. Tuy nhiên giữa các cấp quản lý có sự ràng buộc giám sát chặt chẽ từ cấp
trên. Bộ máy chính quyền các cấp có sự khác nhau giữa 3 kỳ. Về không gian, thời gian
lẫn tên gọi của các cơ quan chức năng luôn thay đổi. Song cơ cấu thành phần, chức
năng, nhiệm vụ và phƣơng thức hoạt động của nó ln đƣợc quy định rõ ràng. Vì thế
mà tạo thành một guồng máy cơng quyền hoạt động hiệu quả.
Ở miền Bắc, suốt những năm từ 1955 đến 1985, hợp tác xã có vai trị là một tổ
chức kinh tế - chính trị - xã hội. Hợp tác xã do nhiều làng gộp thành, thơn/xóm trở
thành các đội sản xuất. Từ sau Chỉ thị 100 của Ban Bí thƣ (1981), Nghị Quyết 10 của
Bộ Chính trị (Khóa VI - 1988) và Luật đất đai 1993 thì kinh tế hộ mới hồi phục với
diện mạo mới. Để góp phần quản lý xã hội nơng thơn tốt hơn, bƣớc vào thời kỳ đổi
mới cấp thôn (Hội nghị TW 5, Khóa VII) đƣợc nhà nƣớc chính thức thừa nhận nhƣ là
hình thức tự quản ở địa phƣơng. Ban quản lý thôn, trƣởng thôn, hƣơng ƣớc là những
thành tố khẳng định gián tiếp hiệu lực pháp lý của cấp thơn. Tuy thơn khơng phải là
một đơn vị hành chính thực thụ song lại đảm nhận vai trò điều hành mọi hoạt động sản
xuất, chính trị, văn hóa, xã hội. Nguồn kinh phí để duy trì hoạt động của trƣởng
thơn/xóm hoặc ban dân qn tự quản thơn xóm bắt buộc phải dựa vào sự đóng góp của
hộ gia đình và dòng họ.
Khi nƣớc Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời, Hiến pháp 1946 chƣơng V, điều 57
quy định: ―Nƣớc Việt Nam về phƣơng diện hành chính gồm có ba bộ: Bắc, Trung,
Nam - Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã‖; Ở
địa phƣơng, Hội đồng nhân dân đại diện cho chính quyền các cấp tỉnh, thành phố, thị

xã và xã. Cấp dƣới trực tiếp của Hội đồng nhân dân là Ủy ban hành chính. Ở bộ và
8

Nguyễn Quang Ngọc (chủ biên - 2008), Tiến trình lịch sử Việt Nam, tái bản lần thứ tám, Nxb. Giáo dục, tr. 118,
190.
9
Nguyễn Quang Ngọc (chủ biên - 2008), Tiến trình lịch sử Việt Nam, sách đã dẫn, tr. 190.
10
Dƣơng Kinh Quốc (1991), Bộ máy cai trị hành chính của chính quyền thuộc địa ở Việt Nam trước Cách mạng
tháng Tám năm 1945, Luận án Phó Tiến sỹ Lịch sử, Đại học Tổng hợp Hà Nội, Hà Nội, tr. 12 - 18.

49


huyện, chỉ có Uỷ ban hành chính. Uỷ ban hành chính bộ do Hội đồng các tỉnh và thành
phố bầu ra. Uỷ ban hành chính huyện do Hội đồng các xã bầu ra, là cấp quản lý trực
tiếp công việc hành chính tại địa phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc Hội đồng nhân dân.
Hiến pháp 1959 ở chƣơng VII quy định: ―Nƣớc chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố
trực thuộc trung ƣơng; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thị xã; Huyện chia thành thị
xã, thị trấn; Các đơn vị hành chính trong khu tự trị do luật định‖. Hội đồng chính phủ
là cơ quan quyền lực tối cao ở trung ƣơng, chính quyền địa phƣơng trong cả nƣớc do
Hội đồng nhân dân các cấp quản lý. Ủy ban hành chính là cơ quan chấp hành do Hội
đồng nhân dân đề cử, đại diện cho cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng.
Từ 1986 đến nay, Việt Nam là nƣớc có mơ hình tổ chức quản lý hành chính đơn
nhất, đồng bộ từ trung ƣơng xuống địa phƣơng, gồm các cấp chính quyền: ―Trung
ƣơng chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng; Tỉnh chia thành huyện, thành
phố thuộc tỉnh và thị xã; Thành phố trực thuộc trung ƣơng chia thành quận, huyện và
thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; Thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phƣờng
và xã; Quận chia thành phƣờng. Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân ở các đơn vị hành chính do luật quy định‖11. So sánh nội dung các văn bản Hiến

pháp12 với nhau thì cơ bản khơng có sự khác biệt về cách phân cấp quản lý. Trách
nhiệm quản lý địa phƣơng đƣợc trao cho Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Riêng Hiến pháp 2013 quy định thêm, ―Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc
hội thành lập‖. Từ năm 1986 đến nay, việc chia tách các đơn vị hành chính cấp xã diễn
ra khá nhiều. Nếu ở thời điểm tháng 1.1996 cả nƣớc có 10.221 đơn vị hành chính cấp
xã thì đến tháng 12. 2006 đã tăng thành 10.929 đơn vị. Tức là tăng 708 đơn vị trong 10
năm. Và đến tháng 6.2013 lại tăng thêm 218 đơn vị nữa. Cấp xã trong cả nƣớc có đến
11.147 đơn vị13. Việc chia tách hoặc sáp nhập đơn vị hành chính cấp xã, trao quyền tự
quản về cấp xã, phƣờng là sự cụ thể hóa quyền tự trị của địa phƣơng trong khn khổ
luật pháp. Đó cũng là động thái chủ động của Nhà nƣớc nhằm từng bƣớc trao quyền tự
chủ tự quản cho địa phƣơng. Nhƣ thế, sự phân cấp hành chính trong phạm vi quốc gia
là nhu cầu xuất phát từ thực tiễn mong muốn nắm chặt hiểu sâu để ổn định xã hội, xây
dựng và phát triển kinh tế, văn hóa mang lại lợi ích cho cả ngƣời dân lẫn chính quyền.
Về nhân sự quản lý và cơng cụ quản lý xã hội, thời kỳ phong kiến triều Lý đặt chức
quản giáp, triều Trần có chức đại tƣ xã và xã quan; triều Hồ xóa thì xóa bỏ xã quan,
song đến triều Lê sơ lại tái lập nhƣng đổi tên gọi là xã trƣởng. Xã trƣởng là ngƣời
đứng đầu, chức này do dân bầu nhƣng phải đƣợc triều đình chấp nhận. Nhà nƣớc Lê sơ
trao cho xã trƣởng quyền chia ruộng đất cho dân theo phép quân điền. Đến thời Lê 11

Chương X, điều 118 Hiến pháp 1992, Cơ sở dữ liệu Quốc gia về văn bản pháp luật, truy cập tại địa chỉ
ngày 05.10.2017.
12
Xem thêm Chương X Điều 113 Hiến pháp 1980, Chương X điều 118 Hiếp pháp 1992, Chương X điều 118
Hiếp pháp 1992 sửa đổi năm 2001 và Chương X, Chính quyền địa phương, điều 110 Hiến pháp 2013.
13
Chu Tuấn Tú (2017), Một số vấn đề về điều chỉnh địa giới hành chính ở nước ta hiện nay, Bộ Nội vụ - Viện
Khoa
học
Tổ
chức

Nhà
nƣớc,
truy
cập
tại
địa
chỉ
ngày 05.10.2017.

50


Trịnh, nhà nƣớc do không quản lý nổi địa phƣơng nên đành thả nổi việc bầu chọn xã
trƣởng cho làng xã. Triều đại Quang Trung tồn tại tuy ngắn nhƣng vẫn đƣợc sắp xếp
quy củ. Ở trung ƣơng chính quyền đã đặt các chức tam công, tam thiếu, đại tƣ đồ, đại
tƣ mã và các chức thƣợng thƣ đứng đầu lục bộ. Dƣới địa phƣơng có chức trấn thủ và
hiệp trấn, huyện đặt chức phân tri và phân suất, tổng có chức tổng trƣởng, xã có xã
trƣởng14 quản sóc.
Trong lịch sử quản lý xã hội Việt Nam, dòng họ, phƣờng hội và hƣơng ƣớc là
những thành tố tham gia hiệu quả vào hoạt động tự quản địa phƣơng. Từ thế kỷ XI, ở
miền Bắc một làng đôi khi do một dòng họ nắm giữ hoặc do 2 - 3 dòng họ hợp thành.
Do đó dịng họ là bộ khung cốt lõi của cơ chế tự quản làng xã. Làng, xã Bắc Bộ, Trung
Bộ15 nhiều thế kỷ tồn tại dƣới dạng liên kết phƣờng hội giữa ba thành phần kinh tế
nông nghiệp, thủ công nghiệp và thƣơng nghiệp cho nên phƣờng hội có nhiều tên gọi
nhƣ hội cấy, hội bn, hội nghề thủ công…Phƣờng hội đặt ra phƣờng lệ đƣợc hiểu là
quy ƣớc bằng miệng giữa các thành viên về việc tƣơng trợ lẫn nhau để làm kinh tế.
Nhƣ vậy là phƣờng lệ đã ràng buộc thợ thủ công, thƣơng buôn lại với nhau. Từ đó
hình thành quan hệ xã hội theo kiểu đan xen hoặc kết dính giữa các nghề nghiệp. Kết
cấu ba thành phần kinh tế nhƣ vậy thƣờng có lịch sử lâu dài, nổi bật ở các làng Trang
Liệt, Đình Bảng, Nho Lâm từ 500 năm trƣớc hay ở Quỳnh Đôi, Hiền Lƣơng cách ngày

nay hơn 300 năm. Những minh chứng về quan hệ lợi ích của các thành viên trong cộng
đồng làng Việt xƣa cho phép nhận định rằng: về kinh tế thì kiểu cơng xã nơng thơn
biểu hiện cho mối quan hệ ―khép đóng liên làng‖; về xã hội thì cƣ dân làng xã đƣợc
quản lý bằng ―khung liên kết‖ chặt chẽ phải chịu lệ làng, lệ họ, lại chịu thêm lệ
phƣờng16 vì mỗi ngƣời dân sống trong làng, xã buộc phải là thành viên của một dịng
họ, phƣờng hội, xóm, giáp.
Mặt khác, từ thế kỷ XV hƣơng ƣớc thành văn đƣợc xem nhƣ một kiểu khế ƣớc xã
hội giữ vai trò tổ chức ổn định quan hệ kinh tế, xã hội, văn hóa, tín ngƣỡng của cộng
đồng ngƣời Việt. Ví nhƣ hƣơng ƣớc làng Quỳnh Đơi (Quỳnh Lƣu, Nghệ An) có đến
115 (118) điều khoản17 quy định chi tiết, chặt chẽ đến cả hành vi ứng xử trong gia đình
và xã hội. Thời Pháp thuộc (1884 - 1945), việc lập ra Hội đồng tộc biểu hay Ban tộc
biểu ở các làng, xã là cách họ lợi dụng quan hệ dòng họ để thống trị xã hội vùng nơng
thơn. Chính quyền thực dân đã giao khốn việc thu góp kinh phí để xây dựng cơ sở hạ
tầng giao thông từ dân cho từng địa phƣơng. Hội đồng hào mục gồm các trƣởng tộc sẽ
là ngƣời đứng ra huy động tài chính để làm mới hoặc sửa đƣờng, đào giếng, tổ chức
đình hội… Trƣởng tộc phải dựa vào các hộ gia đình và đóng góp từ dịng họ để thu
phí. Chuyện xảy ra ở làng Trang Liệt (Tiên Sơn, Bắc Ninh) vào cuối thế kỷ XIX là
một minh chứng thuyết phục về ảnh hƣởng của dòng họ, hƣơng ƣớc đối với ngƣời dân
14

Nguyễn Phan Quang, Võ Xuân Đàn (2000), sách đã dẫn, tr.297.
Phan Đại Doãn (2006), ―Làng Việt Nam - cộng đồng đa chức năng liên kết chặt chẽ‖, in trong sách Làng Việt
Nam đa nguyên và chặt, Đại học Quốc gia Hà Nội, Trƣờng Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Nxb. Đại học
Quốc gia Hà Nội, tr. 12 - 13.
16
Phan Đại Doãn (2009), Từ làng đến nước một cách tiếp cận lịch sử, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, tr. 63.
17
Phan Đại Doãn (2009), sách đã dẫn, tr. 69 - 72; Lê Đức Tiết (1998), ― hƣơng ƣớc làng Quỳnh Đôi (Quỳnh
Lƣu‖, lƣu giữ tại Nhà truyền thống xã Quỳnh Đôi, in trong sách Về hương ước lệ làng, Nxb. Chính trị Quốc gia,
, tr. 263 - 301.

15

51


và tác động rất lớn đến hiệu quả của công tác quản trị địa phƣơng18. Sự việc đó cho
phép tạm kết luận rằng làng vẫn là đơn vị hành chính đƣợc tổ chức, quản lý và vận
hành bằng hƣơng ƣớc. Việc lợi dụng nguyên mẫu tổ chức làng xã có từ thời phong
kiến vào cai trị thuộc địa đã hạn chế mức độ can thiệp vào xã hội nông thôn của chính
quyền thực dân Pháp. Do vậy từ 1904 đến 194119 họ đã thực hiện cuộc cải lƣơng
hƣơng chính trên phạm vi tồn quốc nhằm cải tổ xã thơn để ―xiết chặt an ninh‖ nắm
chặt làng xã. Bằng động tác giao thêm quyền hành cho xã trƣởng, lý trƣởng chính
quyền thực dân đã can thiệp sâu vào nội bộ làng xã. Các xã, thôn căn cứ vào hƣơng
ƣớc mẫu đặt ra những điều lệ riêng phù hợp với địa phƣơng mình - Hƣơng ƣớc mới có
hai phần là chính trị và tục lệ. Nó là kết quả của q trình can thiệp từng bƣớc của
chính quyền thực dân vào tận xã thôn Việt Nam - Nhà nƣớc thực dân đã luật tục hóa,
lệ làng hóa phép nƣớc. Sự tham gia của tổ chức dòng họ, phƣờng hội vào hoạt động
kinh tế, chính trị, xã hội của làng, xã cho thấy rõ vai trò quản lý kép của làng: làng vừa
là một tổ chức sản xuất kinh tế, một tổ chức quân sự vừa là một tổ chức chính trị - xã
hội.
Về biện pháp quản trị địa phương cũng đƣợc phản ánh rõ qua biện pháp quản lý
ruộng đất của nhà nƣớc: Từ thời Lý (1092), Trần (1254, 1266) Việt Nam đã tồn tại loại
hình ruộng tƣ hữu là ruộng cơng và ruộng tƣ. Tuy nhiên, ruộng đất tƣ chỉ phát triển từ
thời Lê Sơ trở đi thông qua phép quân điền. Nạn kiêm tinh ruộng đất xảy ra ở Bắc Bộ,
Trung Bộ từ nửa cuối thế kỷ XVI, bùng phát trong thế kỷ XVII, XVIII và kéo dài đến
giữa thế kỷ XIX đã góp phần tạo nên các đợt di dân lớn vào vùng đất phía Nam. Thời
hiện đại hiện tƣợng di dân do nhiều nguyên nhân khác nhau vẫn xảy ra. Vấn đề di dân,
lập làng để lại nhiều bài học lịch sử, kinh nghiệm cho quản lý kinh tế, xã hội vì đồng
hành với các cộng đồng ngƣời di cƣ ln ln là những thói quen, phong tục, quan hệ
gia đình, họ hàng, làng xóm20…nghĩa là chính quyền địa phƣơng nơi tiếp nhận ngƣời

nhập cƣ phải giải quyết hàng loạt các biện pháp kinh tế, xã hội và văn hóa hết sức
phức tạp. Do vậy mà việc đặt ra cơ chế tự quản cho những làng mới rất cấp thiết.
Thực tiễn lịch sử phản ánh rõ quá trình điều phối hoạt động kinh tế, xã hội của các
thể chế chính trị xã hội khác nhau chính là sự phân cấp, phân quyền, giao quyền hạn
yêu cầu chịu trách nhiệm với quyền hạn tƣơng ứng để báo cáo, đề ra giải pháp khắc
phục từ tình hình thực tế của địa phƣơng nơi cấp có thẩm quyền quản lý. Đó là một
quá trình tƣ duy hệ thống đƣợc lũy kế từ lịch sử phát triển của xã hội con ngƣời, phản
ánh trình độ quản lý xã hội và mang tính quy luật của sự phát triển xã hội.
3. Kết luận
18

Cuối thế kỷ XIX ở làng Trang Liệt (Tiên Sơn, Bắc Ninh) ―phó lý của làng này bất lực hồn tồn trong việc
tuần phòng bảo vệ trị an, làng đã mời 10 họ họp lại cùng thống nhất đề ra 26 điều quy định gọi là Thập tộc thân
ước nhằm bảo vệ trật tự xóm làng trong các ngày bình thƣờng, ngày lễ tết, mùa màng‖. Xem thêm: Phan Đại
Doãn (2006), ―Làng Việt Nam - cộng đồng đa chức năng liên kết chặt chẽ‖, in trong sách Làng Việt Nam đa
nguyên và chặt, Đại học Quốc gia Hà Nội, Trƣờng Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Nxb. Đại học Quốc
gia Hà Nội, tr. 10 và Phan Đại Doãn (2009), sách đã dẫn, tr. 59 - 60.
19
Các đợt cải lƣơng hƣơng chính thực hiện ở Nam kỳ là năm 1904, 1927 và 1944. Ở Trung kỳ năm 1942 và Bắc
kỳ vào các năm 1921, 1927 và 1941. Xem thêm Dƣơng Kinh Quốc, tr. 21 - 22.
20
Phan Đại Doãn (2009), sách đã dẫn, tr. 32.

52


Sử liệu đã minh chứng về sự tồn tại của cơ chế quản trị địa phƣơng theo tiến trình
lịch sử phát triển xã hội theo vùng địa lý, tƣ tƣởng văn hóa và trình độ văn minh. Qua
đó tác giả bài viết tạm đúc rút vài ý nhận xét cơ bản nhƣ sau: Quản trị địa phƣơng là
một hình thức tự quản lý của con ngƣời, biểu đạt cho sự tiến bộ cao về tƣ duy sinh

học, tƣ duy kinh tế, xã hội. Do vậy quản trị địa phƣơng nên đƣợc nhìn nhận nhƣ là một
bƣớc tiến về trình độ văn minh của xã hội loài ngƣời. Nhà nƣớc cần trao quyền cho
đơn vị hành chính cấp cơ sở vừa đủ để bộ máy đó có quyền và đủ năng lực thực hiện
nhiệm vụ.
Kinh nghiệm quản trị địa phƣơng của nhiều nƣớc khác nhau cho thấy rõ khi đƣợc
nhà nƣớc trao quyền tự quyết thì địa phƣơng sẽ có nghĩa vụ chia sẻ trách nhiệm với
chính phủ để giải quyết các vấn đề chung của quốc gia. Quản trị địa phƣơng tốt sẽ góp
phần làm gia tăng hiệu quả của công tác tham mƣu từ đội ngũ cán bộ cơ sở cho chính
phủ. Nó trở thành giải pháp cốt lõi giúp cho việc hoạch định chính sách kinh tế, xã hội
hiệu quả hơn vì phù hợp với từng đối tƣợng xã hội cụ thể. Mặt khác, sự tham gia của
nhiều đối tƣợng xã hội vào công tác quản trị sẽ làm cho tính minh bạch và trách nhiệm
giải trình hoạt động của chính quyền địa phƣơng ngày càng đƣợc phổ biến và có giá trị
sát thực. Trong lĩnh vực kinh tế để phát huy tính cạnh tranh, tạo ra lợi thế cạnh tranh
riêng của doanh nghiệp ở cơ sở thì sự tham gia của nhân sự địa phƣơng với tƣ cách là
chủ thể của công tác quản trị là rất cần thiết. Nhà nƣớc vì vậy cũng tránh đƣợc tình
trạng mất kiểm soát đối với các đơn vị kinh tế tại cơ sở. Hiệu quả của các chính sách
kinh tế, xã hội chỉ thực sự đạt đƣợc khi địa phƣơng xác định rõ vai trò, nhiệm vụ, trách
nhiệm của từng đơn vị cơ quan, tổ chức xã hội, doanh nghiệp trong quá trình lập kế
hoạch và cơ chế tự chịu trách nhiệm của các chủ thể. Chính quyền địa phƣơng chủ
động theo dõi tiến độ thực hiện, đánh giá hiệu quả kế hoạch phát triển kinh tế và xã
hội.
Về văn hóa, thành phần tộc ngƣời và văn hóa truyền thống tộc ngƣời nên đƣợc
chú trọng để vận dụng vào tổ chức sản xuất và quản lý nhân sự. Khi triển khai các vấn
đề an sinh xã hội, tôn giáo nên quan tâm đến sự phù hợp với văn hóa cộng đồng riêng
và làm mới cho phù hợp với hiện tại thì mới góp phần giải quyết tình trạng thiếu ổn
định về nhân công trong sản xuất, đồng thời tháo gỡ các vấn đề xã hội khác.
Hiện tại sự chuyển giao quyền lực từ chính quyền trung ƣơng cho chính quyền địa
phƣơng là xu thế của nhiều nƣớc trên thế giới. Mục đích là đi đến tạo lập một xã hội
dân sự và nhà nƣớc pháp quyền. Mặt khác, nhằm làm tăng thêm trách nhiệm của lãnh
đạo địa phƣơng về mặt pháp lý. Việc ngƣời dân tham gia vào quản trị địa phƣơng sẽ

góp phần nâng cao chất lƣợng của phản biện xã hội đối với cơng tác quản lý tồn diện
địa phƣơng. Trong bối cảnh thế giới đƣơng đại cần hƣớng tới xác lập cơ chế quản lý
quốc gia theo hƣớng bám sát đặc thù địa kinh tế - văn hóa vùng lãnh thổ và dựa trên
nguyên tắc tự quản địa phƣơng. Tự quản luôn gắn liền với dân chủ địa phƣơng. Tự
quản địa phƣơng phải vận hành trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật./.
___________________________________________________________

53


Tài liệu tham khảo:
1. Nguyễn Văn Cƣơng (2017), Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và một
số gợi ý về việc tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản trị địa phương cho Việt Nam, Bộ tƣ
pháp - Viện Khoa học pháp lý, truy cập tại địa chỉ:
/>4. Phan Đại Doãn (2009), Từ làng đến nước một cách tiếp cận lịch sử, Nxb. Đại
học Quốc gia Hà Nội.
5. Gordon L. Clark (Jun., 1984), A Theory of Local Autonomy, Annals of the
Association of American Geographers, Vol. 74, No. 2, pp. 195 - 208. Published by:
Taylor & Francis, Ltd. on behalf of the Association of American Geographers Stable.
6. Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992, 1992 sửa đổi năm 2001 và 2013, Cơ sở dữ
liệu quốc gia về văn bản pháp luật, truy cập tại địa chỉ
/>7. Hội luật gia Việt Nam (2012), Giới thiệu công ước quốc tế về các quyền kinh tế,
xã hội và văn h a (icescr, 1966), Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Hồng
Đức, Hà Nội.
8. Nguyễn Quang Ngọc (chủ biên - 2008), Tiến trình lịch sử Việt Nam, tái bản lần
thứ tám, Nxb. Giáo dục.
9. Nguyễn Quang Ngọc (2012), Quan hệ nhà nước - làng xã: quá trình lịch sử và
bài học kinh nghiệm, Khoa Lịch sử, Trƣờng Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn,
Đại học Quốc gia Hà Nội.
10. Nguyễn Phan Quang, Võ Xuân Đàn (2000), Lịch sử Việt Nam từ nguồn đến

năm 1884, Nxb. Thành phố Hồ Chí Minh.
11. Dƣơng Kinh Quốc (1991), Bộ máy cai trị hành chính của chính quyền thuộc địa
ở Việt Nam trước Cách mạng tháng Tám năm 1945, Luận án Phó Tiến sỹ Lịch sử, Đại
học Tổng hợp Hà Nội, Hà Nội.
12. Chiêm Tế (1977), Lịch sử thế giới cổ đại (các nền văn minh cổ Phương Tây:
Hy Lạp - La Mã), tập 2, Nxb. Giáo dục.
13. Lê Đức Tiết (1998), Về hương ước lệ làng, Nxb. Chính trị Quốc gia.
14.
15.
16.

54