Mô hình tổ chức chính quyền đô thị - nút thắt về thể chế cần tháo gỡ cho sự phát triển bền vững của các đô thị Việt Nam

MƠ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ - NÚT THẮT VỀ THỂ CHẾ
CẦN THÁO GỠ CHO SỰ PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG CỦA CÁC ĐÔ THỊ VIỆT
NAM
ThS. Nguyễn Trƣờng Sơn
Bộ mơn Quản lý Nhà nƣớc, Khoa Hành chính - Luật, Trƣờng Đại học Thủ Dầu Một

Tóm tắt: Mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị tại Việt Nam qua thời gian áp dụng
đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập, làm cản trở sự phát triển của các đô thị, đặc biệt là
các thành phố trực thuộc trung ƣơng. Các hạn chế, bất cập chủ yếu gồm: (i) Mơ hình tổ
chức chính quyền đơ thị khơng phù hợp với khách thể quản lý; (ii) Các thành phố trực
thuộc trung ƣơng đƣợc tổ chức thành ba cấp đã tạo ra sự cắt khúc trong công tác quản
lý nhà nƣớc; (iii) Hội đồng nhân dân tại các thành phố trực thuộc trung ƣơng chƣa
đƣợc đặt đúng vị trí, do đó cơ quan này hoạt động cịn mang tính hình thức, ngồi ra
việc tổ chức Hội đồng nhân dân tại các quận, huyện tỏ ra khơng phù hợp với tính chất
của cấp chính quyền này. Để khắc phục đƣợc những hạn chế, bất cập nêu trên cần có
sự thay đổi mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị tại các thành phố trực thuộc trung
ƣơng theo hƣớng: (i) Giảm bớt cấp trung gian; (ii) Tái cấu trúc không gian đô thị dựa
trên mức độ đơ thị hóa; (iii) Chuyển đổi hoạt động của Hội đồng nhân dân sang mơ
hình của một cơ quan tự quản địa phƣơng; (iv) Tăng cƣờng phân quyền, phân cấp từ
chính quyền trung ƣơng cho các chính quyền đơ thị đi kèm với sự kiểm tra, giám sát
của chính quyền trung ƣơng.
Từ khóa: Đơ thị; Chính quyền đơ thị; Thành phố trực thuộc trung ƣơng.
1. Đặt vấn đề
Từ năm 1986 đến nay, các đơ thị Việt Nam có sự phát triển mạnh mẽ trên nhiều
mặt, các đô thị lớn trở thành những đầu tàu phát triển kinh tế, văn hóa và xã hội của cả
nƣớc, đóng vai trị quan trọng trong sự thịnh vƣợng chung của quốc gia. Tuy nhiên, sự
phát triển của các đô thị ở Việt Nam, đặc biệt là các đô thị lớn đang gặp phải nhiều rảo
cản. Những rào cản này nếu không đƣợc nhận biết và tháo gỡ có thể sẽ gây nên nhiều
hệ lụy cản trở sự phát triển bền vững của các đô thị, tiếp tục làm nảy sinh và trầm
trọng thêm các vấn đề bức xúc đang hiện hữu tại các đơ thị lớn. Một trong những rào
cản có thể kể ra là sự khơng phù hợp giữa mơ hình tổ chức bộ máy quản lý và thực thi

quyền lực nhà nƣớc với đặc điểm của khách thể quản lý tại các đơ thị. Mơ hình tổ chức
chính quyền đơ thị của Việt Nam hiện nay về cơ bản không khác nhiều so với khu vực
nơng thơn. Việc khơng tính đến đặc điểm của các đơ thị và tính chất cũng nhƣ vị trí
của các cơ quan truyền thống (Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) khi thiết kế bộ
máy quản lý đã dẫn đến chính quyền các đơ thị phản ứng một cách yếu ớt, chậm chạp
và không hiệu quả trƣớc nhiều vấn đề bức xúc phát sinh trong đời sống đô thị1. Nhiều
ý kiến cho rằng mô hình tổ chức chính quyền đơ thị hiện nay, đặc biệt tại thành phố
1

Vấn đề này đƣợc đề cập trong nhiều cơng trình khoa học, trong đó đáng chú ý là Báo cáo ―Chính quyền đơ thị
tại Việt Nam: Nghiên cứu tình huống từ thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng‖ vào năm 2013 do Trƣờng Đại học
Kinh tế - Luật thực hiện dƣới sự tài trợ của Quỹ Châu Á (The Asia Foundation).

580


Hồ Chí Minh đang tạo ra chiếc ―áo quá chật‖, gây khó khăn cho sự phát triển của các
thành phố này2. Bất cập này đang cản trở động lực đổi mới và sáng tạo tại các đô thị,
dẫn đến các đô thị Việt Nam đang ngày càng tụt hậu hơn so với nhiều đô thị trên thế
giới3.
2. Những bất cập hiện tại trong mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị theo
quy định của pháp luật hiện hành
Hiến pháp năm 2013 đƣợc Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thơng qua ngày 28 tháng 11 năm 2013 với một số thay đổi
quan trọng, có giá trị định hƣớng và mở đƣờng cho những thay đổi lớn liên quan đến
tổ chức bộ máy chính quyền địa phƣơng. Trong đó đáng chú ý là quy định tại khoản 2
Điều 111 của Hiến pháp, theo đó Hiến pháp quy định cấp chính quyền địa phƣơng
gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) đƣợc tổ chức phù
hợp với đặc điểm nơng thơn, đơ thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do
luật định. Nhƣ vậy, dù còn quy định khá chung, nhƣng Hiến pháp năm 2013 đã xác

định rằng việc tổ chức bộ máy của các cấp chính quyền địa phƣơng sẽ tùy vào đặc
điểm của từng địa bàn lãnh thổ. Thể chế hóa và làm rõ các quy định về chính quyền
địa phƣơng trong Hiến pháp năm 2013, Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 ngày 19 tháng 6 năm 2015 đã thông qua Luật Tổ
chức chính quyền địa phƣơng năm 2015. Tuy luật có chƣơng riêng về chính quyền địa
phƣơng ở nơng thơn (Chƣơng II), và chính quyền địa phƣơng ở đơ thị (Chƣơng III),
nhƣng về cơ bản giữa hai chƣơng không khác nhau nhiều và so với Luật Tổ chức
HĐND và UBND năm 2003 sự thay đổi cũng khơng nhiều.
Nhìn một cách tổng qt, từ những năm 80 của thế kỷ XX cho đến nay, về cơ
bản nƣớc ta chƣa có sự phân biệt giữa chính quyền đơ thị và chính quyền nơng thơn.
Nhìn từ góc độ pháp lý và quản lý thì đây là sự bất cập về mơ hình tổ chức chính
quyền vì đã khơng tính đến những đặc thù của đời sống nông thôn và đời sống đô thị.
Trong khi giữa nơng thơn và đơ thị có những điểm khác nhau rất cơ bản. Có thể chỉ ra
một số điểm khác nhƣ: (i) Đô thị là nơi tập trung dân cƣ và sản xuất ở mật độ cao. Dân
cƣ đô thị là dân ―tứ xứ‖ thuộc mọi vùng khác nhau của đất nƣớc về sinh sống tại đô thị
với mục tiêu cuộc sống khác nhau. Họ liên kết với nhau không theo huyết thống mà
liên kết với nhau bởi các nhu cầu, lợi ích khác nhau. Dân cƣ của đơ thị so với dân cƣ
2

Thanh Hải (2017), ―Tấm áo cho thành phố Hồ Chí Minh chật rồi, giờ cần có thể chế phù hợp vượt trội”,
/>3
Trƣờng hợp của thành phố Hồ Chí Minh là một ví dụ điển hình. Trong hồi ký của mình, khi so sánh thành phố
Hồ Chí Minh với thành phố Bangkok của Thái Lan, cố Thủ tƣớng Lý Quang Diệu (Singapore) đã viết: ―Vào năm
1975, TP.HCM có thể ganh đua với Bangkok, giờ đây (1992), thành phố này tụt lại về sau hơn 20 năm‖. Theo
tính tốn của một số nhà nghiên cứu, thu nhập bình quân đầu ngƣời tính theo ngang bằng sức mua (GDP-PPP)
vào năm 2012 của Bangkok là 23.400 đô-la Mỹ và con số hiện nay của thành phố Hồ Chí Minh khoảng 10.000
đơ-la Mỹ. Giả sử Bangkok chỉ có đƣợc mức tăng trƣởng thu nhập bình quân đầu ngƣời là 4,3%/năm nhƣ năm
2012, và thành phố Hồ Chí Minh là 8,7%/năm nhƣ hiện nay thì phải mất 20 năm nữa thì thành phố Hồ Chí Minh
mới đuổi kịp Bangkok. Thêm vào đó, sau khi trở thành ―bãi đậu xe khổng lồ‖ vào cuối thập niên 1990, đến nay
Bangkok đã xây dựng đƣợc một số hạ tầng quan trọng, nhƣ hệ thống đƣờng trên cao, hệ thống tàu điện ngầm và

sân bay quốc tế mới. Trong khi đó, cho đến thời điểm hiện nay thành phố Hồ Chí Minh mới triển khai các kế
hoạch tƣơng tƣ nhƣ Bangkok đã làm cách đây 20 năm. (Dẫn lại từ Huỳnh Thế Du và các cộng sự (2015), Đánh
giá sức cạnh tranh của thành phố Hồ Chí Minh và gợi ý định hướng chiến lược phát triển đến năm 2025, tầm
nhìn 2045, Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, tr.07).

581


vùng nơng thơn thƣờng có trình độ văn hóa cao hơn, khơng bị ràng buộc bởi ―lệ làng‖,
vì vậy họ thƣờng sống và làm việc theo các chuẩn mực pháp luật do các cơ quan nhà
nƣớc quy định mà không phụ thuộc vào các quy định có tính tự quản của các khu dân
cƣ nhƣ ở các khu vực cƣ dân nông thôn; (ii) Về mặt địa lý, đô thị khác với các vùng
nông thôn cũng nhƣ những vùng miền núi, hải đảo, bởi diện tích đơ thị thƣờng nhỏ, do
đó dân cƣ ở đơ thị sống rất tập trung, hạ tầng cơ sở thuận tiện cho việc đi lại, giao
dịch. Vì vậy nhiều vấn đề thuộc đời sống đơ thị đƣợc dự liệu trƣớc theo một chuẩn
mực định sẵn, khơng địi hỏi khi giải quyết phải qua các bƣớc bàn luận ở các khu cƣ
dân nhƣ các vùng khác...
Với hai lý do trên đủ để đòi hỏi cách thức, phƣơng thức quản lý đô thị phải khác
với các vùng nông thôn. Các đô thị lớn ở Việt Nam nhƣ Hà Nội và thành phố Hồ Chí
Minh có tính chất của các đô thị lớn (siêu đô thị), các vấn đề liên quan đến quy hoạch
phát triển, kết cấu hạ tầng, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội cần phải đƣợc quyết định
ở cấp thành phố. Dân cƣ đô thị là tổ chức tồn diện, khơng phân thành các khối riêng
rẽ, các nhu cầu về kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội... đƣợc đáp ứng trên quy mơ
tồn đơ thị, khơng phụ thuộc vào địa bàn cƣ trú, ngƣời dân có thể sống ở địa bàn này,
nhƣng làm việc ở địa bàn khác, việc phân chia địa giới hành chính trong đơ thị khơng
có nhiều ý nghĩa đối với ngƣời dân và đối với công tác quản lý nhà nƣớc. Tính thống
nhất, liên thơng của hạ tầng kinh tế - kỹ thuật đơ thị địi hỏi sự quản lý và điều hành
thống nhất, liên tục của chính quyền đơ thị ở cấp cao nhất của đơ thị. Do vậy mơ hình
tổ chức chính quyền đơ thị phải đƣợc tổ chức sao cho không tạo ra quá nhiều cắt khúc
trong tổ chức các cấp quản lý hành chính trong phạm vi lãnh thổ của đơ thị.

Từ trƣớc đến nay Việt Nam đang sử dụng mơ hình tổ chức chính quyền nơng
thơn để làm căn bản cho mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị, trong đó có các đơ thị
lớn. Trong một số trƣờng hợp cịn lấy mơ hình tổ chức chính quyền nơng thơn làm
chuẩn cho mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị (chẳng hạn khái niệm đơn vị hành
chính tƣơng đƣơng gặp thƣờng xuyên trong các văn bản quy phạm pháp luật, nhƣ
thành phố trực thuộc trung ƣơng là đơn vị hành chính cấp tỉnh; quận là đơn vị hành
chính cấp huyện; phƣờng là đơn vị hành chính cấp xã). Nhƣ đã phân tích, giữa nơng
thơn và đơ thị có nhiều điểm khác biệt, do đó việc tổ chức chính quyền đơ thị có cả ba
cấp chính quyền nhƣ địa bàn nơng thơn là điều chƣa thật sự hợp lý. Việc tổ chức hệ
thống cung ứng dịch vụ công ở đô thị phải đảm bảo tập trung thống nhất cao trên
phạm vi tồn đơ thị.
Việc tất cả các đơn vị hành chính đều có mơ hình tổ chức gần giống nhau: gồm
một cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng (HĐND) và một cơ quan chấp hành
(UBND) đƣợc cơ quan quyền lực bầu ra để làm nhiệm vụ thƣờng trực và chấp hành
các nghị quyết của cơ quan này giữa hai kỳ họp. Tuy nhiên, do cách tổ chức đặt sắp
đặt vị trí, vai trị chƣa đúng chỗ, chƣa có sự phân biệt theo loại đơn vị hành chính mà
HĐND đã khơng đảm đƣơng tốt chức năng, nhiệm vụ là cơ quan quyền lực nhà nƣớc
địa phƣơng, cũng nhƣ UBND cũng có biểu hiện hai mặt: hoặc là lấn át HĐND làm nó
trở nên hình thức, hoặc là dùng HĐND để trốn tránh trách nhiệm thi hành những mệnh
lệnh hành chính của cấp trên. Mặt khác, khi quy định HĐND là cơ quan đại diện của
582


nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc thì phải gắn liền với một cộng đồng dân cƣ và
một lãnh thổ nhất định. Tính chất đó của HĐND chỉ tƣơng thích đối với các đơn vị
hành chính mà ở đó có sự liên kết gắn bó của một cộng đồng là các đơn vị hành chính
cơ bản - các xã, thị trấn, thị xã, thành phố và ít nhiều là tỉnh4. Ở các đơn vị hành chính
trung gian (nhƣ huyện, quận), chức năng chủ yếu của cơ quan chính quyền là chuyển
tải chứ không phải bàn bạc quyết định nhƣ ở các đơn vị cơ bản, do đó sự hiện diện của
một cơ quan đại diện - cơ quan quyền lực nhà nƣớc là không thật sự cần thiết.

Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015, tại tất cả các đơn
vị hành chính khơng phân biệt cơ bản hay trung gian (nhân tạo) đều đƣợc tổ chức nhƣ
nhau. Với mơ hình tổ chức cơ quan chính quyền nhƣ nhau ở tất cả các loại đơn vị hành
chính đã tạo ra một hệ thống bộ máy chính quyền địa phƣơng tƣơng đối rập khuôn,
cứng nhắc, chƣa phân biệt đƣợc sự khác nhau trong tổ chức quyền lực nhân dân và
quản lý nhà nƣớc, và cũng chƣa phân biệt quản lý ở đô thị, nông thôn, miền núi, hải
đảo; đánh đồng vai trò, chức năng của tỉnh với thành phố trực thuộc trung ƣơng, huyện
với quận, thị xã, cũng nhƣ xã với phƣờng và thị trấn. Cách tổ chức nhƣ vậy chƣa phát
huy đƣợc vai trò của cơ quan đại diện quyền lực ở những đơn vị hành chính cơ bản (vì
bị UBND lấn át) cũng nhƣ vai trị chỉ huy điều hành của bộ máy hành chính ở những
cấp trung gian vốn rất cần một sự tập trung cao để bảo đảm liên kết chặt chẽ giữa trung
ƣơng và địa phƣơng (vì phải triển khai qua việc họp bàn quyết định của HĐND).
Thực tế cho thấy, mỗi đơ thị là một đơn vị hành chính - lãnh thổ thống nhất về
quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (nhƣ điện, cấp thoát nƣớc, xử lý rác thải, bảo vệ môi
trƣờng), kiến trúc xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo trật tự trị an. Các đơn
vị hành chính thuần túy trong nội bộ đơ thị (nhƣ quận, phƣờng) khó có thể tự đề ra và
tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển riêng cho mình. Vậy nên, việc có cả
ba cấp chính quyền ở đô thị tạo ra sự phức tạp, rắc rối khơng cần thiết cho q trình
xây dựng, tổ chức thực hiện các quyết định quản lý nhà nƣớc, bởi chúng phải đi theo
một con đƣờng dích dắc: Chẳng hạn, tại các thành phố trực thuộc trung ƣơng HĐND
thành phố ra nghị quyết, UBND thành phố triển khai, trên cơ sở đó HĐND quận ra
nghị quyết để cụ thể hóa quyết định của HĐND thành phố, UBND thành phố, sau đó
UBND quận triển khai; về đến phƣờng lại phải để HĐND phƣờng ra nghị quyết,
UBND phƣờng triển khai. Có thể nói, đây là một trong những nguyên nhân tạo ra sự
chậm trễ trong công tác quản lý nhà nƣớc ở đơ thị, ảnh hƣởng đến tính thống nhất,
thơng suốt trong quản lý nhà nƣớc của chính quyền địa phƣơng ở đơ thị.
Nhƣ vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đơ thị khác với chính quyền
nơng thơn xuất phát từ khách thể quản lý của hai loại chính quyền này là khác nhau.
Do đó, từ góc độ quản lý cho thấy, với một mơ hình tổ chức chính quyền giống nhau
cho cả nông thôn và đô thị đã làm cho chính quyền đơ thị ở Việt Nam phát sinh một số

bất cập, đó là chia cắt đời sống đơ thị thành các bộ phận (mà trên thực tế là chúng
thống nhất với nhau), chƣa bảo đảm tính liên thơng của đời sống đô thị. Hệ quả là
quản lý đô thị kém hiệu quả, các đô thị phát triển chƣa bền vững.
4

Tính chất và vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân sẽ bàn kỹ hơn ở mục 2 của bài tham luận.

583


3. Sự khơng phù hợp về tính chất và vị trí của Hội đồng nhân dân theo quy
định của pháp luật hiện hành
Điều 113 khoản 1 Hiến pháp 2013 quy định: ―Hội đồng nhân dân là cơ quan
quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của
Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa
phương và cơ quan nhà nước cấp trên‖. Điều 6 khoản 1 Luật Tổ chức chính quyền địa
phƣơng 2015 cũng quy định: ―Hội đồng nhân dân..., là cơ quan quyền lực nhà nước ở
địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu
trách nhiệm trước Nhân dân và cơ quan nhà nước cấp trên‖.
Nghiên cứu kỹ hai điều luật trên cho thấy, các nhà lập hiến và lập pháp Việt Nam
thống nhất xác định HĐND có hai tính chất sau: (i) Tính chất quyền lực nhà nƣớc; (ii)
Tính chất đại diện. Từ hai tính chất này dẫn đến vị trí pháp lý của HĐND đƣợc khẳng
định là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đồng thời là cơ quan đại diện của
nhân dân địa phƣơng. Tuy nhiên, khi hiểu nhƣ vậy đã làm nảy sinh một vấn đề:
Thứ nhất, nếu chỉ dành cụm từ ―cơ quan quyền lực nhà nƣớc‖ cho Quốc hội
(Điều 69 Hiến pháp 2013; Điều 1 khoản 1 Luật Tổ chức Quốc hội 2014) và HĐND
(Điều 6 khoản 1 Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015) có hợp lý khơng? Vì, về
mặt lý luận cũng nhƣ thực tiễn, bất cứ cơ quan nhà nƣớc nào cũng mang quyền lực nhà
nƣớc, có tính quyền lực nhà nƣớc, tức là xét ở một góc độ nào đó đều là ―cơ quan
quyền lực nhà nƣớc‖. Nếu không mang quyền lực nhà nƣớc, khơng có tính quyền lực

nhà nƣớc thì khơng thể nhân danh Nhà nƣớc để thực hiện quyền lực nhà nƣớc. Nếu
cách hiểu vừa nêu là đúng thì có thể gọi Quốc hội và HĐND là ―cơ quan dân cử trực
tiếp‖ đƣợc không? Nếu cho rằng HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc vì nó là cơ
quan duy nhất ở địa phƣơng do cử tri bầu ra, thì phải chẳng tất cả các cơ quan còn lại ở
địa phƣơng là cơ quan phái sinh từ HĐND và nhận quyền lực đƣợc ủy thác từ HĐND?
Nếu nhƣ vậy thì phải giải thích nhƣ thế nào về tính chất và vị trí pháp lý của UBND
theo quy định của pháp luật hiện hành.
Thứ hai, nếu xác định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đồng
thời Quốc hội đƣợc xác định là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất thì liệu có phù
hợp với hình thức cấu trúc nhà nƣớc đơn nhất của Việt Nam không? Và liệu Quốc hội
có phải là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cấp trên của HĐND cấp tỉnh không?, và điều
tƣơng tự có xảy ra đối với HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã hay không?
Thứ ba, nếu xác định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc thì phải giải thích
thế nào khi mọi nghị quyết của HĐND phải đƣợc ban hành trên cơ sở các quy định của
Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các văn bản của Chính phủ, các bộ và các cơ quan nhà
nƣớc cấp trên khác. Vì nếu nhƣ vậy HĐND chỉ là cấp thừa hành, do đó khơng thể gọi
là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng đƣợc. Mặt khác, nếu vẫn xác định HĐND
là cơ quan quyền lực nhà nƣớc, đồng thời là cơ quan đại diện cho nhân dân địa phƣơng
(tức là một thiết chế mang tính tự quản của cộng đồng địa phƣơng) thì liệu hai tƣ cách
này có tƣơng thích với nhau không, khi mà một thiết chế tự quản thực sự đòi hỏi
những thẩm quyền mà nếu chúng ta trao cho nó sẽ địi hỏi phải có sự thay đổi tƣ duy
584


lý luận về quyền lực nhà nƣớc hiện nay, và cần phải xác định lại cả mối quan hệ giữa
chính quyền địa phƣơng và chính quyền Trung ƣơng.
Trên phƣơng diện lý thuyết, về mặt cấu trúc tổ chức lãnh thổ Việt Nam là quốc
gia đơn nhất, dựa trên nguyên tắc phân chia hành chính - lãnh thổ theo cấp Trung
ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Nhƣ vậy, các đơn vị hành chính từ tỉnh xuống tới
xã là những cấu trúc lệ thuộc theo nguyên tắc cấp dƣới phục tùng cấp trên, địa phƣơng

phục tùng Trung ƣơng, chủ quyền quốc gia là duy nhất và đƣợc đại diện bởi các thiết
chế Nhà nƣớc ở cấp Trung ƣơng, các cấu trúc hành chính - lãnh thổ chỉ thuần túy
mang tính hành chính, khơng bao hàm trong nó ý nghĩa của một cấu trúc lãnh thổ có
tính chủ quyền. Điều này cũng có nghĩa rằng, hệ thống chính quyền địa phƣơng là hệ
thống chính quyền trực thuộc. Vì vậy, từ góc độ lý luận và thực tiễn đều không xuất
hiện khái niệm ―Nhà nước địa phương‖ trong một nhà nƣớc đơn nhất. Do đó, nếu xác
định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc, chúng ta đã có sự phân biệt quyền lực
giữa Nhà nƣớc ở Trung ƣơng với nhà nƣớc ở địa phƣơng, tức là không phù hợp với
cấu trúc đơn nhất của Nhà nƣớc.
Mặt khác, khi cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phƣơng đƣợc xây dựng và hoạt
động nhƣ một nhà nƣớc thu nhỏ, có quyền hạn trong tất cả các lĩnh vực hoạt động của
địa phƣơng, mặc dù HĐND khơng có quyền làm ra luật, nhƣng ln có nguy cơ dẫn
đến cục bộ địa phƣơng, vƣợt ra ngồi tầm lãnh đạo và kiểm sốt của chính quyền
Trung ƣơng5. Tuy nhiên, ở một thái cực khác khi cơ cấu tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phƣơng là ―bản sao‖ của chính quyền Trung ƣơng tạo nên sự lệ thuộc
thụ động của chính quyền địa phƣơng vào sự lãnh đạo, chỉ đạo của chính quyền Trung
ƣơng, và khi mối quan hệ giữa Trung ƣơng và địa phƣơng không rõ ràng sẽ dẫn đến cơ
chế cấp phát, xin - cho làm vơ hiệu hóa quyền tự chủ và khả năng sáng tạo của các cấp
chính quyền địa phƣơng.
Nghiên cứu cấu trúc của bộ máy nhà nƣớc Việt Nam cho thấy có hai thiết chế
quan trọng nằm trong mối quan hệ trực tiếp với chính quyền địa phƣơng là Quốc hội
và Chính phủ. Tƣơng ứng với hai thiết chế này là HĐND và UBND. Nhƣ vậy, vấn đề
đặt ra ở đây là với quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phƣơng có phải là cơ
quan cấp dƣới trực thuộc Quốc hội với tính chất là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân
dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam không? Rõ ràng, trên phƣơng diện lý thuyết câu trả lời là khơng. Ngun nhân là
do tính chất thẩm quyền của hai thiết chế này là khác nhau, trong khi chức năng quan
trọng nhất của Quốc hội là làm luật (tức là thực hiện quyền lập pháp), thì HĐND chức
năng chủ yếu là tự quản và thi hành pháp luật. Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 74

khoản 7 Hiến pháp 2013, Điều 55 Luật Tổ chức Quốc hội 2014 thì Ủy ban thƣờng vụ
5

Điều này đặc biệt thấy rõ trong giai đoạn 2001 - 2005 khi chính quyền địa phƣơng ở 32 trong số 64 tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ƣơng của Việt Nam đã vi phạm chính sách đầu tƣ của chính quyền Trung ƣơng vì có
những ƣu đãi đầu tƣ trái quy định đối với các nhà đầu tƣ nƣớc ngồi. Tình trạng vi phạm tràn lan này (còn đƣợc
gọi là ―xé rào trong ưu đãi đầu tư‖) đã gây ra những xung đột giữa chính quyền Trung ƣơng và chính quyền địa
phƣơng, và dẫn đến sự cạnh tranh giữa bản thân các tỉnh trong việc thu hút vốn đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài
(FDI).

585


Quốc hội có vai trị giám sát và hƣớng dẫn hoạt động của HĐND, với quy định nhƣ thế
liệu có hàm ý Quốc hội là cơ quan cấp trên đối với HĐND các cấp theo một hệ thống
dọc các cơ quan quyền lực nhà nƣớc không? Câu trả lời trên phƣơng diện thực tế là
không tồn tại một hệ thống dọc các cơ quan quyền lực nhà nƣớc.
Khác với Quốc hội và HĐND các cấp, mối quan hệ giữa Chính phủ và UBND
các cấp mang một tính chất khác. Giữa Chính phủ và UBND các cấp có nhiều nét
tƣơng đồng về tính chất hoạt động, nhiệm vụ và thẩm quyền trong việc thực hiện
quyền hành pháp đã cho thấy cả trên phƣơng diện lý thuyết, cũng nhƣ thực tiễn UBND
các cấp là cơ quan cấp dƣới của Chính phủ theo quan hệ thứ bậc chặt chẽ dựa trên chế
độ quyền uy - phục tùng. Do đó, trên thực tế Chính phủ và UBND các cấp đã tạo thành
một hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc theo quan hệ dọc từ Trung ƣơng đến địa
phƣơng. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì UBND đang hoạt động trong mối
quan hệ song trùng trực thuộc, chiều ngang trực thuộc HĐND cùng cấp, chiều dọc trực
thuộc UBND cấp trên (hoặc Chính phủ đối với UBND cấp tỉnh). Tuy nhiên, đối với
HĐND thì các mối quan hệ của nó với các cơ quan cấp trên lại không đƣợc xác định
rõ. Nếu phân tích kỹ các quy định của pháp luật hiện hành lại thấy HĐND trên thực tế
cũng trực thuộc các cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp trên (nếu nhƣ vậy HĐND cũng

phải là cơ quan hành chính), nhƣng lại khơng phải là cấp dƣới của HĐND cấp trên và
cấp dƣới của Quốc hội.
Kể từ Hiến pháp 1959 cho đến hiện nay (2017) pháp luật đều xác định HĐND là
cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền
làm chủ của nhân dân. Do đó, HĐND mang hai tính chất là tính quyền lực nhà nƣớc và
tính đại diện. Điều này ở một khía cạnh nào đó là phù hợp với lý thuyết chủ quyền
nhân dân, thể hiện mong muốn mọi việc của nhân dân sẽ do nhân dân giải quyết. Tuy
nhiên, thực tiễn đã chứng minh theo một cách khác. Theo đó, tuy pháp luật trao nhiều
quyền cho HĐND, nhƣng thực tế cho thấy giữa thẩm quyền và khả năng thực thi của
HĐND với ý nghĩa là một cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng tồn tại một
khoảng cách lớn. Qua nhiều lần sửa đổi Hiến pháp, sửa đổi luật về HĐND các nhà lập
hiến và lập pháp Việt Nam vẫn chƣa vƣợt lên cách tiếp cận nặng về tính hình thức đối
với tính chất quyền lực của HĐND để làm rõ sự khác biệt giữa hai khái niệm ―quyền
lực‖ và ―thực quyền‖. Dù đã có nhiều nỗ lực, nhƣng nhƣ nhiều cơng trình khoa học
nghiên cứu về HĐND đều khẳng định tính hình thức trong hoạt động của HĐND6.
Điều này cho thấy HĐND là cơ quan có nhiều thẩm quyền theo quy định, nhƣng lại là
một cơ quan ―không thực quyền‖.
Ngun nhân của tình trạng trên có nhiều, nhƣng có thể tóm tắt một số nguyên
nhân từ phƣơng diện lý luận nhƣ sau:
Thứ nhất, ở Việt Nam quyền lập pháp chỉ thuộc về Quốc hội và quyền này khơng
có sự phân cấp cho địa phƣơng giống nhƣ quyền hành pháp, vì vậy, dù HĐND là cơ
quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng nhƣng khơng có quyền làm luật, thay vào đó
6

Các tài liệu này có thể đƣợc tìm thấy và tiếp cận từ các nguồn khác nhau, rất phong phú trong mấy năm trở lại
đây, đặc biệt trong giai đoạn từ cuối năm 2013 đến giữa năm 2015 (giai đoạn soạn thảo và góp ý cho dự thảo
Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng).

586

có nghĩa vụ thi hành luật bằng cách ban hành các nghị quyết tại các kỳ họp của mình.
Nhƣng thực tế cho thấy nghĩa vụ thi hành pháp luật lại chủ yếu do UBND đảm nhận
với tƣ cách là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng.
Thứ hai, bộ máy làm việc dù đã đƣợc quy định rõ ràng, theo đó cách nay hơn 1
năm Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 48/2016/NĐ-CP ngày 27/5/2016 để
quy định về Văn phịng HĐND cấp tỉnh thì dù vậy bộ máy này vẫn chƣa đủ khả năng
để giúp HĐND cấp tỉnh tự tổ chức các hoạt động của mình mà không thông qua bộ
máy của UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, UBND là cơ quan do HĐND bầu ra, là cơ quan
chấp hành của HĐND, nhƣng thực tế UBND là một cơ quan có quyền lực, có sức
mạnh và sự độc lập thực sự với tƣ cách là một cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa
phƣơng, chịu sự lãnh đạo và chỉ đạo trực tiếp của cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp
trên. Vì vậy, dù quy định UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, nhƣng thực tế lại
không hẳn nhƣ vậy xuất phát từ tính chất của UBND.
Thứ ba, theo quy định HĐND đƣợc quyền quyết định dự toán và phê chuẩn quyết
toán ngân sách địa phƣơng. Tuy nhiên, trong lĩnh vực ngân sách nhà nƣớc thẩm quyền
của HĐND cũng chỉ dừng lại ở đó. Bởi bản thân HĐND khơng nắm ngân sách, ngay
đến chính bản thân hoạt động của cơ quan này cũng phụ thuộc vào UBND. Việc chỉ
dừng lại ở mức phê chuẩn các quyết toán ngân sách do UBND trình đƣơng nhiên sẽ
khơng tránh khỏi tính hình thức của sự phê chuẩn việc đã rồi.
Nhƣ vậy, từ phƣơng diện lý luận cho thấy đang xảy ra mâu thuẫn khi xác định
HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc, nhƣng lại là một cấp quyền lực độc lập do
nhân dân địa phƣơng bầu ra mà không phải là cấp dƣới của Quốc hội sẽ tạo ra những
Nhà nƣớc địa phƣơng, vi phạm nguyên tắc quyền lực nhà nƣớc là thống nhất. Nhƣng
khi quy định nhƣ vậy, chúng ta lại khơng cho phép chính quyền địa phƣơng tự tổ chức
mình nhƣ một ―bang‖ trong một Nhà nƣớc ―liên bang‖, bởi điều đó là khơng thể chấp
nhận đƣợc trong một cấu trúc nhà nƣớc đơn nhất nhƣ Việt Nam. Vì vậy, khi quy định
HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc, các nhà lập hiến, lập pháp Việt Nam lại không
quy định các điều kiện kèm theo để HĐND có thể thực hiện đƣợc các quyền của mình.
Trong khi đó, UBND tuy đƣợc xác định là một cơ quan của HĐND (cơ quan đƣợc quy

định nhiều điều kiện để thực hiện quyền lực), nhƣng trên thực tế lại là một cơ quan độc
lập với HĐND và có cơ chế hoạt động riêng biệt.
Để giải quyết mâu thuẫn trên, chúng ta cần đổi mới cách nhìn nhận về tính chất
của HĐND theo hƣớng HĐND là cơ quan tự quản ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu
trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Trong bối cảnh
xu hƣớng tự quản địa phƣơng đang diễn ra mạnh mẽ ở hầu khắp các quốc gia trên thế
giới7 thì việc xác định tính tự quản của HĐND sẽ giúp cho HĐND có khả năng trở
thành một cơ quan thực quyền thay vì là một cơ quan hình thức nhƣ hiện nay.
7

Về vấn đề tự quản địa phƣơng, có thể tham khảo thêm bài viết của ThS. Nguyễn Thanh Phúc ―Một số mơ hình
tổ chức chính quyền địa phương tự quản trên thế giới - kinh nghiệm cho Việt Nam‖, hoặc ―Báo cáo kết quả
nghiên cứu kinh nghiệm các nước về tổ chức chính quyền địa phương của Vụ chính quyền địa phương‖ (Bộ Nội
vụ) ấn hành năm 2014.

587


Điều 114 khoản 1 Hiến pháp 2013 và Điều 8 khoản 1 Luật Tổ chức chính quyền
địa phƣơng 2015 đều xác định UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan
hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc HĐND cùng cấp và cơ
quan hành chính nhà nƣớc cấp trên. Nhƣ vậy, UBND mang trong mình hai tƣ cách, là
cơ quan chấp hành của HĐND, đồng thời là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa
phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc hai cơ quan khác nhau, tức là cơ quan này hoạt động
theo chế độ song trùng trực thuộc. Về mặt lý luận mà nói, việc đặt cơ quan này vào
mối quan hệ lệ thuộc hai chiều dễ dẫn đến tình trạng cát cứ địa phƣơng, làm suy yếu
chính quyền trung ƣơng8. Điều này cũng địi hỏi chúng ta phải nhìn nhận lại vị trí và
tính chất của UBND. Có thể thấy, UBND chỉ nên đƣợc xác định là cơ quan hành chính
nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho chính quyền Trung ƣơng tại địa phƣơng với

nhiệm vụ thực thi Hiến pháp và các văn bản của các cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Giữa
HĐND và UBND là mối quan hệ phối hợp hoạt động và kiểm soát lẫn nhau. Chức
năng chấp hành Nghị quyết của HĐND nên đƣợc giao cho cơ quan của HĐND. Điều
này có nghĩa rằng HĐND sẽ trở thành cơ quan tự quản địa phƣơng, đại diện cho nhân
dân địa phƣơng, tự giải quyết vấn đề của địa phƣơng trong phạm vi thẩm quyền của
chế độ tự quản.
Việc xác định lại tính chất và vị trí pháp lý của HĐND và UBND sẽ dẫn đến một
vấn đề khác cũng không kém phần phức tạp, đó là có nhất thiết ở cấp chính quyền nào
cũng phải tổ chức cả HĐND và UBND không. Bởi nếu xác định tƣ cách của UBND là
cơ quan chấp hành của HĐND thì rõ ràng ở nơi đâu có UBND thì đƣơng nhiên cũng
phải có HĐND9. Nhƣng nếu xác định UBND chỉ là cơ quan hành chính nhà nƣớc, đại
diện cho chính quyền Trung ƣơng thì hồn tồn hợp lý khi đặt ra câu hỏi nêu trên.
Trên phƣơng diện lý luận và thực tiễn, các đơn vị lãnh thổ địa phƣơng trên thế
giới hiện nay đƣợc hình thành theo hai nguyên tắc cơ bản, đó là tự nhiên và nhân tạo.
Đơn vị lãnh thổ hành chính tự nhiên đƣợc hình thành một cách tự nhiên do tính bền
vững của cộng đồng này, chẳng hạn đó là các làng, xã ở Việt Nam. Đơn vị lãnh thổ
hành chính nhân tạo là những đơn vị lãnh thổ do nhà nƣớc Trung ƣơng phân chia
thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý của Trung ƣơng. Khác
với các lãnh thổ đƣợc hình thành một cách tự nhiên, những đơn vị hành chính nhân tạo
thƣờng đƣợc gọi là cấp chính quyền khơng hồn chỉnh. Theo đó, các nhân viên đảm
nhiệm các cơng việc hành chính của khu vực đƣợc cấp trên bổ nhiệm, mà không cần
qua bầu cử từ cử tri địa phƣơng10.
8

Đây không chỉ là một vấn đề thuần túy lý luận, mà thực tiễn cũng đã chứng minh điều này thông qua nhiều vấn
đề, đặc biệt liên quan đến vấn đề đầu tƣ công và xé rào đầu tƣ đã đề cập ở phần trên.
9
Điều này nghe có vẻ khơng hợp lý, nhƣng thực tế là nhƣ vậy vì khơng thể có cấp chính quyền nào lại khơng tồn
tại cơ quan hành chính nhà nƣớc (tức là Ủy ban nhân dân), bởi nếu không nhƣ vậy thì đó khơng cịn là cấp chính
quyền nữa. Điều này có thể là lý do giải thích tại sao năm 2008 Quốc hội đã thực hiện việc thí điểm khơng tổ

chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phƣờng tại nhiều nơi, kết quả thí điểm cũng cho thấy việc khơng tổ chức
Hội đồng nhân dân tại những nơi này là hợp lý và khơng ảnh hƣởng gì đến kết quả kinh tế - xã hội của địa
phƣơng, cũng nhƣ việc thực hiện quyền làm chủ của nhân dân. Nhƣng cuối cùng, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 11
của Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa XI (ngày 07/5/2015) và Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015
đã quyết định Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đƣợc thiết lập tại tất cả các cấp chính quyền địa phƣơng.
10
Nguyễn Đăng Dung (2003), Bàn về cải cách chính quyền nhà nước ở địa phương, Tạp chí Nghiên cứu lập
pháp số 9 (tháng 9/2003), tr.22.

588


Trên cơ sở lý luận về đơn vị lãnh thổ tự nhiên, đơn vị lãnh thổ nhân tạo, cần xác
định cấp nào nên tổ chức HĐND, cịn cấp nào thì khơng nên tổ chức. Trong ba cấp
hành chính - lãnh thổ ở địa phƣơng, cấp tỉnh có vị trí rất đặc biệt. Bởi cấp này đƣợc
xác định là cấp chiến lƣợc, cấp thể chế chính sách, chủ trƣơng của Đảng, pháp luật của
Nhà nƣớc11. Đây cũng đồng thời là cầu nối chuyền tải đầu tiên các chính sách, pháp
luật của chính quyền Trung ƣơng xuống dân, có vai trị rất quan trọng trong việc cụ thể
hóa và tổ chức thực hiện các quy định của cấp trên. Tỉnh cũng là nơi tiếp nhận sự phân
cấp, ủy quyền từ Trung ƣơng, là cấp có khả năng và năng lực nhất trong việc thực hiện
chức năng tự quản của chính quyền địa phƣơng. Do đó, việc tổ chức và gia tăng năng
lực cho HĐND cấp tỉnh là việc làm cần thiết. Nếu tỉnh là cửa ngõ đầu tiên nối trung
ƣơng với địa phƣơng, thì cấp xã là điểm cuối cùng của hệ thống quyền lực nhà nƣớc,
là nơi nhân dân trực tiếp thực hiện quyền tự quản của mình12. Có thể thấy, trên thực tế
xã là cấp chính quyền gắn bó và liên hệ mật thiết nhất với ngƣời dân, là nơi giải quyết,
đảm bảo các quyền lợi cho nhân dân, là nơi tổ chức các hoạt động, phong trào quần
chúng. Vì vậy, ở đây phải tổ chức HĐND, và nâng cao năng lực của thiết chế tự quản
này. Khác với tỉnh và xã, huyện là một cấp trung gian vừa xa trung ƣơng, vừa xa dân.
Trong khi đó, những vấn đề quan trọng liên quan đến cả tỉnh đã có HĐND tỉnh giải
quyết, những vấn đề cụ thể ở cơ sở, gắn liền với từng ngƣời dân đã đƣợc giải quyết ở

HĐND cấp xã. Điều đó có nghĩa rằng quyền tự quản cho một địa phƣơng đã đƣợc
HĐND tỉnh đảm nhận, quyền tự quản và đại diện trực tiếp cho ngƣời dân tại cơ sở đã
có HĐND cấp xã. Do đó, về lý luận mà nói ở cập huyện khơng tổ chức HĐND là hợp
lý.
4. Một số đề xuất về mô hình tổ chức chính quyền đơ thị
Qua phân tích cho thấy, cách thức thiết kế tổ chức chính quyền địa phƣơng ở
nƣớc ta hiện nay là dù lớn hay nhỏ, đô thị hay nông thôn, miền núi hay đồng bằng đều
phân loại tƣơng ứng thành các cấp tỉnh, huyện, xã. Từ đó, xác lập mơ hình tổ chức
chính quyền ―cùng cấp‖ cơ bản giống nhau. Về phƣơng diện pháp lý, chính quyền địa
phƣơng bao gồm 3 cấp tỉnh, huyện, xã, nhƣng trên thực tế hoạt động không phản ánh
đƣợc chức năng và quyền hạn của một cấp chính quyền. Việc quy định về chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và phƣơng thức hoạt động của HĐND, UBND
các cấp cơ bản giống nhau, chƣa phân biệt rõ theo đặc điểm đô thị, nông thôn và yêu
cầu quản lý của HĐND, UBND ở các đơn vị hành chính, dẫn đến sự bất cập trong
quản lý. Trách nhiệm, thẩm quyền giữa cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ƣơng), cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và cấp xã (xã, phƣờng,
thị trấn) chƣa đƣợc phân định rõ ràng, rành mạch. Do đó, trong thực tế có tình trạng
cùng một vấn đề cả ba cấp HĐND đều bàn bạc và ra Nghị quyết; văn bản quy phạm
pháp luật do Chính phủ ban hành chỉ đƣợc chính quyền địa phƣơng triển khai thực
hiện khi có văn bản hƣớng dẫn của cơ quan hành chính cấp trên. Mơ hình tổ chức
11

Vấn đề phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ cấp tỉnh, vấn đề chia tách, sáp nhập các đơn vị hành chính
này, cũng nhƣ có nên thiết lập đơn vị hành chính cấp vùng hay khơng cũng là vấn đề đáng quan tâm. Tuy nhiên,
vì dung lƣợng bài tham luận có hạn, do đó bài thâm luận khơng đề cập đến vấn đề này.
12
Lê Minh Thông (2002), Một số quan điểm về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở
nước ta hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 8 (tháng 8/2002), tr.34.

589

chính quyền địa phƣơng hiện nay đã biểu hiện tính rập khuôn, cứng nhắc theo một
khuôn mẫu từ trên xuống dƣới đã làm cho chính quyền địa phƣơng khơng phát huy
đƣợc đặc điểm, thế mạnh của vùng miền, không phù hợp với những đặc trƣng quản lý
ở đô thị, nông thôn. Những bất cập này làm cho hoạt động của HĐND và UBND giảm
hiệu lực, hiệu quả trong quản lý hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng.
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã chỉ rõ: ―Nâng cao
chất lượng hoạt động của ĐND và U ND, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò
giám sát của Hội đồng nhân dân. Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định
lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nơng thôn, đô thị, hải đảo.‖ Đồng thời theo quy
định của Hiến pháp năm 2013, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phƣơng phải bảo đảm nguyên tắc quyền lực nhà nƣớc là thống nhất thuộc về nhân dân,
bảo đảm tính thống nhất, thơng suốt, tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống hành
chính nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến cơ sở, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng và sự kiểm
tra, giám sát của cơ quan nhà nƣớc cấp trên đối với chính quyền địa phƣơng các cấp.
Xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phƣơng trên cơ sở phân
định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng và địa phƣơng và của mỗi
cấp chính quyền địa phƣơng; làm rõ cấp chính quyền, cơ quan hành chính theo tinh
thần của Chƣơng IX Hiến pháp năm 2013, căn cứ đặc điểm nơng thơn, đơ thị, hải đảo,
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để tổ chức chính quyền địa phƣơng cho phù hợp
với từng loại hình đơn vị hành chính theo hƣớng ở địa bàn đơ thị tăng cƣờng quản lý
theo ngành, lĩnh vực; ở địa bàn nông thôn tăng cƣờng quản lý theo lãnh thổ.
Trên cơ sở những gì đã phân tích, dƣới đây đề xuất ba phƣơng án cho việc tổ
chức chính quyền đơ thị. Tuy nhiên, các đề xuất này chỉ áp dụng cho các thành phố
trực thuộc trung ƣơng, mà không áp dụng cho các loại hình đơ thị khác (chẳng hạn thị
xã và thành phố thuộc tỉnh):
Phương án 1: Tổ chức lại chính quyền các thành phố trực thuộc trung ƣơng hiện
nay chỉ cịn hai cấp, theo đó bỏ cấp quận, chỉ giữ lại cấp thành phố và phƣờng. Đối với

cấp thành phố vẫn có hai cơ quan chính, nhƣng khơng cịn UBND nhƣ hiện, thay vào
đó là chức thị trƣởng. Cụ thể, ngƣời dân thành phố sẽ đi bầu HĐND thành phố và chức
thị trƣởng thành phố theo nhiệm kỳ 05 năm. HĐND thành phố giữ nhiệm vụ ―lập
pháp‖ và giám sát hoạt động của Thị trƣởng cùng với đội ngũ giúp việc của Thị
trƣởng, còn Thị trƣởng thực hiện nhiệm vụ ―hành pháp‖, chấp hành các nghị quyết của
HĐND thành phố và điều hành các mặt đời sống trên địa bàn thành phố. Đối với cấp
phƣờng sẽ không tổ chức HĐND phƣờng, UBND phƣờng cũng đƣợc thành đổi tên gọi
là Ủy ban hành chính phƣờng, ngƣời đứng đầu phƣờng đƣợc Thị trƣởng bổ nhiệm và
cách chức, phƣờng chỉ nhƣ cánh tay nối dài của cấp thành phố.
Ưu điểm của Phương án 1: Giảm bớt đƣợc một cấp hành chính, có thể giúp bộ
máy quản lý hành chính đơ thị phản ứng nhanh nhạy và kịp thời hơn trƣớc các vấn đề
phát sinh trên địa bàn đô thị. Gia tăng thẩm quyền đáng kể cho ngƣời đứng đầu đô thị
trong việc thực hiện chức năng của mình. Mơ hình này cũng có thể tƣơng thích với mơ
590


hình tổ chức chính quyền của nhiều đơ thị lớn trên thế giới hiện nay. Ngồi ra, mơ
hình này cịn giúp tinh giảm mạnh bộ máy, tiết kiệm nhân lực và ngân sách.
Nhược điểm của Phương án 1: Mơ hình này xa lạ với thói quen, suy nghĩ của số
đơng ngƣời Việt Nam. Có thể gây xáo trộn lớn trong tổ chức bộ máy hành chính nhà
nƣớc nói chung, bộ máy chính quyền đơ thị nói riêng. Mơ hình này cũng có thể khơng
phù hợp với thể chế chính trị của Việt Nam hiện tại.
Phương án 2: Vẫn giữ nguyên ba cấp chính quyền nhƣ hiện nay, nhƣng có một
số thay đổi cơ bản. Tại đơn vị hành chính quận, khơng tổ chức HĐND (trừ đơn vị hành
chính tƣơng đƣơng quận trong thành phố), UBND quận đƣợc đổi tên thành Ủy ban
hành chính quận, ngƣời đứng đầu sẽ do Chủ tịch UBND thành phố bổ nhiệm và cách
chức, quận là cánh tay nối dài của thành phố. Các đơn vị hành chính quận, huyện
thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng phải đƣợc tái cấu trúc lại theo hƣớng phân rõ
03 địa bàn: (i) Địa bàn đã đơ thị hóa; (ii) Địa bàn đang đơ thị hóa; (iii) Địa bàn nơng
thơn trong đơ thị. Tại địa bàn đã đơ thị hóa, chính quyền thành phố tập trung chỉnh

trang đơ thị, điều tiết lại dân cƣ, phát triển hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đô thị để
khu vực này đóng vai trị là khu vực lõi trung tâm cho đơ thị. Tại địa bàn đang đơ thị
hóa có thể thành lập các thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng nhƣ quy
định tại khoản 2 Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015. Chúng là một cấp
chính quyền đơ thị trực thuộc chính quyền đơ thị thành phố. Chính quyền các thành
phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng đƣợc thiết kế theo hƣớng phân cấp mạnh,
tăng thẩm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong ngân sách, xây dựng và quản lý,
phát triển dịch vụ đô thị. Đối với địa bàn nông thôn trong đơ thị vẫn tổ chức theo
hƣớng của mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị, theo đó chỉ thiết lập Ủy ban hành
chính huyện, ngƣời đứng đầu do Chủ tịch UBND thành phố bổ nhiệm, cách chức,
huyện không tổ chức HĐND và do vậy không phải là một cấp ngân sách độc lập nhƣ
hiện nay.
Ưu điểm của Phương án 2: Phù hợp với chủ trƣơng đổi mới chính quyền địa
phƣơng của Đảng đề ra nhiều năm nay mà chƣa thực hiện đƣợc, đúng với quy định của
Hiến pháp năm 2013 về mơ hình chính quyền địa phƣơng ở Điều 110. Khắc phục đƣợc
nhƣợc điểm của mơ hình chính quyền địa phƣơng tồn tại đƣợc hơn 70 năm nay. Đó là
sự bất hợp lý vì một mơ hình tổ chức chính quyền giống nhau cho nông thôn và đô thị,
mặc dù ở đó có sự khác nhau về đặc điểm dân cƣ, phân định địa giới hành chính và
chức năng quản lý nhà nƣớc. Những sự khác biệt đó ở nơng thôn và đô thị ngày nay lại
càng rõ rệt và sâu sắc hơn trƣớc đây nhiều, song mơ hình tổ chức và quản lý đời sống
dân cƣ lại giống nhau là khơng hợp lý. Ngồi ra, theo phƣơng án này tại các phƣờng
vẫn tổ chức HĐND, vì vậy quyền làm chủ của ngƣời dân vẫn đƣợc đảm bảo. Bởi ở cả
nơng thơn cũng nhƣ ở đơ thị thì chính quyền cấp cơ sở là cấp quan trọng. Mọi chủ
trƣơng, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc đều đƣợc tổ chức ở cấp cơ sở.
Quyền làm chủ của nhân dân cũng chủ yếu đƣợc thực hiện và phát huy ở cơ sở. Chính
quyền của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân trƣớc hết đƣợc hình thành ở cơ sở.
Việc thực hiện thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng theo Nghị
quyết Trung ƣơng 5 khóa X tại 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng trƣớc đây
591

cho thấy là phù hợp với yêu cầu đổi mới chính quyền địa phƣơng, phân biệt mơ hình
chính quyền ở khu vực đô thị và ở khu vực nông thôn, đáp ứng yêu cầu phát triển của
đất nƣớc trong tình hình mới. Báo cáo tổng kết thực hiện thí điểm của các cơ quan có
thẩm quyền13 cho thấy quan hệ phối hợp giữa các thiết chế trong hệ thống chính trị ở
quận, phƣờng đƣợc bảo đảm, không bị xáo trộn. Sự lãnh đạo, kiểm tra của cấp ủy
Đảng đối với hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc trên địa bàn đƣợc tăng cƣờng. Vai
trò của Mặt trận Tổ quốc quận, phƣờng là đầu mối để nhân dân thực hiện quyền làm
chủ đƣợc nâng cao, nhất là những nơi có Quy chế phối hợp hoạt động giữa UBND với
Mặt trận Tổ quốc cùng cấp trong việc tiếp nhận và trả lời các kiến nghị của nhân dân.
Mơ hình khơng tổ chức HĐND quận, phƣờng cho thấy bƣớc đầu đã có sự phân biệt
giữa tổ chức chính quyền đơ thị và chính quyền nơng thơn, bảo đảm sự quản lý nhà
nƣớc thống nhất, thông suốt, phù hợp, nhất là về quy hoạch, xây dựng, giao thông trên
địa bàn đô thị. Sự vận hành của UBND đƣợc thực hiện tốt; công tác quản lý nhà nƣớc
ở quận, phƣờng đƣợc triển khai nhanh, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, có hiệu lực hiệu
quả hơn, có bƣớc đột phá trong quản lý, điều hành, giảm thủ tục hành chính, rút ngắn
thời gian xử lý công việc, tinh giản đƣợc bộ máy và nâng cao trách nhiệm của ngƣời
đứng đầu cơ quan hành chính.
Nhược điểm của Phương án 2: Xét về phƣơng diện tinh giảm bộ máy, tiết kiệm
nhân lực và tài chính ngân sách phƣơng án này khơng tiết kiệm đƣợc bao nhiêu. Có
thể giảm đƣợc một số đại biểu HĐND tại các quận, nhƣng khơng đáng kể.
Phương án 3: Giữ ngun mơ hình hiện tại (có HĐND và UBND nhƣ Luật Tổ
chức chính quyền địa phƣơng 2015 hiện hành), nhƣng phải làm rõ hơn các quy định về
nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền quận để phù hợp với đặc điểm quản lý tại các đơ
thị.
Ưu điểm của Phương án 3: Mơ hình này đƣợc nhiều ngƣời đồng tình, ủng hộ bởi
tính ổn định của nó sau hơn 70 năm tồn tại. Phù hợp với thói quen và sức ỳ của tƣ duy,
đó là chính quyền phải đồng thời có cả hai thiết chế HĐND và UBND. Trên một đơn
vị hành chính lãnh thổ chính quyền phải gồm có HĐND để thực hiện vai trò giám sát
UBND cùng cấp, điều này vốn đã ăn sâu bám chắc vào tƣ duy của nhiều ngƣời nên mơ

hình tổ chức này khơng gây xáo trộn trong cả nhận thức lẫn tổ chức thực tiễn. Tổ chức
nhân sự ổn định, không gây biến động trƣớc mắt cũng nhƣ lâu dài sau này.
Nhược điểm của Phương án 3: Mơ hình này đã tồn tại trong một thời gian tƣơng
đối dài và trong điều kiện, tình hình mới, mơ hình này đang tỏ ra khơng cịn phù hợp
và tạo ra những cản trở cho hoạt động thông suốt, hiệu lực hiệu quả cao của bộ máy
quản lý hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, đặc biệt là ở những địa bàn đô thị, nơi mà
yêu cầu quản lý nhà nƣớc đòi hỏi phải tập trung, thống nhất và phải đƣợc điều hành
một cách nhanh chóng, xuyên suốt.
5. Kết luận và kiến nghị
13

Báo cáo số 594-BC/BCSĐCP ngày 29/4/2014 của Ban Cán sự Đảng Chính phủ tổng kết thí điểm khơng tổ
chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phƣờng; Báo cáo số 98/BC-BCĐ ngày 27/6/2014 của Ban chỉ đạo thực
hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phƣờng tại thành phố Hồ Chí Minh tổng kết thực
hiện thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phƣờng tại thành phố Hồ Chí Minh…

592


Qua phân tích các phƣơng án, cho thấy việc áp dụng Phƣơng án 2 là hợp lý hơn
cả. Theo đó, đơn vị hành chính quận khơng tổ chức HĐND mà chỉ tổ chức UBND.
Phƣơng án này là phù hợp nhất trong bối cảnh hiện nay khi sự cải cách tổ chức bộ máy
quản lý hành chính nhà nƣớc nói chung, bộ máy quản lý hành chính nhà nƣớc tại các
đơ thị nói riêng cần những bƣớc đi thận trọng, có tính đến các yếu tố đặc thù mang tính
lịch sử trong tƣ duy và quan điểm chung của đại bộ phận cán bộ, công chức và Nhân
dân, nhƣng vẫn đảm bảo tính đổi mới để thích ứng với sự thay đổi và phát triển của
các khách thể quản lý tại các địa bàn đô thị. Bên cạnh việc thay đổi mơ hình tổ chức
chính quyền đơ thị cần đƣợc thực hiện song song với việc tăng cƣờng phân quyền,
phân cấp thẩm quyền quản lý nhà nƣớc từ trung ƣơng xuống cho chính quyền đơ thị đi
kèm với cơng tác kiểm tra, giám sát của Trung ƣơng./.

593


TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Ban Cán sự Đảng Chính phủ (2014), Báo cáo số 594- C/ CSĐCP tổng kết
thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường, Hà Nội;
2. Ban chỉ đạo thực hiện thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện,
quận, phƣờng tại thành phố Hồ Chí Minh (2014), Báo cáo số 98/BC- CĐ
tổng kết thực hiện thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận,
phường tại thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hồ Chí Minh;
3. Huỳnh Thế Du và các cộng sự (2015), Đánh giá sức cạnh tranh của thành
phố Hồ Chí Minh và gợi ý định hướng chiến lược phát triển đến năm 2025,
tầm nhìn 2045, Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, thành phố Hồ Chí
Minh;
4. Thanh Hải (2017), “Tấm áo cho thành phố Hồ Chí Minh chật rồi, giờ cần có
thể chế phù hợp vượt trội”, />5. Nguyễn Đăng Dung (2003), Bàn về cải cách chính quyền nhà nước ở địa
phương, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9 (tháng 9/2003);
6. Lê Minh Thông (2002), Một số quan điểm về đổi mới tổ chức và hoạt động
của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp
số 8 (tháng 8/2002);
7. Trƣờng Đại học Kinh tế - Luật, The Asia Foundation (2013), Báo cáo chính
quyền đơ thị tại Việt Nam: Nghiên cứu tình huống từ thành phố Hồ Chí Minh
và Đà Nẵng, Hà Nội.

594