Bàn về khái niệm thể chế hành chính nhà nước và cải cách thể chế hành chính nhà nước

TẠP HI Ct It inline

BÀN VỀ KHÁI NIỆM
THỂ CHÊ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
VÀ CẢI CÁCH THỂ CHÊ

HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

• LÂM QUANG SINH

TĨM TẮT:
Cải cách hành chính là chủ trương lớn của Đảng, Nhà nước ta, là quá trình thay đổi nhằm nâng
cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành chính nhà nước. Trong đó, cải cách thể chế hành chính là

hoạt động nhằm hồn thiện hệ thống thể chế hành chính, điều chỉnh cơ chế, chính sách phù hợp

với thời kỳ đổi mới. Bài viết này đưa ra các quan điểm để bàn luận về khái niệm thể chế hành
chính và khái niệm cải cách thể chế hành chính nhà nước.

Từ khóa: thể chế hành chính, cải cách thể chế, hành chính nhà nước, cải cách.

1. Khái niệm thể chế hành chính nhà nước
Hoạt động quản lý hành chính nhà nước (hành

Ở Việt Nam hiện nay, thể chê hành chính nhà

nước được hiểu theo 3 quan điểm sau:

chính cơng), bao gồm 4 yếu tố cơ bản, đó là: hệ

Theo quan điểm thứ nhất, thể chế hành chính

thống thể chế hành chính quy định hành lang pháp

nhà nước được định nghĩa là: “toàn bộ các yếu tố

lý cho hoạt động hành chính nhà nước; tổ chức bộ

cấu thành hành chính nhà nước để hành chính nhà

máy của các cơ quan hành chính nhà nước; đội

nước hoạt động nhà nước một cách hiệu quả, đạt

ngũ nhân viên thực thi hoạt động hành chính (tập

được mục tiêu quốc gia”1.

trung vào đội ngũ công chức) và nguồn lực vật

Quan điểm thứ hai, coi “thể chế là những quy

chất cần thiết cho hoạt động hành chính. Khi Nhà

tắc, quy định do con người đặt ra nhằm điều chỉnh

nước chuyển từ vai trò người “chèo thuyền”, (tức

các quan hệ xã hội, con người ở đây có thể là các

là trực tiếp sản xuất, kinh doanh, trực tiếp tham

thể nhân hoặc các pháp nhân, các cơ quan nhà

gia vào thị trường), sang vai trò “cầm lái”, (tức là
chỉ gián tiếp thông qua hoạt động điều tiết, hỗ trợ

nước, nhà nước nói chung, các tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị xã hội, tổ chức kinh tế”1. Theo quan

thị trường), thì vai trị của thể chế hành chính nhà

điểm này thì khơng đồng nhất giữa “thể chế” với

nước được nâng lên.

pháp luật mà thể chế bao gồm:

46

Số 3 - Tháng 2/2022


LUẬT

- Các quy tắc, quy định do nhà nước đặt ra (pháp

hành chính; cải cách tổ chức bộ máy hành chính
nhà nước; xây dựng và nâng cao chát lượng đội

luật);

- Quy tắc, quy định do cơ quan, tổ chức ban hành

có ý nghĩa nội bộ (quy chế, nội quy);
- Hợp đồng giữa cá nhân với cá nhân, cá nhân

với tổ chức, tổ chức với tổ chức,...

Như vậy, pháp luật là một bộ phận cơ bản của

ngũ cán bộ, công chức, viên chức; cải cách tài
chính cơng; hiện đại hóa hành chính. Chương

trình này lại coi thể chế hành chính nhà nước chỉ
là những quy phạm nội dung của pháp luật. Như

vậy, ở các văn bản này, thể chê hành chính nhà

nước được xác định là một nội dung của “tổng thể

mọi thể chế.

Quan điểm thứ ba, quan niệm về thể chế hành

hành chính nhà nước”, thể chế hành chính nhà

chính nhà nước với nghĩa hẹp hơn, chỉ bao gồm hệ

nước là một nội dung độc lập với các nội dung

thông gồm luật, các văn bản pháp quy dưới luật tạo

khác như: tổ chức bộ máy hành chính nhà nước,

khn khổ pháp lý cho các cơ quan hành chính nhà

đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Với những

nước, một mặt là thực hiện chức năng quản lý, điều

mục tiêu cụ thể của cải cách thể chế hành chính

hành mọi lĩnh vực của đời sông xã hội, cũng như

nhà nước ở các văn bản này thì “cải cách thể chế

cho mọi tổ chức và cá nhân sống và làm việc theo

hành chính nhà nước” và “cải cách tư pháp” đang

pháp luật; mặt khác là các quy định các mốì quan

có sự chồng chéo.

hệ trong hoạt động kinh tế cũng như các mối quan

Một số nhà nghiên cứu về cải cách hành chính

hệ giữa các cơ quan và nội bộ bên trong của các cơ

nhà nước ở Việt Nam chỉ ra chương trình nghị sự

quan hành chính nhà nước.

của Việt Nam về cải cách thể chế vừa quá rộng, lại

Quan niệm về thể chê hành chính nhà nước

q hẹp. Nó q rộng bởi vì các vấn đề nêu ra nằm

theo hệ thống quan điểm này được thể hiện rõ

ngoài phạm vi hành chính của Chính phủ; nó q

trong các văn bản quy phạm pháp luật của Việt

hẹp bởi vì các vấn đề về cấu trúc và hệ thông phải

Nam hiện nay. Tuy nhiên, ngay cả trong các văn

được xem xét một cách đồng thời với các chiều kích

bản của Chính phủ thì thể chê hành chính nhà

hành chính, cải cách thể chê ở Việt Nam đòi hỏi

nước cũng được hiểu khác nhau theo từng thời

phải xem xét một số vấn đề quan trọng mang tính

điểm. “Chương trình tổng thể cải cách hành chính

cơ cấu liên quan đến tồn bộ hệ thống chính quyền,

nhà nước giai đoạn 2001 - 2010” ban hành kèm

cũng như các cải cách đối với hệ thống của hành

theo Quyết định số:

136/2001/QĐ-TTg ngày

chính nhà nước, cải cách thể chế hành chính nhà

17/9/2001, của Thủ tướng Chính phủ xác định 5

nước không chỉ trùng lặp với cải cách pháp lý, nó

mục tiêu cơ bản để cải cách hành chính nhà nước

cịn có mối tương thuộc với các cải cách cơ cấu, có

bao gồm: cải cách thể chế; cải cách tổ chức bộ

nghĩa rằng nó liên quan đến sự thay đổi mang tính

máy hành chính nhà nước; xây dựng và nâng cao

pháp hiến và chính trị.

chât lượng đội ngũ cán bộ, cơng chức, viên chức;

Với mục đích nghiên cứu về thể chế hành chính

cải cách tài chính cơng và hiện đại hóa hành

nhà nước, trong bài viết này, thuật ngữ thể chế

chính. Theo Chương trình này, thể chế hành chính

hành chính nhà nước được hiểu là hệ thống các quy

nhà nước được hiểu là hệ thống quy phạm pháp

định do nhà nước xác lập trong các vàn bản quy

luật, bao hàm cả quy phạm nội dung và quy phạm

phạm pháp luật để thực thi quyền hành pháp và các

thủ tục. “Chương trình tổng thể cải cách hành

tổ chức hành chính nhà nước đảm bảo thực hiện các

chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020” ban hành

quy định đó.

kèm theo

Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày

Thể chế hành chính nhà nước bao gồm 2 bộ

08/11/2011 của Chính phủ xác định 6 nhiệm vụ cơ
bản để cải cách hành chính nhà nước giai đoạn

phận lớn:
- Bộ phận thể chế hành chính thuần túy về hoạt

này, bao gồm: cải cách thể chế; cải cách thủ tục

động quản lý nhà nước bao gồm các thể chế trong

SỐ3-Tháng 2/2022

47


TẠP CHÍ CƠNG THƯƠNG

các lĩnh vực chính trị như quản lý quốc phòng, an

nhà nước. Thể chế nhà nước bao trùm toàn bộ các

ninh, ngoại giao; về hoạt động quản lý nhà nước

loại thể chế hoạt động của các cơ quan quản lý nhà

trong nội bộ hệ thống hành chính như chế độ làm

nước. Chính vì vậy, thể chế hành chính nhà nước

việc của các cơ quan hành chính nhà nước; về xây

phải mang đặc trưng cơ bản của thể chế nhà nước

dựng chế độ quản lý văn bản hành chính; về hiện

được xây dựng dựa trên các nguyên tắc cơ bản của

đại hóa cơng sở; đào tạo kỹ năng hành chính cho

thể chế nhà nước. Tuy có mối liên hệ mật thiết

cơng chức hành chính, về chế độ bầu cử trong bộ

nhưng thể chế hành chính nhà nước có những điểm

máy chính quyền; quản lý lao động, các hoạt động

khác biệt với thể chế nhà nước2.

dịch vụ công, tổ chức hoạt động, phân công, phân

- Thể chế nhà nước: giới hạn trong hoạt động

cấp của hệ thống bộ máy từ trung ương đến cơ sở;

chấp hành và điều hành liên quan đến các cơ quan

chế độ công vụ, phục vụ nhân dân, các tổ chức

thực thi quyền hành pháp. Sơ' lượng ít hơn, nội

hành chính.

dung, kém phức tạp hơn.

Bộ phận thể chê hành chính tác động trực tiếp

- Thể chế hành chính nhà nước: Bao trùm hoạt

tới hoạt động kinh doanh bao gồm các thể chê về

động quản lý nhà nước liên quan đến tất cả các cơ

thủ tục đăng ký kinh doanh, cấp các loại giấy phép,

quan trong bộ máy nhà nước. Sô lượng lớn, nội

chứng thực, chứng nhận, công chứng cho các hoạt

dung phức tạp.

động kinh doanh; sự kiểm sốt hành chính, các chế
độ thuế, hải quan, quản lý đất đai,...
Có thể phân biệt về thể chế nhà nước và thể chế

hành chính nhà nước như sau:

- Thể chế nhà nước là toàn bộ các văn kiện pháp

Có thể thây rằng, thể chế hành chính nhà nước

có mối quan hệ đặc biệt chặt chẽ với thể chế nhà
nước. Thể chế hành chính nhà nước là bộ phận nằm
trong thê chế nhà nước. Đặc biệt là thể chế hành
chính nhà nước ln phải mang đặc trưng của thể

luật: Hiến pháp, luật, Bộ luật, vãn bản dưới luật để

chế nhà nước hiện hành, với nguyên tắc xây dựng

tạo thành khuôn khổ pháp luật để bộ máy nhà nước

nhất định và tạo sự thông nhất cho bộ máy hành

thực hiện chức năng quản lý nhà nước đơi với tồn

chính của nhà nước hiện nay.

xã hội, để cá nhân, tổ chức sống và làm việc theo

pháp luật.
- Thể chế hành chính nhà nước là một hệ thống

Như vậy, tuy có nhiều quan điểm khác nhau về
thể chế hành chính nhà nước nhưng theo tác giả
thì: Thể chế hành chính nhà nước được hiểu là

gồm Luật, các văn bản pháp quy dưới luật tạo

toàn bộ các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt

khuôn khổ pháp lý cho các cơ quan hành chính nhà

động của bộ máy nhà nước nhằm thực hiện chức

nước, một mặt là thực hiện chức nàng quản lý, điều

năng quản lý hành chính nhà nước. Trong điều

hành mọi lĩnh vực của đời sống xã hội cũng như cho

kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ

mọi tổ chức và cá nhân sông và làm việc theo pháp

nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân,

luật; mặt khác là các quy định các mối quan hệ

việc tiến hành cải cách hành chính được xem là

trong hoạt động kinh tế cũng như các môi quan hệ

một nhu cầu tất yếu, là biện pháp mang ý nghĩa

giữa các cơ quan và nội bộ bên trong các cơ quan

sơng cịn của nền hành chính nói riêng và các cơ

hành chính nhà nước. Thể chế hành chính nhà nước

quan nhà nước nói chung. Cải cách thể chế hành

là tồn bộ các yếu tơ' câu thành hành chính nhà

chính được triển khai cũng là sự khẳng định của

nước để hành chính nhà nước hoạt động quản lý

Việt Namvề sự cơng khai, minh bạch, dân chủ

nhà nước một cách hiệu quả, đạt được mục tiêu của
quốc gia.

trên mọi phương diện hoạt động của mình.
2. Cải cách thể chế hành chính nhà nước

Thể chế hành chính nhà nước và thể chê nhà

ơ Việt Nam hiện nay chưa có văn bản quy phạm

nước có mối liên hệ chặt chẽ với nhau. Thể chê

pháp luật nào, kể cả các vãn kiện quan trọng của

hành chính nhà nước là một bộ phận của thể chế

Đảng và Nhà nước chính thức định nghĩa khái niệm

48

SƠ'3-Tháng 2/2022


LUẬT

cải cách thể chế hành chính.Từ khái niệm thể chế

quyền XHCN của dân, do dân và vì dân dưới sự

hành chính đã phân tích ở trên, cải cách thể chế

lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. cải cách

hành chính có thể được hiểu:

thể chế hành chính trong điều kiện xây dựng nhà

- Là cải cách quy trình xây dựng và thơng qua

nước pháp quyền XHCN hiện nay địi hỏi phải có

các VBQPPL liên quan đến hoạt động quản lý hành

cơ sở lý luận chắc chắn. Thể chế hành chính với

chính, nhằm làm rõ trách nhiệm giữa cơ quan chủ

quan niệm là các quy tắc của trị chơi trong nền

trì soạn thảo, cơ quan phôi hợp và lấy ý kiến của

kinh tê thị trường đòi hỏi giữa các bên, bao gồm

người dân;

Nhà nước và các tổ chức, doanh nghiệp, công dân

- Là biểu hiện sự kết hợp giữa CCHC và cải

có mối quanhệ cung cầu bình đẳng, cần phải cải

cách lập pháp nhằm hoàn thiện các chế định pháp

cách thể chế theo hướng Nhà nước phải là chủ thể

luật liên quan đến tổ chức và hoạt động quản lý

cung câp đầy đủ khung pháp lý, các thơng tin pháp

hành chính phát sinh trong tất cả các lĩnh vực của

luật, dự báo, chính sách với đối tượng khách hàng là

đời sống xã hội;

người dân. Chỉ khi nào cung câp thông tin đầy đủ,

- Là việc xây dựng và hoàn thiện thể chế về

tồn diện, chính xác và bảo đảm thực hiện một

kinh tế, tổ chức và hoạt động của hệ thống hành

cách vững chắc mới tạo được niềm tin và sự an tâm

chính, xây dựng và hồn thiện các chế định pháp

cho người dân trongsinh hoạt, sản xuât, kinh doanh;

luật để điều chỉnh các quan hệ pháp luật hành chính

bảo đảm xây dựng một Nhà nước thực sự dân chủ,

giữa các cơ quan nhà nước với công dân, giữa các

công bằng và xử lý nghiêm minh với mọi hành vi vi

cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức, doanh

phạm pháp luật. Việc tiếp cận thể chế khơng chính

nghiệp và giữa các cơ quan, tổ chức với nhau3.

thức của Nhà nước pháp quyền hiện nay là một xu

Để thúc đẩy cơng cuộc CCHC nói chung và cải

hướng phù hợp với điều kiện kinh tê - xã hội, phù

cách thể chế hành chính nói riêng ở Việt Nam,

hợp với quốc gia có duy nhát một chính đảng lãnh

việc nghiên cứu các quan điểm đa chiều về thể

đạo, được người dân nhiệt tình ủng hộ như ở Việt

chế hành chính trong bơi cảnh hội nhập là hết sức

Nam. Tuy nhiên, để vấn đề cải cách thể chế hành

cần thiết. Để công tác này đạt được hiệu quả, việc

chính thành cơng, vai trị lãnh đạo của Đảng cần

xây dựng và hoàn thiện các chê định pháp luật

tiếp tục củng cô theo hướng nâng cao vai trị tự chủ

cùng với việc cung cấp thơng tin pháp luật đầy đủ

của hành chính, tránh sự can thiệp quá sâu, hay làm

cho mọi tổ chức, cá nhân là một trong những yêu

thay của các cá nhân, tổ chức Đảng.

cầu tối cần thiết. Khái niệm thể chế và cải cách

Cải cách hệ thống thể chế của nền hành chính là

thể chê hành chính rõ ràng rộng hơn khái niệm

một cồng việc khó khăn, phức tạp, vì nó động chạm

pháp luật và cải cách hệ thống pháp luật. Vì là

đến hệ thơng thể chế hành chính cũ, tức là động

Ị quy tắc của trị chơi, nên ngồi những quy định

chạm đến lợi ích cục bộ, bản vị của cá nhân, của cơ

mang tính pháp luật, nó cịn bao gồm những chuẩn

quan quản lý hành chính nhà nước với cung cách

mực, những quy tắc bất thành văn, những quyết

quản lý điều hành của cơ chế bao cấp, thiếu kỷ luật,

sách, những mối quan hệ khơng chính thức ẩn sâu

kỷ cương. Nhưng công cuộc đổi mới của đất nước ta

bên trong, điều đó làm cho vấn đề cải cách thể

đang đặt ra những địi hỏi phải cải cách hệ thơng

chế phải ln kịp thời, linh hoạt và khơng có một

hành chính nhà nước, trong đó trọng tâm là nội

mơ hình chung cho tất cả.

dung cải cách thể chế hành chính. Vì vậy, vấn đề

Cải cách thể chê hành chính ở Việt Nam trong

cải cách thể chê hành chính với tổ chức bộ máy tinh

những năm qua có thể nói là kết quả của tổng thể

gọn, chuyên nghiệp, hiệu quả, nhằm đáp ứng yêu

quá trình CCHC gắn với yêu cầu xây dựng nhà
I nước pháp quyền theo thể chế khơng chính thức,

cầu của sự phát triển nền kinh tế thị trường, của sự
nghiệp cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập khu

tức là tiếp tục xây dựng và phát triển nhà nước pháp

vực và quốc tế là hết sức quan trọng và cần thiết ■

SỐ3-Tháng 2/2022

49


TẠP CHÍ CƠNG THƯƠNG

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN VÀ THAM KHẢO:

1 Đào Trọng Tuyến (1997 ). Hành chính học đại cương. NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

2 Bùi Thị Ngọc Hiền (2015), Nâng cao năng lực thế chê'hành chính nhà nước để thích ứng với kinh tê' thị trường và
yêu cầu hội nhập quốc tê'ở nước ta hiện nay, Luận án Tiến sĩ, Học viện Hành chính Quốc gia. Hà Nội.
3 Học viện Hành chính Quốc gia (2015). Phân biệt Thể chế nhà nước, Thể chế tư và Thể chế Hành chính. Truy cập
tại: />
4 Trương Hồng Quang (2012). Cải cách thể chế hành chính - Tiếp cận dưới góc độ lý luận và kinh nghiệm Nhật
Bản. Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5, tr. 56-63.
5 Quốc hội (2013). Hiến pháp năm 2013.
Ngày nhận bài: 11/1/2022
Ngày phản biện đánh giá và sửa chữa: 11/2/2022
Ngày chấp nhận đăng bài: 21/2/2022
Thông tin tác giả:

LÂM QUANG SINH
NCS Khoa Luật, Học viện Khoa học xã hội

DISCUSSION ON THE CONCEPT
OF STATE ADMINISTRATIVE INSTITUTIONS AM) REFORM
OF STATE ADMINISTRATIVE INSTITUTIONS
• LAM QUANG SINH

PhD Candidate, Faculty of Law, Academy of Social Sciences
ABSTRACT:
Administrative reform is a major policy of the Party and State, the change to improve the
effectiveness and efficiency of the state administrative apparatus. In which, administrative

institutional reform is an activity aimed at perfecting the administrative institutional system,
adjusting mechanisms and policies in line with the renovation period. This article discusses the
concept of adminisưative institutions and the concept of state administrative reform.

Keywords: administrative institutions, institutional reform, state administration, reform.

50

So 3 - Tháng 2/2022