Hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực cạnh tranh

HỒN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ xử LÝ VI PHẠM
HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH vục CẠNH TRANH
Đào Ngọc Báu
*
Tóm tắt: Bài viết này phãn tích các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành

chính trong lĩnh vực cạnh tranh, chỉ ra hai vẩn đề tồn tại cần giải quyết: Một là, moi
quan hệ giữa Luật Cạnh tranh và Luật Xử lý vi phạm hành chính với tư cách là luật
chuyên ngành và luật chung; hai là, phương pháp tinh mức tiền phạt khi áp dụng chế tài
phạt tiền đổi với hành vỉ vi phạm pháp luật cạnh tranh. Trên cơ sở phân tích lý luận và
thực tế, bài viết đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật cạnh tranh, pháp luật xử lý
vi phạm hành chỉnh để khắc phục những hạn chế nói trên.
Abstract: The article analyzes the legal provisions on handling administrative
violations in the field of competition, shedding light on two remaining issues to be
addressed: Firstly, the relationship between the Competition Law and the Law on
Handling Administrative Violations as special law and general law; Secondly, the
methodfor calculating the amount of money when applying fines for the violation of the
Competition Law. On the basis of theoretical and practical analysis, the paper makes
proposals to strengthen the Competition Law and the Law on Handling Administrative
Violations to overcome such limitations.

1. về sự thống nhất giữa Luật Xử lý
vi phạm hành chính và Luật Cạnh tranh

Luật Cạnh tranh có các quy định về xử
lý vi phạm hành chính liên quan đến hành vi
cạnh tranh không lành mạnh và các hành vi
lũng đoạn thị trường, bao gồm tập trung
kinh tế, lạm dụng vị trí thống lĩnh, vị trí độc
quyền và thỏa thuận gây hạn chế cạnh tranh.
Đây là quy định về xử lý vi phạm hành

chính trong một lĩnh vực cụ thể, do đó trong
mối quan hệ với Luật Xử lý vi phạm hành
chính thì Luật Cạnh tranh được coi là luật
chun ngành, Luật Xử lý vi phạm hành
chính là luật chung.
về mặt lý luận, mối quan hệ giữa luật
chung và luật chuyên ngành được xử lý dựa
trên một số nguyên tắc cơ bản sau đây:

* TS., Viện Chính trị học, Học viện Chính trị quốc
gia Hồ Chí Minh.

12

- Một là, luật chuyên ngành được ưu
tiên áp dụng so với luật chung; trong trường
hợp luật chun ngành khơng có quy định
thì sẽ viện dẫn các quy định của luật chung
để giải quyết vấn đề đã phát sinh. Điều này
là vì luật chuyên ngành được ban hành đê
điều chỉnh riêng một vấn đề, vì vậy, cơ quan
ban hành đã tính đến các yếu tố đặc thù của
một lĩnh vực nhất định, nên các quy định
của luật chuyên ngành sẽ phù hợp và sát với
thực tế hơn.
- Hai là, để đảm bảo tính thống
nhất của hệ thống pháp luật, các quy định
của luật chuyên ngành có thể khác, nhưng
khơng được trái với các ngun tắc cơ bản
của luật chung.

- Ba là, các văn bản dưới luật hướng
dẫn thi hành luật chuyên ngành không được
trái với quy định của luật chuyên ngành và
luật chung, bởi vì luật chuyên ngành và luật
chung có giá trị pháp lý cao hơn văn bản
dưới luật.


HOÀN THIỆN PHẢP LUẬT...

về mặt luật thực định, hiện nay, Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) chưa có
quy định xử lý mối quan hệ giữa luật chung
và luật chuyên ngành, thay vào đó mối quan
hệ này được giải quyết theo các quy định
trong từng đạo luật cụ thể như Bộ luật Dân
sự, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật
Cạnh tranh... Ví dụ, Điều 4 Luật Cạnh franh
năm 2018 quy định: “Trường hợp luật khác
có quy định về hành vi hạn chế cạnh tranh,
hình thức tập trung kinh tế, hành vi cạnh
tranh không lành mạnh và việc xử lý hành vi
cạnh tranh khơng lành mạnh khác với quy
định của Luật này thì áp dụng quy định của
luật đó”. Như vậy, trong lĩnh vực cạnh tranh,
Luật Cạnh tranh được xem là luật chung, các
luật khác như Luật Thưong mại, Luật Quảng
cáo, Luật Điện lực... được xem là luật
chuyên ngành, và luật chuyên ngành được

ưu tiên áp dụng so với luật chung.
Trong trường hợp các đạo luật cụ thể
khơng có quy định xử lý mối quan hệ giữa
luật chung và luật chuyên ngành thì sẽ căn
cứ vào Điều 156 Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ
sung năm 2020) để xác định thứ tự ưu tiên
áp dụng, theo đó nếu văn bản quy phạm
pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có
quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì
áp dụng quy định của văn bản quy phạm
pháp luật ban hành sau. Như vậy, nếu luật
chung ban hành sau luật chun ngành thì
luật chun ngành khơng được ưu tiên áp
dụng nữa.
Trở lại với quy định xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực cạnh tranh, Điều 110
Luật Cạnh tranh năm 2018 quy định 02 hình
thức xử phạt chính được áp dụng đối với
hành vi vi phạm pháp luật về cạnh tranh
gồm: Cảnh cáo và phạt tiền; 04 hình thức xử
phạt bổ sung gồm có: (i) Thu hồi Giấy
chứng nhận đăng ký doanh nghiệp hoặc văn

bản tương đương; (ii) Tước quyền sử dụng
giấy phép, chứng chỉ hành nghề; (iii) Tịch
thu tang vật, phương tiện được sử dụng để
vi phạm pháp luật về cạnh tranh; (iv) Tịch
thu khoản lợi nhuận thu được từ việc thực
hiện hành vi vi phạm. Các hình thức xử phạt

này được nhắc lại trong Nghị định số
75/2019/NĐ-CP ngày 26/9/2019 của Chính
phủ quy định về xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực cạnh tranh.
Theo quy định tại Điều 21 Luật Xử lý vi
phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ
sung năm 2014, 2017, 2020) \ có 05 hình
thức xử phạt vi phạm hành chính bao gồm:
(i) Cảnh cáo; (ii) Phạt tiền; (iii) Tước quyền
sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có
thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời
hạn; (iv) Tịch thu tang vật, phương tiện vi
phạm hành chính; (v) Trục xuất. Trong đó,
cảnh cáo và phạt tiền chỉ có thể áp dụng là
hình thức xử phạt chính, ba hình thức cịn
lại có thể được áp dụng là hình thức xử phạt
bổ sung hoặc hình thức xử phạt chính.
Như vậy, nếu so sánh với Luật Xử lý vi
phạm hành chính thì Luật Cạnh tranh năm
2018 và Nghị định số 75/2019/ND-CP đã
bổ sung thêm 02 hình thức xử phạt bổ sung
là “Tịch thu khoản lợi nhuận thu được từ
việc thực hiện hành vi vi phạm” và “Thu
hồi giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp
hoặc văn bản tương đương”, vấn đề đặt ra
là sự khác biệt này ảnh hưởng như thế nào
đến khả năng áp dụng hai hình thức xử phạt
bổ sung nói trên? Trước hết, xét dưới góc
độ xử lý vi phạm hành chính, Luật Xử lý vi
phạm hành chính được xem là luật chung,

Luật Cạnh tranh là luật chuyên ngành, nhưng
cả hai đạo luật này đều khơng có quy định
giải quyết mối quan hệ giữa luật chung và
luật chuyên ngành khi Luật Cạnh tranh tồn
1 Sau đây gọi tắt là Luật Xử lý vi phạm hành chính
năm 2012.

13


NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT SÔ 2/2022

tại dưới dạng luật chuyên ngành2. Vì vậy,
trường hợp này cần dẫn chiếu tới quy định
của Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung
năm 2020), theo đó ưu tiên áp dụng luật ban
hành sau. Trong mối tương quan này có thể
thấy, trước khi Luật Xử lý vi phạm hành
chính được sửa đổi năm 2020 thì Luật Cạnh
tranh năm 2018 là luật ban hành sau, do đó
quy định về hai hình thức xử phạt nói trên
được thừa nhận và áp dụng; tuy nhiên, sau
khi sửa đổi năm 2020 và sẽ có hiệu lực vào
ngày 01/01/2022, Luật Xử lý vi phạm hành
chính lại được coi là ban hành sau so với
Luật Cạnh tranh, như vậy, hai hình thức xử
phạt nói trên khơng thể được áp dụng nữa, hệ
quả là mục đích điều chỉnh chuyên sâu của
Luật Cạnh tranh khơng đạt được.

Đe giải quyết mâu thuẫn này, chúng ta
có thể thực hiện một số giải pháp sau đây:
- Trong bối cảnh Luật Xử lý vi phạm
hành chính, Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật vừa mới sửa đổi, nên trước
mắt cần tính đến phương án sửa đổi Luật
Cạnh tranh, theo đó bổ sung vào Điều 4 của
Luật này quy định ưu tiên áp dụng Luật
Cạnh tranh để xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực cạnh tranh.
- về lâu dài, cần nghiên cứu bổ sung
vào Luật Xử lý vi phạm hành chính quy
định ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành
trong trường hợp Luật Xử lý vi phạm hành
2 Điều 4 Luật Cạnh tranh năm 2018 chỉ quy định xử
lý mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành
khi Luật Cạnh tranh tồn tại với tư cách là chung. Cụ
thể là: “1. Luật này điều chỉnh chung về các quan hệ
cạnh tranh. Việc điều tra, xừ lý vụ việc cạnh tranh,
miễn trừ đối với thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị
cấm và thông báo tập trung kinh tế phải áp dụng quy
định của Luật này. 2. Trường hợp luật khác có quy
định về hành vi hạn chế cạnh tranh, hình thức tập
trung kinh tế, hành vi cạnh tranh không lành mạnh
và việc xử lý hành vi cạnh tranh khơng lành mạnh
khác với quy định của Luật này thì áp dụng quy định
của luật đó”.

14

chính là luật chung, bởi vì phạm vi điều
chỉnh của Luật này rất rộng, liên quan đến
mọi lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước,
nếu khơng có quy định dự liệu như vậy thì
khả năng mâu thuẫn, chồng chéo có thể xảy
ra bất cứ khi nào, với bất cứ đạo luật nào mà
không chỉ dừng lại ở Luật Cạnh tranh như
phân tích ở trên.
- Xa hơn nữa, thay vì quy định ưu tiên
áp dụng luật chuyên ngành trong từng đạo
luật cụ thể như hiện nay, cần có quy định
thống nhất cho cả hệ thống pháp luật bằng
cách bổ sung vào Điều 156 Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật quy định xử lý
mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên
ngành, theo hướng ưu tiên áp dụng luật
chuyên ngành, bất kể luật chuyên ngành
được ban hành trước hay sau luật chung.
2. về phương pháp tính mức tiền
phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực
cạnh tranh

Khoản 3 Điều 24 Luật Xử lý vi phạm
hành chính năm 2012 quy định: “Mức phạt
tiền tối đa trong các lĩnh vực thuế; đo
lường; an toàn thực phẩm; chất lượng sản
phẩm, hàng hóa; chứng khốn; cạnh tranh
theo quy định tại các luật tương ứng”. Viện
dẫn đến Điều 111 Luật Cạnh tranh năm
2018 thì thấy:

- Mức phạt tiền tối đa đối với hành vi vi
phạm quy định về thỏa thuận hạn chế cạnh
tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường,
lạm dụng vị trí độc quyền là 10% tổng doanh
thu của doanh nghiệp có hành vi vi phạm
trên thị trường liên quan trong năm tài chính
liền kề trước năm thực hiện hành vi vi phạm,
nhưng thấp hơn mức phạt tiền thấp nhất đối
với tố chức, cá nhân thực hiện hành vi vi
phạm được quy định trong Bộ luật Hình sự;
- Mức phạt tiền tối đa đối với hành vi vi
phạm quy định về tập trung kinh tế là 05%
tổng doanh thu của doanh nghiệp vi phạm


HOÀN THIỆN PHẢP LUẬT...

I

trên thị trường liên quan trong năm tài chính
liền kề trước năm thực hiện hành vi vi phạm.
Cụ thể hóa quy định nêu trên, Điều 4
Nghị định số 75/2019/NĐ-CP ngày
26/9/2019 của Chính phủ quy định ủy ban
Cạnh tranh quốc gia sẽ căn cứ vào từng
trường hợp để tiến hành xử phạt hành chính
trong phạm vi từ 1% đến 10% tổng doanh
thu của doanh nghiệp có hành vi vi phạm
trên thị trường liên quan trong năm tài chính
liền kề trước năm thực hiện hành vi vi phạm.

Do tính đặc thù, nên Luật Cạnh tranh
và các văn bản hướng dẫn thi hành không
định lượng cụ thể khung tiền phạt đối với
các vi phạm hành chính trong lĩnh vực cạnh
tranh, mà chỉ quy định mức phạt dựa theo
tỷ lệ % doanh thu của doanh nghiệp thực
hiện hành vi vi phạm. Neu như pháp luật có
quy định khung tiền phạt thì thơng thường
chủ thể có thấm quyền xử phạt sẽ lấy mức
trung bình của khung, sau đó cộng thêm
hoặc giảm bớt tùy theo tình tiết tăng nặng,
giảm nhẹ trong từng trường hợp. Tuy
nhiên, với vi phạm pháp luật cạnh tranh,
pháp luật đã trao cho cơ quan có thẩm
quyền xử phạt quyền tự do định lượng chế
tài rất lớn (khoảng dao động từ 1% đến
10%), mà khơng có quy định căn cứ vào cơ
sở nào, yếu tố nào để áp tỷ lệ phạt đối với
một hành vi nhất định. Điều này có thể sẽ
ảnh hưởng đến tính cơng bằng và nghiêm
khắc của hoạt động áp dụng pháp luật.
Chẳng hạn, trong vụ Công ty cổ phần
xăng dầu hàng không (Vinapco) từ chối
cung cấp xăng máy bay cho Pacific Airlines
khiến cho nhiều chuyến bay bị chậm hoặc bị
hủy, ảnh hưởng đến quyền lợi của khách
hàng, Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh đã
xử phạt Vinapco 3,37 tỷ VNĐ (tương
đương 0,05% tổng doanh thu của năm tài
chính trước đó3*. Vinapco cho rằng, ngồi

3 Luật Cạnh tranh năm 2004 và Nghị định
120/2005/NĐ-CP ngày 30/9/2005 chi quy định mức

việc kinh doanh trong lĩnh vực xăng dầu
hàng khơng, cơng ty này cịn có hoạt động
kinh doanh ở nhiều lĩnh vực khác, vì vậy,
nếu lấy tổng doanh thu của năm tài chính
trước đó làm căn cứ xử phạt là điều bất hợp
lý. Trong vụ việc này, luật sư của bị đơn
kiến nghị chỉ lấy doanh thu trong lĩnh vực
kinh doanh xăng dầu hàng không làm căn
cứ xử phạt mà không phải là tổng doanh thu
tất cả các lĩnh vực kinh doanh của công ty.
Đại diện Viện kiểm sát tham gia phiên điều
trần bày tỏ sự nhất trí về tính hợp lý trong
đề xuất của luật sư bị đơn, nhưng cho rằng
do Luật Cạnh tranh khơng có quy định rõ
ràng “mức phạt cơ sở”, vì vậy Hội đồng xử
lý vụ việc cạnh tranh vẫn sử dụng tổng
doanh thu của Vinapco trong năm tài chính
trước đó làm “mức phạt cơ sở”. Rõ ràng đây
là việc xử phạt chỉ hợp lý mà khơng hợp
tình. Đáng tiếc là hạn chế này của Luật
Cạnh tranh năm 2004 chưa được khắc phục
trong Luật Cạnh tranh năm 2018 và các văn
bản hướng dẫn thi hành.
Để giải quyết vấn đề này, theo tác giả,
chúng ta có thể tham khảo cơng thức tính
tiền phạt trong Hướng dẫn xử phạt hành
chính của Liên minh châu Âu ban hành năm

20064. Theo Hướng dẫn này, việc xử phạt
hành chính được chia thành ba bước. Bước
thứ nhất là xác định mức phạt cơ sở. Bước
thứ hai là xem xét tính tiết tăng nặng và
giảm nhẹ, sau đó tiến hành điều chỉnh mức
xử phạt. Tình tiết tăng nặng chủ yếu bao
gồm tái phạm, gây cản trở hoặc từ chối hợp
tác điều tra... Tình tiết giảm nhẹ bao gồm
doanh nghiệp vi phạm trước khi bị điều tra
đã kiên quyết chấm dứt hành vi vi phạm,
giữa hành vi vi phạm với doanh nghiệp vi
phạt tiền tối đa không quá 10% tổng doanh thu của
năm tài chính trước đó của doanh nghiệp, khơng có
quy định mức phạt tối thiểu.
4 Đinh Quốc Phong, Nghiên cứu chế độ trách nhiệm
pháp luật chống lũng đoạn, Nxb. Pháp luật, Trung
Quốc, 2012, tr.203-204 (bản tiếng Trung).

15


NHÀ NƯỚC VÀ PHẢP LUẬT SƠ 2/2022

phạm khơng có mối quan hệ rõ ràng... Bước
thứ ba là xác định tổng mức xử phạt mà chủ
thể vi phạm phải gánh chịu trong phạm vi
mức phạt tối đa không được vượt quá 10%
tổng doanh thu của doanh nghiệp trong năm
tài chính liền trước đó.
Mức phạt cơ sở phụ thuộc vào các yếu

tố như doanh thu thuộc lĩnh vực kinh doanh
của doanh nghiệp liên quan đến hành vi vi
phạm (mà không phải tổng doanh thu vì đa
số doanh nghiệp đều kinh doanh đa ngành
nghề), số năm thực hiện hành vi vi phạm,
nhu cầu và mục đích phịng ngừa vi phạm
của Nhà nước... Từ những yếu tố trên, có
thể đi đến cơng thức tính mức phạt cơ sở
như sau:
Mức phạt cơ sở = Tổng doanh thu
năm liền trước X 30% X số năm thực hiện
hành vi vi phạm pháp luật X (15% - 20%)

Trong đó, 30% là hệ số ý nghĩa tính bình
qn cho lĩnh vực kinh doanh có hành vi vi
phạm, 15% - 20% là hệ số nhu cầu và mục
đích phịng ngừa vi phạm của Nhà nước.
Cách tính số năm thực hiện hành vi vi
phạm pháp luật là: Nếu chưa đủ 06 tháng thì
tính là 0,5, từ 06 tháng đến 01 năm thì tính
là 01.
Sau khi xem xét tình tiết tăng nặng,
giảm nhẹ thì cơng thức tính mức xừ phạt
được áp dụng như sau:
Mức xử phạt = Mức phạt cơ sở + tình
tiết tăng nặng - tình tiết giảm nhẹ

Trong đó, tổng mức xử phạt không được
lớn hơn 10% tổng doanh thu của doanh
nghiệp trong năm tài chính liền trước đó.

Ví dụ, doanh nghiệp thực hiện hành vi
vi phạm trong 02 tháng, tổng doanh thu năm
liền trước của doanh nghiệp cho tất cả các
lĩnh vực kinh doanh là 100 tỷ đồng, mức
phạt cơ sở sẽ là:
100 tỷ X 30% X 0,5 X 20% = 30 tỷ X 0,5
X 0,2 = 3,0 tỷ

16

Dựa vào mức phạt cơ sở này, cơ quan
nhà nước có thẩm quyền có thể tăng hoặc
giảm mức xử phạt áp dụng đối với doanh
nghiệp có hành vi vi phạm, tùy thuộc tình tiết
tăng nặng và giảm nhẹ, nhưng khơng thấp
hơn 1 tỷ đồng (1% tổng doanh thu) và không
cao hơn 10 tỷ đồng (10% tổng doanh thu).
Sử dụng công thức nói trên có ưu điểm
là rõ ràng và dễ thấy, đơn giản hóa thao tác,
có tính xác định, tính khả thi; từ đó giúp cho
chủ thể thực hiện hành vi vi phạm có thể
nhận biết được mức phạt mình có khả năng
phải gánh chịu, đồng thời cung cấp cơ sở
pháp lý cho các cơ quan nhà nước định
lượng mức tiền phạt, từ đó có thể đảm bảo
tính cơng bằng và minh bạch trong hoạt
động áp dụng pháp luật xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực cạnh tranh.
Kết luận

Xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực
cạnh tranh là vấn đề có tính chun ngành
đặc thù, địi hỏi phải sử dụng cả các quy
định của luật chung và luật chuyên ngành.
Chính vì vậy, cần thường xun rà sốt để
đảm bảo tính thống nhất của Luật Cạnh
tranh với Luật Xử lý vi phạm hành chính.
Những phân tích trong bài viết này cho
thấy, xác lập nguyên tắc ưu tiên áp dụng
luật chuyên ngành so với luật chung là đòi
hỏi thiết yếu và phù hợp với xu hướng
chung của thế giới hiện nay. Ngồi ra, cũng
do tính chất đặc thù của lĩnh vực cạnh tranh
mà pháp luật xử lý vi phạm hành chính
khơng thể đặt ra khung tiền phạt cụ thể, thay
vào đó phải dựa vào tổng doanh thu của
doanh nghiệp để định mức tiền phạt. Vì vậy,
để đảm bảo tính cơng bằng, khách quan,
thống nhất trong áp dụng tỷ lệ phạt, việc
xây dựng cơng thức tính mức phạt cơ sở,
làm căn cứ để quyết định mức phạt cuối
cùng cũng là đòi hỏi thiết yếu và cần được
luật hóa trong thời gian tới.