báo cáo tổng hợp đối tác dự án trồng mới 5 ha rừng

Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
i
Mục lục
Lời tựa ___________________________________________________iv
Lời cảm ơn ________________________________________________iv
Tóm tắt Báo cáo_____________________________________________vi
1. Giới thiệu _______________________________________________ 1
1.1. Bối cảnh _____________________________________________ 1
1.2. Những mục tiêu, kết quả và tổ chức của Nhóm Tổng hợp__________ 2
1.3. Bố cục của Báo cáo _____________________________________ 4
2. Các mục tiêu phát triển của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng __________ 5
2.1. Giới thiệu ____________________________________________ 5
2.2. Những mục tiêu về môi tr-ờng ____________________________ 10
2.2.1. Những khía cạnh bảo vệ môi tr-ờng _____________________ 11
2.2.2. Những khía cạnh sinh thái_____________________________ 11
2.2.3. Những vấn đề ch-a đ-ợc đề cập ________________________ 12
2.3. Các mục tiêu kinh tế lâm nghiệp___________________________ 12
2.3.1. Xây dựng rừng _____________________________________ 12
2.3.2. Khai thác và chế biến ________________________________ 13
2.3.3. Dịch vụ __________________________________________ 14
2.3.4. Các vấn đề ch-a đề cập đến____________________________ 15
2.4. Các mục tiêu phát triển xã hội_____________________________ 17
2.4.1. Đảm bảo sinh kế____________________________________ 17
2.4.2. Sự tham gia: cơ chế tiếp cận ___________________________ 18
2.4.3. Những vấn đề ch-a đ-ợc đề cập ________________________ 18
3. Chiến l-ợc ngành lâm nghiệp và Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, những tồn
tại và nhu cầu cải cách _______________________________________ 20
3.1 Giới thiệu ____________________________________________ 20
3.1.1 Các yếu tố trong n-ớc và quốc tế ảnh h-ởng tới Dự án trồng mới 5
triệu ha rừng ___________________________________________ 21
3.1.2 Sự khác nhau giữa Quyết định 661 và Quỹ 661______________ 24

3.2. Quản lý đất đai________________________________________ 26
3.2.1 Phân loại rừng và đất lâm nghiệp ________________________ 26
3.2.2 Quy hoạch sử dụng đất _______________________________ 31
3.2.3 Giao đất lâm nghiệp__________________________________ 36
3.3. Bảo tồn thiên nhiên ____________________________________ 40
3.3.1. Chức năng bảo vệ môi tr-ờng của rừng ___________________ 40
3.3.2. Bảo tồn đa dạng sinh học _____________________________ 41
3.3.3. Những thách thức trong việc xây dựng và quản lý rừng phòng hộ. 45
3.3.5. Khuyến nghị ______________________________________ 48
3.4. Phát triển kinh tế dựa vào rừng ____________________________ 50
3.4.1. Quản lý rừng ______________________________________ 50
3.4.2. Khai thác và chế biến gỗ, sản phẩm ngoài gỗ và sản phẩm nông lâm
_____________________________________________________ 58
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
ii
3.4.3. Huy động nguồn lực, h-ởng lợi, đầu t-, thị tr-ờng và giá cả ____ 63
3.5. Phát triển xã hội_______________________________________ 70
3.5.1. Bảo đảm cuộc sống ở những nơi tiếp giáp giữa nông nghiệp và lâm
nghiệp. _______________________________________________ 71
3.5.2. Tiếp cận với các dịch vụ về thể chế và nguồn lực ____________ 74
3.5.3. Việc làm _________________________________________ 76
3.6. Xây dựng năng lực_____________________________________ 78
3.6.1. Nghiên cứu và phổ cập _______________________________ 79
3.6.2 Giáo dục và đào tạo __________________________________ 81
3.7. Mối liên hệ với các ch-ơng trình và các ngành khác ____________ 83
4. Môi tr-ờng thể chế________________________________________ 86
4.1. Vai trò của các thành phần tham gia trong Dự án trồng mới 5 triệu ha
rừng ___________________________________________________ 87
4.1.1. Các cơ quan của Chính Phủ và chính quyền địa ph-ơng _______ 87
4.1.2. Doanh nghiệp nhà n-ớc (Lâm tr-ờng Quốc doanh) __________ 88

4.1.3. Thành phần t- nhân _________________________________ 88
4.1.4. Hộ gia đình và cộng đồng_____________________________ 89
4.1.5. Các tổ chức quần chúng ______________________________ 89
4.1.6. Các dự án phát triển Quốc tế ___________________________ 90
4.1.7. Các tiểu dự án Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng _____________ 90
4.1.8. Các Ngân hàng phát triển _____________________________ 90
4.2. Các cơ quan Chính Phủ tham gia vào Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng91
4.2.1. Thủ tục và cơ chế quản lý _____________________________ 91
4.2.2. Tính minh bạch và trách nhiệm _________________________ 96
4.2.3. Những nhu cầu cải cách thể chế ________________________ 98
5. Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành ________________________________ 102
5.1. Nội dung ___________________________________________ 103
5.2. Cơ chế điều phối _____________________________________ 108
5.3. Các thủ tục thực thi ___________________________________ 115
5.4. Thời gian ___________________________________________ 117
6. Kết luận và Khuyến nghị __________________________________ 118
6.1. H-ớng tới cải thiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng ___________ 119
6.2. Những hành động -u tiên _______________________________ 123
6.3. Thiếu hụt Kiến thức ___________________________________ 130
6.4. Giai đoạn xây dựng Ch-ơng trình _________________________ 131
7. Nguồn và các tài liệu pháp lý _______________________________ 136
Phụ lục _________________________________________________ 142
Phụ lục A: Bản Tham chiếu __________________________________ 142
Phụ lục B: Tóm tắt kết quả của Nhóm Thảo luận tại Cuộc Thảo luận Tổng hợp
tại Hội An, ngày 9-10 tháng 02 năm 2001________________________ 147
Phụ lục B1: Nhóm A - Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng tại quy mô tỉnh_ 147
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
iii
Phụ lục B2: Nhóm B - Các Vấn đề về Môi tr-ờng và Xã hội_________ 149
Phụ lục B3: Nhóm C - Các vấn đề về phát triển quản lý đất và phát triển lâm

nghiệp ________________________________________________ 153
Phụ lục B4: Nhóm D - Các vấn đề Thể chế và Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành
_____________________________________________________ 156
Phụ lục B5: Sửa đổi Quyết định 661 và các hỗ trợ liên quan của Ch-ơng trình
Phát triển Ngành_________________________________________ 162
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
iv

Lời tựa

Tài liệu này là tập hợp những nỗ lực cao nhất của một nhóm lớn các chuyên
gia trong n-ớc và quốc tế những ng-ời đã tham gia vào tiến trình Đối tác Dự
án trồng mới 5 triệu ha rừng. Nh- đầu đề của nó, báo cáo này đã cố gắng tập
hợp những kiến thức tập thể của ba Nhóm Chuyên trách của Đối tác, cũng nh-
kết quả của Dự án Hỗ trợ Kỹ thuật do Ngân hàng Phát triển Châu á tài trợ
Nghiên cứu về Khuôn khổ Thể chế và Chính sách cho Quản lý Nguồn tài
nguyên Rừng (TA 3255 VIE). Những nguồn thông tin khác cũng đ-ợc
tham khảo và những thông tin mới cũng đã đ-ợc tập hợp trong chừng mực có
thể .

Tuy nhiên, do yêu cầu về thời gian công bố, nó đã không thể kết hợp đầy đủ và
phân tích một cách cặn kẽ hai tài liệu quan trọng đặc biệt. Đó là (i) Quyết định
08/2001/QD-TTg của Thủ t-ớng Chính phủ về Ban hành Quy chế quản lý
rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và rừng sản xuất (11 tháng 1 năm 2001); và (ii)
Tóm tắt Dự thảo Chiến l-ợc Phát triển Ngành Lâm nghiệp cho Giai đoạn 2001-
2010 đã đ-ợc trình bày tại Hội thảo Tổng hợp tại Hội An trong hai ngày 9-10
tháng 2, 2001. Hai tài liệu này có tiềm năng ảnh h-ởng sâu rộng đối với Tiến
trình Đối tác nói chung và tài liệu này nói riêng, và vì thế phải đ-ợc theo dõi
trong sự tiến triển của Tiến trình Đối tác.

Lời cảm ơn

Tiến trình Đối tác đã nhận đ-ợc nhiều sự hỗ trợ về chuyên môn và tài chính
phóng đạt của rất nhiều cá nhân và tổ chức, đặc biệt là các bên tham gia ký kết
Đối tác. Hỗ trợ về mặt tài chính cho Giai đoạn Tổng hợp do Đại sứ quán
V-ơng quốc Hà Lan, Đại sứ quán Đức, Đại sứ quán Thuỵ điển, Đại sứ quán
Thuỵ Sỹ, Đại sứ quán Phần Lan, Liên minh Châu Âu, Tổ chức Nông l-ơng của
Liên hợp quốc, Ch-ơng trình Phát triển của Liên hợp quốc và Tổ chức Oxfam
Anh.

Chúng tôi cũng đã nhận đ-ợc ý kiến đóng góp cho dự thảo báo từ các thành
viên của Nhóm Tham vấn Tổng hợp, trong đó có Lê Văn Minh, Nguyễn Ngọc
Bình, Vũ Văn Hồng, Nguyễn Văn Lợi, Ngô út, Nguyễn Tuấn Phú, Huỳnh
Thạch, Lê Đình Quí, Nguyễn Bá Thụ, Đỗ Văn Hoà, Hoàng Ngọc Tống, Phạm
Văn Sửu, Ngô Đình Thọ, Trần Đức Sinh, Phạm Xuân Ph-ơng, Đoàn Minh
Tuấn, Lê Sâm, Nông Thị Mồng, Đỗ Đình Sâm, Gửran Nilsson Axberg, Guido
Broekhoven, Eric Coull, Bart Dominicus, Martin Geiger, Christopher Gibbs,
Hans Green, Urs Herren, Ross Hughes, Wijnand van Ijssel, Nguyễn Ngọc Lý,
Sheelagh OReilly, Bardolf Paul, Henk Peters, Takao Shimokawa và Kumar
Upadyhya. Các đại biểu trong n-ớc và quốc tế tham dự Hội thảo Tổng hợp
đ-ợc tổ chức tại Hội An từ 9-10 tháng 2 năm 2001 với sự hỗ trợ về tài chính
của Oxfam Anh, đã đóng góp thêm nghiều ý kiến bổ ích (xin xem phần phụ
lục).
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
v

Cuối cùng, Nhóm Tổng hợp xin cảm ơn Ban th- ký Đối tác Dự án trồng mới 5
triệu ha rừng đã hỗ trợ cho nhóm làm việc.
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp

vi
Tóm tắt Báo cáo

Giai đoạn Tổng hợp đ-ợc thiết kế để chắt lọc những bài học chính từ công việc
của các Nhóm Chuyên trách của Đối tác, cũng nh- của Dự án Hỗ trợ Kỹ thuật
của Ngân hàng Châu á 'Nghiên cứu về Khuôn khổ Chính sách và Thể chế cho
Quản lý Nguồn tài nguyên Rừng'. Cụ thể hơn, mục đích của nó là làm rõ các
mục tiêu và chiến l-ợc của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng; xem xét những
v-ớng mắc trong quá trình thực thi, trong đó xác định những tồn tại về chính
sách và thể chế và quản lý Dự án, đ-a ra những khuyến nghị phù hợp, và chuẩn
bị một đề xuất về phạn vi, cơ chế điều phối và khung thời gian cho một đối tác
giữa chính phủ và các nhà tài trợ trong một ch-ơng trình hỗ trợ ngành để đóng
góp vào việc đạt đ-ợc những mục tiêu của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng.

Làm rõ các mục tiêu của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng (phần 2)

Các mục tiêu phát triển về môi tr-ờng, kinh tế và xã hội nêu ra trong Nghị
quyết 08 năm 1997 và Quyết định 661 năm 1998 của Thủ t-ớng Chính phủ
nói chung là hoàn chỉnh vè chúng đã công nhận bản chất toàn diện của
ngành lâm nghiệp và những ph-ơng diện liên kết với nhau. Tuy nhiên, để
h-ớng dẫn có hiệu quả cho một ch-ơng trình quốc gia, những mục tiêu này
nên đ-ợc nhìn nhận nh- là những mục đích tổng thể, và cần xây dựng thêm
những mục tiêu cụ thể hơn, và những mục tiêu này đảm bảo việc thực hiện
một loạt các hoạt động rộng hơn là chỉ trong khuôn khổ các hoạt động có
vốn 661.
Các mục tiêu cụ thể cần đ-ợc xây dựng để từ đó có đ-ợc những chiến l-ợc
và xác định đ-ợc những tiêu chí và chỉ số để theo dõi tiến triển đạt các mục
đích của Dự án. Hơn nữa, các mục tiêu cần dẫn đến -u tiên đầu t- xét về
mặt khu vực địa lý, các nhóm đối t-ợng tham gia và các công cụ chính
sách.

Mục tiêu về môi tr-ờng công nhận tầm quan trọng hàng đầu của việc bảo
vệ và phục hội các chức năng đầu nguồn để giảm thiểu xói mòn và sự thay
đổi thất th-ờng của l-u l-ợng n-ớc. Việc duy trì và thúc đầy bảo tồn đa
dạng sinh học có thể áp dụng cho cả rừng phòng hộ lẫn rừng đặc dụng, để
sự đa dạng giữa các loại hình hệ sinh thái, giữa các loài và ngay trong các
loài đ-ợc xem xét đảm bảo.
Mục tiêu kinh tế công nhận những điều kiện hiện tại và t-ơng lai về kinh tế
xã hội và dân số ở Việt Nam, cũng nh- ảnh h-ởng của sự phát triển lâm
nghiệp trong khu vực và trên thế giới đối với lợi thế so sánh của ngành công
nghiệp lâm sản của Việt Nam. Mục tiêu này phân biệt sự khác nhau giữa
các doanh nghiệp vừa và nhỏ hoạt động theo nhu cầu của địa ph-ơng ở các
khu vực miền núi với các doanh nghiệp th-ơng mại quy mô lớn sản xuất
phục vụ thị tr-ờng trong n-ớc và quốc tế.
Mục tiêu xã hội cho thấy tầm quan trọng của đảm bảo đời sống (anh ninh
l-ơng thực, đảm bảo quyền h-ởng dụng, cơ hội việc làm, và tiếp cận với các
nguồn lực tài chính và kỹ thuật) trong những nhóm dân c- dễ bị tổn th-ơng
nhất (xét về sắc tộc, điều kiện kinh tế và giới) sống trong hoặc gần các khu
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
vii
rừng, đặc biệt là các nhóm dân tộc thiểu số, từ đó tìm ra đ-ợc các cách tiếp
cận mà kết nối đ-ợc với các vấn đề của các ngành và ch-ơng trình khác,
trong đó có an ninh l-ơng thực. Mục tiêu xã hội sẽ đ-a ra đ-ợc lý do để đ-a
vào quy hoạch sử dụng đất, giao đất và xây dựng các cơ chế h-ởng lợi thay
vì (hoặc bổ xung cho) cơ chế bao cấp. Cuối cùng, mục tiêu này công nhận
vai trò trung tâm của các nhóm dễ bị tổn th-ơng trong thiết kế các hoạt
động của Dự án, cũng nh- những nhu cầu đặc biệt của họ về hỗ trợ kỹ
thuật, tài chính và thị tr-ờng trong ngành lâm nghiệp.
Tóm lại, những thay đổi chính về quan niệm cần có trong thiết kế Dự án
trồng mới 5 triệu ha rừng là một khuôn khổ gồm một mục đích và các mục
tiêu mà cho phép -u tiên hoá đầu t

Những v-ớng mắc chính trong việc thực hiện Dự án (Phần 3)

Những lĩnh vực cần cải thiện có liên quan đến các ph-ơng diện chính sách và
thể chế trong thiết kế và thực thi Dự án, cũng nh- là môi tr-ờng khung của Dự
án.

Quản lý đất lâm nghiệp (Phần 3.2.)

Phân loại đất lâm nhgiệp hiện đang thiếu những số liệu đầy đủ và thống
nhất về số l-ợng và chất l-ợng tài nguyên rừng, cũng nh- thiếu các tiêu chí
đơn giản, cùng đ-ợc chấp thuận và mang tính thực tế, một phần là vì sự rời
rạc về thể chế giữa các cơ quan liên quan đến đất đai, cũng nh- là do hệ
sinh thái phức tạp của Việt Nam. ở cấp trung -ơng, một viện đứng đầu cần
xây dựng một bộ tiêu chí đơn giản và có thể áp dụng đ-ợc để các tỉnh có
thể tiến hành phân loại chi tiết ở các cấp địa ph-ơng (họ phải chịu trách
nhiệm về công việc này, cho dù có hay không kinh phí cho các hoạt động
Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng); một loại rừng phòng hộ cần thay thế các
cấp phòng hộ khác nhau nh- hiện nay, với diện tích còn lại chuyển thành
rừng sản xuất hoặc đất nông nghiệp và giao cho các tổ chức, cộng đồng, hộ
gia đình hay các cá nhận, đặc biệt là trong các nhóm dân c- dễ bị tổn
th-ơng. Cần -u tiên những khu vực đầu nguồn xung yếu dành cho các hoạt
động Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, nơi mà phân loại đất cần đ-ợc cấp
kinh phí thông qua Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng.
Ch-a có cách tiếp cận có hệ thống nào với quy hoạch sử dụng đất (rừng) có
tính thực tế, kể cả ở cấp trung -ơng lẫn các cấp địa ph-ơng. Hiện tại, các
mục đích sử dụng đất do trung -ơng xác định không phản ánh đầy đủ năng
lực của địa ph-ơng và đ-ợc vạch ra mà không có sự tham gia của những
ng-ời hiểu biết về năng lực này. Trong khuôn khổ của Dự án trồng mới 5
triệu ha rừng, quy hoạch sử dụng đất ở cấp quốc gia phải giới hạn mình

trong việc xác định những khu vực -u tiên đầu t-, đặc biệt là cho bảo vệ
đầu nguồn (và, nếu thấy khả thi, cho tiếp tục phát triển rừng trồng th-ơng
mại), trong khi quy hoạch sử dụng đất địa ph-ơng phải đ-a những ng-ời sử
dụng đất thực thụ vào việc thiết kế sử dụng nguồn tài nguyên. Cần -u tiên
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
viii
cho các khu vực dành cho các hoạt động của Dự án trồng mới 5 triệu ha
rừng, nơi mà đ-ợc cấp kinh phí thông qua Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng.
Giao đất lâm nghiệp ch-a bắt kịp tốc độ nh- trong ngành nông nghiệp, một
phần là do sự l-ỡng lự về phía chính phủ (và các lâm tr-ờng quốc doanh)
trong việc giao nguồn tài nguyên rừng và về phía ng-ời nông dân trong việc
nhận trách nhiệm với những điều kiện bó buộc. Một vấn đề nữa là quyền
đồng sở hữu ch-a đ-ợc công nhận về mặt pháp lý, ngăn cản việc hợp pháp
hoá những ph-ơng pháp quản lý truyền thống, đặc biệt là của đồng bào dân
tộc thiểu số ở vùng núi. Giao đất đi cùng với quyền và lợi phải trở thành
điều kiện tiên quyết cho các hoạt động Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng và
phải đ-ợc cấp kinh phí thông qua Dự án. Khi cần thiết và/hoặc mong muốn,
Dự án có thể trao quyền đồng sở hữu.

Bảo tồn thiên nhiên và quản lý đầu nguồn (Phần 3.3.)

Sự xuống cấp đầu nguồn và đa dạng sinh học vẫn đang tiếp diễn trên diện
rộng mà không kiểm soát đ-ợc, một phần là do những áp lực về kinh tế-xã
hội và dân số, phần nữa là do khuôn khổ chính sách, thể chế và Dự án trồng
mới 5 triệu ha rừng hiện hành không -u tiên hoá đ-ợc các khu vực đầu t- và
các ph-ơng pháp giảm thiểu sự xuống cấp. Nói cách khác, mối liên kết
quan trọng giữa sự bền vững về môi tr-ờng và kinh tế-xã hội vẫn ch-a đ-ợc
thiết lập. Mục tiêu lớn về môi tr-ờng nên là tất cả các hoạt động trong
ngành lâm nghiệp dẫn đến sử dụng bền vững nguồn tài nguyên. Điều này
đòi hỏi (i) giải quyết đ-ợc nhu cầu xây dựng năng lực nhằm quản lý tốt hơn

rừng đặc dụng; (ii) bảo vệ và phục hồi đầu nguồn đ-ợc gắn kết với bảo đảm
đời sống và đ-ợc thực hiện với các ph-ơng pháp phù hợp nhất, ở hầu hết
các nơi thông qua tái sinh tự nhiên thuần tuý; và (iii) các hoạt động tái trồng
rừng ở các khu rừng phòng hộ và sản xuất phải tránh những hậu quả xấu về
môi tr-ờng do lựa chọn loài cây trồng thiếu hợp lý; và (iv) những khu vực
dành cho bảo tồn đa dạng phải đủ rộng, hoặc nối với nhau bằng các hành
lang, để hỗ trợ cho việc duy trì các loài chỉ thị.

Phát triển kinh tế nghề rừng (Phần 3.4.)

Mặc dù Chính phủ đã có những nỗ lực lớn nhằm thúc đẩy rừng trồng và đ-a
ng-ời dân tham gia và trồng, quản lý và bảo vệ rừng, kết quả sau gần m-ời
năm thực hiện các ch-ơng trình tái trồng rừng quốc gia vẫn còn thất th-ờng.
Có ít các khu rừng trồng làm ăn có lãi và quản lý v-ờn -ơm và các dịch vụ
phổ cập vẫn còn yếu kém, trong khi việc khuyến khích lâm nghiệp nhỏ
ch-a đ-ợc tiến hành đầy đủ. Mặt khác, tiềm năng tái sinh tự nhiên đã đ-ợc
công nhận, cho cả các lâm sản ngoài gỗ, và đã có một sự tái định h-ớng
mang tính chiến l-ợc đã đ-ợc đề x-ớng. Để đảm bảo các nguồn lực cho Dự
án trồng mới 5 triệu ha rừng đ-ợc sử dụng một cách có hiệu quả, cần tăng
tái sinh tự nhiên (thuần tuý) và cần đánh giá cẩn thận tính khả thi của các
khu rừng trồng quy mô lớn.
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
ix
Khai thác gỗ và lâm sản ngoài gỗ đã diễn ra trên diện rộng với rất ít cân
nhắc đến tính bền vững, làm xuống cấp nghiêm trọng hệ sinh thái rừng và
làm h- hại nguồn tài nguyên quý giá. T-ơng tự, ngành công nghiệp chế
biến lâm sản sở hữu quốc doanh và đ-ợc bảo hộ đã vận hành để đạt các chỉ
tiêu đầu ra mà không tính đến nhu cầu, chất l-ợng sản phẩm và khả năng
xâm nhập thị tr-ờng; ở một số mảng công nghiệp nh- mộc và thủ công mỹ
nghệ, các doanh nghiệp vừa và nhỏ đã có những b-ớc tiến rõ rệt, nh-ng tính

bền vững của nguồn lực hoàn toàn không đ-ợc bảo đảm. Nếu Dự án trồng
mới 5 triệu ha rừng muốn tăng đóng góp của ngành lâm nghiệp vào nền
kinh tế quốc dân, các nghiên cứu thấu đáo cần xác định ra những lợi thế so
sánh của Việt Nam và đ-a đến sự phát triển ổn định và toàn diện cho ngành
mà có thể thúc đẩy việc thành lập các khu rừng nguyên liệu, cho cả các
ngành quy mô lớn lẫn các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Trong khuôn khổ này,
nhất định cải cách lâm tr-ờng quốc doanh phải đ-ợc đẩy nhanh.
Môi tr-ờng đầu t- và tài chính trong ngành lâm nghiệp nói chung không
khuyến khích đ-ợc việc sử dụng bền vững nguồn tài nguyên và sự tham gia
của khu vực t- nhân. Tiếp cận với tín dụng và các điều kiện vốn vay không
phù hợp với đặc thù của ngành lâm nghiệp, cơ chế h-ởng lợi cho ng-ời
nông dân không tạo ra đ-ợc đủ kích tố đầu t-, và sự thiếu thông tin về thị
tr-ờng và giá cả làm cho các nhà đầu t- khó đánh giá đ-ợc tính khả thi của
các khoản đầu t Cuối cùng, hệ thống thuế và thuế quan th-ơng mại vẫn là
những rào cản đối với tăng đầu t- trong lâm nghiệp.

Phát triển xã hội (Phần 3.5.)

Những bất cập chính về những khía cạnh xã hội của ngành lâm nghiệp liên
quan đến đảm bảo đời sống và quyền h-ởng dụng, cũng nh- tiếp cận với
các dịch vụ hỗ trợ tài chính và kỹ thuật và các quy trình ra quyết định. Chỉ
khi nào nông dân sống phụ thuộc vào rừng thoả mãn các nhu cầu cơ bản, thì
họ mới có thể tham gia nhiều hơn vào quản lý rừng bền vững. Đảm bảo đời
sống liên quan đến khả năng tiếp cận với đất đai (gồm đồng sở hữu ở các
cấp cộng đồng và hộ gia đình), cơ hội việc làm và các dịch vụ phổ cập, đặc
biệt là cho các nhóm dễ bị tổn th-ơng nhất xét về sắc tộc, điều kiện kinh tế
và giới. Để tăng khả năng các khu đầu nguồn xung yếu có thể đ-ợc bảo vệ
và/hoặc phục hồi, lâm nghiệp trong khuôn khổ Dự án trồng mới 5 triệu ha
rừng cần phải đ-ợc coi là bộ phận không thể tách rời của sử dụng đất tổng
thể, trong đó những ích lợi từ các loại hình sử dụng khác nhau nguồn lực

này phải đ-ợc làm rõ và hợp pháp hoá, đặc biệt là ở rừng phòng hộ và rừng
đặc dụng, và những đối t-ợng tham gia ở địa ph-ơng phải là những nhân vật
chính.

Xây dựng năng lực (Mục 3.6.)

Mậc dù đã có một số tiến bộ, hệ thống nghiên cứu và phổ cập, giáo dục và
đào tạo của Việt Nam ch-a khai thác hết tiềm năng của mình trong việc hỗ
trợ phát triển một ngành lâm nghiệp bền vững. Một loạt các đối t-ợng
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
x
không đ-ợc cấp kinh phí đầy đủ tiến hành nghiên cứu, và tất cả trong số họ
thiếu động cơ để chia sẻ và phối hợp công việc của họ với nhau; phổ cập đã
tập trung xây dựng mô hình, không kết nối với nghiên cứu và ít cân nhắc
đến những nhu cầu và năng lực của khách hàng của họ, đặc biệt là liên quan
đến khía cạnh kinh tế-xã hội, lập kế hoạch có sự tham gia của ng-ời dân
trong khuôn khổ dân chủ hoá xã hội, và tiếp thị lâm sản; các giáo trình đào
tạo và giáo dục đã không bắt kịp với bản chất thay đổi của ngành lâm
nghiệp, một phần là do thiếu một hệ thống hữu hiệu để theo dõi những tác
động và tính phù hợp của các dịch vụ giáo dục và đào tạo. Mặc dù giáo dục
tự nó không nằm trong phạm vi của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, các
viện cần tăng c-ờng gắn kết để hỗ trợ cho những nhu cầu của Dự án.

Liên kết với các ngành và ch-ơng trình khác (Phần 3.7.)

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng là phần không thể tách rời của phát triển
nông thôn, mà đến l-ợt mình, phát triển nông thôn ảnh h-ởng, và bị ảnh
h-ởng bởi một loạt các ngành khác, trong đó có cơ sở hạ tầng, công nghiệp
và năng l-ợng. T-ơng tự một số các ch-ơng trình quốc gia khác nhau hoạt
động về các vấn đề có liên quan đến Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, đặc

biệt là Ch-ơng trình Xoá đói Giảm nghèo. Kết quả là, Bộ NN&PTNT, phối
hợp với các bộ ngành có liên quan, cần l-u ý nhiều hơn nữa tới những mối
liên kết xuyên ngành và cố gắng vận hành những mối liên kết này thông
qua việc điều phối tốt hơn các ch-ơng trình quốc gia.

Môi tr-ờng thể chế (Phần 4)

Các bên tham gia (Phần 4.1.)

Trong số nhóm lớn và đa dạng các bên tham gia trong ngành lâm nghiệp,
các cơ quan chính phủ, bao gồm cả các doanh nghiệp nhà n-ớc, tiếp tục
kiểm soát phần lớn những tiến trình lập kế hoạch và thực thi. Hậu quả là,
phần lớn ngân sách chính phủ cho ngành lâm nghiệp đ-ợc sử dụng để duy
trì bộ máy hành chính cồng kềnh. Điều này lại ng-ợc lại với năng lực hành
chính hiện hành, và với chủ tr-ơng giao quyền sử dụng tài nguyên rừng cho
các đối t-ợng ngoài quốc doanh, đặc biệt là các cộng đồng, hộ gia đình và
các cá nhân. Trong khuôn khổ Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, sự công
nhận này cần đ-ợc chuyển thành một quyền sở hữu dự án đa dạng hơn,
trong đó các cộng đồng, các đoàn thể và các tổ chức xã hội dân sự khác
đóng một vai trò lớn hơn, đặc biệt là trong các tiến trình lập kế hoạch và ra
quyết định.

Thủ tục quản lý của chính phủ (Phần 4.2.)

Lý do cho cơ cấu quản lý song hành của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng
đ-ợc dựa vào một phần là bản chất chuyên ngành của Dự án. Mặc dù các
ban liên ngành và liên cục vụ ở các cấp trung -ơng và tỉnh tồn tại để huy
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
xi
động các cơ quan chức năng, phạm vi hạn hẹp của các dự án đủ điều kiện

đ-ợc Dự án cấp kinh phí, những thủ tục chỉ đạo cồng kềnh, cũng nh- sự
l-ỡng lự vốn có trong việc làm việc v-ợt khỏi ranh giới cơ quan mình, đã
cản trở nhiều đến quản lý Dự án có hiệu quả. Các lịch trình và các ph-ơng
án chính sách đã đ-ợc soạn bởi các chuyên gia của Bộ và Sở, nơi mà những
chồng chéo giữa các ban ngành càng làm phức tạp thêm công tác thực thi
Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng.
Mặc dù đã có sự phân quyền trong quản lý Dự án, việc chuẩn bị các tiểu dự
án Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng của các cán bộ tỉnh và huyện chủ yếu
vẫn là để đặt các chỉ tiêu trung -ơng đề ra vào trong những hoạt động đã
đ-ợc định tr-ớc. Kết quả là, v-ớng mắc xảy ra ở cả cấp trung -ơng, nơi cần
có sự kiểm tra và điều chỉnh, và ở các cấp địa ph-ơng, nơi mà những nhu
cầu và năng lực không đáp ứng đ-ợc những thông số tiểu dự án đã đ-ợc đề
ra.

Tính minh bạch và độ tin cậy (Phần 4.2.1.)

Do Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng thiếu những mục tiêu, tiêu chí và chỉ số
cụ thể nên đã cản trở rất nhiều quá trình ra quyết định, theo dõi và đánh giá
một cách minh bạch. Không có nhiều các khả năng kểm tra, các tỉnh đã
phải tìm đến quy trình chính trị để đảm bảo có thể tiếp cận với kinh phí Dự
án. Trong đó, lý do xác đáng và tính khả thi của các tiểu dự án đ-ợc xếp
hành thứ yếu, thêm nữa, th-ơng thuyết kéo dài cũng tiêu tốn nhiều vốn dự
án quý giá. Một khi đã đ-ợc phê duyệt, có ít kiểm tra để ngăn chặn việc sử
dụng kinh phí Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng của tỉnh cho các dự án
không phải nằm trong các kế hoạch hàng năm. Trong khi nguồn lực đ-ợc sử
dụng vì các mục đích định sẵn, thì xung đột về lợi ích giữa các chủ dự án và
các cơ quan giám sát th-ờng ảnh h-ởng xấu đến công tác theo dõi và đánh
giá. Nếu các nguồn lực Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đ-ợc sử dụng có
hiệu quả hơn, Ban Chỉ đạo Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng cần phải gấp rút
thiết lập một hệ thống theo dõi và đánh giá dựa trên công việc thực làm.

Thông qua sự tham gia của những ng-ời h-ởng lợi từ dự án và các tổ chức
tài trợ, các cơ quan chính phủ phải có độ tin cậy không chỉ đối với các cấp
hành chính cao hơn, mà cả với những đối t-ợng họ phục vụ ở khu vực nông
thôn.

Ưu tiên cải cách thể chế (Phần 4.2.2.)

Cải cách thể chế đã đ-ợc công nhận là một -u tiên. Bộ Nông nghiệp và Phát
triển Nông thôn (và Bộ Lâm nghiệp cũ) đ-ợc chọn làm các bộ thí điểm
trong tiến trình cải cách nền hành chính công của Việt Nam tr-ớc khi có Dự
án trồng mới 5 triệu ha rừng. Tuy nhiên, việc thực thi đã làm nổi bật những
nhu cầu cải cách và làm tăng thêm tính cấp bách của cải cách kịp thời.
Những thay đổi phải diễn ra ở hai cấp. ở cấp chung, vai trò của bản thân
nền hành chính công ngành lâm nghiệp đòi hỏi phải có những điều chỉnh
cho phù hợp với thực tế và chiến l-ợc kinh tế-xã hội của đất n-ớc, đối với
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
xii
khu vực t- nhân, cộng đồng và các cá nhân đảm nhận một vai trò lớn hơn
trong một xã hội theo h-ớng thị tr-ờng. Vì thế, một trong những nhiệm vụ
hàng đầu vủa nền hành chính lâm nghiệp là phải hỗ trợ cho khu vực t- nhân
và c- dân ngày càng tăng ở nông thôn trong việc đ-a quản lý rừng bền vững
vào các kế hoạch kinh doanh bền vững và các chiến l-ợc sinh kế tổng thể.
Việc phân cấp phải đ-ợc đẩy nhanh, trong đó các cấp địa ph-ơng sẽ có
nhiều quyền hạn hơn, cũng nh- là nhiều trách nhiệm và độ tin cậy hơn.
ở cấp cụ thể hơn, Bộ phải xác định lại cơ cầu, chức năng và nhiệm vụ của
các đơn vị hành chính của mình. Điều này có cả cải cách lâm tr-ờng quốc
doanh, tạo một cục/vụ lâm nghiệp duy nhất chịu trách nhiệm về phát triển
rừng (gồm cả phổ cập) và bảo vệ rừng, cũng nh- thành lập đơn vị lâm
nghiệp ở cấp huyện, và phối hợp giữa các viện nghiên cứu và đào tạo.

Nhu cầu phát triển nguồn nhân lực (Phần 4.2.3.)

Những thay đổi không thể diễn ra ngày một ngày hai, hoặc diễn ra mà
không có những nỗ lực trong phát triển nguồn nhân lực và xây dựng năng
lực thể chế. Cũng ở đây, Bộ NN&PTNT cần đề x-ớng những thay đổi ở cấp
vĩ mô, trong đó hệ thống giáo dục và đào tạo phải gắn kết chặt chẽ với nhu
cầu của vai trò h-ớng dẫn của nền hành chính và những đối t-ợng phục vụ
đa dạng; cũng nh- ở cấp vi mô, trong đó hệ thống khuyến khích cán bộ phải
ngày càng dựa vào thành tích công việc. Trong khuôn khổ của Dự án trồng
mới 5 triệu ha rừng, những lĩnh vực -u tiên là (i) lập kế hoạch có sự tham
gia của ng-ời dân, các ph-ơng pháp theo dõi và đánh giá lập ra cho những
năng lực và nhu cầu cụ thể của các bên tham gia khác nhau, đặc biệt là các
nhóm dễ bị tổn th-ơng xét về sắc tộc, điều kiện kinh tế và giới; (ii) chuyển
giao công nghệ nhằm tăng năng suất gỗ và các sản phẩm ngoài gỗ, chế biến
và thị tr-òng; và (iii) những kỹ năng cần thiết cho quản lý rừng bền vững
vào những hợp phần của các hệ thống canh tác bền vững.

Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành (Phần 5)

Lý do xác đáng cho một dối tác giữa chính phủ và các nhà tài trợ trong một
Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành đ-ợc dựa trên sự công nhận rằng mặc dù các dự án
riêng lẻ đã đạt đ-ợc những thành công tr-ớc mắt và tăng c-ờng sự hiểu biết về
những cách tiếp cận mới, hỗ trợ phát triển dựa theo dự án không luôn đạt đ-ợc
các kết quả bền vững. Một cách tiếp cận dựa theo ch-ơng trình muốn đ-a hỗ
trợ phát triển đ-ợc điều phối tốt hơn vào trong một khuôn khổ chính sách và
thực thi cùng đ-ợc các bên xây dựng.

Nội dung (Phần 5.1.)

Phạm vi thực sự của một Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành (SSP) cần phải đủ

rộng để tất cả các hoạt động cần thiết nhằm đạt đ-ợc các mục đích của Dự
án trồng mới 5 triệu ha rừng phải đ-ợc bao trùm. Ch-ơng trình Hỗ trợ
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
xiii
Ngành đ-ợc đề xuất với 5 hợp phần chung, mỗi một hợp phần đ-ợc theo dõi
và đánh giá với một bộ tiêu chí và chỉ số khác biệt.

1. Quản lý Đất lâm nghiệp (phân loại đất lâm nghiệp và xây dựng lâm
phần quốc gia ổn định; quy hoạch sử dụng đất giao đất; theo dõi tài
nguyên rừng và sử dụng đất)
2. Phát triển kinh tế nghề rừng (lâm nghiệp nhỏ và lâm nghiệp cộng
đồng; lâm nghiệp th-ơng mại; cải cách lâm tr-ờng quốc doanh; chế biến
lâm sản; đầu t- và tín dụng; thị tr-ờng và th-ơng mại)
3. Quản lý đầu nguồn và bảo tồn tự nhiên (chọn đầu nguồn -u tiên; quản
lý khu vực bảo vệ và các vùng đệm; đa dạng sinh học ở rừng sản xuất và
rừng phòng hộ);
4. Xây dựng năng lực (đào tạo và giáo dục; nghiên cứu và phổ cập, tăng
c-ờng thể chế, bao gồm cả Theo dõi và Đánh giá; phát triển pháp lý); và
5. Đảm bảo đời sống (an ninh l-ơng thực; việc làm; những vấn đề đan
chéo; liên kết với các ch-ơng trình khác).

Cơ chế điều phối (Phần 5.2.)

Những yêu cầu chung của một cơ chế điều phối Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành
là (i) chính phủ dẫn đầu; (ii) đơn vị chỉ đạo cao nhất giới hạn trong việc đ-a
ra những định h-ớng chiến l-ợc và xem xét lại; và (iii) trách nhiệm vận
hành thuộc về các đơn vị thực thi ở các cấp trung -ơng và cấp tỉnh với thành
phần là chính phủ và các nhà tài trợ. Có hai ph-ơng án lựa chọn đ-ợc trình
bày, hai ph-ơng án này không loại trừ nhau, mà đ-ợc sắp đặt theo một sự
tiến triển (xem những sơ đồ):

Ph-ơng án 1 (Xem Hình 6, Phần 5.2.) dựa trên những cải tiến từ bộ máy
thực thi Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng hiện có, kết hợp với sự tham gia
của các nhà tài trợ. Những đặc điểm chính là:
1. Một Nhóm T- vấn Lâm nghiệp Quốc tế (nằm trong Văn phòng Bộ) gồm
đại diện các nhà tài trợ và các tổ chức phi chính phủ để đánh giá lại và
thảo luận các để án và điều phối các giai đoạn chu trình dự án.
2. Một Ban Đánh giá Đối tác Chính phủ - các Nhà tài trợ gồm các thành
viên từ Ban Chỉ đạo Quốc gia Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng và Nhóm
T- vấn Lâm nghiệp Quốc tế để cùng th-ờng xuyên đánh giá hiện trạng
tiến độ trong Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành.
3. Các Nhóm Chuyên trách Chủ đề/Vùng Chính phủ - các Nhà Tài trợ để
đảm bảo sự thống nhất ngay trong các hợp phần theo vùng và theo chủ
đề của Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành và hỗ trợ cho Ban Điều hành Trung
-ơng và các Đơn vị Quản lý Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng của Bộ.
4. Một bộ máy cấp tỉnh đ-ợc sắp xếp hợp lý hóa với Ban Điều hành cấp
Tỉnh chịu trách nhiệm cho các nhiệm vụ vận hành h-ớng dẫn việc điều
hành Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành (Ban quản lý Dự án cấp tỉnh bị xoá bỏ)
5. Các ban Quản lý Ch-ơng trình địa ph-ơng chịu trách nhiệm h-ớng dẫn
các chủ dự án và điều hành Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành ở cấp địa
ph-ơng.
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
xiv

Ph-ơng án 2 (xem Hình 7, Phần 5.2.) t-ơng tự cũng đ-ợc dựa trên bộ máy
thực thi Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng hiện hành, nh-ng h-ớng tới sự hoà
nhập nhiều hơn giữa chính phủ và các nhà tài trợ ở các bộ phận chủ chốt.
Những đặc điểm chính là:
1. Một Nhóm Hỗ trợ Chính sách chung Chính phủ - các Nhà tài trợ nằm
trong Ban Chỉ đạo Quốc gia hoạt động nh- là một bộ phận cố vấn
th-ờng trực, cố vấn về và đánh giá lại những quyết định của Ban Chỉ đạo

và công bố những giải trình kỹ thuật.
2. Một Ban Điều hành Trung -ơng chung giữa chính phủ - các nhà tài trợ
để đánh giá lại những kết quả theo dõi và đánh giá, cố vấn cho Ban Chỉ
đạo, và là đại diện đối ngoại của Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành. Ban Điều
hành Tr-ng -ơng cũng đ-ợc hỗ trợ bởi các Nhóm Chuyên trách Chủ
điểm/Vùng giống nh- trong ph-ơng án 1, nh-ng cùng xây dựng kế
hoạch làm việc để đảm bảo sự hoà nhập nhiều hơn (chức năng và nhiệm
vụ của các Ban Quản lý Dự án Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đ-ợc đặt
d-ới Ban Điều hành).
3. Các Nhóm Cố vấn chung Chính phủ - các Nhà tài trợ nằm trong các Ban
Điều hành các Tỉnh làm cho Đối tác giữa chính phủ và các nhà tài trợ
trong quản lý Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành v-ơn đến tận cấp tỉnh.
4. Các Ban điều hành Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành cấp tỉnh chung giữa
Chính phủ - các Nhà Tài trợ đảm nhiệm vận hành trong công tác điều
hành Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng ở cấp tỉnh.
5. Các Ban Quản lý Dự án nh- trong ph-ơng án 1

Các quy trình thực thi (Phần 5.3.).

Vấn đề cốt lõi liên quan đến các ph-ơng thức thực thi là làm thế nào giảm
đ-ợc chi phí giao dịch trong việc cung cấp hỗ trợ phát triển. Hai lĩnh vực
chung trong đó điều này có thể đạt đ-ợc là: (i) quản lý chu trình dự
án/ch-ơng trình và (ii) hài hoà các thủ tục thực thi, đặc biệt là liên quan
đến việc giải ngân. Hai ph-ơng án, cũng lại theo một chuỗi liên tục, đáp
ứng hai lĩnh vực này.
Ph-ơng án 1 nhấn mạnh về việc giảm chi phí giao dịch thông qua việc đồng
thực hiện các b-ớc chu trình dự án và phân chia theo chủ điểm và theo
vùng các hoạt động hỗ trợ quốc tế. Theo một cách dẫn giải và phân tích
đ-ợc nhất trí về những điểm mạnh, điểm yếu, những cơ hội và thách thức
đối với ngành lâm nghiệp Việt Nam, chính phủ đi đầu trong việc điều

chỉnh Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng để phản ánh những nhu cầu, năng
lực và -u tiên thực tế. Những chiến l-ợc và những thay đổi trong môi
tr-ờng khung đ-ợc các bên cùng xác định, cũng nh- những tiêu chí và chỉ
số để theo dõi tiến triển trong việc thực thi, tất cả đ-ợc đ-a vào Ch-ơng
trình Hỗ trợ Ngành, việc phân bổ theo vùng/chủ điểm để đ-a hỗ trợ phát
triển vào những khu vực và vấn đề -u tiên.
Ph-ơng án 2 dựa theo ph-ơng án 1 và có thể đ-ợc coi là phần bổ sung chứ
không phải là một ph-ơng án đứng riêng rẽ. T-ơng tự nó nhằm giảm chi
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
xv
phí giao dịch thông qua việc đồng xác định vấn đề, xây dựng chiến l-ợc và
quản lý chu trình dự án, nh-ng bên cạnh đó, những cố gắng nhằm dần đạt
đ-ợc sự hài hoà các ph-ơng thức chuyển giao hỗ trợ phát triển với các thủ
tục của chính phủ. Những b-ớc đầu tiên theo h-ớng này đang đ-ợc tiến
hành với các hoạt động của Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển
Châu á, và Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JBIC).

Thời gian (Phần 5.4.)

Thời gian của Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành có thể nh- sau:
1. Giai đoạn đầu tiên đến năm 2003 để hình thành bộ máy Ch-ơng trình Hỗ
trợ Ngành, tập trung vào xây dựng năng lực và những thay đổi trong môi
tr-ờng khung của Ch-ơng trình, cũng nh- chuẩn bị cho các hoạt động hỗ
trợ của các nhà tài trợ.
2. Giai đoạn thứ hai 2003-2005 sẽ có sự tăng dần trong hỗ trợ phát triển thông
qua các khoản vay nhằm củng cố những thay đổi trong môi tr-òng khung
và khởi x-ớng đầu t
3. Giai đoạn 2006-2010 trùng với kế hoạch 5 năm của chính phủ. Khi đó, các
dự án vốn vay đa ph-ơng có thể sẽ vận hành đầy đủ và các dự án song
ph-ơng và của các tổ chức phi chính phủ sẽ tiếp tục xây dựng năng lực ở

những nơi cần thiết nhất.
4. Cuối cùng, giai đoạn 2010-2015 sẽ hoàn tất những hoạt động đ-ợc khởi
x-ớng cùng với việc tổng kết và đề x-ớng một thoả thuận đầu t- và hỗ trợ
kỹ thuật mới.

2001
2003
2005
2015
2010
Giai đoạn II Giai đoạn I Giai đoạn III

Giai đoạn IV

Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
1

1. Giới thiệu

Tài liệu này là một trong nhiều b-ớc của một tiến trình tiến triển của sự phối
hợp giữa Chính phủ và các nhà tài trợ h-ớng tới một cách tiếp cận mới trong
việc điều phối phát triển ngành lâm nghiệp Việt Nam. Để trình bày một bối
cảnh cần thiết, phần đầu của báo cáo này đ-a ra cái nhìn tổng quan về tiến
trình Đối tác, tiếp theo đó là những mục tiêu và cách tiếp cận của Giai đoạn
Tổng hợp, và sơ bộ về bố cục của báo cáo.

1.1. Bối cảnh

Tháng 7 năm 1998, Quốc hội lần thứ X đã thông qua Nghị quyết về ch-ơng
trình lâm nghiệp mới nhằm trồng mới và khôi phục 5 triệu ha đất rừng và phấn

đấu đến năm 2010 tổng diện tích rừng sẽ đạt đ-ợc 14.3 triệu ha trên toàn quốc
(tăng độ che phủ lên tới 43%). Dự án cho thấy cam kết và -u tiên của chính
phủ đối với ngành lâm nghiệp trong những năm tới và cũng để h-ởng ứng
Tuyên Bố Rio (UNICED) và Ch-ơng trình Nghị sự 21 của Hội nghị Liên
hợp quốc 1992 về Môi tr-ờng và Phát triển.

Công tác chuẩn bị cho việc thành lập Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng
bắt đầu từ cuộc họp của nhóm T- vấn ở Pa ri tháng 12 năm 1998, khi đó cộng
đồng các nhà tài trợ và Chính phủ Việt Nam đã nhất trí thành lập Đối tác để hỗ
trợ cho Dự án này. Ngày 10 tháng 12 năm 1999, một Văn bản Thoả thuận về
Chuẩn bị Ch-ơng trình Hỗ trợ Đối tác cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng
đ-ợc ký tại Hà Nội giữa Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn và 15 đại
diện của cộng đồng các nhà tài trợ nhằm thiết lập một đối tác chính thức giữa
Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ và các tổ chức phi chính phủ có quan
tâm cho một Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng
trên cơ sở các chính sách, chiến l-ợc, -u tiên và nguyên tắc đ-ợc các bên nhất
trí phù hợp với các thoả thuận quốc tế.

Tiến trình Đối tác đ-ợc ban Điều Hành Đối tác chung Chính phủ-Các Nhà tài
trợ chỉ đạo và Ban Th- ký Đối tác nằm trong Vụ Hợp tác Quốc tế hỗ trợ và
hoạt động trong sự hợp tác với Văn phòng Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng
thuộc Cục Phát triển Lâm nghiệp.

Ba Nhóm Chuyên trách chung Chính phủ-các Nhà Tài trợ đ-ợc thành lập để rà
soát và phân tích các khía cạnh khác nhau liên quan đến sự phát triển của một
Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành:

Nhóm Chuyên trách I: Làm rõ Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

Mục tiêu: Xem xét và đánh giá tình hình chuẩn bị và thực hiện hiện nay của

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng và trình bày chi tiết những mục tiêu và kết quả
phải đạt đ-ợc và đề xuất những biện pháp và cơ chế thực hiện. Xác định những
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
2
hoạt động trọng tâm của Dự án, mối liên hệ của Dự án với các ch-ơng trình
quốc gia khác cũng nh- những giới hạn của nó.

Nhóm Chuyên trách II: Chính sách, Chiến l-ợc, Thể chế Lâm nghiệp

Mục tiêu: Xem xét và đánh giá những mặt mạnh mặt yếu của chính sách, chiến
l-ợc, thể chế lâm nghiệp hiện hành ở Việt Nam và khuyến cáo những vấn đề
đó cần đ-ợc thay đổi nh- thế nào để tạo ra những điều kiện khung phù hợp để
đạt đ-ợc những mục tiêu của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng.

Nhóm Chuyên trách III: Nhu cầu Đầu t- và Hỗ trợ ngành lâm nghiệp và Cơ
cấu Hỗ trợ Đối tác.

Mục tiêu: Xem xét và đánh giá nhu cầu đầu t- trong t-ơng lai của ngành lâm
nghiệp trung và dài hạn (bao gồm cả những nhu cầu tr-ớc mắt) và đóng góp
hiện nay cũng nh- vai trò của các dự án và ch-ơng trình đang đ-ợc thực hiện.
Đề xuất một chiến l-ợc tài chính cho sự phát triển một ngành lâm nghiệp bền
vững ở Việt Nam và cho việc thực thi Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng. Đặc
biệt là sẽ cân nhắc a) nhu cầu đầu t- của Nhà n-ớc; b) phạm vi của những
ph-ơng án Đối tác giữa Chính phủ và các Nhà tài trợ để hỗ trợ ngành lâm
nghiệp của Việt Nam; c) xác định những chi phí và những lợi ích của cách tiếp
cận theo ch-ơng trình đối với đầu t- trong ngành lâm nghiệp và d) xác định
những điều kiện tiên quyết cần thiết để đầu t- thành công vào các hoạt động
lâm nghiệp ở tất cả các cấp.

Các Nhóm Chuyên trách hoạt động trong gần suốt năm 2000 và kết thúc công

việc của mình vào tháng 12

Dự án hỗ trợ kỹ thuật của Ngân hàng Phát triển châu á 'Nghiên cứu về khuôn
khổ chính sách và thể chế cho quản lý nguồn tài nguyên rừng ở Việt Nam'
3255 VIE, sau đây gọi là ADB TA, đ-ợc tiến hành trong 6 tháng từ tháng 4
đến tháng 12 năm 2000. Ba chuyên gia quốc tế và 6 chuyên gia Việt Nam đã
làm việc để 'hỗ trợ Chính phủ (i) xác định chính sách phát triển ngành và chiến
l-ợc thực thi, và (ii) đánh giá nhu cầu xây dựng năng lực để thực hiện Dự án
quốc gia trồng mới 5 triệu ha rừng một cách có hiệu quả'

1.2. Những mục tiêu, kết quả và tổ chức của Nhóm Tổng hợp

Tại cuộc Hội thảo đ-ợc tổ chức ngày 19 tháng 10, ba Nhóm Chuyên trách của
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng cùng với các t- vấn của ADB TA cùng
trình bày những phát hiện ban đầu của mình. Trong các cuộc thảo luận tại và
sau Hội thảo, có ba vấn đề nổi lên mà giai đoạn tiếp theo cần tập trung:

Nội dung của Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành
Quản lý của Việt Nam đối với Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng
Hình thức và Quản lý của một Đối tác giữa Chính phủ và các Nhà tài trợ để
hỗ trợ cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng.
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
3

Nhận định này cho thấy rằng vấn đề "quản lý" cần phải giải quyết ở hai khâu,
và những vấn đề có liên quan nh- thủ tục, theo dõi và đánh giá, cũng cần phải
giải quyết ở hai khâu: Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành và Đối tác. Về vấn đề nội
dung của Ch-ơng trình, cần phải đạt đ-ợc sự thống nhất về mục tiêu của
Ch-ơng trình (dựa trên cơ sở những mục tiêu phát triển của Dự án trồng mới 5
triệu ha rừng), những chiến l-ợc để đạt đ-ợc những mục tiêu này (gồm những

vấn đề về cải cách thể chế và thay đổi chính sách), những kết quả cần đạt đ-ợc
trong những khung thời gian phù hợp, những nguyên tắc thực thi, những mối
liên kết với các ch-ơng trình (quốc gia) khác và những nhu cầu xây dựng năng
lực. Cuối cùng, về vấn đề quản lý Ch-ơng trình, phải có sự thống nhất và sự tin
t-ởng giữa Chính phủ và các Nhà tài trợ về cơ chế quản lý và những thủ tục
đ-ợc áp dụng, tính minh bạch và trách nhiệm của mỗi bên, và năng lực thể chế
để quản lý Ch-ơng trình.

Theo nh- kết quả của những thảo luận này, Giai đoạn Tổng hợp đ-ợc thiết kế
để củng cố những kết quả công việc đánh giá vừa qua vào một đề xuất có tính
h-ớng tới t-ơng lai một Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành chặt chẽ. Những mục tiêu
của Giai đoạn Tổng hợp là:

Chuẩn bị một báo cáo thống nhất và tóm tắt trong đó chứa đựng một
chiến l-ợc phát triển ngành lâm nghiệp trung hạn mà đảm bảo bảo vệ môi
tr-ờng bền vững, xoá đói giảm nghèo và phát triển ngành kinh tế dựa vào sản
phẩm rừng trong khuôn khổ thực hiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng.
Xác định, trong mối t-ơng quan với chiến l-ợc đó, phạm vi của một
Đối tác giữa Chính phủ và các Nhà tài trợ hỗ trợ ngành lâm nghiệp và đ-a ra
những khuyến cáo đánh giá Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng.
Đánh giá năng lực thể chế của Việt Nam trong việc thực hiện Dự án
trồng mới 5 triệu ha rừng (có dựa vào phạm vi Đối tác) và xác định những trở
ngại về mặt thủ tục cũng nh- các vấn đề quản lý khác.

Những nhiệm vụ chính của Giai đoạn Tổng hợp đ-ợc một nhóm các chuyên
gia trong n-ớc và quốc tế tiến hành, bao gồm Joerg Balsiger (Tr-ởng Nhóm),
Tô Đình Mai và Trần Văn Hùng, Tara Rao, Phạm Minh Thoa (Cục Phát triển
Lâm nghiệp), Olaf Balding (GTZ-REFAS), Goran Nilsson Axberg (Ch-ơng
trình Hợp tác Ngành Lâm nghiệp Việt Nam - Phần Lan) và Jill Blockhus
(Ngân hàng Thế giới).

Để đảm bảo tính liên tục của các hoạt động cũng nh- chuyên môn đ-ợc xây
dựng trong giai đoạn Đánh giá của Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng,
các chuyên gia trong n-ớc và quốc tế đã đề xuất thành lập một Nhóm Tham
vấn Giai đoạn Tổng hợp để góp ý cho đề c-ơng và dự thảo báo cáo Tổng hợp.
Bên cạnh đó, hai Hội thảo đã đ-ợc tổ chức để tạo cơ hội cho các nhà tài trợ
tham gia ký kết Văn bản Thoả thuận Đối tác và những bên tham gia tham gia
vào việc vạch ra phạm vi của Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành, cũng nh- vào việc
thiết kế một cơ cấu và cơ chế quản lý của Ch-ơng trình này.
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
4

1.3. Bố cục của Báo cáo

Ba Nhóm Chuyên trách hoạt động trong giai đoạn đầu của tiến trình Đối tác đã
thực hiện đ-ợc phần lớn các công việc. Tuy nhiên, một số khía cạnh quan
trọng ch-a đ-ợc đề cập đến trong các báo cáo này đòi hỏi cần nghiên cứu và
tham vấn thêm trong giai đoạn Tổng hợp.

Với lý do đó, báo cáo này đã sử dụng cả những nguồn thông tin ngoài các báo
cáo của các Nhóm Chuyên trách và ADB Ta.

Phần tiếp theo giới thiệu bố cục này sẽ trình bày những mục tiêu hiện nay của
Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng nh- trong Nghị quyết 08 của Quốc hội và
trong Quyết định 661. Cách tiếp cận này nhằm hai mục đích. Thứ nhất, nó cho
thấy là bề rộng của những mục tiêu đòi hỏi các chiến l-ợc vận dụng trong
ch-ơng trình phải v-ợt ra khỏi những gì có thể đ-ợc giải quyết trong bối cảnh
các tiểu dự án truyền thống: chúng phải bao gồm cả những hành động nhằm
điều chỉnh môi tr-ờng chính sách và thể chế. Thứ hai, phần này muốn xác định
những vấn đề ch-a đ-ợc đề cập đến mà cần có để làm sáng tỏ hơn nữa những

mục tiêu chung. Về cơ bản, phần 2 đi đến kết luận rằng các mục tiêu của Dự
án trồng mới 5 triệu ha rừng nên đ-ợc coi là những mục tiêu tổng thể và cần
đ-a ra đ-ợc mục tiêu cụ thể hơn.

Phần 3 xem xét kỹ hơn những chính sách và thể chế hiện hành để hỗ trợ việc
thực hiện những mục tiêu của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, đ-ợc chia làm
các phần quản lý đất, bảo tồn rừng, phát triển kinh tế dựa vào nghề rừng, phát
triển xác hội, xây dựng năng lực và những mối liên kết với các ch-ơng trình và
ngành quốc gia khác. Vì Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng không phải là một
chính sách ngành lâm nghiệp tổng thể, mà là một ch-ơng trình (đầu t-) quốc
gia trong đó có việc cung cấp tài chính cho một loạt các hoạt động, môi tr-ờng
pháp lý và thể chế mà các hoạt động đó đ-ợc tiến hành (hay không) đóng một
vai trò hết sức quan trọng. Vì lý do đó, phần 3 không chỉ giới hạn trong các
chiến l-ợc Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng (tức là chủ yếu trợ cấp cho việc bảo
vệ rừng và trồng rừng). Nó còn xem xét tất cả những nhân tố có ảnh h-ởng đến
việc thực hiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng. Hơn nữa bởi vì giữa các mục
tiêu của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng có một mối liên hệ chặt chẽ, một số
vấn đề đ-ợc trình bày từ các góc độ môi tr-ờng, xã hội và kinh tế ở các phần
khác nhau. Ví dụ, mặc dù quy hoạch sử dụng đất chủ yếu đ-ợc trình bày trong
phần quản lý đất đai, một số khía cạnh nhất định về xã hội cũng đ-ợc đ-a vào
trong phần phát triển xã hội.

Phần 4 xem xét một cách chi tiết hơn môi tr-ờng thể chế trong đó Dự án trồng
mới 5 triệu ha rừng vận hành, đặc biệt nhấn mạnh đến vấn đề quản lý Dự án.
Phần này xem xét tổng quan về các bên tham gia chính, tiếp theo là phân tích
về các cơ quan hành chính lâm nghiệp nhà n-ớc về các vấn đề thủ tục quản lý,
tính minh bạch và độ tin cậy, cải cách thể chế và nhu cầu phát triển nguồn
nhân lực.
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
5

Trong khi trong các phần 3 và 4 trình bày về tình hình thực tại, các phần 5 và 6
lại đ-a những hiểu biết về thực tại đó và những đề xuất làm thế nào để có thể
đ-a Dự án tiến về phía tr-ớc trong quá trình xây dựng một đối tác giữa chính
phủ và các nhà tài trợ, tức là một Ch-ơng trình Hỗ trợ Ngành. Phần đầu của
phần 5 dựa vào việc phân tích những mục tiêu và những v-ớng mắc trong thực
thi Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, và gợi ý một phạm vi theo chủ điểm, hai
ph-ơng án cơ chế điều phối và các thủ tục thực thi, cũng nh- một khung thời
gian cho ch-ơng trình hỗ trợ ngành. Phần 6 vạch ra những khuyến nghị quan
trọng nhất dựa trên sự phân tích tình hình hiện tại của ngành lâm nghiệp Việt
Nam. Những khuyến nghị này là những hành động -u tiên cần thiết để đảm
bảo việc thực hiện thành công Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng và Ch-ơng trình
Hỗ trợ Ngành.

Cuối cùng, phần phụ lục trình bày Đề c-ơng Nhiệm vụ của các chuyên gia
trong n-ớc và quốc tế những ng-ời đã xây dựng báo cáo này, cũng nh- tóm tắt
các kết quả thảo luận nhóm trong Hội thảo ngày 9-10 tháng 2 năm 2001 tổ
chức tại Hội An để thảo luận về dự thảo lần 1 của báo cáo này và bình luận
góp ý cho các chuyên gia để hoàn tất báo cáo.

2. Các mục tiêu phát triển của Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đ-ợc thiết kế nhằm đạt các mục tiêu về môi
tr-ờng, kinh tế xã hội đ-ợc đề ra trong Nghị quyết 8 Quốc hội khoá 10 (5
tháng 12 năm 1997) và Quyết định 661 (29 tháng 7 năm 1998). Những mục
tiêu này khá rộng và có những vấn đề mang tính xuyên ngành. Ng-ợc lại, vấn
đề thực hiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng cho đến nay vẫn chỉ giới hạn
trong một số các hoạt động tiếp nối từ ch-ơng trình trồng rừng tr-ớc đó
(Ch-ơng trình 327). Tiếp theo phần giới thiệu về bối cảnh quan trọng của Dự
án trồng mới 5 triệu ha rừng, phần này xem xét một cách chi tiết hơn đến ba

mục tiêu và xác định những vấn đề cần phải diễn giải chi tiết hơn, hoặc theo
các mục tiêu cụ thể hơn, hoặc theo một bộ tiêu chí và chỉ số theo đó có thể
đánh giá tiến triển thực hiện các mục tiêu đó.

2.1. Giới thiệu

Vai trò của ngành lâm nghiệp Việt nam

Vai trò của ngành lâm nghiệp Việt nam là bảo vệ môi tr-ờng, bao gồm đa
dạng sinh thái và chức năng cung cấp n-ớc; giảm hoặc ngăn chặn thiên tai, đặc
biệt là những thiệt hại do bão và lũ lụt gây ra; đóng góp vào nền kinh tế quốc
dân; cung cấp lâm sản, và tạo công ăn việc làm cho ng-ời dân nông thôn. Vai
trò kinh tế của ngành lâm nghiệp trong nền kinh tế là khá khiêm tốn và giảm
dần. Giữa những năm 1990 và 1995, đóng góp của ngành lâm nghiệp vào tổng
sản phẩm quốc nội giảm từ 3% xuống còn 1,4% và xuất khẩu lâm sản trong
tổng kim ngạch xuất khẩu giảm từ 5% xuống còn d-ới 3% (tính bằng đô la
Mỹ, từ 127 triệu xuống 101 triệu) (Tổng cục Thống kê trong báo cáo ADB
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
6
TA). Những con số ban đầu của năm 1999 dự tính đóng góp của lâm nghiệp
vào GDP là 1,2%.

Tuy nhiên, vì con số thống kê GDP không phản ánh đ-ợc tầm quan trọng của
rừng đối với cộng đồng dân c- nông thôn, và cũng không phản ánh đ-ợc đóng
góp của rừng vào môi tr-ờng, nên tầm quan trọng của lâm nghiệp th-ờng đ-ợc
đánh giá thấp. Rừng mang lại công ăn việc làm cho ng-ời dân địa ph-ơng. Rất
nhiều cộng đồng ng-ời địa ph-ơng sống phụ thuộc vào tài nguyên rừng, đặc
biệt là các cộng đồng thuộc khu vực miền núi. Đất rừng đ-ợc sử dụng cho mục
đích sản xuất l-ơng thực và củi đun đ-ợc thu l-ợm từ rừng tự nhiên hoặc rừng
trồng. Lâm sản ngoài gỗ nh- tre, mật ong, các loài cây thuốc thực sự là những

thành phần quan trọng trong kinh tế nông thôn.

Bảo vệ môi tr-ờng và ngăn chặn thiên tai là vai trò quan trọng trọng tâm của
ngành. Mặc dù khó có thể định l-ợng đ-ợc lợi nhuận này, nh-ng chúng rất đa
dạng thông qua nhiều hình thức nh- giảm thiệt hại do bão gây nên; bảo vệ
rừng đầu nguồn và ngăn chặn xói mòn đất cũng nh- lũ lụt; bảo tồn đa dạng
sinh học và phát triển du lịch. Về lâu dài, chức năng điều tiết và cung cấp n-ớc
có thể là chức năng quan trọng nhất, đặc biệt khi xét về nhu cầu của dân số
ngày càng tăng trong t-ơng lai (Nhóm chuyên trách II, báo cáo hoàn chỉnh;
ADB TA).

Các khu l-u vực đ-ợc trồng rừng và quản lý tốt đóng góp vào việc giữa n-ớc
phục vụ các công trình thuỷ điện, đập t-ới, giảm lũ lụt ở vùng hạ l-u, cung cấp
n-ớc sinh hoạt và gián tiếp ngăn mặn.

Lý do căn bản của dự án trồng mới 5 triệu ha rừng

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đ-ợc thiết kế trong bối cảnh cải cách kinh tế
xã hội, công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Nó là một bộ phận không thể tách rời
của chiến l-ợc tổng thể dài hạn cho phát triển nông thôn nói chung và lâm
nghiệp nói riêng. Tuy nhiên, cả Nghị quyết 08/1997/QH10 ngày 5 tháng 12
năm 1997, lẫn Quyết định 661/QD-TTg của Thủ t-ớng Chính phủ ngày 29
tháng 7 năm 1998 đều không lý giải rõ ràng cho chiến l-ợc của Dự án là bảo
vệ rừng hiện có, khuyến khích trồng rừng và phục hồi các diện tích rừng, ch-a
nói đến những mục tiêu mà Dự án muốn đạt (5 triệu ha là dựa theo con số tính
toán là phục hồi lại độ che phủ của rừng ở mức năm 1943)

Lý giải cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng đã đ-ợc trình bày trong dự thảo
văn kiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, một văn kiện ch-a đ-ợc hoàn thiện
và có thể sẽ đ-ợc xem xét lại d-ới ánh sáng của những tiến triển mới. Lý giải

này đ-ợc chia làm các ph-ơng diện môi tr-ờng, kinh tế và xã hội, với những
thành tố chính đ-ợc trình bày sau đây:

Lý giải về nội dung sinh thái

Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
7
Mặc dù độ che phủ của rừng trên toàn quốc đ-ợc cho là đã tăng lên đáng kể
trong vòng một vài năm qua, nh-ng chất l-ợng rừng vẫn tiếp tục suy giảm do
rừng bị suy thoái, tiếp tục ảnh h-ởng tới dòng n-ớc và đa dạng sinh học.
Những nguyên nhân sâu xa và những nguyên nhân trực tiếp của mất rừng và
suy thoái rừng - đói nghèo ở nông thôn, thiếu đất canh tác, năng lực thể chế có
hạn, thiếu những quy chế về thuê đất, sử dụng đất không bền vững, khai thác
bừa bãi, và thiên tai - đã cùng gây áp lực đối với số rừng tự nhiên còn lại. Theo
những thống kê mới nhất, rừng chiếm 33,2% hoặc 10,9 triệu ha tổng diện tích
toàn quốc (Quyết định 03/2001/QD-TTg ngày 5 tháng 1 năm 2001). Trong số
đó có khoảng 9,4 triệu ha là rừng tự nhiên và 1,5 triệu ha là rừng trồng. Năm
1998, Tổng cục Địa chính đã đ-a ra con số thống kê cao hơn về rừng tự nhiên
trong đó 5,4 triệu ha rừng sản xuất, 3,8 triệu ha rừng phòng hộ và 0,9 triệu ha
rừng đặc dụng (Tổng cục Địa chính, ADB TA).

Trong khuôn khổ Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, văn kiện Dự án cho rằng
việc thiết lập 2 triệu ha rừng phòng hộ và rừng đặc dụng có thể sẽ là cần thiết
để thực hiện mục tiêu 6,8 triệu ha cho toàn quốc (3,5 triệu ha đã có rừng và
1,25 triệu ha là núi đá và đất dốc rất khó trồng rừng). Những khu rừng này có
thể sẽ hỗ trợ những chức năng về môi tr-ờng và bảo vệ đa dạng sinh học.

Với số dân nông thôn trên 58 triệu vào năm 1999, quỹ đất trên đầu ng-ời của
Việt Nam để trồng lúa và các cây l-ơng thực khác ở mức thấp nhất trên thế
giới. Hơn nữa, theo -ớc tính dân số sẽ tăng gấp đôi trong vòng 50 năm tới và

sẽ tăng áp lực lên các diện tích đất nông nghiệp ở vùng đồng bằng. Theo đó,
nhu cầu về các dịch vụ môi tr-ờng từ rừng, bao gồm nguồn n-ớc, sẽ đòi hỏi
phải có sự phân tích cân đối nhu cầu giữa đất nông nghiệp, n-ớc cho nông
nghiệp và các nhu cầu dân dụng, với đất có rừng và sản phẩm rừng. Sự phân
tích nh- vậy có thể đ-a ra đ-ợc một cơ sở tốt hơn để xác định nhu cầu định
l-ợng cho các diện tích đầu nguồn cần đ-ợc bảo vệ và để lựa chọn những điểm
để tái trồng rừng chứ không phải là để đạt đ-ợc con số 2 triệu ha.

Lý giải về nội dung kinh tế

Để đáp ứng nhu cầu lâm sản trong thập kỷ tới đến năm 2010 và để giảm áp lực
đối với rừng tự nhiên, Chính phủ thấy cần thiết phải trồng đ-ợc 2 triệu ha rừng
sản xuất và 1 triệu ha rừng công nghiệp và cây ăn quả, bên cạnh việc bảo vệ
nguồn tài nguyên rừng. Trên cơ sở những dự đoán khác nhau, rừng trồng đ-ợc
lập kế hoạch để tạo ra những khối l-ợng xác định về nguyên liệu cho ngành
công nghiệp giấy, ngành công nghiệp chế tạo ván ép dựa vào gỗ, gỗ trụ mỏ, gỗ
làm đồ mộc và trang trí nội thất, xây dựng cơ bản, lâm sản ngoài gỗ và các cây
l-u niên, bao gồm cao su, cà phê, chè và cây ăn quả.

Con số -ớc tính về diện tích rừng trồng đ-ợc yêu cầu trên đây vừa quá nhỏ và
vừa quá lớn. Chúng quá nhỏ vì chúng đ-ợc dựa trên dự tính về dân số của năm
2005 chứ không dựa trên dự tính về số l-ợng dân số lớn hơn trong t-ơng lai
khi rừng đã ở thời kỳ khai thác. Chúng đồng thời cũng là quá lớn vì chúng
ch-a tính đến sự canh tranh của các nhà sản xuất bên ngoài. Những -ớc tính
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
8
cũng không xem xét đến thực tế là hầu hết các loài cây sẽ ch-a tr-ởng thành
cho đến tận nhiều năm sau năm 2005 hoặc 2010 (các năm tham khảo đ-ợc sử
dụng để -ớc tính nhu cầu). Vì những lý do này, nh- trong tr-ờng hợp của rừng
phòng hộ và rừng đặc dụng, cần phân tích toàn diện để biện minh nhu cầu đầu

t- lớn đối với rừng sản xuất đề cập trong Dự án trồng mới 5 triệu ha. Ví dụ,
ADB TA đã -ớc tính rằng, diện tích rừng trồng "có thể nhất" giao động từ 0,5
đến 1 triệu ha. Ng-ời ta cũng có thể lý luận rằng việc trồng các loại cây l-u
niên tốt hơn nên đ-a vào một ch-ơng trình nông nghiệp, mặc dù nhiều loại cây
cũng có thể cho gỗ sau khi thôi không cho sản phẩm chính, nh- cao su.

Lý giải về nội dung xã hội

Phần lớn các khu rừng còn lại đóng tại các vùng xa và miền núi, nơi có gần 25
triệu ng-ời sống trong hay gần các khu rừng. Hầu hết họ là những ng-ời dân
tộc thiểu số và rất nhiều đồng bào nghèo. Cuộc sống của họ phụ thuộc vào lâm
sản và đất rừng để tạo thu nhập và sản xuất l-ơng thực. Cả hai vấn đề tỷ lệ
tăng dân số cao và hiện t-ợng du canh du c- góp phần dẫn đến suy thoái rừng.
Thu nhập có đ-ợc từ tài nguyên rừng cũng ngày một giảm và vì vậy rất nhiều
ng-ời dân địa ph-ơng trở nên nghèo hơn.

Tuy nhiên, kinh nghiệm cho thấy xu h-ớng này có thể thay đổi ng-ợc lại thông
qua việc kết hợp giữa các chính sách việc làm phù hợp và những quyền lợi
cùng trách nhiệm hợp lý cho ng-ời dân địa ph-ơng. Một ch-ơng trình quốc gia
để đảm bảo rằng c- dân nông thôn h-ởng lợi từ rừng do đó có thể đóng góp
vào công cuộc xoá đói giảm nghèo, và từ đó ổn định và nâng cao điều kiện
sống cho nhân dân.

Mặc dù lý giải về nội dung xã hội đặc biệt liên quan đến những ng-ời sống tại
các khu vực miền núi, thì rất ít (nếu có) các hoạt động khung đề cập ở trên
đ-ợc đ-a vào cơ chế cấp ngân sách cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng. Trong
một số tr-ờng hợp, các hoạt động này tạo thành một phần của các ch-ơng trình
khác. Vì vậy, để đáp ứng đ-ợc những kỳ vọng, cần bổ sung thêm vốn và nguồn
lực cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, cần thiết lập các mối quan hệ phối-kết
hợp chặt chẽ với các ch-ơng trình quốc gia khác là thực sự cần thiết, và những

cân nhắc về thị tr-ờng cũng phải đ-ợc xem xét.

Bài học kinh nghiệm rút ra từ ch-ơng trình 327

Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng có thể đ-ợc coi là một nỗ lực mới đây nhất
của Chính phủ để khuyến khích trồng rừng. Nỗ lực tr-ớc đó, Ch-ơng trình
327, đ-ợc hình thành theo Quyết định 327-CT ngày 15 tháng 9 năm 19992 của
Hội đồng Bộ tr-ởng. Phạm vi ban đầu của ch-ơng trình 327 rất rộng, bao gồm
lâm nghiệp, nông nghiệp, thuỷ sản, định canh định c- và vùng kinh tế mới.
Mục đích của ch-ơng trình là phủ xanh diện tích đất trống, đồi núi trọc, bảo vệ
diện tích rừng hiện có, giúp đỡ tái sinh tự nhiên và tái trồng rừng, sử dụng bãi
bồi ven biển, thúc đẩy chăn nuôi thuỷ sản, phát triển cây công nghiệp lâu năm
và cây ăn quả, mở rộng diện tích canh tác tại vùng đồng bằng, xây dựng cơ sở
Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
9
hạ tầng, tăng phúc lợi xã hội và tuyển chọn lao động tại các địa bàn dự án để
hình thành các xã mới. Tuy nhiên, phạm vi của ch-ơng trình đã thay đổi một
số lần và cuối cùng là tập trung vào việc xây dựng các khu rừng phòng hộ và
đặc dụng thông qua khuyến khích tái sinh tự nhiên, tái trồng rừng và bảo vệ
rừng tại các khu vực xung yếu (Quyết định 556-TTg ngày 15 tháng 9 năm
1995).

Tổng ngân sách đầu t- cho ch-ơng trình 327/556 trong giai đoạn 1993-1998 là
2.516 tỷ đồng trong đó 65% giành cho lâm nghiệp, 18% cho cơ sở hạ tầng;
14% cho nông nghiệp, và 3% cho tái định c- cùng cơ sở hạ tầng. Một khoản
164 tỷ đồng nữa đ-ợc giành cho việc điều hành Ch-ơng trình và 368,2 tỷ đồng
đ-ợc phân bổ thông qua các khoản vốn vay không lãi (ADB TA). Vốn đ-ợc
phân bổ thông qua các nông tr-ờng và lâm tr-ờng quốc doanh và đ-ợc thực
hiện ở cấp hộ gia đình, thông th-ờng b-ớc đầu tiên là thực hiện giao đất. Các
dự án cơ sở đ-ợc xây dựng và phê duyệt trong một tiến trình phức tạp và quan

liêu với sự tham gia của rất nhiều bên liên quan ở cấp quốc gia cũng nh- cấp
cơ sở.

Chính thức thì Ch-ơng trình 327 là một ch-ơng trình thành công về mặt đạt
đ-ợc các mục tiêu con số cụ thể đề ra với tỷ lệ thành công là 100% đối với bảo
vệ, tái sinh và bảo tồn rừng cùng với con số khá cao về cây công nghiệp (cao
su, chè và cà phê). Trong thực tế, sự thành công của ch-ơng trình 327 là một
sự nhầm lẫn. Mặc dù ngân sách và năng lực đã đ-ợc sử dụng hết, diện tích
rừng tự nhiên trong các khu rừng sản xuất và phòng hộ suy giảm. Với trữ
l-ợng nghèo nàn và tốc độ tăng tr-ởng chậm, các hoạt động trồng rừng không
đạt đ-ợc kỳ vọng.

Một đánh giá của Ngân hàng Thế giới năm 1998 đã đ-a ra những kết luận rất
tiêu cực, nhiều kết luận trong đó, theo nh- ADB TA, là ở thái cực. Tuy nhiên,
một số điểm nổi bật cần đ-ợc gợi lại vì chúng có những gợi ý quan trọng cho
Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng:

Mặc dù Ch-ơng trình đã tìm cách huy động ng-ời nông dân, Ch-ơng trình
vẫn đ-ợc thực hiện theo cách 'từ trên xuống' với những quy định dự án áp
đặt và tiến trình phê duyệt và giám sát quan liêu làm giảm tốc độ tiến trình
phê duyệt và giải ngân và giảm khả năng thích ứng với các điều kiện thực tế
địa ph-ơng.
nhu cầu l-ơng thực tr-ớc mắt của ng-ời nông dân không đ-ợc đánh giá
đúng mức, dẫn đến những kỳ vọng không thực tế là họ sẽ đầu t- nguồn lực
vào trồng rừng trên mảnh đất đ-ợc giao;
thiếu đào tạo và hiểu biết về kỹ thuật trồng rừng trong những ng-ời làm lâm
nghiệp, cũng nh- thiếu những nghiên cứu về thị tr-ờng tr-ớc khi đầu t-,
làm cản trở việc sử dụng những biện pháp và kỹ thuật trồng rừng. Hơn nữa
các khu rừng trồng đ-ợc xây dựng ở các khu vực rải rác mà cuối cùng dẫn
đến chi phí khai thác và vận chuyển cao;

Đối tác Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng Báo cáo tổng hợp
10
thiếu mối liên kết thích đáng với nghiên cứu và phổ cập làm cho các khu
rừng trồng khó có thể thành công; và
nguồn vốn không đủ và tốc độ giải ngân chậm lại khuyến khích mọi ng-ời
sử dụng cây giống và cây con với giá thấp nhất có thể (cũng có nghĩa là
chất l-ợng có thể thấp nhất).

Một số trong những bài học kinh nghiệm này đã đ-ợc đ-a vào việc thiết kế Dự
án trồng mới 5 triệu ha rừng. Một số bài học đã đ-ợc đề cập đến trong những
bối cảnh khác và sẽ có những ảnh h-ởng lớn đến việc thực hiện Dự án trồng
mới 5 triệu ha rừng. Ví dụ,

bảo vệ sinh thái ngày nay đ-ợc coi là chức năng quan trọng nhất của ngành
lâm nghiệp, đặc biệt là chức năng giảm thiên tai;
trách nhiệm quản lý rừng đang đ-ợc chuyển dần từ nhà n-ớc sang các hộ
gia đình và cá nhân, mặc dù việc giao đất cần thiết đã đ-ợc xúc tiến một
các chậm chạp và khuôn khổ pháp lý ch-a hợp pháp hoá việc đồng sở hữu ở
các cấp hộ gia đình, nhóm ng-ời sử dụng hay cấp cộng đồng;
cải cách lâm tr-ờng quốc doanh, hiện đang đ-ợc tiến hành, nhằm một mặt
tạo ra các doanh nghiệp độc lập và bền vững hơn, và mặt khác chuyển các
doanh nghiệp không khả thi sang các hình thức khác (Quyết định 187/QD-
TTg ngày 16 tháng 9 năm 1999 về đổi mới tổ chức và cơ chế quản lý của
các lâm tr-ờng quốc doanh; Thông t- liên bộ 109/TTLB/Bộ Nông nghiệp và
Phát triển Nông thôn-BTC ngày 20 tháng 10 năm 2000 h-ớng dẫn việc thực
hiện Quyết định 187).
Trong phát triển rừng tr-ớc đây tập trung vào rừng trồng thì nay đ-ợc bổ
sung thêm bằng việc tăng trọng tâm vào tái sinh tự nhiên; và
Việc phân cấp hoá quản lý hành chính chung đang tăng c-ờng quyền hạn
cho các chính quyền địa ph-ơng ở các cấp tỉnh, huyện và xã.

Tuy nhiên, một vài vấn đề then chốt vẫn cần giải quyết theo một cách có hệ
thống hơn. Quan trọng nhất là vấn đề về thị tr-ờng và tiếp thị ch-a đ-ợc đề cập
một cách thoả đáng; nghiên cứu và phổ cập vẫn ch-a đáp ứng đầy đủ đ-ợc
những nhu cầu của cộng đồng c- dân nông thôn, đặc biệt là các nhóm dễ bị
tổn th-ơng theo sắc tộc, điều kiện kinh tế và giới; và vấn đề hoà nhập xuyên
ngành vẫn ch-a thật thoả đáng.

2.2. Những mục tiêu về môi tr-ờng

Mục tiêu môi tr-ờng kết hợp hai ph-ơng diện tuy có khác nhau nh-ng lại có
quan hệ mật thiết với nhau. Mục đích của phần này đề cập đến sự khác nhau
giữa các khía cạnh bảo vệ môi tr-ờng, trong đó có các khía cạnh chức năng
phòng hộ của rừng, và khía cạnh sinh thái, những khía cạnh này liên quan đến
vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học giữa các loại hình, loài hệ sinh thái, và ngay
trong các loài.