Báo cáo " Văn bản quy phạm trái pháp luật và xử lý văn bản quy phạm trái pháp luật " ppt

nghiên cứu - trao đổi
tạp chí luật học số 10/2007 21






Ths. Bùi Thị Đào *
rong nhiu nm gn õy, ng v Nh
nc ta xỏc nh rừ nhu cu qun lớ xó
hi bng phỏp lut. Cng ngy phỏp lut
cng c xem xột, s dng ỳng vi vai
trũ l phng tin cú ý ngha quyt nh i
vi qun lớ nh nc, qun lớ xó hi. Nhiu
cụng trỡnh khoa hc c nghiờn cu, nhiu
vn bn phỏp lut c ban hnh nhm to
ra h thng phỏp lut ton din, thng nht,
ng b lm cho cht lng ca h thng
phỏp lut c ci thin rừ rt, trong ú tớnh
hp phỏp ca vn bn quy phm phỏp lut
c c bit coi trng. Tuy vy, vỡ nhiu lớ
do khỏc nhau, thc t vn cũn tn ti cỏc
vn bn bt hp phỏp nh hng tiờu cc
ti hiu qu iu chnh phỏp lut. Nhu cu
phỏt hin, hn ch, loi tr cỏc vn bn trỏi
phỏp lut luụn c t ra.
Th no l vn bn quy phm trỏi phỏp
lut? Theo ngha rng v y nht thỡ

vn bn trỏi phỏp lut gm vn bn c
ban hnh khụng ỳng thm quyn, vn bn
c ban hnh khụng ỳng hỡnh thc, th
tc phỏp lut quy nh, vn bn cú ni dung
trỏi phỏp lut.
- Vn bn c ban hnh khụng ỳng
hỡnh thc quy nh: Phỏp lut quy nh cú
nhng loi vn bn quy phm phỏp lut
no, mi loi vn bn do c quan no ban
hnh v c ban hnh khi no. Khi mt c
quan ban hnh vn bn quy phm thỡ phi
ban hnh ỳng loi vn bn phỏp lut quy
nh, nu ban hnh loi vn bn khụng ỳng
vi thm quyn ca mỡnh hoc khụng ỳng
vi vn cn gii quyt thỡ vn bn ú
c coi l khụng ỳng hỡnh thc phỏp lut
quy nh. Cỏc vn bn c ban hnh khụng
ỳng hỡnh thc c coi l cú mc khim
khuyt nh nht. Vic x lớ nhúm vn bn
khim khuyt ny thng ch c t ra
trong cỏc t kim tra, r soỏt vn bn.
- Vn bn quy phm phỏp lut c ban
hnh khụng ỳng thm quyn: Mi c quan
nh nc u cú thm quyn do phỏp lut
quy nh, ú l quyn ng thi l ngha v
ca c quan trong vic gii quyt nhng
vn nht nh, mc nht nh. Thm
quyn ca mi c quan c phỏp lut quy
nh da trờn s phõn cụng, phõn cp hot
ng trong ton b b mỏy nh nc v kh

nng gii quyt cụng vic thc t ca tng
c quan. Khi phỏp lut quy nh mi c
quan cú thm quyn nht nh thỡ ng thi
Nh nc cng a ra yờu cu tng c quan
phi thc hin ỳng, thc hin ht thm
quyn. Vic s dng khụng ỳng, khụng ht
thm quyn cú th dn ti kh nng chng
chộo trong hot ng ca b mỏy nh nc
T

* Ging viờn chớnh Khoa hnh chớnh - nh nc
Trng i hc Lut H Ni


nghiªn cøu - trao ®æi
22 t¹p chÝ luËt häc sè 10/2007

hay bỏ sót những lĩnh vực, vấn đề không
được quản lí bởi Nhà nước mặc dù cần có
sự quản lí đó. Khi cơ quan nhà nước ban
hành văn bản quy phạm pháp luật là cơ
quan đó thực hiện thẩm quyền của mình tác
động vào các đối tượng khác nhau trong xã
hội bằng việc quy định cho các đối tượng
đó những quyền và nghĩa vụ cụ thể, vì vậy
nội dung của văn bản phải phù hợp với
thẩm quyền của cơ quan ban hành ra nó.
Nếu nội dung văn bản không đúng hoặc
vượt quá giới hạn thẩm quyền của cơ quan
ban hành thì đó là văn bản trái thẩm quyền.

Các văn bản được ban hành trái thẩm quyền
có thể ảnh hưởng tới sự hài hoà, thống nhất
trong hoạt động của bộ máy nhà nước và
chất lượng của chính văn bản được ban
hành, bởi vì cơ cấu tổ chức, đội ngũ cán bộ,
công chức của mỗi cơ quan được thiết kế,
xây dựng phù hợp với thẩm quyền của cơ
quan. Do đó, khi một cơ quan ban hành văn
bản không đúng thẩm quyền thì văn bản
khó có chất lượng cao. Về mặt lí luận, văn
bản có nội dung trái thẩm quyền cơ quan
ban hành có mức độ khiếm khuyết tương
đối nghiêm trọng khiến cho văn bản đó rơi
vào tình trạng không có hiệu lực pháp lí. Về
mặt pháp lí, pháp luật hầu như không có
quy định về hậu quả pháp lí của văn bản
quy phạm pháp luật có nội dung trái thẩm
quyền của cơ quan ban hành. Chẳng hạn,
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
dành Chương IX quy định về giám sát,
kiểm tra, xử lí văn bản trái pháp luật nhưng
theo nội dung các điều khoản trong đó thì
đối tượng giám sát, kiểm tra, xử lí ở đây chỉ
là văn bản có nội dung trái với nội dung văn
bản có hiệu lực pháp lí cao hơn. Sự thiếu
sót những quy định cần thiết này gây khó
khăn cho hoạt động xử lí các văn bản được
ban hành trái thẩm quyền trên thực tế.
- Văn bản quy phạm pháp luật được ban
hành không đúng thủ tục pháp luật quy

định: Pháp luật quy định thủ tục ban hành
của từng nhóm văn bản quy phạm pháp
luật. Mục đích chung của các thủ tục này là
phối hợp nhịp nhàng hoạt động của các cá
nhân, tổ chức tham gia vào hoạt động xây
dựng pháp luật, đưa ra quy trình hợp lí của
hoạt động xây dựng văn bản và cuối cùng là
tạo ra các văn bản quy phạm có chất lượng
cao. Thủ tục ban hành văn bản quy phạm
pháp luật có mức độ phức tạp, chặt chẽ khác
nhau tuỳ thuộc văn bản được ban hành có
hiệu lực pháp lí cao hay thấp, trong đó có
hoạt động mang tính bắt buộc, có hoạt động
không mang tính bắt buộc. Việc không thực
hiện đúng thủ tục cũng có thể ảnh hưởng tới
bản thân hoạt động xây dựng văn bản và
chất lượng của văn bản. Cũng như các
trường hợp văn bản bất hợp pháp nói trên,
pháp luật hầu như không có quy định gì về
hậu quả pháp lí của các văn bản này.
- Văn bản quy phạm pháp luật có nội
dung trái pháp luật: Hệ thống pháp luật Việt
Nam hiện nay bao gồm nhiều văn bản quy
phạm có hiệu lực cao, thấp khác nhau. Tính
thống nhất của hệ thống pháp luật đòi hỏi
nội dung văn bản có hiệu lực pháp lí thấp
phải phù hợp với nội dung văn bản có hiệu
lực pháp lí cao. Nếu văn bản có nội dung
trái với văn bản có hiệu lực pháp lí cao hơn
thì đó được coi là văn bản có nội dung trái

nghiên cứu - trao đổi
tạp chí luật học số 10/2007 23

phỏp lut. õy l nhúm vn bn khim
khuyt c phỏp lut chỳ ý nht. Nh trờn
ó núi, Lut ban hnh vn bn quy phm
phỏp lut dnh mt chng quy nh v
vic x lớ cỏc vn bn ny. Bi l, nu
khụng cú cỏc quy nh c th v hu qu
phỏp lớ ca nhúm vn bn ny thỡ s khụng
m bo tớnh thng nht ca h thng phỏp
lut, cỏc vn bn s vụ hiu hoỏ ln nhau.
Mt trong cỏc nguyờn nhõn dn n tỡnh
trng tn ti cỏc vn bn cú ni dung trỏi
phỏp lut l quỏ trỡnh xõy dng phỏp lut i
t vn bn cú hiu lc phỏp lớ cao xung
vn bn cú hiu lc phỏp lớ thp. Tc l
trong nhiu trng hp, Nh nc xõy dng
vn bn cú hiu lc phỏp lớ cao iu
chnh cỏc quan h xó hi, cỏc c quan cp
di ban hnh nhng vn bn cú hiu lc
phỏp lớ thp hn c th hoỏ, hng dn
vic thi hnh vn bn ú. Chng hn, Quc
hi ban hnh lut hay U ban thng v
Quc hi ban hnh phỏp lnh thỡ Chớnh ph
ban hnh ngh nh c th hoỏ lut, phỏp
lnh, b trng ban hnh thụng t gii
thớch, hng dn thi hnh ngh nh. Trong

khi ú, quỏ trỡnh thc hin phỏp lut li i
t vn bn cú hiu lc phỏp lớ thp n vn
bn cú hiu lc phỏp lớ cao. Tc l ngi
thc hin phỏp lut trc ht tỡm n nhng
quy nh c th, chi tit d thc hin,
nhng quy nh ny thng c a ra
trong cỏc vn bn cú hiu lc phỏp lớ thp.
Nu cỏc vn bn cú hiu lc phỏp lớ thp
khụng cú quy nh m ngi phi thc hin
phỏp lut cn thỡ h mi tỡm n cỏc vn
bn cú hiu lc cao hn. Ngi thc hin
phỏp lut thng ch quan tõm n nhng
quy nh liờn quan trc tip n quyn v
ngha v ca h bit h c lm gỡ,
phi lm gỡ m cha cú thúi quen v ụi khi
khụng trỡnh ỏnh giỏ, nhỡn nhn vn
bn nh l mt phn ca h thng phỏp lut.
Mt khỏc, cú l do c ch kim tra, giỏm
sỏt, x lớ vn bn cha hon thin nờn nhiu
vn bn phỏp lut cú hiu lc phỏp lớ thp,
cú ni dung trỏi vi vn bn cú hiu lc
phỏp lớ cao hn nhng khụng c x lớ kp
thi. Vỡ vy, nhng vn bn trỏi phỏp lut
v lớ thuyt l khụng cú hiu lc phỏp lớ
nhng thc t vn c ngi dõn v c cỏc
c quan nh nc thc hin.
Theo quy nh ca phỏp lut, tu tng
trng hp m vn bn cú ni dung trỏi
phỏp lut cú th b bói b, hu b mt phn
hay ton b. Phỏp lut quy nh c th c

quan no cú quyn bói b, hu b vn bn
ca c quan no, theo th tc nh th no.
(1)

Nh vy, trong bn trng hp vn bn
trỏi phỏp lut nờu trờn, trng hp vn bn
cú ni dung trỏi phỏp lut c quan tõm
nhiu nht c v lớ lun, phỏp lut v thc
tin. Vn ny dng nh ó tr nờn rừ
rng, n gin khi phỏp lut quy nh c th
vn bn no trỏi vi vn bn no thỡ c
quan no cú quyn x lớ v x lớ nh th
no. Tuy nhiờn, thc t khụng phi lỳc no
cng n gin, rừ rng nh vy, bi l:
Mt l, ỏnh giỏ th no l mt vn bn
trỏi phỏp lut, vớ d: Phỏp lnh dõn s nm
2003 v Ngh nh ca Chớnh ph s
104/2003/N-CP ngy 16/9/2003 quy nh
chi tit v hng dn thi hnh mt s iu


nghiên cứu - trao đổi
24 tạp chí luật học số 10/2007

ca Phỏp lnh dõn s. iu 10 Phỏp lnh
dõn s quy nh: Quyn v ngha v ca
mi cp v chng, cỏ nhõn trong vic thc
hin k hoch hoỏ gia ỡnh.
1. Mi cp v chng v cỏ nhõn cú quyn:
a. Quyt nh v thi gian sinh con, s

con v khong cỏch gia cỏc ln sinh phự
hp vi la tui, tỡnh trng sc kho, iu
kin hc tp, lao ng, cụng tỏc, thu nhp
v nuụi dy con ca cỏ nhõn, cp v chng
trờn c s bỡnh ng. Quy nh ny c
nhiu ngi hiu l cỏc cp v chng v cỏ
nhõn cú quyn quyt nh s con tu theo
nhu cu v kh nng ca mỡnh, Nh nc
khụng hn ch s con ti a ca mi cỏ
nhõn, cp v chng. Vỡ hiu nh vy nờn h
cho rng quy nh: Mi cp v chng v
cỏ nhõn cú ngha v: Thc hin quy mụ gia
ỡnh ớt con - cú mt hoc hai con, no m,
bỡnh ng, tin b, hnh phỳc v bn vng
ti khon 3 iu 17 Ngh nh ca Chớnh
ph s 104/2003/N-CP núi trờn l trỏi vi
Phỏp lnh dõn s. Ngc li, khụng ớt ngi
khng nh Ngh nh s 104/2003/N-CP
hon ton khụng trỏi vi Phỏp lnh dõn s,
bi l khi t ra cỏc nguyờn tc ca cụng tỏc
dõn s trong Phỏp lnh dõn s ó cú nguyờn
tc: Kt hp gia quyn v li ớch ca cỏ
nhõn, gia ỡnh vi li ớch ca cng ng v
ton xó hi; thc hin quy mụ gia ỡnh ớt
con, no m, bỡnh ng, tin b, hnh phỳc
v bn vng (khon 3 iu 2 Phỏp lnh
dõn s nm 2003) v trong s cỏc ngha v
ca cụng dõn v cụng tỏc dõn s cng cú
ngha v thc hin k hoch hoỏ gia ỡnh;
xõy dng quy mụ gia ỡnh ớt con, no m,

bỡnh ng, tin b, hnh phỳc v bn vng
(khon 2 iu 4 Phỏp lnh dõn s nm
2003). Theo quan im ny, vn ch n
gin rng Ngh nh ca Chớnh ph s
104/2003/N-CP gii thớch ngha ca cm
t quy mụ gia ỡnh ớt con c nờu ra
trong Phỏp lnh dõn s l mi cp v
chng cú mt hoc hai con (iu 3 Ngh
nh s 104/2003/N-CP). Quyn ca cỏc
cỏ nhõn, cp v chng quyt nh s con cú
ngha l h c quyt nh s con trong
phm vi quy mụ gia ỡnh ớt con. Quan im
ny hp lớ hn quan im trờn, nht l khi
t trong bi cnh Vit Nam l nc ụng
dõn v t l tng dõn s hin nay vn cao.
Tranh lun s khụng c t ra nu khụng
phi Ngh nh ca Chớnh ph s
104/2003/N-CP m chớnh Phỏp lnh dõn
s gii thớch ngha ca cm t quy mụ gia
ỡnh ớt con. Tuy nhiờn, vớ d trờn cho thy
ụi khi rt khú kt lun mt vn bn no ú
cú trỏi phỏp lut khụng.
Hai l, khi trong mt vn bn cú nhng
quy nh mõu thun vi nhau thỡ vic xỏc
nh vn bn cú hiu lc phỏp lớ thp hn
cú trỏi vi vn bn ú hay khụng phi thc
hin th no; hay khi vn bn cú hiu lc
phỏp lớ cao khụng hp lớ, vn bn cú hiu
lc phỏp lớ thp trỏi vi vn bn cú hiu lc
cao hn nhng li hp lớ thỡ cn x lớ nh

th no? Vớ d, iu 39 Phỏp lnh cỏn b,
cụng chc quy nh: Cỏn b, cụng chc
quy nh ti cỏc im b, c, d, , e v h
khon 1 iu 1 ca Phỏp lnh ny vi phm
cỏc quy nh ca phỏp lut, nu cha n
mc b truy cu trỏch nhim hỡnh s thỡ tu


nghiên cứu - trao đổi
tạp chí luật học số 10/2007 25

theo tớnh cht, mc vi phm phi chu
mt trong cỏc hỡnh thc k lut sau õy:
a) Khin trỏch;
b) Cnh cỏo;
c) H bc lng;
d) H ngch;
) Cỏch chc;
e) Buc thụi vic.
im khụng hp lớ ca quy nh ny l:
Xột v mt lớ lun, trong s bn dng trỏch
nhim phỏp lớ c bn l trỏch nhim hỡnh
s, trỏch nhim dõn s, trỏch nhim hnh
chớnh, trỏch nhim k lut thỡ ch cú trỏch
nhim hỡnh s, trỏch nhim hnh chớnh l
khụng c ng thi truy cu i vi mt
ngi thc hin mt hnh vi vi phm phỏp
lut, vỡ c s truy cu hai dng trỏch
nhim phỏp lớ ny l cỏc vi phm phỏp lut
tng ng, trong ú vi phm hnh chớnh (c

s truy cu trỏch nhim hnh chớnh) l
hnh vi vi phm phỏp lut cú mc nguy
him cho xó hi thp, ti phm (c s
truy cu trỏch nhim hỡnh s) cú mc
nguy him cho xó hi cao. Mt hnh vi vi
phm phỏp lut nu c xỏc nh l vi
phm hnh chớnh thỡ khụng phi l ti phm
v ngc li. Tc l ngi thc hin hnh
vi vi phm phỏp lut nu ó b truy cu
trỏch nhim hnh chớnh thỡ khụng b truy
cu trỏch nhim hỡnh s hoc nu ó b truy
cu trỏch nhim hỡnh s thỡ s khụng b truy
cu trỏch nhim hnh chớnh v hnh vi ú
na. Trong khi ú, c s truy cu cỏc dng
trỏch nhim phỏp lớ khỏc cng l cỏc vi
phm phỏp lut tng ng nhng vic xỏc
nh cỏc vi phm phỏp lut ny khụng ph
thuc vo mc nguy him cho xó hi ca
hnh vi trong mi tng quan vi cỏc vi
phm phỏp lut khỏc m ph thuc vo ch
th thc hin hnh vi vi phm l ai hay tớnh
cú th vt cht hoỏ c ca thit hi do
hnh vi vi phm gõy ra. iu ú cú ngha
mt hnh vi vi phm phỏp lut nu xột v
mc nguy him cho xó hi thỡ ngi vi
phm cú th b truy cu trỏch nhim hỡnh s
hoc trỏch nhim hnh chớnh, nu xột v
ch th thc hin vi phm thỡ cú th b truy
cu trỏch nhim k lut, nu xột v tớnh cú
th vt cht hoỏ c ca thit hi m vi

phm phỏp lut gõy ra thỡ cú th truy cu
trỏch nhim dõn s. Núi cỏch khỏc, mt
ngi thc hin mt hnh vi vi phm phỏp
lut hon ton cú th va b truy cu trỏch
nhim hỡnh s, va cú th b truy cu trỏch
nhim k lut. Quy nh: nu cha n
mc truy cu trỏch nhim hỡnh s thỡ tu
theo tớnh cht, mc vi phm phi chu
mt trong nhng hỡnh thc k lut sau
õy li c hiu l nu ngi vi phm
phỏp lut b truy cu trỏch nhim k lut cú
ngha l hnh vi vi phm phỏp lut ngi ú
thc hin cú mc nguy him cho xó hi
thp hn ti phm nờn khụng b coi l ti
phm v ngi thc hin hnh vi ú khụng
b truy cu trỏch nhim hỡnh s. Ngc li,
nu vi phm c thc hin l ti phm thỡ
ngi thc hin hnh vi ti phm s khụng
b truy cu trỏch nhim k lut.
Bờn cnh ú, iu 44 Phỏp lnh cỏn b,
cụng chc quy nh: Cỏn b, cụng chc
phm ti b to ỏn pht tự m khụng cho
hng ỏn treo thỡ ng nhiờn b buc thụi


nghiªn cøu - trao ®æi
26 t¹p chÝ luËt häc sè 10/2007

việc, kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu
lực pháp luật”. Điều này lại thừa nhận một

cán bộ, công chức vi phạm pháp luật vừa bị
truy cứu trách nhiệm hình sự (bị toà án phạt
tù), vừa bị truy cứu trách nhiệm kỉ luật (bị
buộc thôi việc).
So sánh khoản 1 Điều 25 Nghị định của
Chính phủ số 35/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005
về xử lí kỉ luật cán bộ, công chức quy định
về hình thức buộc thôi việc, hình thức này
“áp dụng đối với cán bộ, công chức phạm
tội bị toà án phạt tù giam” với các quy định
nói trên thì khoản 1 Điều 25 đó phù hợp với
Điều 44 nhưng trái với Điều 39 Pháp lệnh
cán bộ, công chức. Vậy thực chất khoản 1
Điều 25 Nghị định của Chính phủ số
35/2005/NĐ-CP trái hay không trái pháp
luật là điều rất khó kết luận.
Cũng Nghị định của Chính phủ số
35/2005/NĐ-CP nói trên, Điều 2 quy định
về các trường hợp xử lí kỉ luật, trong đó
trường hợp cán bộ, công chức bị xử lí kỉ
luật ở khoản 3 là cán bộ, công chức “vi
phạm pháp luật bị toà án tuyên là có tội”
không kể là bị áp dụng hình phạt nào. Điều
này lại càng khẳng định chắc chắn rằng khi
cán bộ, công chức bị truy cứu trách nhiệm
hình sự thì đồng thời cũng sẽ bị truy cứu
trách nhiệm kỉ luật. Quy định này trái với
quy định ở Điều 39 nhưng lại phù hợp với
Điều 44 Pháp lệnh cán bộ, công chức và
đúng về mặt lí luận. Hai quy định nói trên

(hai văn bản chứa đựng chúng) đều đang
được thực hiện trên thực tế. Giả thiết rằng
một cán bộ, công chức bị xử lí kỉ luật do đã
bị toà án tuyên là có tội khiếu nại về quyết
định kỉ luật vì cho rằng quyết định đó là trái
pháp luật xâm phạm quyền và lợi ích chính
đáng của anh ta thì cơ quan có thẩm quyền
phải giải quyết như thế nào? Giá trị pháp lí
của khoản 3 Điều 2 Nghị định của Chính
phủ số 35/2005/NĐ-CP ra sao? Trường hợp
này cách giải quyết tốt nhất là Uỷ ban
thường vụ Quốc hội sửa Điều 39 Pháp lệnh
cán bộ, công chức bằng cách bỏ cụm từ
“nếu chưa đến mức truy cứu trách nhiệm
hình sự” thì các quy định trong Pháp lệnh
cán bộ, công chức sẽ thống nhất và các quy
định trong Nghị định của Chính phủ số
35/2005/NĐ-CP sẽ không còn trái với Pháp
lệnh đó nữa.
Tóm lại, tính hợp pháp là thuộc tính của
văn bản pháp luật nói chung. Bảo đảm tính
hợp pháp của từng văn bản góp phần bảo
đảm chất lượng của cả hệ thống pháp luật.
Việc pháp luật đưa ra rất nhiều quy định về
thẩm quyền ban hành văn bản, hình thức,
thủ tục ban hành văn bản, yêu cầu bảo đảm
tính hợp pháp về nội dung văn bản chứng tỏ
Nhà nước đánh giá rất cao tính hợp pháp
của văn bản quy phạm pháp luật. Nhưng để
hạn chế tình trạng ban hành văn bản bất hợp

pháp, pháp luật không nên chỉ chú ý một
chiều là quy định văn bản như thế nào thì
hợp pháp mà còn cần quy định cụ thể hậu
quả pháp lí của từng trường hợp văn bản bất
hợp pháp cũng như thiết lập, vận hành cơ
chế hữu hiệu bảo đảm tính hợp pháp của
các văn bản quy phạm pháp luật, giảm bớt
sự chênh lệch giữa lí luận với thực tiễn./.

(1).Xem: Chương IX Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật.