Báo cáo " Sáu mươi năm năm xây dựng và hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1945 - 2005)" pdf

Nghiên cứu - trao Đổi
46 Tạp chí luật học số 5/2005





PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng *
t khi Ch tch H Chớ Minh c bn
Tuyờn ngụn c lp khai sinh ra nc
Vit Nam dõn ch cng ho n nay ó trũn
60 nm. 60 nm qua cựng vi cỏc thit ch
khỏc trong b mỏy Nh nc, t chc chớnh
quyn a phng khụng ngng c cng
c v hon thin. Bi vit ny nhỡn li quỏ
trỡnh hỡnh thnh v phỏt trin ca t chc
chớnh quyn a phng trong 60 nm qua,
phõn chia cỏc giai on phỏt trin, ỏnh giỏ
thc trng t chc chớnh quyn a phng
hin nay v a ra cỏc kin ngh nhm khc
phc nhng hn ch, bt cp v cng c
hon thin hn na thit ch chớnh quyn a
phng nc ta.
I. KHI QUT V QU TRèNH HèNH
THNH V PHT TRIN CA T CHC
CHNH QUYN A PHNG VIT NAM
T KHI THNH LP NC VIT NAM
DN CH CNG HO (2/9/1945) N NAY
Lch s hỡnh thnh v phỏt trin t chc

chớnh quyn a phng Vit Nam t khi
thnh lp nc Vit Nam dõn ch cng ho
n nay luụn luụn gn lin vi lch s lp
hin Vit Nam. Vỡ vy, cn c vo lch s lp
hin Vit Nam chỳng ta cú th chia quỏ trỡnh
hỡnh thnh v phỏt trin ca t chc chớnh
quyn a phng nc ta thnh 4 giai on:
- T nm 1945 n 1959;
- T nm 1959 n 1980;
- T nm 1980 n 1992;
- T nm 1992 n nay.
1. Giai on t 2/9/1945 n 1959
Giai on ny c ỏnh du bng Sc
lnh s 63 ngy 22/11/1945 v t chc
HND v UBHC xó, huyn, tnh, kỡ v Sc
lnh s 77 ngy 21/12/1945 v t chc chớnh
quyn nhõn dõn cỏc th xó v thnh ph.
Trong iu kin ton quc khỏng chin,
Chớnh ph ó ban hnh nhiu sc lnh sa
i b sung Sc lnh s 63 v 77 cho phự
hp vi tỡnh hỡnh t nc cũn chin tranh.
Theo Sc lnh ngy 20/12/1946 v Thụng
lnh liờn b quc phũng - ni v ngy
18/12/1946 cp kỡ tm b, c nc c chia
thnh 16 chin khu. Sau ú, theo Sc lnh
ngy 25/11/1948 cỏc chin khu c sỏp
nhp thnh 10 liờn khu khỏng chin. Di
chin khu hoc liờn khu vn l nhng n v
hnh chớnh tnh, thnh ph, th xó, huyn, xó.
Thi kỡ ny bờn cnh u ban hnh chớnh, u

ban bo v c thnh lp gii quyt
nhng vn khỏng chin. Theo Thụng lnh
liờn b ni v - quc phũng ngy 31/12/1946,
u ban bo v c gi l u ban khỏng
chin v Sc lnh ngy 01/10/1947 u ban
khỏng chin v u ban hnh chớnh hp nht
thnh u ban khỏng chin - hnh chớnh.
K

* Ging viờn chớnh Khoa hnh chớnh - nh nc
Trng i hc Lut H Ni


Nghiªn cøu - trao §æi
T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005 47

Ngày 20/7/1957 với Sắc lệnh số 04/SL, hội
đồng nhân dân được thành lập ở tất cả các
cấp hành chính (theo Hiến pháp năm 1946 ở
cấp kì và cấp huyện chỉ có UBHC chứ không
có HĐND). Ngày 31/05/1958 Chủ tịch nước
đã ban bố Luật số 110 (do Quốc hội khoá I
kì họp thứ 8 thông qua) về tổ chức chính
quyền địa phương. Sau khi Hiến pháp năm
1959 ban hành, Luật tổ chức HĐND và UBHC
năm 1962 đánh dấu một giai đoạn mới trong
tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta.
Phân tích các quy định của pháp luật và
hoạt động thực tiễn của chính quyền địa
phương trong giai đoạn này chúng ta có thể

đưa ra các nhận xét sau đây về mặt ưu điểm
của chính quyền địa phương:
- Đã có sự phân biệt giữa quản lí đô thị
và quản lí nông thôn, vì Chính phủ đã ban
hành các sắc lệnh riêng để quy định về tổ
chức chính quyền nông thôn (Sắc lệnh số 63)
và về tổ chức chính quyền đô thị (Sắc lệnh
số 77). Theo Sắc lệnh số 63, ở nông thôn
chính quyền được tổ chức thành 3 cấp trong
đó có 2 cấp chính quyền hoàn chỉnh là cấp
tỉnh và cấp xã vừa có HĐND và UBHC còn
cấp huyện chỉ có UBHC vì được coi là cấp
trung gian. Ở thành phố, theo Sắc lệnh số 77
chỉ có một số cấp chính quyền hoàn chỉnh đó
là cấp thành phố có HĐND và UBHC còn
khu phố chỉ có UBHC mà không có HĐND.
Quy định này hoàn toàn hợp lí bởi ở các
thành phố, đô thị là một quần cư không thể
chia cắt như các tỉnh chia thành huyện được;
- Vai trò giám sát của UBHC cấp trên
đối với HĐND cấp dưới được chú trọng. Cơ
quan hành chính cấp trên không những
chuẩn y kết quả bầu cử UBHC cấp dưới mà
còn chuẩn y các nghị quyết của HĐND cấp
dưới về nhiều vấn đề khác (Điều 59 Hiến
pháp năm 1946, Điều 70, 71, 84, 85 Sắc lệnh
số 63, Điều 17, 18 Sắc lệnh số 77);
- Pháp luật quy định rất rõ ràng, cụ thể
về quyền, trách nhiệm pháp lí của HĐND và
UBHC với các chế tài cụ thể có thể áp dụng

một cách dễ dàng.
Ví dụ, Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77
quy định cơ quan hành chính cấp trên có
quyền chuẩn y kết quả bầu cử UBHC và
HĐND cấp dưới nhưng trong thời hạn 5
ngày (UBHC huyện) hoặc 15 ngày (UBHC
kì) phải có văn bản trả lời cấp dưới. Nếu từ
chối chuẩn y thì UBHC cấp trên phải nói rõ
lí do. Uỷ viên UBHC nào không được chuẩn
y phải bầu lại nhưng nếu bầu lại vẫn trúng
cử UBHC thì cấp trên phải chuẩn y kết quả
bầu đó (Điều 68, 73, 82, 87 Sắc lệnh số 63,
Điều 33, 47 Sắc lệnh số 77). Sắc lệnh số 63
quy định: “Khi HĐND xã hoặc tỉnh ra nghị
quyết trái với mệnh lệnh cấp trên thì ngoài
việc thủ tiêu nghị quyết đó, UBHC cấp trên
còn cảnh cáo HĐND và nếu HĐND vẫn
không tuân lệnh thì UBHC tỉnh có quyền
giải tán HĐND xã và Chính phủ có quyền
giải tán HĐND tỉnh” (Điều 8, 38). Điều 2
Sắc lệnh số 117 ngày 2/7/ 1946 về bổ sung
Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 quy định:
“Nếu đại biểu HĐND nào vắng mặt 3 kì họp
HĐND liên tiếp mà không có lí do hoặc lí do
không chính đáng sẽ bị mất quyền đại biểu”.
Bên cạnh những ưu điểm nói trên, việc
tổ chức chính quyền địa phương trong giai
đoạn này cũng có những hạn chế nhất định:
- Một số UBHC còn kiêm cả chức năng
tư pháp của toà án địa phương. Sắc lệnh số

Nghiªn cøu - trao §æi
48 T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005

22/BNV/CP ngày 18/2/1946 quy định ở những
nơi chưa tổ chức được toà án biệt lập, UBHC
tỉnh có quyền hạn như toà án đệ nhị cấp,
UBHC phủ, huyện, châu có quyền hạn như
toà án sơ cấp. Trong giai đoạn cải cách
ruộng đất, Sắc lệnh số 150-SL ngày
12/4/1953 về thành lập toà án nhân dân đặc
biệt quy định Chính phủ giao cho uỷ ban
kháng chiến hành chính tỉnh có thẩm quyền
quyết định thành lập toà án nhân dân đặc
biệt ở huyện hoặc liên huyện để xét xử lưu
động ở các xã những kẻ phản cách mạng, địa
chủ cường hào gian ác, những kẻ chống lại
Luật cải cách ruộng đất, xét xử những vụ
tranh chấp về tài sản, ruộng đất, phân định
thành phần giai cấp
Theo quy định tại các điều 2, 3, 4, 11 của
Sắc lệnh này thì cơ cấu toà án đặc biệt bao
gồm chánh án và một nửa số thẩm phán do
uỷ ban kháng chiến hành chính liên khu
duyệt y, một nửa số thẩm phán còn lại do
nông hội hoặc hội nghị đại biểu nông dân ở
huyện hay liên huyện cử ra. Thẩm quyền của
toà án đặc biệt rất lớn, có quyền áp dụng các
hình phạt như cảnh cáo, tịch thu tài sản, phạt

tù có thời hạn, tù chung thân và tử hình. Do
không có thẩm phán chuyên nghiệp, việc xét
xử của toà án còn nhiều sai sót đáng tiếc.
Đây là bài học của tổ chức chính quyền địa
phương và sau này chúng ta đã sửa sai.
2. Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980
Ở giai đoạn này, chính quyền địa phương
được tổ chức và hoạt động trên cơ sở quy định
của Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức
HĐND và UBND năm 1962. Ở nông thôn có
3 cấp chính quyền là tỉnh, huyện, xã còn thành
phố trực thuộc trung ương (ở nội thành) có 2
cấp là thành phố và khu phố. Các huyện ngoại
thành thì tổ chức như ở nông thôn.
Như vậy, cho đến thời kì này vẫn có 2 mô
hình tổ chức chính quyền địa phương khác
nhau. Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1962
có những điều khoản riêng quy định nhiệm vụ
quyền hạn của HĐND và UBND thành phố
(Điều 17, 46 và khu phố (Điều 18, 47).
Đáng lưu ý là từ năm 1974 với Quyết
định số 78/CP ngày 10/04/1974 của Hội
đồng Chính phủ, các khu phố của thành phố
Hà Nội và Hải Phòng chia ra nhiều khu nhỏ
gọi là tiểu khu với quy mô từ 2000 đến 5000
nhân khẩu. Mỗi tiểu khu có một cơ quan đại
diện của UBHC khu phố gọi là ban đại diện
hành chính tiểu khu. Ban đại diện hành chính
tiểu khu là tổ chức mang tính tự quản của
nhân dân tiểu khu, không phải là cấp chính

quyền hay là đơn vị hành chính lãnh thổ.
Phân tích quy định của pháp luật và thực
tiễn tổ chức chính quyền địa phương trong
thời gian này, chúng ta có thể rút ra các nhận
xét sau đây:
- Chính quyền địa phương được xây dựng
theo mô hình của Liên Xô, theo đó HĐND
được quy định là cơ quan quyền lực nhà nước
ở địa phương. Cùng với Quốc hội, hội đồng
nhân dân các cấp tạo thành hệ thống cơ quan
quyền lực nhà nước - một trong bốn hệ thống
cơ bản của bộ máy nhà nước;
- Mối quan hệ giữa HĐND và UBHC
cùng cấp, giữa HĐND cấp dưới và HĐND
cấp trên đã xác định rõ hơn theo xu hướng
đề cao vai trò của HĐND. HĐND có quyền
sửa đổi, bãi bỏ những quyết định không hợp
lí của UBHC cấp mình và cả những quyết
định của UBHC cấp dưới trực tiếp (Điều 6


Nghiªn cøu - trao §æi
T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005 49

Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1962).
UBHC là cơ quan hành chính của Nhà nước
ở địa phương. UBHC cấp trên chỉ có quyền
đình chỉ những nghị quyết không thích đáng
của HĐND cấp dưới trực tiếp còn quyền bãi
bỏ những nghị quyết này là của HĐND cấp

trên trực tiếp.
So với Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77
năm 1945, Luật tổ chức HĐND và UBHC các
cấp năm 1962 thu hẹp phạm vi những vấn đề
chính quyền cấp trên phê chuẩn những quyết
định của chính quyền cấp dưới. Chỉ những
vấn đề đặc biệt quan trọng, thông thường là
liên quan đến vấn đề tổ chức như UBHC cấp
trên phê chuẩn kết quả bầu cử UBHC cấp
dưới. Nghị quyết của HĐND giải tán HĐND
cấp dưới trực tiếp phải được HĐND cấp trên
trực tiếp phê chuẩn. Những quy định này
nhằm tăng cường tính chủ động, sáng tạo cho
chính quyền các cấp.
- Cơ cấu tổ chức của HĐND và UBHC
giai đoạn này cũng được hoàn thiện thêm một
bước. Số đại biểu HĐND các cấp so với trước
đây được tăng lên đáng kể. HĐND cấp xã từ
20 đến 40 đại biểu, cấp huyện từ 30 đến 50
đại biểu, cấp tỉnh từ 50 đến 120 đại biểu.
Nhằm tăng cường chất lượng hoạt động
của HĐND, Luật tổ chức HĐND các cấp năm
1962 quy định (tại các điều 28, 29, 30)
HĐND các cấp thành lập các ban chuyên
trách. Số lượng thành viên của UBHC các cấp
cũng được tăng lên. Cấp xã: 7 - 9 người, cấp
huyện: 9 - 11 người, cấp tỉnh: 11 - 15 người.
3. Giai đoạn từ năm 1980 đến 1992
Trong giai đoạn này, các văn bản pháp
luật chủ yếu điều chỉnh tổ chức và hoạt động

của chính quyền địa phương là Hiến pháp
năm 1980, Luật tổ chức HĐND và UBND
năm 1983, Luật tổ chức HĐND và UBND
năm 1989 (sửa đổi).
So với các giai đoạn trước đây, tổ chức
chính quyền địa phương giai đoạn này có
những ưu điểm sau đây:
- Để đề cao vai trò của HĐND – cơ quan
quyền lực nhà nước ở địa phương. Điều 24
Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 quy
định 10 vấn đề nhất thiết phải được thảo luận
và quyết định đã làm cho HĐND thực sự là
cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương;
- Việc thành lập thường trực HĐND từ
cấp huyện trở lên đã tạo điều kiện cho HĐND
có thể hoạt động độc lập, không phụ thuộc
vào UBND về phương tiện tổ chức hoạt động;
- Để hạn chế tình trạng tuỳ tiện, làm thiệt
hại quyền lợi của công dân trong lĩnh vực xử
phạt vi phạm hành chính của các cơ quan
chính quyền địa phương, Pháp lệnh xử phạt
vi phạm hành chính năm 1989 quy định từ
nay ở địa phương chỉ có HĐND tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương mới có thẩm
quyền ban hành văn bản quy định về vi
phạm hành chính nếu những hành vi này
chưa được Chính phủ quy định (trước đây
HĐND và UBND các cấp đều có thẩm
quyền ban hành văn bản quy định về các
hành vi vi phạm hành chính và mức độ, hình

thức xử phạt hành chính).
Tuy nhiên, pháp luật điều chỉnh tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phương trong
giai đoạn này cũng có những hạn chế sau đây:
- Luật tổ chức HĐND và UBND năm
1983 đã bỏ bộ phận thường trực UBND để
mọi vấn đề thuộc thẩm quyền UBND đều
phải bàn bạc giải quyết tập thể và biểu quyết


Nghiªn cøu - trao §æi
50 T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005

theo đa số tại phiên họp của UBND. Quy
định này về mặt lí thuyết có vẻ hợp lí nhưng
thực tiễn chỉ ra rằng các công việc chấp
hành, điều hành của UBND đòi hỏi sự phản
ứng nhanh nhạy, không phải khi nào cũng có
điều kiện để bàn bạc tập thể được;
- Hiến pháp năm 1980, Luật tổ chức
HĐND và UBND năm 1983 đồng nhất hóa
các cấp tổ chức chính quyền địa phương ở
nông thôn cũng như thành thị. Có thể thấy
rằng đây là bước thụt lùi trong việc tổ chức
chính quyền địa phương ở nước ta;
- Luật tổ chức HĐND và UBND năm
1983 (sửa đổi năm 1989) đã hạn chế sự kiểm
soát của UBND cấp trên đối với UBND cấp
dưới bằng quy định chỉ có HĐND cùng cấp
có quyền bãi nhiệm UBND. Quy định này đã

tăng quyền lực theo chiều ngang (cho HĐND
cùng cấp) nhưng đã hạn chế quyền lực theo
chiều dọc (UBHC cấp trên đối với cấp dưới);
- Luật tổ chức HĐND và UBND năm
1989 (sửa đổi) thiếu tính đồng bộ và cụ thể.
Điều 17 Luật này quy định Hội đồng Nhà
nước sẽ quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể
cho HĐND và UBND các cấp. Tuy nhiên, từ
khi ban hành Luật này đến khi Quốc hội
thông qua Luật tổ chức HĐND và UBND năm
1994 đã không có pháp lệnh nào của Hội
đồng Nhà nước (trước năm 1992) cụ thể hóa
Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989.
4. Giai đoạn từ năm 1992 đến nay
Các văn bản pháp luật chủ yếu điều
chỉnh hoặc liên quan đến hoạt động của
chính quyền địa phương trong thời gian này
là Hiến pháp năm 1992; Luật tổ chức HĐND
và UBND do Quốc hội thông qua ngày
5/7/1994; Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 1996; Luật sửa đổi bổ sung
một số điều của Luật tổ chức toà án nhân
dân (28/10/1995); Pháp lệnh xử lí vi phạm
hành chính 1995; Pháp lệnh thủ tục giải
quyết các vụ án hành chính 1996 (sửa đổi bổ
sung năm 1998); Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 2003, Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân
và uỷ ban nhân dân 2004.
So với các giai đoạn trước đây, Hiến

pháp năm 1992, Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 1994, Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 2003 vẫn xác định HĐND là cơ
quan quyền lực của Nhà nước ở địa phương,
UBND vẫn là cơ quan chấp hành của HĐND
và cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992 và
Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 đã
mở rộng quyền hạn và tăng cường trách
nhiệm của chủ tịch UBND các cấp, tăng
cường tính tập trung thống nhất của hệ thống
cơ quan hành chính nhà nước. Chủ tịch
UBND có những quyền hạn trước đây thuộc
về UBND như đình chỉ việc thi hành hoặc
bãi bỏ những văn bản sai trái của UBND
cấp dưới, đình chỉ thi hành nghị quyết sai
trái của HĐND cấp dưới và đề nghị HĐND
cấp mình bãi bỏ những nghị quyết đó. Chủ
tịch UBND có quyền phê chuẩn kết quả
bầu, bãi miễn các thành viên UBND cấp
dưới trực tiếp (Điều 52 Luật tổ chức HĐND
và UBND năm 1994).
Trong giai đoạn này, cơ cấu tổ chức của
HĐND và UBND có sự thay đổi theo hướng
gọn nhẹ hơn. Số đại biểu HĐND các cấp


Nghiªn cøu - trao §æi
T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005 51

giảm 25% đến 30%. Theo Điều 9 Luật bầu
cử đại biểu HĐND năm 1994 số đại biểu
HĐND xã có từ 15 đến 25 đại biểu xã,
HĐND cấp huyện có từ 25 đến 35 đại biểu,
HĐND tỉnh thành phố trực thuộc trung ương
có từ 45 đến 75 đại biểu. Riêng các thành
phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và các
tỉnh có trên hai triệu rưỡi người được bầu
không quá 85 đại biểu. Cơ cấu của UBND
cũng gọn nhẹ hơn. UBND cấp xã có từ 5 đến
7 thành viên, trong đó có 1 chủ tịch, 1 phó
chủ tịch (trước đây từ 7 đến 9 thành viên
trong đó có 2 phó chủ tịch), UBND cấp
huyện có từ 7 đến 9 thành viên, trong đó có
2 phó chủ tịch (trước đây từ 9 đến 11 thành
viên trong đó có 3 phó chủ tịch); UBND cấp
tỉnh có từ 9-11 thành viên trong đó có 3 phó
chủ tịch (trước đây là 11- 13 thành viên
trong đó có 4 phó chủ tịch). Riêng UBND
thành phố Hà Nội và UBND thành phố Hồ
Chí Minh có đến 13 thành viên trong đó có 4
phó chủ tịch). Theo chúng tôi, việc giảm
thành viên UBND các cấp là hợp lí, tuy
nhiên, việc giảm thành viên HĐND các cấp
đặc biệt là cấp xã (từ 15 đến 25), cấp huyện
(từ 25 đến 35) là không thật hợp lí. Do số
lượng hạn chế như vậy nên nhiều xã không
có đại diện của mình trong HĐND huyện.
Hơn nữa, nếu số lượng thành viên quá ít thì
kết quả nghị bàn sẽ rất hạn chế và ít hiệu lực.

Một điểm đáng lưu ý khác là Luật tổ
chức HĐND và UBND năm 1994 đã xác
định rõ 4 vấn đề nhất định phải thảo luận tập
thể và quyết định theo đa số tại phiên họp
toàn thể của UBND, gồm:
- Chương trình làm việc của ủy ban nhân dân.
- Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự
toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàng năm
và quỹ dự trữ của địa phương trình HĐND;
- Các biện pháp thực hiện nghị quyết về
kinh tế - xã hội, thông qua báo cáo của UBND
trước HĐND;
- Đề án thành lập mới, sáp nhập hoặc
giải thể các cơ quan chuyên môn của UBND,
việc phân vạch địa giới giữa các đơn vị hành
chính lãnh thổ ở địa phương.
Những quy định trên đây là rất cần thiết
nhằm phân biệt những lĩnh vực mà chủ tịch
UBND mặc dù đã được tăng cường quyền
hạn không thể tự mình quyết định được.
Ngoài ra, còn có một số văn bản pháp
luật khác có liên quan mật thiết đến việc tổ
chức và hoạt động của HĐND và UBND
như Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm
1995, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều luật
tổ chức tòa án nhân dân năm 1995, Pháp
lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính
năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998).
Luật tổ chức HĐND và UBND năm
2003 là bước hoàn thiện mới của tổ chức

chính quyền địa phương ở Việt Nam. Đáng
lưu ý nhất là những bổ sung sửa đổi sau đây:
- Để tăng cường tính chất cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa phương của hội đồng
nhân dân các cấp, Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 2003 đã bổ sung thêm hai điểm
quan trọng ở Điều 1 là:
* Hội đồng nhân dân quyết định những
chủ trương, biện pháp quan trọng để phát
huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và
phát triển địa phương về kinh tế - xã hội,
củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng


Nghiªn cøu - trao §æi
52 T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005

cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của
nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của
địa phương đối với cả nước.
* Hội đồng nhân dân thực hiện quyền
giám sát đối với hoạt động của thường trực
HĐND, UBND, toà án nhân dân, viện kiểm
sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực
hiện các nghị quyết của hội đồng nhân dân;
giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ
quan nhà nước; tổ chức kinh tế, tổ chức xã
hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công
dân ở địa phương.
Với những quy định trên đây, Luật tổ

chức HĐND và UBND năm 2003 đã đề cao
vai trò tự quyết của HĐND đối vối những
vấn đề của địa phương nhằm phát huy thế
mạnh đặc thù của từng địa phương đồng thời
đề cao chức năng giám sát của HĐND.
- Về cơ cấu tổ chức, theo Luật tổ chức
HĐND và UBND năm 2003 tất cả các cấp
HĐND đều có thường trực HĐND (Luật tổ
chức HĐND và UBND năm 1994 chỉ quy định
cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và
cấp huyện quận mới có thường trực HĐND);
- Về thẩm quyền, theo xu hướng tăng
cường việc phân cấp, phân quyền cho chính
quyền địa phương, cụ thể hoá quy định của
Hiến pháp năm 1992 sửa đổi trao thẩm quyền
phân bổ ngân sách địa phương cho HĐND,
Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy
định HĐND quyết định dự toán thu ngân sách
nhà nước trên địa bàn; dự toán thu chi ngân
sách địa phương và phân bổ ngân sách cấp
mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa
phương; quyết định các biện pháp triển khai
thực hiện ngân sách địa phương; điều chỉnh
dự toán ngân sách địa phương trong trường
hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân
sách đã được HĐND quyết định;
- Về tăng cường việc giám sát của
HĐND đối với những người giữ các chức vụ
do HĐND bầu, luật mới quy định HĐND có
quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với những

người giữ các chức vụ do HĐND bầu;
- Một bước tiến mới trong việc hoàn
thiện tổ chức của chính quyền địa phương ở
nước ta là việc ban hành Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND năm 2004. Theo quy định của Luật
này, các văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương có hiệu lực sau 10 ngày kể từ
ngày kí hoặc thông qua, văn bản của chính
quyền cấp huyện, quận có hiệu lực sau 7
ngày kể từ ngày kí hoặc thông qua, của cấp
xã phường có hiệu lực sau 5 ngày kể từ ngày
kí hoặc thông qua nếu trong các văn bản quy
phạm pháp luật đó không xác định cụ thể
ngày phát sinh hiệu lực. Mặt khác, để đảm
bảo tính công khai, minh bạch của văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền địa
phương, luật này quy định các văn bản chính
quyền cấp tỉnh phải được đăng công báo địa
phương trong vòng 5 ngày kể từ ngày kí
hoặc thông qua, cấp huyện, quận phải được
niêm yết công khai trong vòng 3 ngày kể từ
ngày kí hoặc thông qua, cấp xã, phường phải
được niêm yết công khai trong vòng 2 ngày
kể từ ngày kí hoặc thông qua. Đây là bước
tiến bộ đáng kể, đáp ứng những nguyên tắc
mới của pháp luật theo xu hướng hội nhập
quốc tế và toàn cầu hoá.

Nghiªn cøu - trao §æi
T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005 53

II. NHỮNG BẤT CẬP TRONG TỔ CHỨC
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG HIỆN NAY
VÀ PHƯƠNG HƯỚNG KHẮC PHỤC
Qua sự phân tích các quy định của pháp
luật và thực tiễn hoạt động của các cơ quan
chính quyền địa phương, bên cạnh những ưu
điểm chúng ta có thể thấy những hạn chế sau
đây của tổ chức chính quyền địa phương
hiện nay ở nước ta.
- Chỉ trong giai đoạn đầu chúng ta có
phân biệt tổ chức chính quyền giữa nông
thôn và đô thị, về sau ranh giới này đã bị xoá
nhoà. Do không phân biệt chính quyền đô thị
và nông thôn nên nhiều quy định có thể đúng
với nông thôn nhưng không phù hợp với
thành thị. Ví dụ: Nghị định số 31/CP ngày
8/12/2000 của Chính phủ về công chứng và
chứng thực, theo đó UBND phường, thị trấn
không được chứng thực các bản sao giấy tờ
đã gây ra sự quá tải cho các phòng công
chứng, ách tắc, phiền hà cho nhân dân;
- Hoạt động giám sát của HĐND còn
mang tính hình thức vì muốn thực hiện chức
năng giám sát, HĐND cần phải có bộ máy
làm việc độc lập của mình. Tuy nhiên, cho
đến nay HĐND của nhiều tỉnh không có văn

phòng riêng của mình;
- Số đại biểu HĐND là công chức giữ
các chức vụ trong UBND và các cơ quan
chuyên môn của UBND cùng cấp chiếm tỉ lệ
khá lớn, vì vậy, việc kiểm tra giám sát của
HĐND sẽ rất khó thực hiện đối với UBND
và các cơ quan chuyên môn của UBND;
- Các nghị quyết của HĐND còn mang
tính chung chung thiếu tính chất của “quy
phạm pháp luật” cụ thể nên rất khó thực hiện;
- Việc ban hành các văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phương còn
sai về hình thức và vượt thẩm quyền. Nhiều
văn bản quy pháp luật được ban hành dưới
dạng thông báo, công văn, nhiều “quyết
định” ban hành dưới dạng “chỉ thị”;
- Đặt ra quy định trái với pháp luật của cơ
quan nhà nước cấp trên (lệ phí đăng kí kết hôn,
li hôn, chứng nhận mua ô tô, xe máy );
- Việc phối hợp hoạt động giữa UBND,
HĐND với toà án nhân dân còn chưa chặt
chẽ, chưa thường xuyên và có hiệu quả thấp.
Để khắc phục tình trạng bất cập nêu trên,
chúng tôi xin kiến nghị một số phương
hướng và giải pháp sau đây về hoàn thiện tổ
chức chính quyền địa phương, nâng cao hiệu
lực hiệu quả trong hoạt động của UBND và
HĐND theo hướng xây dựng nhà nước pháp
quyền XHCN:
- Cần khôi phục các quy định trong Sắc

lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 về tổ chức
chính quyền địa phương ở nông thôn và
thành thị. Theo đó ở địa phương có 3 cấp
chính quyền, trong đó có hai cấp chính
quyền hoàn chỉnh là cấp tỉnh và cấp xã.
Thành phố chỉ nên có hai cấp là UBND và
HĐND còn cấp phường chỉ cần có UBND;
- Những người giữ các chức vụ trong cơ
quan hành chính nhà nước và toà án địa
phương không thể đồng thời là đại biểu
HĐND cùng cấp;
- HĐND các cấp có văn phòng riêng và bộ
máy làm việc độc lập của mình;
- Cần có quy định bổ sung trong Luật tổ
chức HĐND và UBND về tăng cường tính
chất tự quản của chính quyền địa phương./.