Báo cáo " Bản chất của cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước " ppt

nghiªn cøu - trao ®æi
8 t¹p chÝ luËt häc sè 7/2009






TS. NguyÔn ThÞ Dung *
1. Mối quan hệ giữa chủ sở hữu doanh
nghiệp và doanh nghiệp
Trong quan hệ kinh doanh, tổ chức, cá
nhân đầu tư vốn thành lập doanh nghiệp sẽ
trở thành chủ sở hữu (hay đồng chủ sở hữu)
của doanh nghiệp. Khi doanh nghiệp ra đời,
doanh nghiệp và chủ sở hữu của nó là hai
chủ thể pháp lí độc lập, có quan hệ với nhau
về tài sản và về quản lí.
Về tài sản, chủ sở hữu doanh nghiệp có
quyền sở hữu đối với doanh nghiệp còn
doanh nghiệp có quyền sở hữu đối với tài
sản do chủ sở hữu đầu tư góp vốn vào doanh
nghiệp và làm thủ tục chuyển giao quyền sở
hữu tài sản góp vốn sang cho doanh nghiệp.
Sự độc lập tài sản và tư cách pháp lí này là
điều kiện tiên quyết để phân biệt quyền tự do
kinh doanh của doanh nghiệp và quyền của
chủ sở hữu, trong đó "quyền của chủ sở hữu
được thể hiện cụ thể quyền và trách nhiệm

đầu tư ban đầu, quyền định hướng chiến
lược kinh doanh, quyền lựa chọn các chức
danh quản lí quan trọng, quyền thành lập, tổ
chức lại doanh nghiệp, quyền chuyển đổi sở
hữu và giám sát phân phối kết quả thu nhập
của doanh nghiệp".
(1)

Về quản lí của chủ sở hữu đối với doanh
nghiệp, nếu chủ sở hữu doanh nghiệp là cá
nhân thì cá nhân đó trực tiếp quản lí điều
hành hoặc thuê người quản lí điều hành
doanh nghiệp. Nếu chủ sở hữu doanh nghiệp
là tổ chức thì tổ chức đó cử đại diện của
mình tham gia bộ máy quản lí điều hành
hoạt động kinh doanh tại doanh nghiệp do
mình góp vốn, bởi vì tổ chức đó không thể
trực tiếp quyết định công việc kinh doanh
của doanh nghiệp do mình góp vốn. Như
vậy, thông qua người đại diện cho phần vốn
góp tại doanh nghiệp, tổ chức góp vốn thực
hiện các quyền của chủ sở hữu doanh nghiệp
phù hợp với pháp luật điều chỉnh tổ chức và
hoạt động của loại hình doanh nghiệp đó.
2. Quan niệm về cơ chế thực thi quyền
đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh
nghiệp có vốn nhà nước
Theo cách hiểu “cơ chế” là “cách thức
theo đó một quá trình thực hiện",
(2)

các nội
dung liên quan đến quá trình này sẽ hợp
thành cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở
hữu tại doanh nghiệp.
Đối với chủ sở hữu là nhà nước, cơ chế
thực thi quyền của chủ sở hữu rất phức tạp,
xuất phát từ các vấn đề phải giải quyết là:
* Giảng viên chính Khoa pháp luật kinh tế
Trường Đại học Luật Hà Nội


nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 7/2009
9
Xác định rõ thiết chế đóng vai trò đại
diện chủ sở hữu nhà nước;
2) Quy định nội dung thẩm quyền của
các thiết chế đó;
3) Quy định mối quan hệ giữa các các
thiết chế đại diện chủ sở hữu với bộ máy
điều hành doanh nghiệp;
4) Phải có cơ chế giám sát của đại diện
chủ sở hữu nhà nước
Nói cách khác, khi tổng thể các vấn đề
này cơ bản được giải quyết thì cơ chế thực
thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước cơ
bản đã được hình thành. Như vậy, có thể
hiểu rằng cơ chế thực thi quyền đại diện
chủ sở hữu nhà nước là cách thức, theo đó
quá trình thực hiện quyền của chủ sở hữu

nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà
nước được tổ chức thực hiện. Do Nhà nước
là thiết chế chính trị hiện diện thông qua hệ
thống nhiều cơ quan (bộ máy nhà nước)
nên quá trình thực hiện quyền của chủ sở
hữu nhà nước tất yếu phải thông qua cơ
chế đại diện - giao quyền đại diện chủ sở
hữu cho một hoặc một số cơ quan cụ thể
nào đó. Điều này cho phép nhận định về
mặt học thuật, khái niệm "thực thi quyền
chủ sở hữu nhà nước" và khái niệm "thực
thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước" có
thể sử dụng thay thế nhau. Xuất phát từ
góc độ này, cũng có thể hiểu rằng cơ chế
thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà
nước là cách thức hay quá trình Nhà nước
tổ chức thực hiện quyền của chủ sở hữu
vốn đầu tư nhà nước tại doanh nghiệp
thông qua các thiết chế đại diện.
3. Đặc điểm của cơ chế thực thi quyền
đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh
nghiệp có vốn nhà nước
Bản chất của cơ chế thực thi quyền đại
diện chủ sở hữu nhà nước trong doanh
nghiệp có vốn nhà nước được thể hiện qua
một số đặc điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, tính chất của cơ chế thực thi
quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước trong
doanh nghiệp có vốn nhà nước là cách thức
tổ chức, quản lí hoạt động đầu tư kinh doanh

bằng nguồn vốn nhà nước.
Đầu tư kinh doanh vốn nhà nước là phần
nội dung quan trọng trong thực hiện chức
năng kinh tế của Nhà nước. Các doanh
nghiệp nhà nước được thành lập với sứ mệnh
to lớn "là sức mạnh vật chất để nhà nước
điều tiết và hướng dẫn nền kinh tế thị trường
theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đóng
vai trò chủ đạo trong việc thực hiện các
chính sách xã hội và ổn định chính trị-xã
hội ".
(3)
Bản chất của việc thiết lập cụ thể
cơ chế đại diện chủ sở hữu nhà nước là Nhà
nước giao cho tổ chức, cá nhân nào làm đại
diện chủ sở hữu, tổ chức cá nhân đó can
thiệp, tác động như thế nào đến quá trình
doanh nghiệp sử dụng vốn nhà nước vào
hoạt động kinh doanh nhằm tránh được "tình
trạng chủ hờ, mất dân chủ hoặc vô chủ trong
quản lí doanh nghiệp nhà nước".
(4)
Thực tế
cho thấy xác định không rõ, không đúng đại
diện chủ sở hữu nhà nước sẽ dẫn đến tình
trạng không ai chịu trách nhiệm cuối cùng về
hoạt động của doanh nghiệp. Ông Nguyễn
Trần Cung, Trưởng ban kinh tế vĩ mô - Viện

nghiên cứu - trao đổi
10 tạp chí luật học số 7/2009

nghiờn cu qun lớ kinh t trung ng ch ra
rng: " cụng ti trỏch nhim hu hn
(TNHH) v cụng ti c phn, cỏc quyt nh
c bn, quan trng nht thuc v ch s hu
v c thụng qua bi i hi ng c ụng
(vn, u t, chin lc, nhõn s ). cụng
ti nh nc, cng nhng vn quan trng
ú nhng mi c quan (Th tng, B ti
chớnh, B ni v, B k hoch v u t )
quyt nh (mt vi vn ) mt cỏch riờng
l theo quy trỡnh hnh chớnh, khụng c ch
phi hp, khụng tiờu chun rừ rng v hp
lớ. H qu l cỏc quyt nh rt chm v
cng nhc, khụng tng thớch (chin lc
khụng tng thớch vi vn, u t v ngi
qun lớ, vn khụng tng thớch vi k hoch
u t ). Cui cựng, khụng cú c quan, cỏ
nhõn c th trc tip chu trỏch nhim v
hiu qu hot ng ca khu vc doanh
nghip nh nc núi chung v tng doanh
nghip núi riờng".
(5)
Bờn cnh ú, vic xỏc
nh khụng ỳng, khụng rừ thm quyn ca
cỏc t chc, cỏ nhõn i din ch s hu nh
nc cng s dn n tỡnh trng can thip,
tỏc ng khụng phự hp n quyn kinh

doanh ca doanh nghip m "c ch hnh
chớnh ch qun" ó mt thi gp phi.
Th hai, c s hỡnh thnh c ch thc thi
quyn i din ch s hu nh nc trong
doanh nghip cú vn nh nc l: Nh nc
l ch u t vn.
Mi ch th u t vn u s tr thnh
ch s hu hay ng ch s hu doanh
nghip v trong mi quan h vi doanh
nghip, ch u t vn s thc hin quyn
ca ch s hu nh quyt nh chin lc
kinh doanh, quyt nh la chn ngi qun
lớ doanh nghip, quyt nh t chc li hay
chuyn i s hu doanh nghip Vi t
cỏch l ch s hu ton b hay mt phn vn
iu l ti doanh nghip cú vn nh nc,
Nh nc thc hin cỏc quyn ca ch s
hu ng thi vi chc nng qun lớ hnh
chớnh nh nc. Nh vy, trong qun lớ ca
Nh nc i vi doanh nghip, cú s phõn
bit ni dung qun lớ nh nc tu thuc vo
tớnh cht s hu ca doanh nghip ú. i
vi doanh nghip cú vn nh nc, Nh
nc va thc hin quyn qun lớ hnh chớnh
va thc hin quyn ch s hu nh nc,
trong khi ú, i vi cỏc doanh nghip ch
do cỏc ch u t t nhõn gúp vn, Nh
nc ch thc hin vai trũ qun lớ hnh chớnh
nh nc m thụi. Khi thc hin quyn ca
ch s hu nh nc, "thc t ó ch ra rng

nu giao quyn t ch cho doanh nghip nh
nc m khụng rng buc trỏch nhim ca
doanh nghip i vi ch s hu v khụng
xỏc lp quyn hn c th ca ch s hu i
vi doanh nghip thỡ s loi b vai trũ ca
ch s hu khi doanh nghip, tt yu dn
n tỡnh trng tu tin, gõy tht thoỏt ti sn
ca Nh nc".
(6)

Th ba, v cỏch thc thc hin, c ch
thc thi quyn ch s hu nh nc trong
doanh nghip cú vn nh nc c thc
hin thụng qua c ch i din, c th l
thụng qua cỏc thit ch thuc b mỏy nh
nc hoc do Nh nc thnh lp.
Trong thc tin hot ng u t trong
nc v quc t, Nh nc cú th giao chc


nghiên cứu - trao đổi
tạp chí luật học số 7/2009 11

nng i din ch s hu nh nc cho mt
hoc mt s c quan thuc b mỏy nh nc
hoc thụng qua t chc kinh doanh do Nh
nc thnh lp. õy l im khỏc bit ln v
c ch thc hin quyn ca ch s hu i
vi doanh nghip gia doanh nghip cú vn
nh nc v doanh nghip cú vn u t t

nhõn vỡ cỏc doanh nghip ny, t chc, cỏ
nhõn l ch s hu cú th trc tip thc hin
quyn nng ch s hu m khụng cn thụng
qua c ch i din phc tp.
Th t, phm vi thc hin c ch thc thi
quyn i din ch s hu nh nc c
gii hn ti doanh nghip cú vn nh nc.
õy cn thit phõn bit "doanh nghip
nh nc" v "doanh nghip cú vn nh
nc", theo ú, doanh nghip cú vn nh
nc cú phm vi rng hn, bao gm c
doanh nghip do Nh nc u t ton b,
doanh nghip do Nh nc u t vn gúp
c phn chi phi v doanh nghip cú c
phn, vn gúp ca nh nc nhng cha t
mc chi phi (di 50% vn iu l). C
ch thc thi quyn i din ch s hu nh
nc c xỏc lp tt c cỏc doanh nghip
cú vn u t thuc s hu nh nc song
tu thuc vo t l vn u t thuc s hu
nh nc m c ch thc thi quyn i din
ch s hu nh nc nhng doanh nghip
ny cng cú s khỏc bit.
4. Phõn loi c ch thc thi quyn i
din ch s hu nh nc ti doanh
nghip cú vn nh nc
- Xut phỏt t tớnh cht ca c ch thc
thi quyn i din ch s hu nh nc
trong doanh nghip cú vn nh nc (l cỏch
thc t chc, qun lớ hot ng u t kinh

doanh bng ngun vn nh nc), c ch
thc thi quyn i din ch s hu nh nc
bao gm hai loi, ú l:
+ C ch hnh chớnh ch qun: õy l
loi c ch thc thi quyn i din ch s
hu nh nc, theo ú, c quan qun lớ nh
nc (thụng thng l b v c quan ngang
b) thc hin chc nng qun lớ nh nc v
chc nng i din ch s hu nh nc i
vi doanh nghip nh nc. Vit Nam, c
ch ny c ghi nhn ti cỏc vn bn phỏp
lut nh: Quyt nh s 217/HBT ngy
14/11/1987 ban hnh cỏc chớnh sỏch i mi
k hoch hoỏ v hch toỏn kinh doanh
XHCN i vi xớ nghip quc doanh, Ngh
nh s 50/HBT ngy 22/3/1988 ban hnh
iu l xớ nghip cụng nghip quc doanh,
Ngh nh s 98/HBT ngy 2/6/1988 quy
nh v quyn lm ch ca tp th lao ng
ti xớ nghip. Sau mt thi gian thc hin
cỏc vn bn ny, "Chớnh ph cng ó quy
nh li nhim v, quyn hn v trỏch nhim
ca cỏc b trờn lnh vc qun lớ nh nc v
kinh t (Ngh nh s 196/HBT ngy
11/12/1988 v Ngh nh s 115/CP ngy
2/3/1993) theo hng gim bt chc nng
ca cỏc b xung cũn 4 nhim v l: quyt
nh thnh lp, tỏch nhp, gii th doanh
nghip nh nc; giao quyn s vn v ti sn
cho doanh nghip nh nc; b nhim giỏm

c, phú giỏm c doanh nghip; kim soỏt
hot ng kinh doanh ca doanh nghip".
(7)

C ch hnh chớnh ch qun cú ngun
gc hỡnh thnh t quỏ trỡnh chuyn i nn


nghiên cứu - trao đổi
12 tạp chí luật học số 7/2009

kinh t k hoch hoỏ sang nn kinh t th
trng, theo ú, doanh nghip nh nc t
ch l nhng n v c nh nc cp phỏt
vn, giao ch tiờu k hoch hot ng sn
sut kinh doanh sang c ch hch toỏn kinh
doanh t ch, t chu trỏch nhim. ng thi
vi quỏ trỡnh ny, c quan hnh chớnh cp
trờn ca doanh nghip khụng can thip trc
tip vo hot ng kinh doanh ca doanh
nghip nhng nm gi vai trũ "ch qun" v
2 phng din: ch qun hnh chớnh v i
din ch s hu nh nc.
+ C ch qun lớ thụng qua quan h u
t gúp vn (hay cũn gi l c ch ch qun
ca ngi u t kinh doanh): õy l loi c
ch thc thi quyn i din ch s hu nh
nc, theo ú, Nh nc phõn cp thc hin
quyn ca ch s hu nh nc cho t chc
cú chc nng u t kinh doanh vn nh

nc. T chc ny cú chc nng tip nhn,
qun lớ, s dng vn thuc s hu nh nc
vo u t kinh doanh v thc hin vai trũ
ca ch s hu nh nc thụng qua quan h
u t, gúp vn kinh doanh ti doanh
nghip. Quan h gia ch s hu nh nc
v doanh nghip c xỏc lp da trờn quan
h u t ti chớnh ch khụng phi l quan
h mang tớnh cht hnh chớnh, do ú, vic
thnh lp t chc u t kinh doanh vn nh
nc s lm hỡnh thnh c ch ch qun ca
ngi u t kinh doanh. C ch ch qun
thụng qua quan h u t ti chớnh l c ch
cho phộp búc tỏch c qun lớ ca ch s
hu vi qun lớ hnh chớnh nh nc. C ch
ny cú ý ngha xỏc nh rừ: "Nh nc cú
quyn li ca ngi s hu theo mc vn
u t vo doanh nghip. Doanh nghip t
ch kinh doanh, t chu l lói theo phỏp lut
v cú trỏch nhim vi ngi u t l Nh
nc. Chớnh quyn khụng can thip trc tip
vo hot ng kinh doanh ca doanh
nghip".
(8)
õy l khỏc bit cn bn so vi
c ch hnh chớnh ch qun ó hỡnh thnh
trong quỏ trỡnh chuyn i c ch qun lớ
kinh t ng thi l mt trong nhng mc
tiờu quan trng ca tin trỡnh i mi t
chc qun lớ doanh nghip nh nc Vit

Nam hin nay. Nhiu nh nghiờn cu kinh t
cho rng, "ớt nht phi lm 3 vic c bn sau
õy thit lp ch "ch qun" mi: mt
l tỏch chc nng ch qun ra khi b mỏy
thc hin chc nng qun lớ hnh chớnh nh
nc; hai l thay c ch hnh chớnh thc
hin chc nng ch qun sang c ch ca
ngi u t kinh doanh; v ba l thc hin
quyn ca ch s hu mt cỏch tp trung
thng nht".
(9)

- Da vo phm vi thc hin c ch thc
thi quyn i din ch s hu nh nc, cú
th chia thnh:
+ C ch thc thi quyn i din ch s
hu nh nc trong doanh nghip cú 100%
vn nh nc.
Doanh nghip do nh nc u t ton
b vn iu l l nhng doanh nghip thuc
s hu 100% vn nh nc nh cụng ti nh
nc, cụng ti TNHH nh nc mt thnh
viờn, tng cụng ti nh nc. Yu t s hu
mt ch ó quyt nh c trng ca c ch
thc thi quyn i din ch s hu nh nc


nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 7/2009 13

trong doanh nghiệp do Nhà nước đầu tư toàn
bộ vốn điều lệ là Nhà nước độc lập thực hiện
quyền chủ sở hữu đối với doanh nghiệp mà
không phải chia sẻ quyền lực ấy với ai.
+ Cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở
hữu nhà nước trong doanh nghiệp do nhà nước
đầu tư một phần vốn điều lệ (nhà nước có cổ
phần, vốn góp cùng với các cổ đông khác).
Doanh nghiệp do nhà nước đầu tư một
phần vốn điều lệ là doanh nghiệp có một
phần vốn thuộc sở hữu nhà nước như công ti
TNHH có từ hai thành viên, công ti cổ phần.
Tỉ lệ vốn nhà nước ở các doanh nghiệp này
có thể ở mức chi phối (trên 50% vốn điều lệ)
hoặc không đạt mức chi phối. Nhà nước thực
hiện quyền chủ sở hữu cùng với các đồng sở
hữu chủ khác tuỳ thuộc vào tỉ lệ góp vốn đầu
tư của Nhà nước vào doanh nghiệp.
Đổi mới cơ chế thực thi quyền đại diện
chủ sở hữu nhà nước ở Việt Nam hiện nay là
nhiệm vụ trọng tâm của công cuộc cải cách
doanh nghiệp nhà nước. Xuất phát từ nguyên
tắc quyền quyết định thuộc về chủ sở hữu, ở
công ti TNHH và công ti cổ phần, các quyết
định cơ bản, quan trọng nhất (về vốn, dự án
đầu tư, chiến lược phát triển, nhân sự ) đều
thuộc về chủ sở hữu doanh nghiệp thông qua
hội đồng thành viên hay đại hội đồng cổ
đông. Ở công ti nhà nước, cũng những vấn
đề đó nhưng do nhiều đầu mối quyết định

(Thủ tướng chính phủ, Bộ tài chính, Bộ kế
hoạch và đầu tư ) và quyết định riêng lẻ các
vấn đề theo quy trình hành chính, ít cơ chế
phối hợp. Hệ quả là các quyết định được
thực hiện chậm, cứng nhắc, không đáp ứng
được yêu cầu kinh doanh. Vấn đề đổi mới cơ
chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà
nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước được
đặt ra hiện nay với nhiệm vụ căn bản là xóa
bỏ chế độ "hành chính chủ quản" và thay thế
nó bằng chế độ "chủ quản" mới, theo đó, cần
phải tách chức năng "chủ quản" ra khỏi bộ
máy thực hiện chức năng hành chính nhà
nước, thay đổi cơ chế hành chính thực hiện
chức năng "chủ quản" bằng cơ chế của người
đầu tư kinh doanh và tất cả các quyền của
chủ sở hữu phải được thực hiện một cách tập
trung thống nhất./.

(1).Xem: Xác lập đại diện sở hữu tài sản nhà nước tại
doanh nghiệp nhà nước, nguồn:
ttktxh.aspx?Lang=4&mabai=1537
(2).Xem: Viện ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb.
Đà Nẵng - Trung tâm từ điển học, 1994.
(3).Xem: Ban cán sự Đảng Chính phủ, Đề án tiếp tục
đổi mới, sắp xếp nhà nước (2000) (trình Bộ chính trị),
tr. 11 - 12.
(4).Xem: Ban cán sự Đảng Chính phủ, Đề án tiếp
tục đổi mới, sắp xếp nhà nước (2000) (trình Bộ chính
trị), tr. 17.

(5).Xem:
article_id=700080
(6).Xem: Ban đổi mới doanh nghiệp trung ương (2000),
Báo cáo tổng kết đổi mới và phát triển doanh nghiệp
nhà nước từ 1986 đến nay, tr. 34.
(7).Xem: Ban đổi mới doanh nghiệp trung ương (2000),
Báo cáo tổng kết đổi mới và phát triển doanh nghiệp
nhà nước từ 1986 đến nay, tr. 4.
(8).Xem: Viện nghiên cứu quản lí kinh tế trung
ương, Chính sách phát triển kinh tế - Kinh nghiệm
và bài học của Trung Quốc, Tập 1, Nxb. Giao thông
vận tải, tr. 130.
(9).Xem: Bản tin môi trường kinh doanh - Trung tâm
thông tin kinh tế phòng thương mại và công nghiệp
Việt Nam
10_thaoluan01.htm