Luận văn quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước tại địa bàn huyện ea súp, tỉnh đắk lắk

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn
Đầu tƣ xây dựng cơ bản giữ một vai trò quan trọng trong phát triển kinh
tế xã hội ở Việt Nam, chiếm vị trí khơng nhỏ trong việc tạo ra sự tăng trƣởng
kinh tế, góp phần phát triển kinh tế xã hội theo hƣớng cơng nghiệp hóa, hiện
đại hóa. Trong bối cảnh đổi mới nền kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế địi
hỏi phải có hạ tầng kỹ thuật đồng bộ đáp ứng với yêu cầu mới thì vấn đề đầu
tƣ xây dựng cơ bản càng mang tính cấp thiết và cấp bách hơn bao giờ hết,
nhất là hạ tầng kỹ thuật kinh tế xã hội hiện nay ở các tỉnh miền núi nhƣ Đắk
Lắk vẫn đang còn rất hạn chế.
Trong thời gian qua, huyện Ea Súp đã thực hiện nhiều giải pháp trong
việc quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản để đáp ứng nhu cầu phát
triển kinh tế xã hội của huyện và đã đạt đƣợc một số kết quả nhƣ: cơ chế quản
lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản ngày càng hoàn thiện, siết chặt kỷ luật đầu tƣ
công nhằm nâng cao hiệu quả đầu tƣ; Quy trình quyết định chủ trƣơng đƣợc
thực hiện chặt chẽ nhằm ngăn chặn tình trạng phê duyệt quyết định đầu tƣ dàn
trải, gây thất thoát và lãng phí nguồn lực đầu tƣ; Chuyển từ kế hoạch đầu tƣ
công ngắn hạn hàng năm sang kế hoạch đầu tƣ công trung hạn 5 năm; Phân
bổ vốn đầu tƣ công đƣợc thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc, tiêu chí, định
mức phân bổ vốn đầu tƣ cơng trong từng giai đoạn, bảo đảm phân bổ vốn đầu
tƣ công khai, minh bạch và cơng bằng, góp phần tích cực vào việc phòng,
chống tham nhũng; Việc phân cấp quản lý đầu tƣ công mạnh mẽ và rõ ràng
hơn, gắn với trách nhiệm cụ thể của từng đối tƣợng; Vốn đầu tƣ đƣợc bố trí
tập trung, hiệu quả hơn trƣớc. Nợ đọng xây dựng cơ bản đã đƣợc khống chế
và có biện pháp giải quyết kịp thời. Việc lập kế hoạch vốn đầu tƣ đã bám sát
kế hoạch tài chính - ngân sách 3-5 năm, tính đến tổng thể các nguồn lực đảm
1


bảo an tồn tài chính và kiểm sốt bội chi, nợ cơng. Là cơ sở vững chắc cho
q trình triển khai thực hiện Nghị quyết Đại hội lần thứ X của Đảng bộ

huyện Ea Súp nhiệm kỳ 2015 - 2020 với mục tiêu đƣa huyện Ea Súp trở thành
huyện nông thôn mới vào năm 2020, tạo tiền đề cho sự phát triển kinh tế - xã
hội của huyện góp phần chung vào sự phát triển của tỉnh.
Tuy nhiên, quá trình quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản từ
nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Ea Súp còn nhiều tồn tại,
hạn chế nhƣ: nguồn vốn ngân sách bố trí cho các dự án hàng năm thấp, chƣa
tƣơng xứng với nhu cầu, tiến độ triển khai thực hiện dự án chậm ở tất cả các
bƣớc nhƣ: Lập, thẩm định, phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ, lập dự án nghiên cứu
khả thi, báo cáo kinh tế kỹ thuật đầu tƣ xây dựng, công tác lựa chọn nhà thầu,
tổ chức thi công xây dựng, quản lý chất lƣợng xây dựng cơng trình, quyết
tốn dự án hồn thành… q trình quản lý đầu tƣ xây dựng cơng trình sau khi
bàn giao chƣa thực hiện tốt. Tình trạng thất thốt, lãng phí trong đầu tƣ xây
dựng cơ bản vẫn còn diễn ra hết sức phức tạp.
Từ những thực trạng nêu trên, yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý nhà
nƣớc về dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc là
một nhiệm vụ cấp thiết khơng những trƣớc mắt mà cịn lâu dài.
Xuất phát từ tầm quan trọng của các vấn đề nói trên, với mong muốn
nghiên cứu tìm ra các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý đầu tƣ xây dựng cơ
bản bằng ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Ea Súp, tác giả lựa chọn đề
tài: “Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc
trên địa bàn huyện Ea Súp, tỉnh Đắk Lắk” làm chủ đề nghiên cứu luận văn tốt
nghiệp cao học ngành Quản lý cơng tại Học viện Hành chính Quốc gia.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

2


Đã có nhiều tài liệu, cơng trình nghiên cứu liên quan đến quản lý nhà
nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc, tiêu
biểu nhƣ:

Trong cuốn “Giáo trình Kinh tế đầu tư” (2007), NXB Đại học Kinh tế
Quốc dân – Hà Nội của tác giả Nguyễn Bạch Nguyệt (chủ biên) đã nêu các
khái niệm cơ bản về đầu tƣ phát triển, nguồn vốn đầu tƣ, quản lý đầu tƣ và
những phƣơng pháp cơ bản về quản lý đầu tƣ, thẩm định dự án, đấu thầu
trong các dự án đầu tƣ. Giáo trình đã nêu tƣơng đối toàn diện về đầu tƣ phát
triển, cung cấp cơ sở lý thuyết để quản lý hoạt động đầu tƣ phát triển nói
chung, đầu tƣ xây dựng cơ bản nói riêng.
Trong luận văn thạc sĩ quản lý cơng, Học viện Hành chính Quốc gia
“Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách
nhà nước cho xây dựng cơ sở hạ tầng tại huyện miền núi Đakrông, tỉnh
Quảng Trị” của Trần Vân Anh (2016), tác giả đã hệ thống hóa lý luận và thực
tiễn liên quan đến quản lý nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản
từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc, làm rõ, đánh giá đƣợc thực trạng công tác
quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ XDCB sử dụng cho đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ
tầng, phát triển kinh tế xã hội tại huyện miền núi Đakrông, tỉnh Quảng Trị.
Đánh giá việc lồng ghép các nguồn vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ NSNN với
các nguồn vốn chƣơng trình mục tiêu cho các huyện miền núi nhƣ chƣơng
trình 135, chƣơng trình 30a của Chính phủ. Đề xuất các giải pháp nhằm hồn
thiện quản lý nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng trên
địa bàn huyện Đakrông, tỉnh Quảng Trị.
Tác giả Phạm Hồng Ngọc với luận văn thạc sĩ quản lý cơng, Học viện
Hành chính Quốc gia “Quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn
ngân sách nhà nước tại huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An” (2017) thì tập trung
làm rõ các vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý chi đầu tƣ xây dựng cơ bản
3


hiện nay, đề xuất các giải pháp thực hiện tốt hơn công tác chi đầu tƣ xây dựng
cơ bản trên địa bàn huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An. Nội dung của luận văn
tập trung vào các nội dung quản lý chi đầu tƣ xây dựng cơ bản từ giai đoạn

lập, thực hiện và kết thúc dự án đầu tƣ. Công tác quyết toán dự án đầu tƣ xây
dựng cơ bản cũng nhƣ quyết toán vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản qua các năm
ngân sách.
Đề tài nghiên cứu cấp cơ sở “Một số vấn đề về đầu tư công tại Đà
Nẵng” của Võ Duy Khƣơng (2010). Trong nghiên cứu này, tác giả tập trung
đánh giá và chỉ ra những hạn chế, yếu kém trong đầu tƣ công trên địa bàn
Thành phố Đà Nẵng để từ đó đề xuất một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu
quả công tác đầu tƣ công trên địa bàn Thành phố Đà nẵng thời điểm từ 2010
đến 2020.
Luận án tiến sĩ kinh tế “Quản lý đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ
nguồn vốn Ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk” của Vũ Huy
Phong (2011). Đây là một cơng trình nghiên cứu tƣơng đối công phu và dày
công của tác giả khi bàn về Quản lý đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng từ nguồn
vốn Ngân sách Nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk. Đề tài tập trung nghiên
cứu về hoạt động quản lý đối với các cơng trình xây dựng cơ sở hạ tầng lấy
bối cảnh thực tiễn từ tỉnh Đắk Lắk. Trên cơ sở đánh giá thực trạng quản lý về
đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng từ nguồn vốn Ngân sách Nhà nƣớc trên địa bàn
tỉnh Đắk Lắk, tác giả xây dựng hệ thống các giải pháp nhằm nâng cao kết quả
và hiệu quả quản lý đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng từ nguồn vốn Ngân sách
Nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk trên nguyên tắc sử dụng có hiệu quả
nguồn ngân sách nhà nƣớc chi cho xây dựng cơ sở hạ tầng ở tỉnh Đắk Lắk
đến năm 2015.
Qua nghiên cứu một số luận văn liên quan đến quản lý nhà nƣớc đối
với đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc, đa số các luận
4


văn đều đã đề cập đến cơ sở lý luận công tác quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản
và một số nội dung về công tác quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ
bản từ vốn ngân sách ở cấp tỉnh và huyện, nhƣng chƣa đề cập đến quản lý nhà

nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc tại
huyện Ea Súp, tỉnh Đắk Lắk. Cho đến nay chƣa có một cơng trình nào nghiên
cứu hồn chỉnh và có hệ thống về quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ
bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Ea Súp. Chỉ có
một số báo cáo mang tính chất phân tích, đánh giá nhƣng chƣa đi sâu nghiên
cứu một cách cụ thể nội dung nói trên. Điều đó cho thấy việc nghiên cứu đề
tài này là vấn đề mới đang đặt ra, đòi hỏi phải nghiên cứu những điều kiện
đặc thù của huyện Ea Súp nhằm đƣa ra các giải pháp có hiệu quả hơn. Có thể
khẳng định chủ đề lựa chọn là riêng biệt và có khả năng đóng góp khoa học,
nhƣ là một cố gắng góp phần tìm thêm những giải pháp thiết thực cho công
tác quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản trên địa bàn huyện Ea Súp
trong giai đoạn hiện nay và những năm tiếp theo.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu
Đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ
bản bằng nguồn vốn NSNN tại huyện Ea Súp trong những năm tiếp theo trên
cơ sở đánh giá thực trạng quản lý nhà nƣớc về các dự án đầu tƣ xây dựng cơ
bản từ nguồn vốn NSNN của huyện Ea Súp trong giai đoạn từ năm 20142018, chỉ ra đƣợc những mặt tích cực, những ƣu điểm cần phát huy, những
mặt hạn chế, yếu kém cần khắc phục.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt đƣợc mục tiêu nghiên cứu, cần thực hiện các nhiệm vụ sau:
- Hệ thống lý luận chung quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản
bằng nguồn vốn NSNN.
5


- Phân tích thực trạng quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản trên
địa bàn huyện Ea Súp.
- Đề xuất các giải pháp thiết thực nhất để hoàn thiện quản lý nhà nƣớc
về đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Ea

Súp, tỉnh Đắk Lắk trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu công tác quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây
dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi về nội dung nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu công tác quản lý
nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nƣớc do huyện
quản lý.
Phạm vi về không gian nghiên cứu: Luận văn đƣợc tiến hành nghiên
cứu tại huyện Ea Súp, tỉnh Đắk Lắk.
Phạm vi về thời gian nghiên cứu: Số liệu nghiên cứu của luận văn đƣợc
thu thập trong thời gian 05 năm từ năm 2014 đến năm 2018.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
5.1 Phương pháp luận
Luận văn “Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân
sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Ea Súp, tỉnh Đắk Lắk” đƣợc tiến hành
nghiên cứu dựa trên cơ sở, nền tảng của lý luận Mác - Lênin về chủ nghĩa duy
vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử. Tác giả luận giải các vấn đề về
quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản theo tƣ duy logic biện chứng
mang tính khách quan và trong mối liên hệ với các vấn đề khác liên quan đến
hoạt động quản lý nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách
Nhà nƣớc. Luận văn cũng đƣợc hoàn thành dựa trên các quan điểm, đƣờng
6


lối, chủ trƣơng, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nƣớc Việt Nam về
quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà
nƣớc.
5.2. Phương pháp nghiên cứu

+ Phƣơng pháp thu thập thông tin: Thơng qua các nguồn chính: báo cáo
kinh tế - xã hội, báo cáo quyết toán Ngân sách nhà nƣớc, báo cáo tình hình
đầu tƣ xây dựng, niên giám thống kê, sách, báo, internet. Tham vấn chuyên
gia, những nhà khoa học trong lĩnh vực nghiên cứu và phỏng vấn các cơng
chức thuộc các phịng chun mơn UBND huyện, UBND các xã, thị trấn và
các đơn vị có liên quan.
+ Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp: Thơng tin sau khi thu thập đƣợc,
tác giả tiến hành phân loại, thống kê thông tin theo thứ tự ƣu tiên về mức độ
quan trọng của thơng tin, phân tích, đánh giá xem xét trên các khía cạnh của
khoa học về quản lý nhà nƣớc, quản lý công. Đối với các thông tin là số liệu
đƣợc nhập vào máy tính và tiến hành tổng hợp, phân tích, đánh giá. Cơng cụ
sử dụng cho xử lý và tổng hợp là: Máy tính, phần mềm Microsoft Excel
Dựa trên các số liệu thống kê để mô tả sự biến động cũng nhƣ xu
hƣớng phát triển của một hiện tƣợng kinh tế xã hội. Mơ tả q trình thực hiện
công tác quản lý vốn đầu tƣ XDCB đƣợc thực hiện nhƣ thế nào, qua đó xác
định đƣợc kết quả của từng khâu, sự khó khăn, phức tạp của cơng tác quản lý
vốn đầu tƣ XDCB dựa vào đó để chỉ ra các hạn chế, đề xuất các giải pháp.
Công tác quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN đƣợc nghiên
cứu trong luận văn sẽ đƣợc so sánh thông qua phƣơng pháp thống kê so sánh
nhằm chỉ ra sự khác biệt về kết quả bố trí dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản theo
các năm, so sánh cơ cấu kế hoạch đầu tƣ xây dựng cơ bản theo các năm và
theo các lĩnh vực, ngành kinh tế. Phân tích so sánh sự khác biệt về các vấn đề
có liên quan, những vấn đề phát sinh trong công tác quản lý đầu tƣ xây dựng
7


cơ bản từ nguồn NSNN. Từ đó đƣa ra kết luận có căn cứ khoa học cho các
giải pháp đồng thời đƣa ra các kiến nghị nhằm hồn thiện cơng tác quản lý
đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN đối với huyện Ea Súp.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Sau khi nghiên cứu thành cơng, luận văn sẽ góp phần làm rõ thêm các
vấn đề lý luận về quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nƣớc;
kết quả nghiên cứu về thực trạng quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản của địa
phƣơng là cơ sở đề xuất đƣợc những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản
lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách trên địa bàn
huyện Ea Súp; có ý nghĩa trong việc áp dụng thực tiễn đối với các huyện, thị
xã, thành phố trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk. Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu
nghiên cứu, tham khảo trong việc xây dựng các chính sách về đầu tƣ và quản
lý đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc.
7. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
chính của đề tài đƣợc cấu trúc thành 3 chƣơng:
Chƣơng 1: Cơ sở khoa học quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản
bằng ngân sách nhà nƣớc.
Chƣơng 2: Thực trạng quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản
bằng ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Ea Súp, tỉnh Đắk Lắk.
Chƣơng 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng
cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Ea Súp, tỉnh Đắk Lắk
trong thời gian tới.

8


Chƣơng 1
CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ XÂY
DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.1. Lý luận chung quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản
bằng ngân sách nhà nƣớc
1.1.1. Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản
1.1.1.1. Đầu tư

Theo Luật Đầu tƣ số 67/2014/QH13 ngày 26/11/2014 của Quốc hội
nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tại Điều 3, khái niệm đầu tƣ đƣợc
hiểu: “Đầu tƣ là việc nhà đầu tƣ bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vơ
hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tƣ theo quy định của
Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan” [42, tr.3].
Theo nghĩa rộng, đầu tƣ có nghĩa là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại
để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm đem lại cho nhà đầu tƣ các kết quả
nhất định trong tƣơng lai mà kết quả này thƣờng phải lớn hơn các chi phí về
các nguồn lực đã bỏ ra. Nguồn lực bỏ ra có thể là tiền, là tài nguyên thiên
nhiên, là tài sản vật chất khác hoặc sức lao động. Sự biểu hiện bằng tiền của
tất cả các nguồn lực đã bỏ ra trên đây gọi là vốn đầu tƣ. Trong các kết quả đạt
đƣợc có thể là tài sản vật chất, tài sản trí tuệ, nguồn nhân lực tăng thêm [29,
tr.17].
Theo nghĩa hẹp, đầu tƣ chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các
nguồn lực ở hiện tại nhằm đem lại cho nhà đầu tƣ hoặc xã hội kết quả trong
tƣơng lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt đƣợc kết quả đó [29, tr.17].
1.1.1.2. Đầu tư cơ bản và đầu tư xây dựng cơ bản
Đầu tƣ cơ bản là hoạt động đầu tƣ để tạo ra các tài sản cố định đƣa vào
hoạt động trong các lĩnh vực KT - XH khác nhau. Trong hoạt động đầu tƣ,
các nhà đầu tƣ phải quan tâm đến các yếu tố: sức lao động, tƣ liệu lao động,
9


đối tƣợng lao động. Khác với đối tƣợng lao động (nguyên vật liệu, sản phẩm
dở dang, bán thành phẩm …) các tƣ liệu lao động (nhƣ máy móc, thiết bị, nhà
xƣởng, phƣơng tiện vận tải …) là những phƣơng tiện vật chất mà con ngƣời
sử dụng để tác động vào đối tƣợng lao động, biến đổi nó thành mục đích của
mình. Xét về mặt tổng thể thì khơng một hoạt động đầu tƣ nào mà khơng cần
phải có các tài sản cố định, nó bao gồm tồn bộ cơ sở kỹ thuật đủ tiêu chuẩn
theo quy định của Nhà nƣớc và có thể đƣợc điều chỉnh cho phù hợp với giá cả

từng thời kỳ.
Hoạt động đầu tƣ cơ bản thực hiện bằng cách tiến hành xây dựng để tạo
ra các tài sản cố định đƣợc gọi là đầu tƣ XDCB. Đầu tƣ xây dựng cơ bản là
hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định đƣa vào hoạt động trong lĩnh vực KT
- XH, nhằm thu đƣợc lợi ích với nhiều hình thức khác nhau. Đầu tƣ xây dựng
cơ bản trong nền kinh tế quốc dân đƣợc thông qua nhiều hình thức xây dựng
mới, cải tạo, mở rộng, hiện đại hóa hay khơi phục tài sản cố định cho nền
kinh tế.
Phân loại dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản:
+ Dự án đầu tƣ xây dựng đƣợc phân loại theo quy mơ, tính chất,
loại cơng trình xây dựng và nguồn vốn sử dụng. Dự án đầu tƣ xây dựng đƣợc
phân loại theo quy mơ, tính chất, loại cơng trình xây dựng của dự án gồm dự
án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, dự án nhóm B, dự án nhóm C theo các
tiêu chí quy định của pháp luật về đầu tƣ công. Dự án đầu tƣ xây dựng gồm
một hoặc nhiều cơng trình với loại, cấp cơng trình xây dựng khác nhau (Theo
quy định tại Luật Đầu tƣ công số 49/2014/QH13 ngày 18/06/2014).[40]
+ Dự án đầu tƣ xây dựng đƣợc phân loại theo loại nguồn vốn sử dụng
gồm: Dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc, dự án sử dụng vốn nhà nƣớc
ngoài ngân sách và dự án sử dụng vốn khác.

10


1.1.2. Vốn ngân sách nhà nước và đầu tư xây dựng cơ bản bằng
ngân sách nhà nước
1.1.2.1. Khái niệm vốn ngân sách nhà nước
Theo Luật NSNN năm 2015 định nghĩa: Ngân sách nhà nước là toàn
bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một
khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để
bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [43, tr. 3].

Để quản lý ngân sách nhà nƣớc hiệu quả hơn, thực tế hơn, Nhà nƣớc đã
phân cấp quản lý ngân sách; xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của
chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân
sách nhà nƣớc phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Trên cơ sở các
cấp, các ngành tự cân đối thu chi đúng quy định và phải báo cáo thƣờng
xuyên về việc sử dụng ngân sách lên cấp trên. Các cấp chính quyền địa
phƣơng đƣợc phân bổ sử dụng ngân sách lần lƣợt theo đơn vị hành chính nhƣ
cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.
Ngân sách nhà nƣớc có vai trị rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động
kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nƣớc; là công cụ
điều tiết vĩ mô nền kinh tế của nhà nƣớc. Thông qua hoạt động chi Ngân sách,
Nhà nƣớc sẽ cung cấp kinh phí đầu tƣ cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành
các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt trên cơ sở đó tạo mơi trƣờng và
điều kiện thuận lợi cho sự ra đời và phát triển các doanh nghiệp thuộc mọi
thành phần kinh tế.
1.1.2.2. Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước
Vốn đầu tƣ XDCB là toàn bộ những chi phí đã bỏ ra để đạt đƣợc mục
đích đầu tƣ bao gồm chi phí cho việc khảo sát, quy hoạch xây dựng, chi phí
chuẩn bị đầu tƣ, chi phí thiết kế và thực hiện xây dựng, mua sắm, lắp đặt máy

11


móc thiết bị, vận hành và các chi phí khác đƣợc ghi trong tổng mức đầu tƣ dự
án đƣợc duyệt.
Đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc là q trình nhà nƣớc
bỏ vốn từ ngân sách (tồn bộ hoặc một phần giá trị đầu tƣ) để tiến hành các
hoạt động xây dựng cơ bản, nhằm tạo ra tài sản cố định, xây dựng cơ sở vật
chất kỹ thuật, nhằm phát triển kinh tế, xã hội (thông qua các hình thức xây
dựng mới, mở rộng, hiện đại hố hoặc khôi phục các tài sản cố định).

Theo quy định tại Luật Đầu tƣ công số 49/2014/QH13: Vốn nhà nƣớc
là từ những nguồn sau (1) Vốn từ NSNN; (2) Vốn cơng trái quốc gia; (3) Vốn
Trái phiếu Chính phủ; (4) Vốn trái phiếu chính quyền địa phƣơng; (5) Vốn hỗ
trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ nƣớc
ngồi; (6) Vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc; (7) Vốn từ nguồn thu
để lại cho đầu tƣ nhƣng chƣa đƣa vào cân đối ngân sách nhà nƣớc; (8) Các
khoản vốn vay khác của ngân sách địa phƣơng để đầu tƣ [40, tr. 3].
1.1.3. Đặc điểm và vai trò của đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân
sách nhà nước
1.1.3.1. Đặc điểm
a. Đặc điểm chung của đầu tư xây dựng cơ bản
Hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách là một bộ phận của
đầu tƣ phát triển, do đó đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc nó
mang các đặc điểm của đầu tƣ phát triển, nhƣ sau:
Thứ nhất, đầu tƣ xây dựng cơ bản đòi hỏi vốn lớn, thời gian đầu tƣ dài.
Đầu tƣ xây dựng cơ bản chủ yếu là đầu tƣ xây dựng các cơng trình hạ
tầng kinh tế - xã hội đòi hỏi một số lƣợng vốn lớn, nhiều lao động và vật tƣ
lớn, thời gian đầu tƣ dài. Tuy nhiên, hiệu quả kinh tế - xã hội do đầu tƣ những
cơng trình này đem lại là rất lớn và có ý nghĩa quan trọng trong phát triển
kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng của từng địa phƣơng, của cả đất nƣớc.
12


Quá trình tạo sản phẩm xây dựng cơ bản từ khi chuẩn bị đầu tƣ đến khi
hồn thành cơng trình bàn giao đƣa vào sử dụng thƣờng kéo dài. Quá trình
thực hiện đƣợc chia thành nhiều giai đoạn: từ giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ, thực
hiện đầu tƣ cho đến giai đoạn kết thúc đầu tƣ, mỗi giai đoạn đƣợc chia thành
nhiều cơng việc khác nhau, do q trình đầu tƣ dài nên thƣờng bị ảnh hƣởng
bởi lạm phát. Mặt khác, quá trình đầu tƣ xây dựng cơ bản chịu nhiều ảnh
hƣởng của yếu tố môi trƣờng, thiên tai... Quá trình đầu tƣ lớn và lâu dài, do

đó cần phải có kế hoạch huy động, phân bổ và sử dụng nguồn vốn hợp lý;
đồng thời, có kế hoạch phân bổ vốn, thiết bị, bố trí nguồn lao động phù hợp
để đảm bảo hồn thành cơng trình trong thời gian ngắn nhất để sử dụng, tránh
lãng phí các nguồn lực.
Thứ hai, đầu tƣ xây dựng cơ bản liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực.
Hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản có tính chất phức tạp, liên quan đến
nhiều ngành, địa phƣơng. Hoạt động này cần phải có sự phối hợp giữa các
ngành, các chủ thể tham gia vào quá trình đầu tƣ.
Dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản thƣờng do nhiều chủ thể cùng tham gia
thực hiện. Mỗi chủ thể đảm nhận một công việc trong một dự án đầu tƣ xây
dựng cơ bản, theo từng hạng mục, giai đoạn: từ lập dự án đầu tƣ, khảo sát,
thiết kế, thi công, lắp đặt thiết bị, giám sát, quản lý, kiểm định chất lƣợng;
mỗi công việc đều mang đặc thù riêng, địi hỏi phải có nhiều đơn vị có chức
năng, phối hợp để tham gia thực hiện. Trong khi xây dựng cơng trình có thể
có nhiều tổ chức, đơn vị tham gia; các đơn vị này cùng hoạt động trên một
khơng gian, thời gian; vì vậy, trong q trình thực hiện đầu tƣ cần có sự phối
hợp chặt chẽ với nhau.
Thứ ba, sản phẩm của đầu tƣ xây dựng cơ bản có tính chất cố định, sử
dụng lâu dài.

13


Sản phẩm, thành quả của đầu tƣ xây dựng cơ bản thƣờng cố định tại nơi
đƣợc xây dựng. Các điều kiện về địa hình, địa lý có tác động lớn đến quá
trình đầu tƣ và việc phát huy kết quả đầu tƣ. Do vậy, cần phải lựa chọn địa
điểm đầu tƣ xây dựng hợp lý, đảm bảo các yêu cầu về an tồn, cảnh quan, mơi
trƣờng, hiệu quả sử dụng và phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch. Lựa chọn
địa điểm đầu tƣ hợp lý, sẽ tạo điều kiện thuận lợi để khai thác lợi thế của
vùng, địa phƣơng, đồng thời đảm bảo đƣợc sự phát triển cân đối của vùng

lãnh thổ, giữa các địa phƣơng.
Sản phẩm của quá trình đầu tƣ xây dựng cơ bản thƣờng có giá trị sử
dụng lâu dài, các sản phẩm đầu tƣ xây dựng cơ bản thơng thƣờng có thời gian
sử dụng từ 5 đến 50 năm, có những cơng trình thời gian sử dụng hàng trăm
năm.
b. Đặc điểm riêng của đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà
nước
Thứ nhất, nguồn vốn đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc.
Đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nƣớc là quá trình nhà
nƣớc bỏ vốn từ ngân sách, để tiến hành các hoạt động xây dựng dự án đầu tƣ,
xây dựng các cơng trình nhằm tạo ra tài sản cố định, cơ sở vật chất kỹ thuật là
nền tảng cho nền kinh tế.
Vốn chi cho đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc chiếm tỷ
trọng rất lớn trong tổng chi đầu tƣ phát triển từ ngân sách nhà nƣớc, đƣợc cấp
phát trực tiếp và khơng hồn lại. Đây là nguồn vốn lớn và phức tạp trong quản
lý dễ bị lãng phí và thất thốt, cần phải đƣợc kiểm soát chặt chẽ. Vốn chi cho
đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách đƣợc phân bổ theo dự toán hàng năm,
đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc thi cơng xây dựng cơng
trình kéo dài vì phải mất thời gian chờ bố trí vốn.

14


Chính phủ hay chính quyền địa phƣơng tham gia trực tiếp vào quản lý
tồn bộ q trình đầu tƣ xây dựng các cơng trình thuộc nguồn vốn NSNN
nhằm đảm bảo sự phù hợp với chiến lƣợc, quy hoạch và kế hoạch phát triển
kinh tế - xã hội.
Vốn từ NSNN trong đầu tƣ XDCB đƣợc kiểm tra, kiểm soát chặt nhằm
ngăn chặn tình trạng sử dụng khơng đúng mục đích, tránh tình trạng lãng phí,
tham nhũng gây thất thốt ngân sách nhà nƣớc

Thứ hai, mục đích đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách chủ yếu để
phục vụ lợi ích cơng cộng. Do đó, đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách
chủ yếu tập trung vào xây dựng kết cấu hạ tầng cơng cộng, các cơng trình
phúc lợi xã hội; những dự án, cơng trình này có tỷ suất lợi nhuận thấp nhƣng
có tác dụng tạo ra nền tảng cơ sở hạ tầng của nền kinh tế, tạo thúc đẩy đầu tƣ
và thu hút các nguồn vốn khác, tạo điều kiện thúc đẩy phát triển kinh tế - xã
hội. Đây là những lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác khơng có khả
năng hoặc khơng muốn đầu tƣ, vì vốn đầu tƣ lớn, lợi nhuận thấp và khó khăn
trong việc thu hồi vốn.
Thứ ba, là khoản chi tích lũy hay đầu tƣ phát triển cho nền kinh tế. Chỉ
NSNN đầu tƣ trực tiếp hạ tầng kinh tế - xã hội làm gia tăng số lƣợng và chất
lƣợng tài sản cố định, gia tăng giá trị tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân.
Vấn đề này thể hiện rõ nét thông qua việc Nhà nƣớc tăng cƣờng đầu tƣ xây
dựng hạ tầng kinh tế - xã hội nhƣ giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục... Sự tăng
lên về số lƣợng và chất lƣợng của hàng hóa cơng này là cơ sở và nền tảng cho
sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt, cụ thể: phát triên cân đối
giữa các ngành, các lĩnh vực, các vùng kinh tế trên quốc gia, thúc đẩy sự phát
triển của các thành phần kinh tế, thu hút đầu tƣ trong nƣớc và nƣớc ngoài, tạo
động lực, cú hích cho sự tăng trƣởng.

15


Thứ tư, Quy mô và cơ cấu chi đầu tƣ xây dựng cơ bản của ngân sách
nhà nƣớc không cố định và phụ thuộc vào chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội
của nhà nƣớc trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tƣ
nhân. Theo kinh nghiệm phát triển cho thấy, trong thời kỳ đầu thực hiện chiến
lƣợc cơng nghiệp hóa, quy mơ chi NSNN đầu tƣ xây dựng cơ bản chiếm tỷ lệ
khá lớn so với tổng đầu tƣ xã hội. Ở giai đoạn này, do khu vực tƣ nhân còn
yếu, trong khi chính sách thu hút vốn đầu tƣ chƣa hồn thiện nên Nhà nƣớc

phải tăng cƣờng quy mô đầu tƣ từ NSNN để tạo đà cho tiến trình cơng nghiệp
hóa - hiện đại hóa. Đi cùng với sự gia tăng quy mơ thì cơ cấu chi đầu tƣ cũng
rất đa dạng đề đáp ứng nhu cầu thực tiễn đặt ra nhƣ chi hỗ trợ, chi thực hiện
chƣơng trình mục tiêu kinh tế xã hội... Quy mô chi đầu tƣ xây dựng cơ bản
của Nhà nƣớc sẽ giảm dần theo mức độ thành cơng của chiến lƣợc cơng
nghiệp hóa và mức độ phát triển của khu vực tƣ nhân. Khi đó, chi đầu tƣ phát
triển của Nhà nƣớc chủ yếu tập trung vào điều chỉnh nhằm đạt tới sự ổn định
của kinh tế vĩ mô và các khoản chi cho vay chỉ định, chi thực hiện chƣơng
trình mục tiêu kinh tế xã hội sẽ đƣợc cắt giảm.
1.1.3.2. Vai trò
Đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc có tầm quan trọng
đặc biệt đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia và địa phƣơng,
thể hiện ở các mặt:
Thứ nhất, vai trò cân đối nền kinh tế. Trong nền kinh tế thị trƣờng, do
cạnh tranh vì mục tiêu lợi nhuận, nên một số ngành kinh tế sẽ phát triển mất
cân đối nhƣ các ngành mang tính phúc lợi xã hội phục vụ nhu cầu đời sống
nhân dân khả năng thu hồi vốn thấp hoặc ít lợi nhuận thì ít đƣợc đầu tƣ vào;
trong trƣờng hợp đó vốn bằng nguồn NSNN đã góp phần quan trọng cân đối
điều chỉnh cơ cấu ngành, vùng, lãnh thổ, tạo nên sự cân đối đáp ứng nhu cầu
phát triển kinh tế - xã hội. Nhờ nguồn vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ NSNN
16


mà vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nƣớc đƣợc thực hiện. Qua đó, Nhà nƣớc
có thể triển khai các dự án, cơng trình trọng điểm nhằm điều chỉnh, cân đối,
phát triển kinh tế vĩ mô theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa (XHCN).
Thứ hai, vai trò thực hiện chính sách xã hội. Ngày nay, trong nền kinh
tế thị trƣờng, bên cạnh những ƣu điểm của nền kinh tế thị trƣờng thì vẫn cịn
tồn tại những hạn chế hay khuyết tật của nền kinh tế thị trƣờng nhƣ sự phân
hóa giàu nghèo, sự chênh lệch về điều kiện sống giữa các khu vực thành thị,

nông thôn, vùng miền... ngày càng gia tăng. Để giảm bớt sự chênh lệch đó,
tạo sự cơng bằng xã hội, Nhà nƣớc cần có chính sách xã hội; vốn đầu tƣ xây
dựng cơ bản bằng nguồn NSNN để xây dựng các cơng trình phúc lợi là công
cụ quan trọng nhất, hiệu quả nhất và chủ động nhất để thực hiện các chính
sách đó. Thơng qua nguồn vốn ngân sách, Nhà nƣớc ta đã thực hiện các
chƣơng trình phát triển nơng thơn, chƣơng trình tạo việc làm, xóa đói giảm
nghèo... tạo điều kiện phát triển kinh tế các vùng sâu, vùng xa; giảm khoảng
cách chênh lệch giàu nghèo giữa các vùng, miền; giữa các nhóm ngƣời khác
nhau trong xã hội.
Thứ ba, vai trò thu hút mọi nguồn vốn đầu tƣ khác. Nhờ nguồn vốn từ
NSNN, cơ sở hạ tầng phát triển đã tạo điều kiện tiền đề giúp các thành phần
kinh tế phát triển, còn đối với các nguồn vốn đầu tƣ nƣớc ngồi thì vốn đầu tƣ
xây dựng cơ bản bằng nguồn NSNN đƣợc coi là “vốn mồi” thu hút vốn đầu tƣ
vào phát triển tất cả các lĩnh vực kinh tế xã hội, góp phần giải ngân các nguồn
vốn ODA, FDI.
Thứ tư, vai trò định hƣớng phát triển nền kinh tế, ổn định chính trị. Vốn
đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng nguồn NSNN tập trung cho các lĩnh vực công
cộng nhƣ các công trình phúc lợi xã hội, các ngành y tế, giáo dục, an ninh
quốc phịng và các ngành lĩnh vực có thể khơng đem lại lợi ích kinh tế hoặc
rất khó thu hồi vốn cho nhà đầu tƣ. Do vậy, các nhà đầu tƣ khác ít hoặc khơng
17


muốn đầu tƣ trong khi nhu cầu xã hội về giao thơng vận tải, chăm sóc sức
khỏe, giáo dục và đào tạo, đảm bảo an ninh ổn định chính trị thì rất cấp thiết.
Chính vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng NSNN sẽ đáp ứng các nhu cầu đó.
Thứ năm, vai trò kiểm tra của NSNN. Đồng vốn từ NSNN đƣợc sử
dụng trong hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản đƣợc kiểm tra, kiểm sốt chặt.
Thơng qua NSNN kiểm tra quá trình phát triển kinh tế quốc dân, kiểm tra các
ngành, các đơn vị sản xuất kinh doanh nhằm thúc đẩy khai thác tiềm năng

kinh tế, kiểm tra bảo vệ tài sản quốc gia, tài sản nhà nƣớc, chống thất thốt,
chống lãng phí, kiểm tra việc chấp hành pháp luật, đảm bảo trật tự kỷ cƣơng
trong hoạt động tài chính.
Tóm lại, đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng nguồn NSNN có vai trị to lớn, là
động lực, là chìa khóa của sự tăng trƣởng, phát triển kinh tế, ổn định chính trị,
đảm bảo an sinh xã hội, an ninh quốc phòng.
1.2. Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách
nhà nƣớc
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng
ngân sách nhà nước
Hiện nay, theo sự hiểu biết của tác giả thì chƣa có một khái niệm chính
thống nào về quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân
sách nhà nƣớc. Các tài liệu chỉ dừng lại ở khái niệm quản lý nhà nƣớc về kinh
tế, theo đó quản lý nhà nƣớc về kinh tế là sự tác động có tổ chức, bằng pháp
luật và thơng qua hệ thống các chính sách với các công cụ quản lý kinh tế lên
nền kinh tế nhằm đạt đƣợc mục tiêu phát triển kinh tế đất nƣớc, trên cơ sở sử
dụng có hiệu quả các nguồn lực trong và ngoài nƣớc trong điều kiện mở cửa
và hội nhập kinh tế quốc tế [32].
Theo một số tác giả nghiên cứu trƣớc đây thì quản lý nhà nƣớc đối với
hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc là sự tác
18


động của bộ máy nhà nƣớc vào quá trình đầu tƣ xây dựng cơ bản từ bƣớc
chuẩn bị đầu tƣ đến thực hiện đầu tƣ nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn
ngân sách nhà nƣớc và thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đặt ra [29].
Tuy nhiên khái niệm này vẫn chƣa mang tính khái quát và đầy đủ của công
tác quản lý nhà nƣớc về đâu tƣu xây dựng cơ bản.
Trong phạm vi luận văn này, theo tác giả, Quản lý nhà nước về đầu tư
xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước là sự tác động liên tục, có tổ chức,

có định hướng của Nhà nước đến quá trình đầu tư bằng việc sử dụng các biện
pháp, công cụ phù hợp nhằm đạt hiệu quả kinh tế xã hội cao trong những
điều kiện cụ thể và trên cơ sở vận dụng sáng tạo những quy luật kinh tế khách
quan nói chung và quy luật vận động đặc thù của đầu tư xây dựng cơ bản nói
riêng.
Từ khái niệm trên, có thể rút ra một số nhận xét:
Thứ nhất, chủ thể QLNN về đầu tƣ XDCB bằng NSNN là Chính phủ,
các các cơ quan thuộc Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang Bộ, UBND các
cấp, các cơ quan chuyên môn khác.
Thứ hai, đối tƣợng quản lý là các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia
hoặc liên quan đến dự án đầu tƣ xây dựng bằng NSNN, cụ thể nhƣ: chủ đầu
tƣ, Ban quản lý dự án, nhà thầu thi công, nhà tƣ vấn, thiết kế,…
Thứ ba, mục tiêu của QLNN đối với đầu tƣ XDCB bằng NSNN là thực
hiện thành công các chỉ tiêu của chiến lƣợc phát triển KT-XH trong từng thời
kỳ của quốc gia, từng ngành và từng địa phƣơng; Huy động tối đa và sử dụng
hiệu quả cao nguồn vốn đầu tƣ, các nguồn lực, vật lực ngành, địa phƣơng và
toàn xã hội; Thực hiện đúng những quy định của pháp luật và yêu cầu kinh tế
- kỹ thuật trong lĩnh vực đầu tƣ; Duy trì và phát triển hệ thống hàng hóa cơng
cộng nhằm tăng cƣờng bền vững cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền KT-XH và
an ninh - quốc phòng.
19


Thứ tư, để quản lý đầu tƣ XDCB bằng NSNN, Nhà nƣớc cần thực hiện
những nội dung cơ bản sau: (1) Xây dựng và ban hành hệ thống chính sách,
pháp luật về quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản. (2) Xây dựng quy hoạch và kế
hoạch đầu tƣ XDCB. (3) Phân cấp quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ
bản. (4) Thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện đầu tƣ XDCB từ vốn
ngân sách nhà nƣớc. (5) Tổ chức bộ máy quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ XDCB.
Thứ năm, về phƣơng pháp công cụ quản lý. Để Nhà nƣớc có thể quản

lý tốt về đối tƣợng quản lý thì nhà nƣớc phải sử dụng những phƣơng pháp,
công cụ quản lý phù hợp nhƣ: Quy hoạch, kế hoạch; chính sách; pháp luật.
1.2.2. Sự cần thiết quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng
ngân sách nhà nước
Thứ nhất, để đảm bảo chất lƣợng cơng trình, hiệu quả của vốn đầu tƣ.
Giai đoạn hiện nay, chất lƣợng các cơng trình xây dựng cơ bản còn rất
nhiều tồn tại, bất cập nhƣ: các sự cố, hƣ hỏng cơng trình cũng nhƣ những
khoảng trống về pháp luật; tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật. Một số cơng trình
mới bàn giao đƣa vào khai thác, sử dụng đã bộc lộ khiếm khuyết, thiếu sót về
chất lƣợng, gây bức xúc trong quần chúng nhân dân nhƣ: sự kém chất lƣợng
hồn thiện của các cơng trình nhà ở tái định cƣ; tình trạng lún nền trên một số
tuyến đƣờng giao thơng, hƣ hỏng một số cơng trình trƣờng học, trụ sở... Vấn
đề bảo trì, bảo dƣỡng các cơng trình, dự án trong quá trình sử dụng cũng chƣa
đƣợc quan tâm đúng mức.
Đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc đƣợc đánh
giá là dàn trải, manh mún, lãng phí, kém hiệu quả, nhiều dự án đƣợc phê
duyệt chƣa đảm bảo tính hợp lý, quy hoạch tổng thể. Đƣờng giao thông vừa
thi công xong đã bị đào lên để làm hệ thống cấp nƣớc, hệ thống thông tin liên
lạc; một cây cầu xây dở dang mới xong phần hạ bộ, dừng thi công chờ cấp
vốn để thi cơng phần thƣợng bộ; một số cơng trình thủy lợi xây dựng xong
20


khơng đem lại hiệu quả ... Đó là một số dẫn chứng làm giảm hiệu quả vốn đầu
tƣ xây dựng cơ bản.
Thứ hai, do công tác đầu tƣ XDCB từ vốn ngân sách cịn nhiều bất cập.
Đầu tƣ khơng đúng trọng tâm, trọng điểm là vấn đề nhức nhối làm ảnh
hƣởng lớn đến hiệu quả đầu tƣ, một số dự án chƣa thực sự cần thiết đầu tƣ
hay chƣa đến thời điểm phải đầu tƣ hoặc không cần thiết phải bố trí vốn nhà
nƣớc để đầu tƣ nhƣng vẫn quyết định đầu tƣ, vấn đề này đã gây lãng phí

khơng nhỏ ngân sách nhà nƣớc. Quy mô, địa điểm của một số dự án đầu tƣ
không xác định đúng, hợp lý, dẫn đến tình trạng phải liên tục phải điều chỉnh,
bổ sung vốn; Một số dự án đầu tƣ xong thiếu nguyên liệu đầu vào để sản xuất,
sản phẩm sản xuất ra khơng có nơi tiêu thụ, gây lãng phí vốn đầu tƣ.
Tình trạng dàn trải trong bố trí kế hoạch đầu tƣ từ vốn ngân sách nhà
nƣớc của các Bộ, ngành và các tỉnh còn chƣa chấp hành đúng quy định về
quản lý dự án đầu tƣ xây dựng, cịn có hiện tƣợng bố trí vốn cho một số dự án
chƣa đủ thủ tục về đầu tƣ. Quá trình phân cấp về đầu tƣ, đã tạo thơng thống
và chủ động cho cấp dƣới, song quá trình thực hiện và giám sát đầu tƣ chƣa
tốt dẫn đến tình trạng đầu tƣ dàn trải, gây nợ đọng xây dựng cơ bản. Ngoài ra,
các quy định của Nhà nƣớc trong lĩnh vực xây dựng cơ bản còn bất cập, quy
hoạch còn chồng chéo, năng lực của chủ đầu tƣ, đơn vị tƣ vấn còn hạn chế...
Năng lực cán bộ quản lý, cán bộ chun mơn cịn nhiều hạn chế, thiếu
tính chun nghiệp, một số cán bộ, cơng chức khơng có chun mơn phù hợp,
thiếu kinh nghiệm, cán bộ quản lý cịn có hiện tƣợng coi nhẹ những hiểu biết
về luật pháp, quy luật của cơ chế thị trƣờng; đạo đức nghề nghiệp chƣa đƣợc
đề cao và coi trọng. Vấn đề này đƣợc thể hiện qua việc bố trí kế hoạch vốn
cho một số dự án không đủ thủ tục, phát hiện sai phạm trong quản lý đầu tƣ
nhƣng không xử lý, hay xử lý không đúng mức... Chất lƣợng hạn chế của cán

21


bộ, công chức là một trong những nguyên nhân chủ yếu gây lãng phí, thất
thốt và tiêu cực trong đầu tƣ xây dựng cơ bản.
Thứ ba, do yêu cầu của cơng tác phịng chống tham nhũng, lãng phí,
thất thốt trong công tác đầu tƣ xây dựng cơ bản.
Hiện nay, chƣa có tài liệu nào thể hiện tỷ lệ và số liệu chính xác về thất
thốt, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản ở nƣớc ta là bao nhiêu, nhƣng
vấn nạn tham nhũng, thất thốt, lãng phí là có thực và đáng báo động. Tiêu

cực xảy ra ở tất cả các khâu và các giai đoạn của quá trình đầu tƣ xây dựng cơ
bản, từ việc xin chủ trƣơng đầu tƣ, giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện đầu
tƣ, bố trí kế hoạch vốn, cấp phát, giải ngân; đến khâu nghiệm thu bàn giao và
quyết toán vốn đầu tƣ cơng trình, dự án.
Tình trạng lãng phí, thất thốt trong đầu tƣ xây dựng cơ bản trong
những năm qua biểu hiện:
- Thực hiện các công đoạn của giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ không tốt dẫn
đến những quyết định đầu tƣ sai, không mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội.
- Thời gian thi công kéo dài do chậm bàn giao mặt bằng, cấp phát, giải
ngân vốn chậm, khơng đúng kế hoạch, chậm nghiệm thu, thanh quyết tốn,
chậm đƣa cơng trình vào khai thác sử dụng, phải bù giá, do tăng giá nguyên
vật liệu, phải trả thêm lãi vay các tổ chức tín dụng....
- Kết quả khảo sát không đảm bảo chất lƣợng, nên phải thay đổi lại kết
cấu cơng trình hoặc bổ sung, gia cố thêm kết cấu; thiết kế không đạt tiêu
chuẩn hoặc quá tiêu chuẩn; chất lƣợng xây dựng không đảm bảo phải làm lại.
- Cơng trình bị bớt xén khối lƣợng, thi cơng sai thiết kế, sử dụng không
đúng chủng loại vật tƣ, kém chất lƣợng, chi phí khơng đúng quy định làm ảnh
hƣởng đến chất lƣợng cơng trình.

22


- Sử dụng tiền bồi thƣờng, hỗ trợ GPMB không đúng mục đích, kê khai
khống khối lƣợng bồi thƣờng... dẫn đến phải điều chỉnh, bổ sung thêm chi
phí. Thực hiện đền bù không công khai minh bạch, không công bằng.
- Áp dụng sai định mức, đơn giá; kê khai, nghiệm thu khống khối lƣợng
hoặc đánh giá sai chất lƣợng công trình; khi thẩm định, thẩm tra khơng chính
xác, dẫn đến thanh quyết tốn sai làm tăng chi phí xây dựng. Thanh quyết
toán khống so với giá trị thực tế thực hiện; bớt xén hoặc sử dụng vật tƣ, vật
liệu xây dựng cơng trình sai quy định.

Từ những hạn chế trên, yêu cầu phải tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc đối
với đầu tƣ xây dựng cơ bản tƣ vốn ngân sách
1.2.3. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng
ngân sách nhà nước
Thứ nhất, kết hợp hài hịa giữa các lợi ích trong đầu tƣ. Trong hoạt
động đầu tƣ, sự kết hợp hài hòa các lợi ích thể hiện giữa lợi ích xã hội mà đại
diện là nhà nƣớc với lợi ích của nhân dân, của các cá nhân và tập thể ngƣời
lao động, giữa lợi ích của chủ đầu tƣ, nhà thầu, các cơ quan thiết kế, tƣ vấn,
dịch vụ đầu tƣ và ngƣời hƣởng lợi. Sự kết hợp này đƣợc đảm bảo thực thi
chính sách của nhà nƣớc, sự thỏa thuận theo hợp đồng giữa các đối tƣợng
tham gia quá trình đầu tƣ, sự cạnh tranh của thị trƣờng thông qua đấu thầu
theo luật định. Tuy nhiên, một số hoạt động đầu tƣ và trong mơi trƣờng nhất
định, lợi ích của Nhà nƣớc và các thành viên tham gia có thể mâu thuẫn nhau;
lợi ích nhà nƣớc và xã hội bị xâm phạm. Do vậy, quản lý nhà nƣớc cần có
những quy chế, biện pháp để ngăn chặn mặt tiêu cực.
Thứ hai, tiết kiệm và hiệu quả trong đầu tƣ. Trong đầu tƣ nói chung và
đầu tƣ xây dựng cơ bản nói riêng, với những nguồn lực cho đầu tƣ cần phải
đem lại hiệu quả KT-XH đã dự kiến với chi phí thấp nhất. Biểu hiện tập trung
nhất của nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả trong quản lý hoạt động đầu tƣ, đối
23


với các cơ sở là đạt đƣợc lợi nhuận cao, đối với xã hội là tăng sản phẩm quốc
dân, tăng thu nhập cho ngƣời lao động, nâng cao chất lƣợng sản phẩm và bảo
vệ mơi trƣờng, phát triển văn hóa, giáo dục và các sự nghiệp phúc lợi công
cộng.
Thứ ba, đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ. Trong quản lý đầu tƣ
xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc, nguyên tắc này thể hiện toàn bộ
vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc đƣợc tập trung quản lý
theo một cơ chế thống nhất của nhà nƣớc thông qua các tiêu chuẩn, định mức,

các quy trình, quy phạm về kỹ thuật nhất quán và rành mạch. Việc phân bổ
vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc phải theo một chiến lƣợc,
quy hoạch, kế hoạch tổng thể. Tính dân chủ là đảm bảo cho mọi ngƣời cùng
tham gia và quản lý sử dụng vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà
nƣớc. Dân chủ địi hỏi phải cơng khai cho mọi ngƣời biết, thực hiện cơ chế
giám sát cộng đồng, minh bạch, công khai các số liệu liên quan đến ĐTXD cơ
bản bằng NSNN.
Thứ tư, thống nhất, kết hợp hài hồ giữa kinh tế và chính trị. Sự kết hợp
hài hịa giữa hai mặt kinh tế và chính trị sẽ tạo động lực cho sự phát triển kinh
tế. Nó cũng là một biểu hiện cho sự thống nhất giữa hai mặt kinh tế và chính
trị; phát triển kinh tế nhƣng việc quan tâm đến đời sống nhân dân phải đƣợc
coi trọng ... Phát triển kinh tế nhƣng hạn chế việc làm gia tăng sự chênh lệch
giữa các tầng lớp dân cƣ, giữa các vùng miền.
Thứ năm, quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo lãnh thổ. Kết
hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ sẽ khai thác đƣợc tối đa nguồn lực
của mỗi địa phƣơng, cũng nhƣ khai thác đƣợc triệt để thế mạnh riêng, góp
phần thúc đẩy kinh tế. Kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa
phƣơng nhằm đảm bảo phát triển toàn diện, đáp ứng đƣợc nhu cầu xã hội,
tránh tình trạng phát triển cục bộ, hạn chế phát triển.
24


1.2.4. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng
ngân sách nhà nước
1.2.4.1. Xây dựng và ban hành hệ thống chính sách, pháp luật về quản
lý đầu tư xây dựng cơ bản
Trong quản lý nhà nƣớc nói chung và trong lĩnh vực đầu tƣ XDCB nói
riêng, pháp luật có vai trị vơ cùng quan trọng. Pháp luật chính là hành lang
pháp lý để Nhà nƣớc quản lý chặt chẽ, nghiêm minh hoạt động đầu tƣ XDCB.
Quy định rõ các chủ đầu tƣ thực hiện đầu tƣ theo định hƣớng và quy định của

nhà nƣớc, tránh những rủi ro, lãng phí, thất thốt vốn ngân sách, ngăn ngừa
tham ô, tham nhũng vốn nhà nƣớc. Nhƣ vậy, hệ thống pháp luật về đầu tƣ xây
dựng là khuôn khổ để định hƣớng, hƣớng dẫn, tạo lập hành lang cho việc tiến
hành các hoạt động đầu tƣ xây dựng. Về nguyên tắc, các quy định pháp luật
cần rõ ràng, minh bạch, có cách hiểu thống nhất, bảo đảm định hƣớng hoạt
động của dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản đáp ứng đúng mục tiêu phát triển kinh
tế - xã hội.
Hệ thống chính sách pháp luật phải đƣợc thể chế hoá. Các văn bản quy
phạm pháp luật tạo ra hành lang pháp lý, điều chỉnh hoạt động đầu tƣ xây
dựng cơ bản. Hệ thống các chính sách pháp luật tác động sâu rộng và trực tiếp
đến hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản, ảnh hƣởng lớn đến hiệu quả hoạt động
đầu tƣ. Nếu chính sách pháp luật vừa thiếu đồng bộ và chặt chẽ sẽ tạo ra
nhiều kẽ hở, tạo điều kiện cho các hành vi tiêu cực, tham nhũng, thất thốt,
lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản. Hệ thống chính pháp luật thiếu tính
thực tế, chồng chéo, nhiều thủ tục phiền hà cũng làm trở ngại đầu tƣ, ảnh
hƣởng đến hiệu quả hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản.
Văn bản quy phạm pháp luật nói chung đƣợc xây dựng nhằm điều
chỉnh các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội và điều chỉnh đối với các dự
án đầu tƣ xây dựng cơ bản nói riêng. Vì vậy, các chính sách pháp luật cũng
25