Báo cáo " Hệ thống pháp luật đất đai Việt Nam trong hai mươi năm đổi mới (1986-2006) " docx

nghiên cứu - trao đổi
56 Tạp chí luật học số 01/2007





Ts. Nguyễn quang tuyến *
1. Nhng u im, thnh cụng ca h thng
phỏp lut t ai trong 20 nm i mi
Th nht, Nh nc ó khụng ngng
xõy dng v hon thin h thng phỏp lut
t ai. Nhiu vn bn quy phm phỏp lut
ó ln lt ra i iu chnh hu ht cỏc
lnh vc t ai t vn qun lớ nh nc
i vi t ai, quyn v ngha v ca
ngi s dng t, ch s dng cỏc loi
t n vic nh giỏ t; n bự thit hi
khi Nh nc thu hi t; thu tin s dng
t, tin thuờ t, thu t; cp giy chng
nhn quyn s dng t; gii quyt tranh
chp t ai, khiu ni, t cỏo v t ai; x
lớ vi phm phỏp lut v t ai v.v
Cỏc vn bn quy phm phỏp lut v t
ai ó to ra mt h thng phỏp lut tng
i y , gii quyt khỏ tt mi quan h
t ai khu vc nụng thụn, bc u ó
ỏp ng c cỏc mi quan h t ai mi
hỡnh thnh trong quỏ trỡnh cụng nghip hoỏ

v ụ th hoỏ. H thng phỏp lut t ai
luụn i mi, ngy cng phự hp hn vi
yờu cu phỏt trin kinh t, bo m quc
phũng, an ninh v n nh xó hi. Bờn cnh
ni dung hnh chớnh, h thng phỏp lut t
ai ó cú ni dung kinh t, xó hi phự hp
vi ng li qun lớ kinh t theo c ch th
trng ca ng v Nh nc;
Th hai, h thng phỏp lut t ai liờn
quan n nhiu o lut thuc cỏc lnh vc
khỏc nhau nh Lut hụn nhõn v gia ỡnh,
Lut bo v mụi trng, Lut khoỏng sn,
Lut bo v ti nguyờn nc, B lut dõn
s, Lut xõy dng, Lut v nh , Lut thu
sn, Lut giao thụng ng b, Lut ng
st, Lut giao thụng ng thu ni a,
Lut u t, Lut doanh nghip v.v Vỡ
vy, mt trong nhng yờu cu t ra khi ban
hnh quy phm phỏp lut t ai l phi
m bo s thng nht, tng thớch vi
nhng quy nh ca cỏc lnh vc phỏp lut
khỏc cú liờn quan. thc hin yờu cu
ny, t nm 1986 n nay, h thng phỏp
lut t ai luụn c sa i, b sung
nhm phự hp vi thc tin v thng nht
vi cỏc o lut cú liờn quan. Vớ d: cỏc
quy nh ca phỏp lut t ai v quyn s
dng t l ti sn chung ca v, chng
thng nht v tng thớch vi ni dung ca
Lut hụn nhõn v gia ỡnh nm 2000. Phỏp

lut t ai v BLDS cú cỏc quy nh thng
nht v cn c xỏc lp quyn s dng t;
* Ging viờn chớnh Khoa phỏp lut kinh t
Trng i hc Lut H Ni


nghiªn cøu - trao ®æi
T¹p chÝ luËt häc sè 01/2007 57

hình thức chuyển quyền sử dụng đất; về giá
chuyển quyền sử dụng đất, nguyên tắc
chuyển quyền sử dụng đất ;
Thứ ba, một trong những điểm đổi mới
cơ bản của hệ thống pháp luật đất đai hiện
hành là đã cập nhật nội dung hành chính,
kinh tế - xã hội trong lĩnh vực đất đai.
Pháp luật đất đai trước đó (Luật đất đai
năm 1987 và các văn bản hướng dẫn thi
hành) mới giải quyết mối quan hệ hành
chính về đất đai giữa Nhà nước với người
sử dụng đất.
Tuy nhiên, kể từ năm 1993 đến nay, hệ
thống pháp luật đất đai đã có bước chuyển
biến rất tích cực là không chỉ giải quyết mối
quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng
đất theo “chiều dọc” mà còn xác lập mối
quan hệ giữa những người sử dụng đất với
nhau theo chiều “ngang”. Pháp luật đất đai
xác lập và mở rộng các mối quan hệ mang
tính chất dân sự - thương mại giữa những

người sử dụng đất với nhau; cụ thể: Người
sử dụng đất có quyền sử dụng ổn định, lâu
dài và được chuyển quyền sử dụng đất trong
thời hạn sử dụng đất; được quyền lựa chọn
hình thức sử dụng đất phù hợp với năng lực
và điều kiện cụ thể của mình;
- Về đối tượng sử dụng đất: Hộ gia đình,
cá nhân là đối tượng giao đất sản xuất nông,
lâm nghiệp thay vì giao đất cho tập đoàn sản
xuất, hợp tác xã nông, lâm nghiệp; Hơn nữa,
pháp luật đất đai hiện hành còn bổ sung
thêm một số đối tượng sử dụng đất mới cho
phù hợp với thực tiễn sử dụng đất hiện nay
như cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo;
- Về hình thức phân phối đất đai: Ngoài
hình thức giao đất, Nhà nước còn áp dụng
hình thức phổ biến là cho thuê đất (là hình
thức tiến bộ phù hợp với cơ chế mới) và cho
phép nhận chuyển nhượng quyền sử dụng
đất; cùng với sự ra đời của Luật đất đai năm
2003 xuất hiện các hình thức đấu giá quyền
sử dụng đất; đấu thầu dự án có sử dụng đất
nhằm khắc phục cơ chế “xin - cho” trong
việc tiếp cận đất đai và tạo điều kiện thúc
đẩy sự phát triển của thị trường bất động
sản ở nước ta;
- Về cơ chế quản lí đất đai: Một đổi mới
cơ bản của chính sách đất đai hiện hành là
người sử dụng đất được Nhà nước giao đất,
cho thuê đất phải trả tiền sử dụng đất (trừ

trường hợp sử dụng đất vào mục đích quốc
phòng - an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng);
- Về vai trò của quyền sử dụng đất: Với
việc pháp luật cho phép quyền sử dụng đất
được tham gia vào các giao dịch trên thị
trường; quyền sử dụng đất đã mang một vai
trò mới, nó không chỉ là quyền của chủ sử
dụng nhằm khai thác các thuộc tính có ích
của đất mà còn trở thành một loại quyền tài
sản được sử dụng trong quan hệ góp vốn sản
xuất, kinh doanh, trong quan hệ thế chấp,
bảo lãnh vay vốn với các tổ chức tín dụng.
Điều này góp phần vào việc hình thành thị
trường bất động sản ở nước ta; mở rộng thị
trường vốn và giúp nâng cao hiệu quả sử
dụng đất trong điều kiện kinh tế thị trường;


nghiên cứu - trao đổi
58 Tạp chí luật học số 01/2007

Th t, phỏp lut t ai hin hnh ó
quy nh c th hn quyn ca Nh nc
trong vn s hu t ai.
Lut t ai nm 1987, Lut t ai nm
1993, Lut sa i, b sung mt s iu ca
Lut t ai nm 1998 v nm 2001 u
dng li quy nh t ai thuc s hu
ton dõn m khụng xỏc nh rừ vai trũ ca

Nh nc trong vn s hu t ai: Nh
nc l ch s hu t ai hay l ngi i
din ch s hu; V Nh nc cú nhng
quyn gỡ trong vn s hu t ai. iu
ny lm gim hiu lc qun lớ Nh nc
trong lnh vc t ai. Khc phc tn ti ny,
Lut t ai nm 2003 ó quy nh rừ t ai
thuc s hu ton dõn do Nh nc i din
ch s hu. Vai trũ i din ch s hu t
ai ca Nh nc c th hin thụng qua
vic: 1) Nh nc thc hin quyn iu tit
cỏc ngun li t t ai thụng qua cỏc chớnh
sỏch ti chớnh v t ai; 2) Nh nc trao
quyn s dng t cho ngi s dng t
thụng qua hỡnh thc giao t, cho thuờ t,
cụng nhn quyn s dng t i vi ngi
s dng t n nh; quy nh quyn v
ngha v ca ngi s dng t v.v; Hn
na, phỏp lut t ai hin hnh cũn phõn
bit rừ rng, rnh mch gia chc nng i
din ch s hu t ai ca Nh nc vi
chc nng qun lớ t ai ca Nh nc
nhm xỏc nh c th hn ni hm ca vn
s hu ton dõn v t ai nc ta;
Th nm, bờn cnh vic qun lớ t ai
bng bin phỏp hnh chớnh, phỏp lut t
ai ngy cng chỳ trng n vic qun lớ t
ai bng cỏc bin phỏp kinh t nhm khai
thỏc cú hiu qu tim nng t ai thụng
qua vic quy nh giỏ t v cỏc vn ti

chớnh v t ai; thc hin vic u giỏ
quyn s dng t, u thu d ỏn cú s
dng t Giỏ t do Nh nc xỏc nh l
cn c tớnh tin s dng t, tin cho
thuờ t; tớnh tin bi thng thit hi khi
Nh nc thu hi t s dng vo mc ớch
quc phũng, an ninh, li ớch quc gia, li
ớch cụng cng v phỏt trin kinh t; tớnh
thu s dng t, thu chuyn quyn s
dng t; tớnh giỏ tr ti sn ca doanh
nghip nh nc khi doanh nghip nh
nc tin hnh c phn hoỏ Vic xỏc
nh giỏ t c thc hin da trờn nguyờn
tc th trng v thng xuyờn cú s iu
chnh cho phự hp;
Bờn cnh ú, phỏp lut t ai cũn chỳ
ý n vic ci cỏch mnh m th tc hnh
chớnh trong qun lớ v s dng t ai th
hin cỏc khớa cnh: 1) Ln u tiờn, Lut
t ai nm 2003 cú mt chng riờng quy
nh v th tc hnh chớnh trong qun lớ, s
dng t ai; trong ú quy nh rừ trỡnh t,
th tc v thi gian thc hin cỏc th tc
hnh chớnh trong lnh vc t ai. C ch
mt ca trong thc hin th tc hnh
chớnh v t ai c xỏc lp; theo ú, vn
phũng ng kớ quyn s dng t l c quan
dch v cụng chu trỏch nhim giỳp c quan
ti nguyờn v mụi trng trong vic thc
hin th tc hnh chớnh v qun lớ v s

nghiªn cøu - trao ®æi
T¹p chÝ luËt häc sè 01/2007 59

dụng đất đai; 2) Thẩm quyền giao đất, cho
thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử
dụng đất được pháp luật đất đai phân cấp
mạnh mẽ cho ủy ban nhân dân các địa
phương thực hiện;
Thứ sáu, pháp luật đất đai không chỉ xác
lập quyền làm chủ thực sự của hộ gia đình,
cá nhân đối với đất đai mà còn mở rộng các
quyền cho người sử dụng đất; đi đôi với
việc xoá bỏ sự phân biệt, đối xử về quyền
và nghĩa vụ giữa các đối tượng sử dụng đất;
Thứ bảy, các quy định về xử lí vi phạm
pháp luật đất đai luôn được sửa đổi, bổ sung
nhằm bảo đảm tính nghiêm minh của pháp
luật và đấu tranh có hiệu quả với các hành
vi vi phạm pháp luật đất đai. Theo đó, mọi
hành vi vi phạm pháp luật đất đai do người
quản lí hoặc người sử dụng đất gây ra đều
bị xử lí. Để xác định chính xác mức độ, hậu
quả của hành vi vi phạm hành chính, pháp
luật đất đai đã đề ra nguyên tắc quy đổi giá
trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất
bị vi phạm thành tiền để đưa ra mức xử
phạt; quy định cụ thể việc xử lí đối với
trường hợp cán bộ, công chức nhà nước có

hành vi vi phạm pháp luật đất đai hoặc vi
phạm quy định về thực hiện trình tự, thủ tục
hành chính trong quản lí và sử dụng đất ;
Thứ tám, thực tế thời gian qua cho thấy
Nhà nước không quản lí được các giao dịch
về bất động sản, trong đó có giao dịch về
quyền sử dụng đất có nguyên nhân từ việc
thiếu các quy định đề cập vấn đề này. Khắc
phục hạn chế này, Luật đất đai năm 2003 bổ
sung các quy định về quyền sử dụng đất
trong thị trường bất động sản nhằm xác lập
cơ sở pháp lí ban đầu cho thị trường bất
động sản hoạt động một cách lành mạnh và
góp phần tạo lập các yếu tố đồng bộ mang
tính “đầu vào” của nền kinh tế thị trường;
Thứ chín, pháp luật đất đai hiện hành đã
ngày càng chú ý lồng ghép vấn đề đất đai
và vấn đề môi trường trong các quy định
của mình. Điều này thể hiện:
- Hệ thống cơ quan quản lí tài nguyên
và môi trường được thành lập lần đầu tiên ở
nước ta theo quy định của Luật đất đai năm
2003. Việc ra đời hệ thống cơ quan này đã
tách chức năng quản lí nhà nước về tài
nguyên và môi trường với chức năng khai
thác, sử dụng tài nguyên đồng thời, nó thể
hiện quan điểm tiếp cận quản lí tổng hợp,
sử dụng hợp lí các nguồn tài nguyên thiên
nhiên vì sự phát triển bền vững nhằm nâng
cao hiệu quả của công tác quản lí nhà nước

về tài nguyên và môi trường;
- Vấn đề môi trường được lồng ghép
trong quy định về quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất cụ thể: 1) Một trong những nguyên
tắc của việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất là khai thác hợp lí tài nguyên thiên nhiên
và bảo vệ môi trường; 2) Một trong những
nội dung của quy hoạch sử dụng đất là xác
định các biện pháp sử dụng, bảo vệ, cải tạo
đất và bảo vệ môi trường;
- Một trong những trường hợp bị Nhà
nước thu hồi đất là người sử dụng đất cố ý
huỷ hoại đất đai được quy định tại Điều 38


nghiên cứu - trao đổi
60 Tạp chí luật học số 01/2007

Lut t ai nm 2003. Hn na, hnh vi
hu hoi t cũn b coi l hnh vi vi phm
phỏp lut v t ai v tu theo tớnh cht,
mc vi phm s b x lớ hnh chớnh hoc
b truy cu trỏch nhim hỡnh s;
- Tuõn theo cỏc quy nh v bo v mụi
trng trong s dng t l mt trong nhng
ngha v chung ca ngi s dng t c
quy nh ti iu 107 Lut t ai nm 2003.
2. Nhng tn ti ca h thng phỏp
lut t ai hin hnh
Th nht, mc dự, ó c sa i, b

sung bng vic ban hnh Lut t ai nm
2003 v cỏc vn bn hng dn thi hnh
song phỏp lut t ai hin hnh vn bc l
mt s tn ti ch yu sau õy:
- Phỏp lut t ai vn cũn thiu cỏc quy
nh nhm xỏc lp khung phỏp lớ hon chnh
iu chnh hot ng ca th trng bt
ng sn cú t chc (trong ú cú th trng
quyn s dng t); cỏc quy nh liờn quan
n cỏc giao dch v t ai nm ri rỏc
cỏc vn bn phỏp lut khỏc nhau nh Lut
t ai, B lut dõn s, Lut v nh , Lut
xõy dng Hn na, vn cũn thiu cỏc quy
nh cn thit cho vic phỏt trin th trng
bt ng sn; c th: 1) Cha ban hnh Lut
v ng kớ giao dch bt ng sn, Lut v
mụi gii bt ng sn iu chnh trc
tip cỏc hot ng ca th trng bt ng
sn; 2) Thiu quy nh xõy dng v iu
chnh cỏc t chc trung gian cú chc nng
h tr, thỳc y hot ng ca th trng
bt ng sn nh t chc mụi gii bt ng
sn; t chc nh giỏ bt ng sn; t chc
t vn, cung cp thụng tin v bt ng sn;
t chc t vn dch v phỏp lớ v bt ng
sn; t chc bo him hot ng kinh doanh
bt ng sn;
- Phỏp lut t ai cha to lp mt sõn
chi phỏp lớ bỡnh ng hay núi cỏch khỏc
cha to iu kin, c hi bỡnh ng cho

mi nh u t tham gia vo hot ng u
t kinh doanh bt ng sn. iu ú th
hin, cỏc quy nh hin hnh ch cho phộp
cỏc nh u t nc ngoi (t chc, cỏ nhõn
nc ngoi) c thuờ t s dng vo mc
ớch sn xut, kinh doanh v thuờ nh
trong thi gian u t ti Vit Nam m
khụng c quyn mua nh ;
- Phỏp lut t ai dng nh cha cú
cỏc quy nh cn thit nhm gii quyt
tỡnh trng s dng t nụng, lõm nghip
manh mỳn hin nay khu vc nụng thụn
Bc b, Trung b ng thi, cha xỏc lp
c c ch phỏp lớ phự hp nhm thỳc y
ngi nụng dõn t nguyn chuyn i
rung t cho nhau thụng qua dn in i
tha nhm tớch t, tp trung t ai thc
hin cụng nghip húa, hin i hoỏ nụng
nghip, nụng thụn;
- Cỏc quy nh hin hnh v chớnh sỏch
ti chớnh v t ai cũn bt cp cha gúp
phn h tr th trng quyn s dng t
phỏt trin. iu ny c th hin cỏc ni
dung c bn sau:
1) Cha ban hnh thu v bt ng sn
nhm ngn chn tỡnh trng u c t ai;


nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học số 01/2007 61

2) Thu chuyn quyn s dng t vn
da vo hnh vi chuyn quyn s dng t
xỏc nh mc thu sut nờn trng hp
chuyn nhng quyn s dng t gii
quyt nhu cu v nh v trng hp
chuyn nhng quyn s dng t, mua
bỏn nh t lũng vũng nhm mc ớch
kim li u chu mc thu sut nh nhau.
iu ny ó hn ch hiu qu ca vic ngn
chn, x lớ cỏc hnh vi chuyn nhng
quyn s dng t kim li;
3) Theo quy nh hin hnh mc np l
phớ trc b nh, t l 1%. Trờn thc t, a
s cỏc trng hp ngi nhn chuyn
nhng quyn s dng t l ngi phi
np thu chuyn quyn s dng t vi mc
thu sut l 2% (i vi vic chuyn quyn
s dng t nụng nghip); 4% (i vi vic
chuyn quyn s dng t phi nụng
nghip). H cũn phi np thờm 1% l phớ
trc b; ng thi vi cỏc quy nh ú thỡ
giỏ t c Nh nc iu chnh cao hn
cho sỏt vi giỏ t trờn th trng trong iu
kin bỡnh thng, vỡ th tuy thu sut ca
thu chuyn quyn s dng t vn l 2%
v 4%. Nhng s tin m ngi s dng t
phi np s ln hn rt nhiu so vi trc
õy. Nh vy, s tin m ngi nhn
chuyn quyn s dng t phi np l rt

ln (c bit l khu vc ụ th ni cú giỏ
t cao) so vi thu nhp ca ngi lao ng
lm cụng n lng. Vỡ vy ó khụng
khuyn khớch ngi s dng t t giỏc
thc hin cỏc th tc ng kớ, xin cp giy
chng nhn quyn s dng t khi chuyn
quyn s dng t;
4) Hin vn cha cú quy nh c th v
thu thu nhp t chuyn quyn s dng t
theo quy nh ca Lut t ai nm 2003 nhm
m bo thc hin nguyờn tc bỡnh ng,
cụng bng trong s dng t ai. Hn na,
quy nh ca Lut t ai nm 2003 v vic
Nh nc thc hin quyn iu tit phn giỏ
tr tng thờm t t ai m khụng do u t
ca ngi s dng t mang li cha c
cỏc c quan nh nc cú thm quyn c th
hoỏ bng cỏc ch thu c th nờn cỏc li
ớch kinh t c to ra t t ai do s u
t ca Nh nc, ca xó hi khụng c
iu tit vo ngõn sỏch nh nc m li ri
vo tay mt b phn dõn c gõy ra s bc
xỳc, bt bỡnh trong d lun xó hi;
5) Quy nh hin hnh ca thu nh, t
c xỏc nh theo mc thu s dng t
nụng nghip cựng hng t l bt hp lớ; vỡ
trong iu kin hin nay, giỏ t khu vc
ụ th cao gp hng chc ln khu vc nụng
thụn. Mt khỏc, vic xỏc nh mc thu s
dng t nụng nghip theo hin vt (tớnh

bng kg thúc/mt n v din tớch) ó
khụng cũn phự hp trong iu kin nn kinh
t chuyn i sang c ch th trng;
Th hai, vic lng ghộp gia vn t
ai v vn mụi trng trong phỏp lut t
ai cha ton din v y . Thiu cỏc quy
nh v quy hoch t ai xõy dng cỏc
c s h tng mụi trng; vn bo v mụi
trng trong quy hoch t xõy dng cỏc


nghiên cứu - trao đổi
62 Tạp chí luật học số 01/2007

lng ngh truyn thng dng nh cha quy
nh c th v y ; vic lng ghộp cụng
tỏc thanh tra t ai vi thanh tra mụi trng
cha c Lut t ai nm 2003 cp;
3. Mt s gii phỏp tip tc hon
thin h thng phỏp lut t ai
Trờn c s ỏnh giỏ, phõn tớch nhng u
im v tn ti ca h thng phỏp lut t
ai hin hnh cho thy rng vic tip tc
hon thin h thng phỏp lut t ai l mt
vic lm cn thit. Theo ú, mt s gii
phỏp ch yu nhm hon thin cỏc quy nh
ca phỏp lut t ai c a ra l:
- Khn trng xõy dng v ban hnh
cỏc o Lut v ng kớ giao dch bt ng
sn, Lut v mụi gii bt ng sn nhm

hon thin khung phỏp lớ cho vic xỏc lp
v vn hnh th trng bt ng sn cú t
chc nc ta;
- i mi h thng phỏp lut thu v t
ai theo hng: 1) Ban hnh thu v bt ng
sn; ban hnh mt sc thu s dng t
chung; 2) Ban hnh sc thu thu nhp t
chuyn quyn s dng t thay th thu
chuyn quyn s dng t hin nay; 3) Sa
i cỏc quy nh v thu nh t cho phự hp
hn; 4) Sa i mc thu thu v chuyn
quyn s dng t, l phớ trc b phự hp
vi thu nhp ca a s ngi lao ng nhm
khuyn khớch h t giỏc kờ khai, ng kớ khi
thc hin chuyn quyn s dng t;
- Ban hnh quy nh c th hoỏ vic
Nh nc thc hin quyn iu tit phn
giỏ tr tng thờm t t m khụng do u t
ca ngi s dng t mang li c cp
trong Lut t ai nm 2003;
- Xõy dng quy ch phỏp lớ v thnh lp
v qun lớ cỏc t chc trung gian dch v,
h tr hot ng ca th trng bt ng
sn nh t chc nh t vn giỏ t, t chc
mụi gii bt ng sn, t chc t vn cung
cp thụng tin v bt ng sn, t chc cung
cp dch v phỏp lớ v bt ng sn, t chc
kinh doanh bo him bt ng sn ;
- B sung cỏc quy nh nhm khuyn
khớch ngi nụng dõn t nguyn chuyn i

rung t thụng qua dn in i tha
khc phc tỡnh trng manh mỳn v t ai
gúp phn thc hin cụng nghip húa, hin
i hoỏ nụng nghip, nụng thụn;
- B sung cỏc quy nh chi tit nhm
hng dn quy nh v ho gii tranh chp
t ai ca Lut t ai nm 2003;
- Tip tc y mnh vic lng ghộp gia
vn t ai vi vn mụi trng trong
cỏc quy nh ca phỏp lut t ai i ụi vi
vic ban hnh cỏc ni dung c th v vic
phõn cp cho phũng ti nguyờn v mụi
trng cp huyn trong qun lớ t ai v
qun lớ mụi trng;
- Ban hnh quy nh nm kin ton v
nõng cao nng lc i ng cỏn b cho cp
c s sc hon thnh nhim v qun
lớ ti nguyờn v mụi trng núi chung v
qun lớ t ai núi riờng trong thi kỡ y
mnh cụng nghip húa, hin i hoỏ t
nc v hi nhp quc t./.