Vấn đề bảo đảm ban hành văn bản đúng thẩm quyền trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật potx

Vấn đề bảo đảm ban hành văn
bản đúng thẩm quyền trong Luật
Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật


Được ban hành lần đầu tiên năm 1996 và sau một số lần sửa đổi,
bổ sung, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã tạo cơ sở
pháp lý quan trọng cho hoạt động xây dựng, giám sát, kiểm tra,
xử lý văn bản quy phạm pháp luật, làm cho chất lượng của văn
bản quy phạm pháp luật tăng lên rõ rệt. Tuy nhiên, thực tiễn cho
thấy vẫn còn văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, thậm chí có
những văn bản tồn tại trong thời gian tương đối dài trước khi bị
cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý. Điều đó ít nhiều ảnh
hưởng đến chất lượng của từng văn bản nói riêng và của cả hệ
thống pháp luật nói chung. Góp phần tìm hiểu nguyên nhân, hạn
chế tình trạng trên, bài viết đề cập đến một số vấn đề liên quan
đến bảo đảm ban hành văn bản quy phạm pháp luật đúng thẩm
quyền trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
1. Quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Khoản 1 Điều 1 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
(sau đây gọi là Luật) quy định “Văn bản quy phạm pháp luật là
văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành
theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong
Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử
sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm
thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Khoản 2 Điều này

quy định tiếp “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối
hợp ban hành không đúng thẩm quyền thì không phải là văn
bản quy phạm pháp luật” và Điều 3 về nguyên tắc xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm cũng quy định nguyên tắc “tuân thủ thẩm
quyền”.
Theo các quy định nêu trên, việc văn bản quy phạm pháp luật
phải được ban hành đúng thẩm quyền là một tiêu chuẩn bắt buộc.
Tiêu chuẩn này xuất phát từ hai yêu cầu. Một là, yêu cầu về tổ
chức và thực hiện quyền lực nhà nước. Bộ máy nhà nước bao
gồm nhiều cơ quan khác nhau, trong đó có sự phân công, phối
hợp hoạt động giữa các cơ quan. Để bộ máy nhà nước hoạt động
hài hòa, hiệu quả thì quyền lực nhà nước phải được tổ chức, thực
hiện sao cho không chồng chéo, có khả năng chống lạm quyền,
lộng quyền, ngăn ngừa việc lẩn tránh thẩm quyền hoặc không sử
dụng hết quyền lực nhà nước của các cơ quan. Muốn vậy, giới
hạn quyền lực mỗi cơ quan được quyền sử dụng (thẩm quyền)
cần được xác định rõ ràng, cụ thể và mỗi cơ quan trong các hoạt
động sử dụng quyền lực nhà nước, nhất là hoạt động ban hành
văn bản quy phạm pháp luật, đều phải tuân thủ đúng giới hạn
thẩm quyền do pháp luật quy định. Hai là, yêu cầu về hiệu quả
hoạt động của từng cơ quan. Thẩm quyền của mỗi cơ quan được
pháp luật quy định không chỉ là vấn đề cơ cấu quyền lực trong
toàn bộ bộ máy nhà nước mà còn phụ thuộc vào khả năng hoạt
động thực tế của từng cơ quan có thể quản lý được lĩnh vực nào
với tính chất, mức độ ra sao phù hợp với mục đích quản lý chung
của Nhà nước. Pháp luật không thể quy định thẩm quyền cho một
cơ quan vượt quá khả năng sử dụng của nó. Vì vậy, ban hành văn
bản quy phạm pháp luật trái thẩm quyền có thể ảnh hưởng đến sự
hài hoà, thống nhất trong thực hiện quyền lực của bộ máy nhà
nước và có thể không đảm bảo chất lượng về nội dung của văn

bản.
2. Một số hạn chế
Chính vì ban hành văn bản quy phạm pháp luật đúng thẩm quyền
quan trọng như vậy nên pháp luật có hai nhóm quy định gồm: i)
Nhóm quy định có mục đích hạn chế khả năng ban hành văn bản
trái thẩm quyền; ii) Nhóm quy định nhằm phát hiện và xử lý
nhanh chóng các văn bản đã ban hành trái thẩm quyền. Cả hai
nhóm quy định này đều đã được quy định trong Luật, nhưng còn
chưa đầy đủ và thiếu nhất quán, cụ thể là:
Một là, nhóm quy định có mục đích hạn chế khả năng ban hành
văn bản trái thẩm quyền. Thuộc về nhóm này có 10 điều (từ Điều
11 đến Điều 20) quy định về thẩm quyền ban hành văn bản của
từng cơ quan, trong đó xác định mỗi cơ quan được quyền ban
hành văn bản quy phạm về những vấn đề gì. Tuy nhiên, xem xét
toàn bộ quá trình xây dựng văn bản thì những quy định này
dường như chỉ riêng cơ quan ban hành văn bản phải quan tâm.
Sau khi cơ quan ban hành đã xác định vấn đề nào họ cần ban
hành văn bản để điều chỉnh thì các chủ thể khác tham gia vào quá
trình xây dựng văn bản mặc nhiên coi là đúng thẩm quyền. Chẳng
hạn, cơ quan soạn thảo tiến hành rất nhiều hoạt động như tổng kết
việc thi hành pháp luật, đánh giá văn bản pháp luật hiện hành,
đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung dự
thảo, đánh giá tác động xã hội của dự thảo nhưng hình như
không có hoạt động nào có mục đích xác định dự thảo có đúng
thẩm quyền của cơ quan ban hành không. Tương tự như vậy, cơ
quan thẩm tra, thẩm định dự án, dự thảo văn bản là cơ quan có
mục đích hoạt động là phát hiện những sai sót của văn bản ngay
trong quá trình xây dựng nhưng phạm vi thẩm tra cũng không
bao hàm nội dung xem xét văn bản có được ban hành đúng thẩm
quyền hay không (1). Lẽ dĩ nhiên, trách nhiệm chính trong việc

xác định vấn đề cần ban hành văn bản có đúng thẩm quyền hay
không thuộc về cơ quan ban hành văn bản, nhưng thực tế tồn tại
các văn bản ban hành trái thẩm quyền cho thấy vấn đề này cần
được sự quan tâm của các chủ thể khác nữa.
Hai là, nhóm quy định nhằm phát hiện và xử lý nhanh chóng các
văn bản đã ban hành trái thẩm quyền. Đây là các quy định về
giám sát, kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản. Các hoạt
động này được thực hiện bởi chính cơ quan ban hành văn bản và
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác. Một trong những nội
dung giám sát, kiểm tra là “sự phù hợp của nội dung văn bản với
thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản” (2). Tuy nhiên, mục
đích của giám sát, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa pháp luật lại chỉ
là phát hiện những nội dung sai trái, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc
không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước để kịp
thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ mà không có mục
đích phát hiện văn bản ban hành trái thẩm quyền (3). Đồng thời,
nếu xem xét kỹ các quy định về thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật của Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ,
thì thực ra các cơ quan này chỉ kiểm tra, xử lý các văn bản có nội
dung trái với các văn bản pháp luật có hiệu lực cao hơn mà không
kiểm tra, xử lý văn bản ban hành trái thẩm quyền.
Như vậy, một mặt, việc hạn chế khả năng ban hành văn bản trái
thẩm quyền không được chú trọng đúng mức trong quá trình xây
dựng văn bản, mặt khác, khi văn bản đã ban hành trái thẩm quyền
thì các hoạt động phát hiện, xử lý sau khi văn bản đã được ban
hành cũng thiếu cơ sở pháp lý, không được quan tâm đầy đủ nên
khó tránh khỏi tình trạng có những văn bản trái thẩm quyền tồn
tại trong hệ thống pháp luật. Phải chăng so với sai phạm khác như
văn bản có nội dung trái pháp luật thì trái thẩm quyền không phải

là sai phạm lớn nên ít được chú ý hơn? Ngoài nguy cơ ảnh hưởng
đến sự hài hòa, thống nhất trong thực hiện quyền lực nhà nước và
khó đảm bảo chất lượng văn bản như đã nói ở trên thì văn bản
ban hành trái thẩm quyền còn có thể có những biểu hiện bất lợi
khác nữa trong quản lý nhà nước. Chẳng hạn, sau khi Pháp lệnh
Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 có hiệu lực thì chính quyền
địa phương không còn quyền ban hành văn bản quy định về hành
vi vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính, nhưng hầu
hết các địa phương trong cả nước vẫn ban hành văn bản quy định
về những vấn đề này. Giả sử quyết định của Uỷ ban nhân dân
một tỉnh quy định một hành vi nào đó là vi phạm hành chính
nhưng hành vi này lại không được coi là vi phạm hành chính theo
quy định trong các văn bản của Chính phủ, Uỷ ban thường vụ
Quốc hội, Quốc hội, thì người bị xử phạt vi phạm hành chính về
hành vi này có quyền khiếu nại về quyết định xử phạt vi phạm
hành chính không? Sự nguy hiểm của văn bản ban hành trái thẩm
quyền trong trường hợp này thể hiện không chỉ ở khả năng xâm
phạm các quyền, lợi ích chính đáng của đối tượng tác động, mà
nó còn tước đi khả năng tự bảo vệ hay yêu cầu các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của họ.
Vấn đề đặt ra là, một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành
trái thẩm quyền thì hiệu lực của nó như thế nào.
Xét dưới góc độ thẩm quyền thì hoạt động nhân danh quyền lực
nhà nước của mỗi cơ quan, về nguyên tắc, chỉ có giá trị khi được
thực hiện trong giới hạn thẩm quyền pháp luật quy định, mọi hoạt
động ngoài giới hạn thẩm quyền đó đều không có giá trị pháp lý.
Vậy nên khi ban hành văn bản trái thẩm quyền là cơ quan nhà
nước đã sử dụng quyền lực nhà nước ngoài giới hạn được phép
của mình nên văn bản đó không có giá trị pháp lý. Xét về cơ sở
pháp lý thì khoản 2 Điều 1 Luật quy định “Văn bản do cơ quan

nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm
quyền thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật” cũng có
nghĩa là văn bản này không có giá trị pháp lý. Song cần lưu ý
rằng, không phải cơ quan, tổ chức, cá nhân nào cũng có quyền
kết luận một văn bản ban hành trái thẩm quyền hay không mà
đây là công việc của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Do vậy,
ngay cả trường hợp văn bản hiển nhiên là ban hành trái thẩm
quyền thì trước khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền kết
luận, xử lý chính thức thì văn bản đó vẫn được đưa ra thi hành
trên thực tế. Điển hình cho trường hợp này có thể kể đến các văn
bản quy định về xử lý vi phạm hành chính do các địa phương ban
hành trong thời gian qua. Kể từ khi Pháp lệnh Xử lý vi phạm
hành chính năm 1995 có hiệu lực, mặc dù không có thẩm quyền
nhưng hầu hết các địa phương trong cả nước đều ban hành văn
bản quy định về các hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử
phạt, các biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính
gây ra, chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác (4).
Đây rõ ràng là những trường hợp ban hành văn bản trái thẩm
quyền, nhưng trên thực tế các địa phương đã áp dụng các văn bản
đó tại địa phương mình. Và Bộ Tư pháp cũng đã phải ban hành
Công văn số 618/BTP-KTrVB ngày 14/3/2005 đề nghị Uỷ ban
nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương triển khai rà
soát, tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền các văn bản đang
còn hiệu lực về xử lý vi phạm hành chính do địa phương ban
hành. Nói cách khác, hiệu lực pháp lý và hiệu lực thi hành trên
thực tế của văn bản không phải luôn luôn song hành.
3. Giải pháp
Vậy làm thế nào để hạn chế việc ban hành và tồn tại các văn bản
được ban hành trái thẩm quyền? Mục đích này cần được thể hiện
hợp lý ở cả giai đoạn soạn thảo và giai đoạn sau khi văn bản được

ban hành.
Thứ nhất, trong quá trình soạn thảo văn bản. Việc xem xét vấn đề
được đưa ra trong dự thảo có đúng thẩm quyền của cơ quan ban
hành văn bản không cần được thực hiện ở tất cả các khâu trong
quá trình xây dựng văn bản. Ngoài cơ quan ban hành xác định
điều này, khi xây dựng chương trình xây dựng pháp luật của cơ
quan thì cơ quan soạn thảo có trách nhiệm, các cơ quan, tổ chức,
cá nhân đóng góp ý kiến cho dự thảo có quyền phát hiện các nội
dung trái thẩm quyền của cơ quan ban hành càng sớm càng tốt.
Đặc biệt, pháp luật cần quy định sự phù hợp của nội dung dự thảo
với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản là nội dung bắt
buộc của hoạt động thẩm tra, thẩm định. Có như vậy mới hạn chế
được việc ban hành văn bản trái thẩm quyền ngay trong quá trình
xây dựng.
Thứ hai, sau khi văn bản được ban hành. Một là, văn bản quy
phạm pháp luật là sản phẩm đặc trưng của hoạt động quyền lực -
một hoạt động không có mục đích tự thân mà vì nhu cầu của xã
hội - nên pháp luật cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan ban
hành văn bản trong việc chủ động kiểm tra văn bản của mình ban
hành (sản phẩm hoạt động quyền lực của cơ quan đó). Đây không
chỉ là trách nhiệm của cơ quan trước Nhà nước mà còn là trách
nhiệm trước xã hội. Hai là, hoàn thiện các quy định về giám sát,
kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp
luật, bao gồm: (1) Bổ sung mục đích phát hiện văn bản ban hành
trái thẩm quyền vào mục đích của các hoạt động đó trong Điều
87, Điều 93 của Luật để thống nhất với nội dung giám sát, kiểm
tra ở Điều 88; (2) Chỉnh sửa các Điều 90, Điều 91 để Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp
luật không chỉ bó hẹp trong việc kiểm tra, xử lý văn bản có nội

dung trái với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước
cấp trên mà gồm cả văn bản ban hành trái thẩm quyền; (3) Bổ
sung hình thức hủy bỏ trong Điều 90, Điều 91 để các cơ quan có
thẩm quyền xử lý văn bản ban hành trái thẩm quyền vì theo
khoản 2 Điều 1 Luật quy định văn bản ban hành trái thẩm quyền
không phải là văn bản quy phạm pháp luật nên các hình thức xử
lý như sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ đều không thích hợp,
trường hợp này phải hủy bỏ, tức là tuyên bố văn bản không có
hiệu lực pháp lý ngay từ khi được ban hành; (4) Bổ sung quy
định cho phép các cá nhân, tổ chức, nhất là những cá nhân, tổ
chức là đối tượng tác động trực tiếp của văn bản kiến nghị về các
văn bản có khiếm khuyết. Điều này cho phép phát hiện tương đối
sớm các khiếm khuyết trong đó có trường hợp ban hành trái thẩm
quyền vì đối tượng tác động của văn bản là người trực tiếp được
hưởng lợi ích hay chịu thiệt thòi do việc thực hiện văn bản, đồng
thời các cá nhân, tổ chức này phần nhiều không phải là các chủ
thể sử dụng quyền lực nhà nước nên có thể khá khách quan khi
đánh giá việc sử dụng quyền lực của cơ quan ban hành văn bản.
Việc hoàn thiện các quy định trên góp phần xác định đúng vai trò
của từng chủ thể trong việc phát hiện sớm, xử lý kịp thời văn bản
trái thẩm quyền, trong trường hợp văn bản gây hậu quả bất lợi
cho đối tượng thi hành hay cho các cá nhân, tổ chức khác thì rút
ngắn thời gian tồn tại thực tế của văn bản lại càng có ý nghĩa thực
tế.
(1)Khoản 3 Điều 36, Điều 43 Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật.
(2)Khoản 3 Điều 88 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
(3)Điều 87, Điều 93 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
(4)Xem Điều 2 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995.
Theo Báo cáo tồng kết tình hình thực hiện pháp luật về xử lý vi

phạm hành chính của Ban soạn thảo dự án Bộ luật Xử lý vi phạm
hành chính của Bộ Tư pháp, số 3225/BTP/PLHS-HC ngày
1/11/2005 thì có 42 trong số 62 tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương báo cáo có ban hành văn bản quy phạm pháp luật về xử lý
vi phạm hành chính (Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh không có
báo cáo).
(Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 152-thang-8-2009
ngày 10/08/2009) TS. Bùi Thị Đào - Trường Đại học Luật Hà
Nội