Báo cáo " Cán bộ, công chức, viên chức theo Pháp lệnh cán bộ, công chức " potx

nghiên cứu - trao đổi
tạp chí luật học số 12/2006 7




Ths. Bùi Thị Đào *
ụng cuc ci cỏch hnh chớnh c tin
hnh hn 10 nm qua nc ta ó
mang li nhiu kt qu tớch cc nhng cng
gp khụng ớt khú khn v cũn nhiu hn ch.
õy l nhim v phc tp, liờn quan n
nhiu lnh vc, cn c tin hnh ng b
vi ci cỏch b mỏy nh nc núi chung
trong tng th ci cỏch h thng chớnh tr.
Mc tiờu ca ci cỏch hnh chớnh l: Xõy
dng mt nn hnh chớnh dõn ch, trong
sch, vng mnh, chuyờn nghip, hin i
hoỏ, hot ng cú hiu lc, hiu qu theo
nguyờn tc ca nh nc phỏp quyn xó hi
ch ngha di s lónh o ca ng; xõy
dng i ng cỏn b, cụng chc cú phm
cht v nng lc ỏp ng yờu cu ca cụng
cuc xõy dng, phỏt trin t nc.
(1)

Trong bn ni dung ca ci cỏch hnh chớnh
(th ch hnh chớnh, b mỏy hnh chớnh, cỏn
b, cụng chc v ti chớnh cụng) thỡ cỏn b,

cụng chc - con ngi l vn sng ng
v cú ý ngha quyt nh. cú c i
ng cỏn b, cụng chc cú phm cht v
nng lc ỏp ng yờu cu ca cụng cuc xõy
dng v phỏt trin t nc, Phỏp lnh cỏn
b, cụng chc
(2)
(sau õy gi tt l Phỏp
lnh) v nhiu vn bn phỏp lut quy nh v
cỏn b, cụng chc ó c ban hnh. Cỏc
vn bn phỏp lut ny ó gúp phn i mi
cỏc hot ng tuyn chn, ỏnh giỏ, s dng,
thi nõng ngch, o to, bi dng, khen
thng, k lut cỏn b, cụng chc. Tuy
nhiờn, qua t chc thc hin trờn thc t, cỏc
vn bn ny ó bc l nhng bt cp nht
nh trong ú cú s bt cp ngay khỏi nim
cỏn b, cụng chc.
Khon 1 iu 1 Phỏp lnh quy nh cỏn
b, cụng chc l cụng dõn Vit Nam, trong
biờn ch ng thi lit kờ 8 nhúm c th
thuc phm vi cỏn b, cụng chc. Theo ú,
nhng ngi thuc phm vi cỏn b, cụng
chc rt a dng. Nu xột v v trớ cụng tỏc,
cỏn b, cụng chc gm nhng ngi lm
vic trong cỏc c quan nh nc; trong cỏc
t chc chớnh tr, t chc chớnh tr - xó hi;
trong cỏc n v s nghip ca cỏc c quan
nh nc, cỏc t chc chớnh tr, t chc
chớnh tr-xó hi. Nu xột theo tớnh cht cụng

vic, cỏn b, cụng chc gm nhng ngi cú
cụng vic mang tớnh cht thng xuyờn, lõu
di; nhng ngi m nhim chc v ch
trong mt khong thi gian nht nh (nhim
kỡ). Vn t ra l phm vi cỏn b, cụng
chc c xỏc nh trong Phỏp lnh nh
vy ó hp lớ cha? Cõu hi ny cn c
xem xột hai bỡnh din: mt l, cỏn b,
cụng chc l i tng tỏc ng ca mt
vn bn phỏp lut; hai l, nhu cu xõy dng
i ng cỏn b, cụng chc trong nn hnh
chớnh hin i.
Th nht, xột v i tng tỏc ng ca
mt vn bn: i tng tỏc ng ca vn
C

* Ging viờn Khoa hnh chớnh - nh nc
Trng i hc Lut H Ni


nghiªn cøu - trao ®æi
8 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2006

bản quyết định nội dung của văn bản bao
gồm những vấn đề gì và những vấn đề đó
cần được thể hiện như thế nào. Bất kì một
văn bản quy phạm pháp luật nào cũng có đối
tượng tác động rộng. Ở mức độ rộng nhất,
văn bản quy phạm pháp luật có thể tác động
tới tất cả mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội.

Ở mức độ hẹp hơn, văn bản quy phạm pháp
luật có thể tác động tới một nhóm đối tượng
nhất định. Cho dù ở mức độ nào thì dưới góc
độ điều chỉnh của văn bản, các đối tượng tác
động của nó cũng phải có một độ đồng nhất
nào đó để phần lớn các quy định trong văn
bản phù hợp với tất cả các đối tượng tác
động, hoặc chí ít thì đối tượng tác động của
văn bản phải được chia thành những nhóm
nhỏ hơn mà mỗi nhóm cùng chịu sự điều
chỉnh bởi một tập hợp lớn các quy phạm của
văn bản và có sự cân xứng giữa các tập hợp
quy phạm đó. Nếu xem xét toàn bộ nội dung
của Pháp lệnh (chưa kể các văn bản chi tiết
thi hành) sẽ thấy hầu hết nội dung Pháp lệnh
hầu như không có giá trị điều chỉnh đối với
một số nhóm cán bộ, công chức được nêu tại
Điều 1 Pháp lệnh này, chẳng hạn, những
người được bầu cử để đảm nhiệm chức vụ
theo nhiệm kì trong các tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội, vì việc bầu cử, khen
thưởng, kỉ luật, chức trách, nhiệm vụ… của
nhóm người này hoàn toàn do điều lệ của tổ
chức mà họ là thành viên quy định. Mặt
khác, do đặc thù riêng về tổ chức, hoạt động,
vai trò của các tổ chức chính trị, tổ chức
chính trị- xã hội trong đời sống chính trị, xã
hội nước ta nên tính chất hoạt động của các
thành viên trong các tổ chức đó có những
khác biệt đáng kể so với các cán bộ, công

chức hoạt động trong các cơ quan nhà nước.
Nếu để nhóm đối tượng này trong đối tượng
điều chỉnh của Pháp lệnh thì phải có những
quy định giành cho nhóm này tương xứng
với những quy định giành cho các nhóm đối
tượng khác. Khi đó, hoặc pháp luật sẽ can
thiệp quá sâu vào những vấn đề thuộc tổ
chức, hoạt động của các tổ chức đó, hoặc sẽ
khó tạo ra sự thống nhất trong nội dung toàn
văn bản Tương tự như vậy, những người
được bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo
nhiệm kì trong các cơ quan quyền lực chịu
sự điều chỉnh bởi những quy định riêng biệt,
khác các công chức khác. Điều đó nói lên
rằng đối tượng tác động của Pháp lệnh và
nội dung của nó chưa tương xứng với nhau.
Thứ hai, xét về nhu cầu xây dựng đội ngũ
cán bộ, công chức trong nền hành chính hiện
đại: Nền hành chính nào cũng được cấu
thành bởi những yếu tố cơ bản là thể chế
hành chính, bộ máy hành chính và công chức
nhà nước. Việc ban hành Pháp lệnh và các
văn bản khác về cán bộ, công chức là điều
kiện quan trọng đầu tiên tạo cơ sở pháp lí
cho việc xây dựng đội ngũ công chức nhà
nước. Do những điều kiện lịch sử nhất định,
suốt một thời gian dài trong đời sống chính
trị - pháp lí ở Việt Nam tồn tại một tập hợp
khái niệm “cán bộ, công nhân, viên chức”
không có sự phân biệt rạch ròi từng khái

niệm cũng như quy chế pháp lí đối với từng
nhóm. Thực tế đó trong những hoàn cảnh
nhất định có thể đã có những giá trị tích cực.
Nhưng hoàn cảnh lịch sử đã có những thay
đổi căn bản, nhu cầu cải cách hành chính
được đặt ra hết sức cấp bách ngày nay có cả
những nguyên nhân trong nước và nguyên


nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 12/2006 9

nhân mang tính quốc tế. Sự “đồng nhất”
trong điều chỉnh pháp luật đối với các đối
tượng khác nhau đã tỏ rõ những nhược điểm.
Nhu cầu chuyên biệt hoá trong sự điều chỉnh
pháp luật ngày càng rõ nét đòi hỏi phải có sự
thống nhất về nhận thức trong sự phân định
các khái niệm có liên quan.
Pháp lệnh cán bộ, công chức hiện hành đề
cập ba đối tượng (ba khái niệm) cán bộ, công
chức, viên chức nhưng không thể hiện rõ ai là
cán bộ, ai là công chức, ai là viên chức. Có
thể thấy rằng rất khó đưa ra một định nghĩa
chuẩn, một phạm vi rõ rệt để khoanh vùng
từng nhóm đối tượng vì một lí do đơn giản là
mỗi quốc gia, mỗi thời kì, các khái niệm này
lại được hiểu theo những cách khác nhau
(thực tế Việt Nam cũng đã chứng minh điều
đó). Mặc dù vậy, theo cách hiểu khá phổ

biến trong khoa học pháp lí cũng như theo
tinh thần Pháp lệnh hiện hành có thể coi cán
bộ là những người hoạt động không mang
tính thường xuyên (hoạt động theo nhiệm
kì); công chức là những người hoạt động
thường xuyên, chuyên nghiệp trong các cơ
quan nhà nước; viên chức là những người
hoạt động thường xuyên trong các đơn vị sự
nghiệp. Vậy thì Pháp lệnh cán bộ, công chức
nên điều chỉnh những đối tượng nào?
Cán bộ: Những người là cán bộ thuộc
đối tượng tác động của Pháp lệnh hiện nay
có thể chia thành hai nhóm: nhóm cán bộ
làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức
chính trị - xã hội; nhóm cán bộ làm việc
trong các cơ quan nhà nước.
Như trên đã nói, pháp luật hầu như
không thể tác động tới nhóm cán bộ làm việc
trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị
- xã hội vì mọi quy định liên quan đến họ
đều do điều lệ của từng tổ chức quy định,
hoạt động của họ chịu sự điều chỉnh của điều
lệ chứ không phải pháp luật. Giữa các tổ
chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và
Nhà nước có những mối quan hệ tác động
qua lại, hỗ trợ lẫn nhau trong hoạt động
nhưng pháp luật không can thiệp vào hoạt
động nội bộ của các tổ chức đó. Việc đưa
nhóm cán bộ này vào đối tượng điều chỉnh
của Pháp lệnh trong khi hầu hết các quy định

trong đó không liên quan gì tới họ cho thấy
Pháp lệnh không có giá trị đáng kể trong
việc xây dựng, nâng cao chất lượng của đội
ngũ cán bộ này.
Theo điểm a khoản 1 Điều 1 Pháp lệnh
quy định nhóm cán bộ làm việc trong các cơ
quan nhà nước được hình thành bằng con
đường bầu cử. Có lẽ ở đây cần xem xét lại
khái niệm bầu cử. Theo pháp luật hiện hành,
bầu cử chỉ được dùng trong trường hợp các
cử tri cầm lá phiếu đi bầu các đại diện của
mình vào cơ quan quyền lực, với việc hình
thành các chức danh nhà nước khác hoạt
động theo nhiệm kì, pháp luật không dùng từ
bầu cử mà dùng những từ khác. Ví dụ, các
thành viên của uỷ ban nhân dân được hội
đồng nhân dân cùng cấp bầu ra; Thủ tướng
Chính phủ do Quốc hội bầu; các thành viên
khác của Chính phủ do Chủ tịch nước bổ
nhiệm (theo đề nghị của Thủ tướng Chính
phủ với sự phê chuẩn của Quốc hội)… Do
vậy, từ bầu cử nếu hiểu theo cách thể hiện
trong Pháp lệnh thì không phù hợp với cách
hiểu thông thường trong khoa học pháp lí,
nếu hiểu theo nghĩa vốn có của từ thì có sự
mâu thuẫn nội tại ngay trong chính các điều


nghiên cứu - trao đổi
10 tạp chí luật học số 12/2006

ca Phỏp lnh (vớ d iu 1, iu 21). Vi
nhúm ny, Phỏp lnh ch nờn quy nh
nhng ngi m nhim chc v theo nhim
kỡ trong cỏc c quan nh nc. Nhúm ny cú
th chia thnh hai nhúm nh hn: cỏn b lm
vic trong cỏc c quan quyn lc nh nc
(i biu dõn c) v cỏn b lm vic trong
cỏc c quan nh nc khỏc. Vi cỏn b lm
vic trong cỏc c quan quyn lc nh nc,
do tớnh cht i din ca h nờn yờu cu t
ra i vi vic xõy dng i ng cỏn b ny
rt khỏc nhng cỏn b, cụng chc khỏc.
Chng hn, khụng th t ra vn tiờu
chun hoỏ, nhng quy nh v s dng cỏn
b nh iu ng, o to, hu trớ cng
khụng ỏp dng i vi i biu c quan
quyn lc, ngay c ch trỏch nhim cng
khỏc, nu cỏc cỏn b ny vi phm phỏp lut
mc nghiờm trng cú th b bói nhim,
min nhim ch khụng ỏp dng cỏc bin
phỏp x lớ k lut nh khin trỏch, cnh cỏo,
buc thụi vic Chớnh vỡ th, ni dung
Phỏp lnh hin nay rt mt cõn i, cỏc quy
nh dnh cho nhúm cỏn b ny rt him hoi,
nhng ni dung quan trng u phi dn
chiu n cỏc vn bn khỏc, phn ln ni
dung vn bn dnh cho cỏc i tng l
cụng chc, viờn chc.
Cụng chc, õy l lc lng quyt nh

hiu lc, hiu qu ca nn hnh chớnh, bi l
cụng chc hnh chớnh l lc lng ch yu
thc hin cụng v nh nc. Ngoi nhng
du hiu chung l cụng dõn Vit Nam, trong
biờn ch, hng lng t ngõn sỏch nh
nc, a phn cỏc nh nghiờn cu u thng
nht cụng chc cú nhng du hiu sau:
- V v trớ cụng tỏc: Cụng chc l ngi
lm vic trong cỏc c quan nh nc, cỏc c
quan, n v thuc quõn i nhõn dõn, cụng
an nhõn dõn;
- V tớnh cht cụng vic: Cụng chc l
ngi lm vic thng xuyờn, mang tớnh
chuyờn mụn rừ rt;
- V con ng hỡnh thnh: Cụng chc
c hỡnh thnh bng tuyn dng, b nhim,
giao nhim v.
Chỳng tụi ng ý vi quan im ca
nhiu ngi cho rng nhng ngi c
tuyn dng, b nhim hoc c giao nhim
v thng xuyờn lm vic trong cỏc c quan,
n v thuc quõn i nhõn dõn l s quan,
quõn nhõn chuyờn nghip, thuc cụng an
nhõn dõn l s quan, h s quan chuyờn
nghip cng cn c coi l cụng chc vỡ
hot ng ca h gn vi s tn ti ca Nh
nc.
(3)
Núi cỏch khỏc, loi cụng v do
nhng ngi ny m nhim l phn tt yu

mi quc gia phi thc hin v nh nc
phi trc tip thc hin, khụng th chuyn
giao, u quyn cho bt c ch th no. Tuy
nhiờn, do c thự ca cụng vic m h m
nhn, quy ch phỏp lớ dnh cho nhúm cụng
chc ny cng khỏ c bit nờn cn c
quy nh trong vn bn riờng.
Viờn chc, trong s cỏn b, cụng chc
Phỏp lnh nờu ra cú mt nhúm c gi l
viờn chc. Tc l cú nhng cỏn b, cụng
chc l viờn chc v cú nhng cỏn b, cụng
chc khụng phi l viờn chc. Viờn chc l
nhng ngi lm vic thng xuyờn trong
cỏc n v s nghip ca cỏc c quan nh
nc, cỏc t chc chớnh tr, t chc chớnh tr
- xó hi, ngoi lng t ngõn sỏch nh nc,
viờn chc cũn c hng lng t ngun


nghiên cứu - trao đổi
tạp chí luật học số 12/2006 11

thu s nghip ca n v. Cú hai vn cn
c quan tõm i vi nhúm i tng ny:
Mt l, trong s cỏc n v s nghip
c nờu trong Phỏp lnh, khụng nờn xp
cỏc n v s nghip ca t chc chớnh tr, t
chc chớnh tr- xó hi cựng nhúm vi cỏc
n v ca cỏc c quan nh nc. Cỏc t
chc chớnh tr, t chc chớnh tr - xó hi l

nhng t chc phi nh nc, cỏc n v s
nghip ca cỏc t chc ny c lp ra
phc v mc ớch chớnh tr, mc ớch chớnh
tr - xó hi ca cỏc t chc tng ng, khụng
phc v hot ng qun lớ ca nh nc.
Di gúc qun lớ nh nc, cỏc n v s
nghip ny cú nhng im khỏc bit ỏng k
so vi cỏc n v s nghip ca c quan nh
nc. Vỡ vy, nhng ngi lm vic trong
cỏc n v ú cn cú quy ch phỏp lớ khỏc
vi viờn chc trong n v s nghip ca c
quan nh nc. i vi nhúm ngi ny,
Phỏp lnh ch nờn quy nh theo cỏch quy nh
ca iu 5: T chc chớnh tr, t chc chớnh
tr - xó hi quy nh c th vic ỏp dng Phỏp
lnh ny i vi.
Hai l, khụng nờn coi viờn chc l mt
nhúm thuc phm vi cỏn b, cụng chc m
nờn tỏch viờn chc thnh mt nhúm c lp
bờn cnh cỏn b v cụng chc. Khỏc vi cỏn
b, viờn chc hot ng thng xuyờn, cụng
vic mang tớnh chuyờn mụn. Khỏc vi cụng
chc, viờn chc khụng lm vic trong cỏc c
quan nh nc m lm vic trong cỏc n v
s nghip; dch v m viờn chc cung ng
cho xó hi khỏc dch v m cụng chc cung
ng. Phn ln cỏc dch v do cụng chc
cung ng gn lin vi thm quyn ca nh
nc (dch v hnh chớnh cụng), khụng th
chuyn giao cho bt c ch th no, khụng

th t ra vn xó hi hoỏ. Cỏc dch v do
viờn chc cung ng ch chu s qun lớ ca
nh nc nhm m bo cỏc mc tiờu xó hi
do Nh nc t ra
(4)
v hon ton cú th xó
hi hoỏ. Hin nay, cỏc hot ng do viờn
chc thc hin ngy cng c xó hi hoỏ
mnh m. Vic tỏch viờn chc thnh mt
nhúm riờng to iu kin cho s iu chnh
linh hot i vi nhúm i tng ny.
Qua nhng phõn tớch trờn cú th rỳt ra
mt vi im kt lun sau:
- Cn phõn bit cỏc khỏi nim cỏn b,
cụng chc, viờn chc to iu kin cho s
iu chnh chuyờn bit tng nhúm i tng
phự hp vi vai trũ ca tng nhúm trong
qun lớ nh nc.
- i tờn Phỏp lnh cỏn b, cụng chc thnh
Phỏp lnh cỏn b, cụng chc, viờn chc.
- Nờn cú nhng vn bn riờng quy nh
v nhng ngi c bu c m nhim
chc v theo nhim kỡ trong cỏc t chc
chớnh tr, t chc chớnh tr - xó hi; nhng
ngi lm vic trong cỏc n v s nghip
ca cỏc t chc ú; nhng ngi do bu c
m nhim chc v theo nhim kỡ trong
cỏc c quan quyn lc nh nc m bo
phự hp vi c im riờng ca tng nhúm./.

(1). Chng trỡnh tng th ci cỏch hnh chớnh nh
nc giai on 2001- 2010 ban hnh kốm theo Quyt
nh s 136/2001/Q -TTg ca Th tng Chớnh ph
(2). c U ban thng v Quc hi ban hnh ngy
26/2/1998, ó c sa i, b sung ngy 29/4/2003.
(3).Xem: PGS.TS. Phm Hng Thỏi, Cụng chc,
cụng v nh nc, Nxb. T phỏp, H Ni, 2004.
(4).Xem: PGS.TS. Lờ Chi Mai, ci cỏch dch v cụng
Vit Nam, Nxb. Chớnh tr quc gia, H Ni, 2003.