Báo cáo " So sánh quy trình lập pháp của Thuỵ Điển và Việt Nam" ppt

nghiên cứu - trao đổi
tạp chí luật học số 12/2006 37




Ths. Tào Thị Quyên *
1. Giai on xut sỏng kin lp
phỏp v chun b d ỏn
Theo quy nh ca phỏp lut Thy in,
hai nhúm ch th cú quyn xut sỏng kin
lp phỏp l Chớnh ph v ngh s. Trong ú,
phn ln cỏc sỏng kin lp phỏp xut phỏt t
Chớnh ph di dng bn d tho kin ngh
lp phỏp. Trc khi trỡnh bn d tho
kin ngh lp phỏp ra trc Ngh vin, Chớnh
ph kim tra cỏc phng ỏn la chn thụng
qua mt u ban thm tra do Chớnh ph ch
nh vi quy trỡnh c bit. Thnh viờn U
ban thm tra thng l cỏc chuyờn gia, cụng
chc nh nc hoc chớnh tr gia.
Kt qu thm tra ca y ban c trỡnh
by di hỡnh thc mt bn bỏo cỏo. Cỏc bỏo
cỏo c tp hp v xut bn trong Bn bỏo
cỏo chớnh thc ca Chớnh ph Thy in
(The Swedish Government Offical Reports).
(1)

Sau khi y ban thm tra trỡnh bn d

tho kin ngh v tp hp ý kin trong bn
bỏo cỏo, Chớnh ph chuyn bn bỏo cỏo ú
ti cỏc c quan nh nc, cỏc t chc hoc
a phng cú liờn quan ly ý kin. õy
l giai on thu hỳt s quan tõm ca ụng
o d lun (k c cỏc cỏ nhõn cụng dõn).
Theo quy nh ca lut phỏp Thy in, bt
c t chc v cỏ nhõn no cng cú quyn
nhn c bn photo bỏo cỏo thm tra v
xut ý kin ca mỡnh ti Chớnh ph. Trong
giai on ny, i din ca cỏc t chc phi
chớnh ph thng cú c hi i din trc tip
vi Chớnh ph trỡnh by ý kin ca mỡnh
v vn c cp trong bỏo cỏo thm
tra. Thi hn dnh cho vic ly ý kin gúp ý
i vi bn bỏo cỏo thm tra c quy nh
l 3 thỏng. Kt qu ca vic ly ý kin gúp ý
ny phi c trỡnh by bng vn bn cỏc
bờn liờn quan cú th d dng tip cn.
Theo quy nh ca phỏp lut Vit Nam,
ch th cú quyn trỡnh sỏng kin lp phỏp bao
gm Chớnh ph, i biu Quc hi, Tũa ỏn
nhõn dõn ti cao, Vin Kim sỏt nhõn dõn ti
cao, Mt trn T quc Vit Nam v cỏc t
chc thnh viờn. Tuy nhiờn, cng nh Thy
in, Vit Nam phn ln cỏc sỏng kin lp
phỏp cng xut phỏt t Chớnh ph. Cỏc c
quan v cỏ nhõn cú quyn sỏng kin lp phỏp
phi lp bỏo cỏo phõn tớch chớnh sỏch kốm
theo t trỡnh v vic ban hnh vn bn mi

hoc sa i, b sung vn bn hin hnh.
Nhng im khỏc bit Vit Nam l bỏo
cỏo phõn tớch chớnh sỏch kốm theo t trỡnh
c quan v cỏ nhõn cú sỏng quyn lp phỏp
a ra khụng c xut bn cụng khai thnh
tp ti liu chớnh thc nh Thy in, do
ú khụng phi tt c c quan, t chc v cỏ
nhõn cụng dõn u cú th tip cn bỏo cỏo
phõn tớch chớnh sỏch v úng gúp ý kin.
2. Giai on Chớnh ph xem xột d ỏn
lut v trỡnh d tho trc Quc hi
Theo quy nh ca phỏp lut Thy in,
sau khi U ban thm tra chuyn bỏo cỏo
thm tra ti Chớnh ph, Chớnh ph s phờ
* Hc vin chớnh tr quc gia H Chớ Minh



nghiªn cøu - trao ®æi
38 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2006

chuẩn danh sách các kiến nghị lập pháp và
các ý kiến của các cơ quan, tổ chức đã được
tham vấn. Chính phủ trình bày kiến nghị lập
pháp của mình trong dự thảo văn bản luật
(Government Bill). Dự luật sẽ được chuyển
tới Hội đồng lập pháp (Council on
Legislation). Đây là đặc thù chỉ có ở Thụy
Điển. Thành viên của cơ quan này là các
thẩm phán của Toà án tối cao và Toà án

hành chính tối cao.
(2)
Hội đồng lập pháp có
trách nhiệm thẩm tra xem dự luật có mâu
thuẫn với văn bản hiện hành nào không và
xem xét tính hợp hiến của dự luật. Như vậy,
cơ quan này thực hiện chức năng giám sát
trước (judicial preview). Tuy nhiên, ý kiến
của Hội đồng lập pháp (có thể là đồng ý
hoặc phản đối dự án luật) có tính chất tham
khảo chứ không có giá trị ràng buộc chính
thức đối với Nghị viện và Chính phủ.
(3)

Sau khi nhận được kết quả thẩm tra của
Hội đồng lập pháp, Chính phủ sẽ đệ trình dự
luật trước Quốc hội.
Đối với kiến nghị lập pháp do nghị sĩ đề
xuất, nghị sĩ phải đệ trình kiến nghị của
mình dưới dạng sáng kiến lập pháp cá nhân.
Sáng kiến này có thể do một nghị sĩ hoặc
một nhóm nghị sĩ đề xuất. Pháp luật Thụy
Điển quy định rõ phạm vi những vấn đề
được đề cập trong dự luật do nghị sĩ đệ trình.
Thông thường, sáng kiến lập pháp cá nhân
được đệ trình sau các dự luật của Chính phủ
và phải được sự hậu thuẫn của Chính phủ.
Theo quy định của pháp luật Việt Nam,
sau khi cơ quan chủ trì soạn thảo trình dự án
luật ra trước Chính phủ, Chính phủ có trách

nhiệm xem xét, thảo luận tập thể và biểu
quyết theo đa số để quyết định trình dự án
luật ra trước Quốc hội.
Như vậy, ở Việt Nam không có cơ quan
chuyên trách xem xét tính hợp hiến, sự phù
hợp của dự luật đối với những văn bản luật
hiện hành như ở Thụy Điển. Tuy nhiên, tính
chất công việc của Hội đồng lập pháp cũng
tương tự như việc thẩm định dự án luật của
Bộ tư pháp ở Việt Nam. Vì vậy, cũng như
Thụy Điển, ở Việt Nam, việc thẩm định tính
hợp hiến và sự phù hợp với các văn bản hiện
hành cũng được thực hiện trước khi dự án đó
được trình ra Quốc hội.
3. Giai đoạn thảo luận thông qua dự luật
Theo quy định của pháp luật Thụy Điển,
tất cả các dự án luật của Chính phủ, kiến
nghị lập pháp của nghị sĩ trước khi trình phải
được xếp vào chương trình làm việc của
nghị viện. Một ủy ban của nghị viện sẽ được
phân công để xem xét các dự án luật, kiến
nghị về luật đó. Trong thời gian ủy ban xem
xét, các thành viên của Nghị viện cũng có
thể yêu cầu tổ chức diễn đàn tranh luận về
dự án luật, kiến nghị về luật.
Nghị viện Thụy Điển bao gồm 16 uỷ
ban, mỗi uỷ ban chịu trách nhiệm về một
lĩnh vực hoặc một số lĩnh vực nhất định.
Việc xem xét dự luật ở Nghị viện được thực
hiện bởi nghị sĩ ở các uỷ ban khác nhau. Các

nghị sĩ đến từ các đảng khác nhau có đại
diện tại Nghị viện. Các đảng lớn hơn sẽ có
nhiều nghị sĩ đại diện tại Nghị viện hơn so
với các đảng nhỏ hơn. Theo cách đó, thành
phần các uỷ ban thường phản ánh tương
quan quyền lực của các đảng ở trong Nghị
viện. Mỗi đảng có một nhóm đảng viên tại
Nghị viện là những người có trách nhiệm
thảo luận và chuẩn bị những vấn đề sẽ được
giải quyết tại các uỷ ban của Nghị viện. Nghị
sĩ tại các uỷ ban phải tham khảo ý kiến của


nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 12/2006 39

các nhóm đảng của họ. Tuy nhiên, thực chất
mỗi nghị sĩ có một tư cách cá nhân tại Nghị
viện và không có nguyên tắc nào bắt buộc
nghị sĩ phải theo đường lối của đảng mình.
Việc xem xét dự luật ở uỷ ban được thực
hiện trong các phiên họp uỷ ban. Nhằm mục
đích thu nhận thêm thông tin và tiếp thu ý
kiến, uỷ ban thường mời các chuyên gia và
các đại diện của các tổ chức khác nhau tham
dự phiên họp. Phiên họp của ủy ban được tổ
chức công khai trừ trường hợp đặc biệt.
Công chúng và các cơ quan thông tin đại
chúng được quyền tham dự.
Kết quả thảo luận của ủy ban được thể

hiện trong báo cáo trình ra phiên họp Nghị
viện. Trong báo cáo phải nêu rõ những vấn đề
đã được ủy ban tán thánh, những vấn đề chưa
tán thành, ý kiến của ủy ban về vấn đề đó.
Báo cáo được gửi cho nghị sĩ trước khi Nghị
viện họp. Trường hợp đa số nghị sĩ tán thành
ý kiến của uỷ ban thì nghị viện chỉ tiến hành
biểu quyết thông qua mà không cần thảo luận.
Trường hợp có các ý kiến khác nhau, cuộc
tranh luận tại phiên họp sẽ được tổ chức.
Theo quy định của pháp luật Việt Nam:
Sau khi nghe cơ quan, tổ chức soạn thảo dự
án luật thuyết trình về dự án, ủy ban của
Quốc hội được giao thẩm tra về dự án đó báo
cáo thẩm tra, Quốc hội thảo luận về những
nội dung cơ bản và những vấn đề lớn còn có
ý kiến khác nhau của dự án. Uỷ ban Thường
vụ Quốc hội có trách nhiệm chỉ đạo đoàn thư
kí kì họp tổng hợp ý kiến của đại biểu Quốc
hội và chuẩn bị những nội dung cơ bản của
dự án luật để trình Quốc hội biểu quyết làm
cơ sở cho việc chỉnh lí.
Cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan trình
dự án, Uỷ ban pháp luật của Quốc hội, Bộ tư
pháp và các cơ quan hữu quan căn cứ vào ý
kiến của đại biểu Quốc hội giúp Uỷ ban
thường vụ Quốc hội chỉnh lí dự án luật. Bản
dự án luật đã được chỉnh lí sẽ tiếp tục được
lấy ý kiến tại hội nghị đại biểu chuyên trách,
được thảo luận tại các đoàn đại biểu Quốc

hội ở địa phương. Đối với những dự án lớn,
quan trọng, dự án luật phải được tổ chức lấy
ý kiến nhân dân một lần nữa trước khi trình
Quốc hội biểu quyết thông qua.
Như vậy, trong giai đoạn này của quy
trình lập pháp Thụy Điển, dự luật cũng được
xem xét kĩ bởi một uỷ ban chuyên trách lĩnh
lực có liên quan đến nội dung dự án. Công
việc này tương tự với thủ tục thẩm tra được
tiến hành bởi Hội đồng dân tộc và các uỷ
ban của Quốc hội ở Việt Nam. Quá trình
xem xét và thẩm tra dự án luật ở cả hai quy
trình lập pháp của Việt Nam và Thụy Điển
đều có tổ chức các buổi thảo luận để thành
viên của các uỷ ban trình bày ý kiến. Nhưng
điểm khác nhau của hai quy trình trên là ở
chỗ: quy trình lập pháp của Thụy Điển áp
dụng thủ tục rút gọn. Thủ tục này cho phép
nghị viện đẩy nhanh tiến độ thông qua luật.
Trong khi đó, ở Việt Nam, trình tự tiến hành
giai đoạn này phức tạp và có nhiều công
đoạn hơn. Sau khi có kết quả thẩm tra, Quốc
hội sẽ tổ chức ngay kì họp thứ nhất để thảo
luận và cho ý kiến về những nội dung của dự
luật. Trên cơ sở tiếp thu và chỉnh lí dự án
luật đã được Quốc hội cho ý kiến, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội tổ chức lấy ý kiến tại
Hội nghị đại biểu chuyên trách, tổ chức thảo
luận tại các đoàn đại biểu Quốc hội ở địa
phương và tổ chức lấy ý kiến nhân dân một

lần nữa đối với những dự án lớn, quan trọng,
sau đó mới chỉnh lí lại toàn bộ dự án để trình


nghiªn cøu - trao ®æi
40 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2006

Quốc hội thông qua. Như vậy, để được thông
qua bởi Quốc hội, dự án luật ở Việt Nam
phải được thảo luận ít nhất hai lần tại hai kì
họp của Quốc hội.
Qua việc so sánh quy trình lập pháp của
Quốc hội Việt Nam và của Nghị viện Thụy
Điển nêu trên, chúng tôi cho rằng để tiếp tục
nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội
Việt Nam, một trong những biện pháp quan
trọng hiện nay là cải tiến quy trình lập pháp.
Việc cải tiến này cần được tiến hành trên cơ
sở kế thừa những yếu tố và những khâu hợp
lí của quy trình lập pháp hiện có, loại bỏ
những yếu tố, những khâu không cần thiết,
kém hiệu quả đồng thời, tiếp thu có chọn lọc
những yếu tố khoa học và thích hợp với điều
kiện cụ thể của Việt Nam trong quy trình lập
pháp của các quốc gia tiên tiến. Trong số rất
nhiều quốc gia mà Việt Nam đang tiến hành
nghiên cứu, học hỏi và trao đổi kinh nghiệm,
chúng tôi thiết nghĩ có thể vận dụng những
kinh nghiệm quý báu của Thụy Điển. Chúng
tôi xin đề xuất một số ý kiến sau đây:

- Thứ nhất, cần nhận thức đúng đắn tầm
quan trọng của công đoạn lập báo cáo phân
tích chính sách ngay từ giai đoạn đề xuất
sáng kiến lập pháp để đưa ra những báo cáo
chính sách cụ thể và khoa học, làm cơ sở cho
các hoạt động soạn thảo văn bản về sau. Các
cơ quan và cá nhân có quyền đề xuất sáng
kiến lập pháp khi đưa dự án luật vào chương
trình xây dựng luật phải kèm theo tài liệu
phân tích chính sách. Các chương trình xây
dựng luật hàng năm chỉ được thông qua khi
có tài liệu phân tích chính sách đủ sức thuyết
phục. Điều đó sẽ góp phần giảm lãng phí
công sức và tiền bạc để soạn thảo những văn
bản chưa rõ về đối tượng điều chỉnh và mục
đích định hướng hành vi hoặc tránh tình trạng
vì dự án đã đưa vào chương trình nên phải
thông qua một đạo luật mang tính tuyên ngôn
nhiều hơn so với tính điều chỉnh hành vi.
- Thứ hai, để nâng cao chất lượng của
việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và ý
kiến nhân dân đối với dự án luật, cần phải có
kế hoạch, thời gian hợp lí trong việc tổ chức
lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và ý kiến
nhân dân để tránh lãng phí về thời gian và
tiền bạc mà vẫn đảm bảo chất lượng của dự
án; quy định rõ ràng hơn trách nhiệm của các
cơ quan soạn thảo trong việc tiếp thu ý kiến
góp ý. Để có căn cứ xác định trách nhiệm
của các bên có liên quan trong vấn đề này,

cần lưu giữ tất cả những ý kiến góp ý (kể cả
đồng ý và không đồng ý với dự án luật). Đặc
biệt, cần xây dựng cơ chế phản hồi việc lấy ý
kiến góp ý. Việc phản hồi có thể được thực
hiện thông qua các hình thức như đăng, phát
các bản báo cáo tổng hợp ý kiến, báo cáo
giải trình tiếp thu, chỉnh lí dự thảo văn bản
trên phương tiện thông tin đại chúng hoặc
qua việc tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc
hội, qua công tác giám sát của Quốc hội và
các cơ quan của Quốc hội;
- Thứ ba, cải tiến quy trình soạn thảo dự
án trên cơ sở phân định rõ trách nhiệm của
cơ quan chủ trì soạn thảo, các cơ quan có
liên quan, ban soạn thảo và các thành viên
của Chính phủ; tăng cường trách nhiệm của
các cơ quan và cá nhân trong việc soạn thảo;
(xem tiếp trang 67)

(1).Xem: www.Riksdagen.se.
(2).Xem: Instrument of Government, Chapter 8, Art
(tiếng Anh).
(3). Michael Bogdan: “Swedish law in the new
millennium”, Printed in Sweden by Elanders Gotab,
Stockholm 2000, tr.80 (tiếng Anh).