Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách NN theo Luật NSNN.doc

LỜI MỞ ĐẦU
Theo quan niệm cổ điển về ngân sách, thể chế ngân sách trong mỗi quốc
gia được thiết lập và vận hành theo bốn nguyên tắc cơ bản
1
:
- Nguyên tắc ngân sách nhất niên;
- Nguyên tắc ngân sách đơn nhất;
- Nguyên tắc ngân sách toàn diện;
- Nguyên tắc ngân sách thăng bằng.
Ngày nay, hầu hết các nguyên tắc này vẫn được giới khoa học gia đương
thời thừa nhận như một quan điểm khoa học có tính lịch sử bà đi xa hơn, họ còn
luôn tìm cách củng cố, phát triển và đổi mới chúng để cho phù hợp với bối cảnh
của nền tài chính công hiện đại.
Tại Việt Nam, bốn nguyên tắc trên cũng được thừa nhận và được thể hiện
trong Luật Ngân sách Nhà nước năm 1996, 2002. Nhưng cũng như các nước
khác trên thế giới, những biến động và thay đổi của nền kinh tế, xã hội,… đã
gây ra những thay đổi trong nội dung các nguyên tắc này, kéo theo các ngoại lệ
áp dụng. Trong bài viết này, chúng tôi sẽ đề cập đến những trường hợp phá vỡ
nguyên tắc ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách nhà nước và nêu ra sự cần
thiết, giới hạn của các trường hợp đó.
1
Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư
pháp, Hà Nội, 2005, tr. 27.
1
1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CHUNG
Trong phần này, để phục vụ cho nội dung chính, chúng ta sẽ xem xét các
khái niệm sau đây: ngân sách nhà nước, Luật ngân sách nhà nước, nguyên tắc.
♦ Khái niệm ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước (NSNN), hay ngân sách chính phủ, là một thành
phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng
rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về

NSNN lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tùy
theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu (kinh tế, khoa học pháp lý…).
Dưới góc độ kinh tế, các nhà kinh tế Nga quan niệm: NSNN là bảng liệt
kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia.
Dưới góc độ khoa học pháp lý, Luật NSNN đã được Quốc hội Việt Nam
thông qua năm 2002 định nghĩa: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà
nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định và
được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
của Nhà nước”
2
.
Như vậy có thể thấy các đặc điểm của NSNN như sau
3
:
(i) NSNN là một kế hoạch tài chính khổng lồ nhất cần được Quốc hội biểu
quyết thông qua trước khi thi hành;
(ii) NSNN không phải là một bản kế hoạch tài chính thuần túy mà còn là
một đạo luật;
(iii) NSNN là kế hoạch tài chính của toàn thể quốc gia, được trao cho Chính
phủ tổ chức thực hiện nhưng phải được đặt dưới sự giám sát trực tiếp của Quốc hội.;
(iv) NSNN được thiết lập và thực thi hoàn toàn vì mục tiêu mưu cầu lợi
2
Xem Điều 1 Luật NSNN năm 2002. Trước đó, Luật NSNN năm 1996 định nghĩa NSNN như sau: “Ngân sách
Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của quốc gia trong dự toán đã được cơ quan chính phủ có thẩm quyền
quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của chính phủ.
3
Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư
pháp, Hà Nội, 2005, tr. 16-20.
2
ích chung cho toàn thể quốc gia, không phân biệt người thụ hưởng các lợi ích đó

là ai, thuộc thành phần kinh tế nào hay đẳng cấp xã hội nào;
(v) NSNN luôn phản ánh mối tương quan giữa quyền lập pháp và hành
pháp trong quá trình xây dựng và thực hiện ngân sách.
♦ Khái niệm Luật Ngân sách Nhà nước
Có thể hiểu một cách ngắn gọn Luật NSNN là tổng quan các quy phạm
pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động
NSNN. Các quan hệ xã hội này tuy có nhiều nhưng có thể phân loại chúng thành
bốn nhóm cơ bản sau
4
:
(i) Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình lập, phê chuẩn, chấp hành
và quyết toán NSNN;
(ii) Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình phân cấp quản lý NSNN;
(iii) Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập quỹ NSNN;
(iv) Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình sử dụng quỹ NSNN.
♦ Khái niệm nguyên tắc
Nguyên: gốc; tắc: phép tắc. Có thể hiểu đơn giản khái niệm nguyên tắc
như sau
5
: (1) Điều cơ bản đã được qui định để dùng làm cơ sở cho các mối quan
hệ xã hội. (2) Điều cơ bản rút ra từ thực tế khách quan để chỉ đạo hành động.
2. CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NHỮNG
TRƯỜNG HỢP PHÁ VỠ CÁC NGUYÊN TẮC NÀY
NSNN là một phạm trù khá rộng mang nhiều đặc điểm của tài chính công
nên có khá nhiều nguyên tắc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quan
hệ này. Tuy nhiên, như đã trình bày ở phần mở bài, Việt Nam cũng như các
nước trên thế giới đều thừa nhận bốn nguyên tắc cơ bản: nguyên tắc ngân sách
nhất niên, nguyên tắc ngân sách đơn nhất, nguyên tắc ngân sách toàn diện,
4
Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư

pháp, Hà Nội, 2005, tr. 48-49.
5
Xem website: />3
nguyên tắc ngân sách thăng bằng. Ngoài ra, theo Luật NSNN của Việt Nam năm
2002, chúng ta có thể nhận thấy một số nguyên tắc khác như: nguyên tắc thống
nhất tổ chức NSNN; nguyên tắc độc lập và tự chủ của các cấp NSNN; nguyên
tắc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp NSNN,… Tuy nhiên, có thể
nhận thấy các nguyên tắc này (được quy định cụ thể trong Luật NSNN 2002)
đều bắt nguồn từ bốn nguyên tắc cơ bản trên. Do đó, trong phạm vi bài viết này,
chúng tôi chỉ đề cập đến các trường hợp phá vỡ của các nguyên tắc cơ bản của
NSNN theo Luật NSNN 2002 cùng với sự cần thiết và giới hạn của các trường
hợp đó.
2.1. Nguyên tắc ngân sách nhất niên
2.1.1. Quá trình hình thành
Nguyên tắc nhất niên của ngân sách được hình thành vào những năm cuối
thế kỷ XVII, xuất hiện lần đầu tiên ở Anh, sau đó nó được thừa nhận tại nhiều
nước ở châu Âu như Pháp, Đức. Đến nay, nguyên tắc này trở thành một nguyên
tắc cơ bản của nền tài chính công hiện đại ở hầu hết các nước trên khắp thế giới,
trong đó có Việt Nam. Nguyên tắc ngân sách nhất niên được hình thành và lan
rộng do một số lí do cơ bản sau
6
:
(i) Quốc hội Anh muốn củng cố ảnh hưởng của mình với nền quân chủ, để
dễ bề kiểm soát nhà vua thì Quốc hội Anh đòi hỏi mỗi năm nhà vua phải đệ
trình một bản thu chi để quốc hội phê chuẩn;
(ii) Quốc hội đòi hỏi nhà vua chỉ được phép thực hiện kế hoạch thu chi
của mình trong một năm, sau đó lại phải trình bản thu chi mới để Quốc hội phê
chuẩn thì mới được thực hiện thu chi tiếp;
(iii) Nguyên tắc nhất niên làm cho nền tài chính công của quốc gia mang
màu sắc dân chủ, trong đó nhân dân có quyền tham gia vào việc quản trị nền tài

chính của đất nước thông qua người đại diện của mình là Quốc hội (hoặc nghị
6
Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư
pháp, Hà Nội, 2005, tr. 27,28.
4
viện). Vì thế, sau khi hình thành nó được các nước có nền dân chủ phát triển
sớm áp dụng và trở thành nguyên tắc cơ bản của nền tài chính công của khắp các
quốc gia trên thế giới.
2.1.2. Nội dung
Nguyên tắc ngân sách nhất niên gồm hai khía cạnh cơ bản sau đây:
(i) Mỗi năm quốc hội (cơ quan nắm quyền lập pháp) sẽ biểu qụyết ngân
sách một lần theo kỳ hạn do luật định;
(ii) Bản dự toán NSNN sau khi Quốc hội quyết định chỉ có giá trị hiệu lực
thi hành trong một năm và chính phủ (cơ quan nắm quyền hành pháp) cũng chỉ
được phép thi hành trong năm đó.
Ở Việt Nam, nguyên tắc ngân sách nhất niên được quy định tại Điều 1 và
Điều 14 Luật NSNN năm 2002. Theo đó, NSNN được cơ quan có thẩm quyền
quyết định và thực hiện trong một năm, bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc
vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch.
2.1.3. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc nhất niên
Nguyên tắc nhất niên là một trong những nguyên tắc cơ bản của nền tài
chính mỗi quốc gia; đặc biệt, trong nền tài chính công hiện đại ngày nay, nguyên
tắc này còn được quy định trong Hiến pháp và luật của các quốc gia. Tuy nhiên
việc quyết định và thực hiện ngân sách nhà nước chịu ảnh hưởng của rất nhiều
yếu tố khác nhau mà pháp luật cũng như các dự toán ngân sách của mỗi quốc gia
không thể nào dự liệu hết được, vì thế vẫn luôn luôn tồn tại các trường hợp phá
vỡ nguyên tắc và nguyên tắc này cũng không phải là ngoại lệ.
Đối với nguyên tắc nhất niên, có thể tồn tại một số trường hợp phá vỡ
nguyên tắc như trường hợp Quốc hội không thể họp được mỗi năm một lần. Ví
dụ như trong trường hợp có chiến tranh, thiên tai gây ảnh hưởng nghiêm trọng

và kéo dài hoặc một số nguyên nhân đặc biệt khác.
Trường hợp này đã từng xảy ra ở Bắc Triều Tiên năm 2005. Phiên họp
5
thường niên của Quốc hội khoá 12 Bắc Triều Tiên dự kiến sẽ diễn ra vào ngày
09/03/2005 đã không thể tiến hành. Các nhà phân tích đưa ra nhiều nhận định về
nguyên nhân của trường hợp này, có nhận định cho rằng do ảnh hưởng của sự
căng thẳng xung quanh chương trình hạt nhân của Bình Nhưỡng, lại có nhận
định cho rằng do sự chậm trễ trong việc soạn dự thảo ngân sách mới
7
. Trong
phiên họp thứ 2 của Quốc hội khóa 11 Bắc Triều Tiên vào hồi tháng 3 năm
2004, Quốc hội đã bàn về ngân sách năm 2003 và thông qua dự thảo ngân sách
năm 2004. Lẽ ra theo thông lệ, đến tháng 3 năm 2005 Quốc hội phải họp để
quyết định vấn đề về ngân sách, tuy nhiên năm tài chính 2004 đã kết thúc nhưng
Quốc hội không thể họp như dự kiến để quyết định về ngân sách cho năm tiếp
theo (năm 2005).
♦ Giới hạn của trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên
Chúng ta có thể nhận định rằng, các trường hợp phá vỡ nguyên tắc này là
điều bất khả kháng nên nếu Quốc hội không hợp được trong năm đó thì tất nhiên
sẽ không có việc biểu quyết ngân sách một lần theo luật định. Những trường hợp
phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên như thế này xảy ra không nhiều nhưng
không phải là không thể xảy ra. Thiết nghĩ pháp luật bên cạnh việc quy định rõ
các nguyên tắc cũng nên quy định các trường hợp ngoại lệ có thể xảy ra một
cách chặt chẽ, để hạn chế tối đa các tổn thất cho hoạt động ngân sách như, trong
trường hợp thời điểm của năm đó Quốc hội không họp được thì việc sửa đổi dự
toán ngân sách sẽ được tiến hành như thế nào để minh bạch, phù hợp cho lần
biểu quyết trong năm tiếp theo.
2.2. Nguyên tắc ngân sách đơn nhất
2.2.1. Quá trình hình thành
Nguyên tắc này cũng được xây dựng đầu tiên ở các nước có nền dân chủ

sớm phát triển như Anh, Pháp, Đức… và ngày nay nó vẫn tiếp tục được thừa
nhận ở nhiều nước trên thế giới, tuy rằng nội dung thực chất của nguyên tắc ít
7
Xem Website: />6
nhiều đã có sự thay đổi do sự biến chuyển của nền tài chính công hiện đại
8
. Sở
dĩ cần phải thiết lập nguyên tắc này là vì nếu các khoản thu và chi lại được trình
bày trong nhiều văn bản khác nhau (hệ thống đa ngân sách) thì không những gây
khó khăn cho việc thiết lập một ngân sách thăng bằng và hiệu quả mà còn khiến
cho Quốc hội khó lòng kiểm soát, lựa chọn những khoản thu, chi nào là cần thiết
đề phê chuẩn cho phù hợp với yêu nhu cầu và đời sống của nền kinh tế - xã hội,
…
2.2.2. Nội dung của nguyên tắc ngân sách đơn nhất
Nguyên tắc ngân sách đơn nhất được hiểu là mọi khoản thu và chi tiền tệ của
một quốc gia trong một năm chỉ được phép trình bày trong một văn kiện duy nhất,
đó là bản dự toán NSNN được chính phủ trình quốc hội quyết định để thực hiện.
“Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ
hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản
viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật”
9
.
“Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo
quốc phòng, an ninh, đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi
viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”
10
.
Tất cả các khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia (đã trình bày ở trên) trong
một năm đều phải được trình bày trong dự toán NSNN. Vậy NSNN chỉ được thể
hiện trong một văn kiện duy nhất là bản dự toán NSNN mà không được phép

trình bày trong văn kiện khác.
Để đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ, hiệu quả trong quá trình thiết lập
NSNN, trong quá trình thực hiện và giám sát việc thực hiện NSNN; đồng thời
để đảm bảo tính minh bạch của NSNN, thì pháp luật về tài chính công ở nhiều
nước trên thế giới đều thừa nhận nguyên tắc ngân sách đơn nhất là một trong
những nguyên tắc cơ bản của NSNN. Ở Việt Nam, pháp luật hiện hành chưa có
điều luật nào ghi nhận một cách rõ ràng, chính thức về nguyên tắc ngân sách
8
Xem ĐH Luật Hà Nội: Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biên), NXB. Tư
pháp, Hà Nội, 2005, tr. 30.
9
Khoản 1 Điều 2 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002.
10
Khoản 2 Điều 2 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002.
7