Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động ban hành văn bản pháp quy pháp luật.pdf

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỔ CHÍ MINH

TỔNG QUAN KHOA HỌC
ĐỀ TÀI CẤP BỘ NĂM 2006

Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoat dong
ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của Hội đồng nhân dan va Ủy ban nhân dan
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung wơng
ở nước ta hiện nay

Cơ quan chủ trì: Học viện Chính trị khu vực l

Chủ nhiệm đề tài: TS. Đỗ Ngọc Hải
Thư ký đề tài: Ths. Trần Hoàng Hưng

Hà Nội - 2006
6334
hin Ol -


&

DANH SÁCH CỘNG TÁC VIÊN
Họ và tên
TS. Nguyễn Minh Đoan

mm

ĕmmѕm

WN mm C

“an

TS. Nguyễn Văn Giáp
TS. Đỗ Ngọc Hải
Ths. Đàm Bích Hiên
TS. Hoàng Phước Hiệp

TS. Đỗ Trung Hiếu
TS. Đặng Vũ Huân
TS. Lê Quốc Hùng
Ths. Trần Hoàng Hưng

PGS. TS. Nguyễn Hữu Khién
Ths. Vũ Thị Hoài Phương

TS. Nguyễn Văn Sáu
TS. Nguyễn Trung Thành
TS. Đỗ Thị Ngọc Tuyết


DANH MUC CAC TU VIET TAT

Ủy ban nhân dân

VBQPPL
HĐND
UBND

Ủy ban thường vụ Quốc hội

UBTVQH

Van ban quy phạm pháp luật

Hội đồng nhân dân

Xã hội chủ nghĩa


MỤC LỤC

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ XHCN TRONG HOẠT ĐỘNG
BAN HÀNH VBQPPL CỦA HĐND VÀ UBND TỈNH, THÀNH

PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG..................................-/22c. 7
I. HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và việc ban
hành VBQPPL theo luật định........................... che

rnranixrese 7

1. Vị trí, tính chất, tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND cấp tỉnh, thành

phố trực thuộc Trung ương................................- NH2 012200011111...

7

2. Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung

ương trong việc đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật .....................................
3. VBQPPL của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
II. Pháp chế XHCN trong hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND và

UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương..........................
.... -.c-ccc.o- 29
1. Khái niệm pháp chế XHÍCN ............................-.-2< nh ng. 030102 1 03 T181 xơ 29
2. Yêu cầu pháp chế XHCN trong hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND và

UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương......................... ---s--sccxsxccrrerxerersecer 37

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP CHẾ XHCN TRONG HOẠT ĐỘNG BAN

HANH VBQPPL CUA HĐND VÀ UBND TỈNH, THÀNH PHỐ
TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG.............................
Q0 Scncicerreree 47
lI. Những

tiêu chí để đánh

giá thực trạng pháp chế XHCN

trong hoạt

động ban hành VBQPPL của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ƯƠơng. . . . . . . . . . . . .

ác

LH gH HH TH ng

TH HH

HE gu 47

1. Một số quan niệm chung về tiêu chí đánh giá thực trạng pháp chế trong hoạt

động ban hành VBQPPL của HĐND và UBND....
2. Những tiêu chí cụ thể để đánh giá thực trạng pháp chế trong hoạt động ban
hành VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung

ll. Mét số ưu điểm, hạn chế về bảo đảm pháp chế trong hoạt động ban
hành

VBQPPL

của

HĐND

và

UBND

tỉnh, thành

phố trực thuộc

Trung ương ................................

- --- cà H94 HH
HH HC KH
KH Hà HH ệt 56


1. Những ưu điểm về bảo đảm pháp chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh............................--7s 22s crHererrtrrrerrrrrtrrtrrrrrrrrrrrke 56

2. Những hạn chế về mặt pháp chế trong hoạt động ban hành văn bản pháp quy
của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ................................ 61
3. Một số nhận xét từ khi có Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm

kì.

nn n...

. .ẻ.ẻ............

II. Bài học về hoạt động ban hành VBQPPL

67

và hậu quả pháp lý của

VBQPPL vi phạm pháp luật của của HĐND và UBND tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương và một số con đường giải quyết.
1. Một số bài học về nhận thức
2. Hậu quả pháp lý của VBQPPL của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương vi phạm pháp luật và con đường giải quyết ............................... 71

CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG PHÁP CHẾ
XHCN TRONG HOAT DONG BAN HANH VBQPPL CUA
HĐND VÀ UBND TỈNH, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG
I. Một số phương hướng cơ bản..............................
- - - S11 111112121111411142 xe 77
II. Một số giải pháp tăng cường pháp chế XHCN trong hoạt động ban

hành VBQPPL
MÔ:

..n

của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc
ẽ

.... ......................

81

1. Giải pháp xây dựng, hồn thiện hệ thống VBQPPL của chính quyền cấp tỉnh....... 81
2. Yêu cầu của pháp chế XHCN trong hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND
và UBND cấp tỉnh khi Việt Nam đã là thành viên của Tổ chức Thương mại

¡200419010

.ốốốố ốốốốố..........

88

3. Tăng cường đội ngũ cán bộ, công chức vào hoạt động ban hành VBQPPL của

HĐND và UBND tỉnh, thnh ph trc thuc Trung ng..........................-----cs--ôâcs2 97
4. Tng cng cụng tác kiểm tra, giám sát việc ban hành VBQPPL

của HĐND

và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ....................... -.-------secs-eece-esrecee 110
5. Phát huy vai trị của hệ thống chính trị trong hoạt động ban hành VBQPPL

của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ..........................
.- 117

KẾT LUẬN

..........................................................222222222222201.eae 121


LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
- Từ khi Đáng ta khởi xướng và lãnh đạo công cuộc đổi mới, nhất là từ
khi có Hiến pháp năm 1992, hoạt động ban hành VBQPPL của Nhà nước ta

được đẩy mạnh đáng kể. Nhà nước ta đã ban hành được nhiều Bộ luật, luật,
nghị quyết, v.v.. Các văn bản đó đã và đang đi vào cuộc sống và đã phát huy
tác dụng rất tích cực trong đời sống xã hội của nước ta. Điều đó cũng thể hiện
những bước tiến bộ trong việc từng bước xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp
quyền Việt Nam XHCN

của dân, do dân, vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng

Cộng sản Việt Nam.
- Trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Đảng ta đã đưa

ra quan điểm xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN của dân,
do dân, vì dân và được thể chế hóa tại Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001).
Muốn hoàn thiện Nhà nước pháp quyền, đòi hỏi nước ta phải xây dựng một hệ

thống pháp luật tốt, phù hợp, đầy đủ. Một hệ thống pháp luật tốt, phù hợp, đầy
đủ có nghĩa là hệ thống đó điều chỉnh tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội,
những quy phạm pháp luật phản ánh đầy đủ, khách quan những quan hệ của

xã hội trong điều kiện hiện nay.
Trong xu thế tồn cầu hóa, việc nước ta gia nhập các tổ chức quốc tế,
trong đó có WTO, trên cơ sở bảo đảm độc lập, chủ quyền, thống nhất, tồn

vẹn lãnh thổ, vì hịa bình và phát triển là hoàn toàn phù hợp với xu thế khách
quan. Một vấn đề đặt ra là, đã gia nhập WTO thì địi hỏi chúng ta phải sửa
chữa, bổ sung hệ thống pháp luật cho phù hợp với những nước ký kết trong
giao dịch làm ăn, hội nhập. Vì vậy, trong thời gian tới, Nhà nước ta phải ban

hành, sửa đổi một số lượng văn bản pháp luật đáng kể.
- Để các văn bản đi vào cuộc sống, cần có nhiều yếu tố, đó là: giáo dục,
tuyên truyền phổ biến pháp luật; nêu cao tính tự giác chấp hành pháp luật của


các chủ thể trong cả nước, trong đó, việc thể chế hóa các văn bản pháp luật
của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền là một yếu tố rất quan trọng. HĐND
và UBND các cấp (từ cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đến cấp quận,

huyện và xã, phường) là những cơ quan nhà nước có thẩm quyền trên.

Trong những năm vừa qua, HĐND và UBND các cấp đã làm tốt nhiệm

vụ này. Các tổ chức này đã cụ thể hóa trong việc thực hiện Hiến pháp, các
luật, văn bản của chính quyền cấp trên. Tuy nhiên, thơng qua khảo sát của
chúng tôi, qua các kênh thông tin thì việc ban hành VBQPPL của HĐND và

UBND

các cấp vẫn còn nhiều bất cập, mâu thuẫn, chồng chéo; pháp chế

XHCN trong hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND và UBND các cấp vẫn
còn nhiều hạn chế.

- Pháp chế là một nguyên tắc cơ bản trong lý luận của học thuyết Mác Lênin về nhà nước và pháp luật. Nội hàm của pháp chế rất rộng. Trong lĩnh
vực ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương, pháp chế địi hỏi rất chặt
chẽ. Hiện nay, Nhà nước ta đã ban hành Luật Ban hành VBQPPL của HDND
và UBND năm 2004, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 4 năm 2005. Vì thế, để luật
đi vào cuộc sống, phải tăng cường pháp chế XHCN

trong việc ban hành

VBQPPL, của HĐND và UBND các cấp.

Vì những lý do trên, để góp phần thực hiện đường lối, chính sách của
Đảng về hồn thiện hệ thống pháp luật, tôi chọn vấn để: “Pháp chế XHCN
trong hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND

và UBND tính, thành phố

trực thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay” làm đề tài khoa học cấp Bộ đăng

ký ở Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, triển khai trong năm 2006.
2. Tình hình nghiên cứu trong và ngồi nước

Những năm gần đây đã có một số cơng trình nghiên cứu về VBQPPL..
Có thể nêu lên một số cơng trình sau đây:
- Một số vấn đề lý luận và thực tiễn trong soạn thảo văn bản pháp luật,
của PGS. TS. Lê Hồng Hạnh, Tạp chí Luật học số 6/1999.


- Kỹ thuật lập quy của PTS Lưu Kiến Thanh, năm 1988.
-Giáo trình Lý luận về Nhà nước và Pháp luật của Trường Đại học Luật
Hà Nội, Nhà xuất bản Công an nhân dân, 2003, PGS.TS. Lê Minh Tâm chủ

biên.
-Giáo trình Lỹ luận chung về Nhà nước và Pháp luật của Đại học Quốc
gia Hà Nội - Khoa Luật, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội, TS Nguyễn
Cửu Việt chủ biên, năm 2001.
-Tập bài giảng Kỹ thuật xây dựng văn bản, Trường Đại học Luật Hà

Nội, năm 1994, của Luật gia Hồng Sao và Nguyễn Thế Quyền.
-Tính quyền lực của văn bản quản lý hành chính nhà nước của Nguyễn
Thế Quyền, Giảng viên Đại học Luật Hà Nội, Tạp chí Luật học số 2/1996.
- Cơ chế giám sát việc ban hành các văn bản pháp luật của PTS Luật
học Nguyễn Cửu Việt, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, 1(80)/1993.

-Mdy ý kiến về đổi mới ban hành pháp luật của PTS Luật học Lê Văn
Hoe, Tap chi Quản lý nhà nước, số 4(24)/1997.

- Pháp luật yếu tố quan trọng bảo đảm tăng trưởng kinh tế và phát triển
bền vững của PGS.TS Luật học Lê Minh Tâm, Tạp chí Luật học số 3/2000.

- Cán bộ xã, phường - Vấn đề giải pháp của PTS Triết học Nguyễn Hữu
Khién, Tap chi Cong san 11/6-1997.
-Một số vấn để cải cách thể chế hành chính ở nước ta của PTS Dinh
Văn Tiến, Tạp chí Cộng san 8/4-1998.

-Một số quy định nhà nước Phong kiến Việt Nam về soạn thảo, ban
hành văn bản quản lý nhà nước của Vũ Thị Phụng, Tap chi Quản lý nhà nước
số 3(17)-1996.

-Một số vấn đề về đổi mới phương thức xây dựng thể chế hành chính
của Luật sư Nguyễn Văn Thảo, Tạp chí Quản lý nhà nước 11(70)/2001.
-Quyén lập quy của cơ quan hành pháp của PGS.TS Luật học Nguyễn
Đăng Dung, Tạp chí Luật học số 4/2002.


-Tổ chức và hoạt động của các ban của HDND

của TS Luật học

Trương Khắc Linh, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 2 (25)/2-2003.

- Nắm vững quan điển của Đảng trong cải cách hành chính và bộ máy
nhà nước của PGS.TS Luật học Trần Ngọc Đường, Phó Chủ nhiệm Văn phịng
Quốc hội, Tạp chí Cộng sản 18/9-1999.
-Tăng cường hiệu quả hoạt động của HĐND

các cấp trong tình hình

hiện nay của Ths. Vũ Thị Hồi Phương, Tạp chí Giáo dục Lý luận số 7/1999.

- Nâng cao năng lực thể chế hóa đổi mới quy trình pháp luật của Luật

sư Nguyễn Văn Thảo, Tạp chí Cộng sản 24/12-1997.
- Cần lập lại trật tự đối với văn bản quản lý nhà nước ở địa phương của
Khuất Văn Sách, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 12/2003.
-Soan thảo văn bản và xử lý văn bản trong công tác lãnh đạo và quản

lý, 1999, của PGS.TSKH Nguyễn Văn Thâm.
-Văn bản của chính quyên địa phương, Luận văn Thạc sĩ của Trương

Khắc Linh, năm 2000.
-Tính cơng khai, mình bạch trong ban hành VBQPPL

của Lưu Tiến

Dũng, Tạp chí Luật pháp số 3(50)/2-1005.
Nhìn chung các cơng trình trên đã đề cập đến lĩnh vực văn bản pháp
luật, nhưng có những cơng trình thể hiện ở các văn bản pháp luật của cơ quan
Trung ương, có cơng trình ở góc độ soạn thảo hoặc ở khía cạnh giám sát, kiểm

tra.
Đề tài kế thừa những khía cạnh của các cơng trình. Ví dụ, nâng cao hiệu
quả hoạt động của HĐND và UBND trong việc soạn thảo, ban hành văn bản

pháp luật; cơ chế giám sát việc ban hành văn bản pháp luật; đổi mới việc thể
chế hành chính; quyền lập quy của cơ quan hành pháp; nắm vững những quan
điểm của Đảng trong việc hoạt động của bộ máy nhà nước, trong đó, có việc
ban hành văn bản, v.v..

Từ việc kế thừa đó tác giả rút ra cho mình cách nhìn sâu sắc, tồn diện
hơn một vấn đề, đó là: Yêu cầu của pháp chế XHCN trong hoạt động ban

hành VBQPPL của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ở
Việt Nam trong điều kiện hiện nay.

Đây là cơng trình đầu tiên thể hiện một cách tồn diện về thẩm quyền,
vị trí, vai trị trong soạn thảo VBQPPL của HĐND và UBND của tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương ở thời điểm Luật Ban hành VBQPPL của HĐND,
UBND có hiệu lực pháp luật.
3. Mục tiêu nghiên cứu
- Làm rõ vị trí pháp lý của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ương trong việc ban hành VBQPPL; cơ sở khoa học, cơ sở pháp lý và
yêu cầu pháp chế trong việc xây dựng VBQPPL.

- Nêu rõ thực trạng của việc tăng cường pháp chế XHCN trong hoạt

động ban hành VBQPPL của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ương ở nước ta hiện nay.

- Đưa ra các phương hướng và các giải pháp nhằm bảo đảm pháp chế
XHCN trong hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND và UBND tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương.
4. Phạm vi nghiên cứu
Hoạt động ban hành văn bản của HĐND

và UBND

có VBQPPL, văn

ban áp dụng pháp luật, văn bản cá biệt. Đề tài chỉ nghiên cứu yêu cầu pháp
chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND và UBND tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ương ở một số tỉnh, thành phố trong phạm vi cả nước; thời
gian từ năm 2000 đến nay.
3. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

- Cơ sở lý luận là những quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư
tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về pháp chế XHCN.


- Đề tài căn cứ vào đường lối, quan điểm, chủ trương, chính sách của

Đảng Cộng sản và Nhà nước Việt Nam trên vấn đề HĐND và UBND tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương về hoạt động ban hành VBQPPL

theo luật

định.
- Trong phương pháp nghiên cứu, đề tài sử dụng phương pháp duy vật

biện chứng Mác - Lênin để giải quyết những vấn đề đặt ra. Đề tài chủ yếu sử
dụng phương pháp chuyên ngành về Lý luận Nhà nước và Pháp luật. Ngồi ra,

đề tài cịn sử đụng các phương pháp kết hợp lịch sử với lơgíc; coi trọng điều
tra xã hội học; thống kê; so sánh, v.v. để giải quyết những vấn đề đặt ra trong

dé tai.
6. Kết cấu của dé tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, đề tài có ba chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về pháp chế XHCN trong hoạt động ban hành

VBQPPL của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;
Chương 2: Thực trạng pháp chế XHCN

trong hoạt động ban hành

VBQPPL của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;
Chương 3: Phương hướng và giải pháp tăng cường pháp chế XHƠCN
trong hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương.


CHƯƠNG 1:

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHAP CHE XHCN
TRONG HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VBQPPL CỦA HĐND VÀ UBND
TỈNH, THÀNH PHO TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG
I. HĐND VÀ UBND TỈNH, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

TRUNG ƯƠNG

VÀ VIỆC BAN HÀNH VBQPPL THEO LUẬT ĐỊNH
1. Vị trí, tính chất, tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND cấp

tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
1.1. Vị trí, tính chất, tổ chức của HĐND
Ở nước ta, chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành của chính
quyền nhà nước thống nhất, bao gồm cơ quan đại điện của nhân dân do nhân

đân trực tiếp bầu ra đó là HDND va UBND.
Theo quy định của Hiến pháp năm

1992 và Luật tổ chức HĐND

và

UBND năm 2003, chính quyền địa phương được tổ chức ở ba cấp tương ứng
với các đơn vị hành chính sau đây:

- Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh).
- Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện).
- Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã).
Ở mỗi đơn vị hành chính trên đều tổ chức HĐND và UBND. Việc xác
định tính chất của các cơ quan nói trên có ý nghĩa rất quan trọng trong việc
xác định vị trí, vai trị của chính quyền địa phương trong hệ thống các cơ quan
nhà nước. Trước hết, HĐND là thiết chế thực hiện quyền lực của nhân dân địa
phương, hay nói cách khác, trong chế độ dân chủ, quyền lực của nhân đân địa
phương được tập trung vào một cơ quan đại diện cho nhân dân trong việc giải
quyết tất cả vấn đề quan trọng của đời sống kinh tế, chính trị, xã hội ở địa


phương. Như vậy, chỉ có HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng
của nhân dân địa phương, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Điều 119
Hiến pháp năm

UBND

1992 (sửa đổi năm 2001) và Điều 1 Luật tổ chức HĐND

năm 2003 xác định: "HĐND

và

là cơ quan quyên lực nhà nước ở địa

phương, đại diện cho ÿ chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do
nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và
cơ quan nhà nước cấp trên". Theo đó, tính qun lực nhà nước của HĐND thể
hiện ở chỗ HĐND

là cơ quan nhà nước ở địa phương được nhân đân trao

quyền thay mặt mình thực hiện quyền lực nhà nước; quyết định các vấn để
quan trọng của địa phương; thực hiện quyền giám sát ở địa phương; biến ý chí

của nhân dân địa phương thành các quy định mang tính bắt buộc đối với các
cơ quan, tổ chức và dân cư trên toàn lãnh thổ địa phương: thành lập hoặc bãi
bỏ các cơ quan nhà nước khác của địa phương. Là cơ quan quyền lực nhà nước
ở địa phương, vì thế, có chức năng quản lý, thực hiện nhiều hoạt động mang
tính chất chấp hành và điều hành, “HĐND ra nghị quyết về các biện pháp và

pháp luật ở địa phương..." (Điều 120 Hiến pháp năm 1992, Điều 10 Luật tổ
chức HĐND và UBND năm 2003). Tính đại diện của HĐND thể hiện ở chỗ,
HĐND là cơ quan duy nhất ở địa phương do cử tri bầu ra theo ngun tắc phổ

thơng, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín để đại diện cho ý chí, nguyện vọng
và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Là cơ quan "tự quản" ở địa
phương, HĐND có quyền chủ động quyết nghị về các vấn để trong phạm vi
địa phương vì quyền lợi và đời sống của nhân dân địa phương, khơng trái với
lợi ích quốc gia và chính sách pháp luật của nhà nước.
Trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND phải đảm bảo đầy đủ

hai tính chất đó. Nếu q thiên về tính đại diện mà khơng thể hiện tính quyền
lực nhà nước thì HĐND

chỉ là một tổ chức xã hội. Nếu chỉ thể hiện về tính

quyền lực nhà nước mà khơng chú ý đến tính đại diện thì HĐND sẽ trở thành
cơ quan nhà nước quan liêu, xa rời dân. Chỉ khi nào HĐND

kết hợp nhuần


nhuyễn hai tính chất trên đây trong tổ chức và hoạt động của mình thì HĐND
mới thực sự là cơ quan nhà nước của dân, do dân và vì dân !. Do vậy, HĐND ở

cấp tỉnh là chính quyền địa phương, là những cơ quan quyền lực nhà nước
trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ tương ứng.
Trong bộ máy nhà nước, vị trí tính chất của HĐND cấp tỉnh được xác

định bởi các đặc điểm sau:
- HĐND là cơ quan nhà nước do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra,

giải quyết các công việc ở địa phương theo thẩm quyền mà pháp luật quy
định, phù hợp với nguyện vọng của nhân dân địa phương. Đó là cầu nối giữa
nhân dân và nhà nước.

- HĐND là trung tâm tổ chức thực hiện mọi quyết định của các cơ quan
nhà nước cấp trên.
- HĐND là nơi điều hòa, phối hợp mọi hoạt động của các cơ quan nhà
nước ở địa phương và các cơ quan nhà nước trung ương đóng ở địa phương.
- HĐND là nơi để nhân dân tham gia vào việc quản lý công việc của

nhà nước, quản lý xã hội.

- HĐND là cơ sở để thành lập các cơ quan nhà nước khác ở địa phương.
Những đặc điểm trên khơng chỉ xác lập vị trí pháp lý của HĐND trong
bộ máy nhà nước, mà còn xác định tính chất của HĐND, đó là, cơ quan quyền

lực nhà nước ở địa phương. Những đặc điểm đó thể hiện mối quan hệ của
HĐND với các cơ quan nhà nước cấp trên.

Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của HĐND, Quốc hội khóa XI đã ban
hành Luật Bầu cử đại biểu HĐND, Luật Tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi).
Ngày 20/11/2003, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP
ngày 30/6/2004 về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính
phủ và chính quyên tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Theo luật mới,
! Xem: Bình luận khoa học Hiếp pháp nước Cộng hồ XHCN Việt Nam năm 1992, NXB Khoa hoc

xã hội, Hà Nội, 1995, tr.344 - 345.


tính chất tự quản, đại diện và cả tính chất cơ quan quyền lực nhà nước của

HĐND đều được nâng cao hơn nhiều so với trước. Điều đó được thể hiện 6
những điểm sau đây:
Thứ nhất, về đại biểu HĐND.

Kết quả bầu cử cho thấy số đại biểu trúng cử và cơ cấu, thành phần đại
biểu trúng cử nhìn chung đều được nâng cao, đạt so với yêu cầu để ra. Về

trình độ văn hóa, trình độ chun mơn và phẩm chất chính trị của đại biểu
trúng cử nhiệm kỳ 2004 - 2009 được nâng lên so với nhiệm kỳ trước”.

Thứ hai, về tổ chức.

-

Ở cấp tỉnh, có thường trực HĐND, các trưởng ban hoạt động chuyên

trách. HĐND cấp tỉnh có văn phịng riêng.
Thứ ba, về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh.
Nhiệm vụ quyền hạn của HĐND cấp tỉnh từng bước được cụ thể hơn,
thực quyền hơn, rõ hơn cả về quyết định những vấn để quan trọng của địa
phương để phát huy tiểm năng của địa phương xây dựng và phát triển địa
phương về mọi mặt, không ngừng cải thiện đời sống cho nhân dân địa phương,
làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. Ngồi ra, HĐND

cịn có

thêm quyền quyết định các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương (điểm b mục
1 Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP).
Trong những lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phương, ngoài những

nhiệm vụ, quyền hạn như trước đây, HĐND cịn có thêm quyền bỏ phiếu tín
nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu (Điều 65 Luật tổ chức HĐND
và UBND

năm 2003), HĐND

cấp tỉnh có quyền quyết định tổng biên chế

hành chính, sự nghiệp ở địa phương phù hợp với yêu cầu phát triển và khả

năng ngân sách của phương; thông qua tổng biên chế hành chính của địa
phương trước khi trình cấp có thẩm quyền quyết định, v.v..
” Xem phụ lục số 1, trang 2 - 3.

10


Chức năng giám sát của HĐND được chú trọng tăng cường hơn nhiều
so với trước. HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường
trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám
sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND;

giám sát việc tuân theo pháp

luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang
nhân dân và của công dân địa phương.
Thứ tư, về hoạt động của HĐND.
Kỳ hợp được xác định là hình thức hoạt động chủ yếu và quan trọng của
HĐND. Hầu hết các nghị quyết của HĐND được ban hành đều có sự kết hợp
với việc triển khai nghị quyết của Quốc hội, các nghị quyết, nghị định của
Chính phủ; quyết định, chỉ thị của cấp trên; kết hợp với việc cụ thể hóa đường
lối, chủ trương của Tỉnh ủy.
Việc chất vấn của đại biểu trong các kỳ họp đã và đang thu hút được sự
quan tâm đặc biệt của cử tri địa phương, vì, nội dung chất vấn phong phú, đa

đạng, liên quan đến nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội.
Ngay sau mỗi kỳ họp, thường trực HĐND tiến hành họp với các ban,
các cơ quan chức năng hoàn thiện văn bản và hướng dẫn các tổ đại biểu tiến

hành tiếp xúc cử tri để báo cáo kết quả kỳ họp, trả lời những thắc mắc, kiến

nghị của cử tri và thu thập ý kiến của cử tri để có biện pháp giải quyết tiếp
theo.
Bên cạnh đó, tính thường xuyên và liên tục trong hoạt động của HĐND

được bảo đảm bằng hoạt động của thường trực HĐND, các ban của HĐND
cấp tỉnh. Trong mối quan hệ với các ban, thường trực HĐND có vai trị điều
hịa, phối hợp hoạt động của các ban bằng cách chỉ đạo các ban khảo sát tình

hình thực tế, thẩm tra các báo cáo, đề án. Giữa hai kỳ họp thường trực HĐND
giải quyết các công việc của HĐND theo luật định, nhất là việc khảo sát thực
tế để làm cơ sở chuẩn bị nội dung kỳ hợp tiếp theo của HĐND. Công tác giám
sát, kiểm tra việc thi hành pháp luật, nghị quyết của HĐND

11

được coi trọng,


chuẩn bị kỹ về nội dung, kế hoạch. Qua kiểm tra và giám sát, thường trực
HĐND thơng báo tình hình và kiến nghị biện pháp xử lý những vấn đề còn tồn
tại đến các cơ quan chức năng.

Tuy nhiên, bên cạnh những mặt đã đạt được trong quá trình tổ chức và
hoạt động của HĐND vẫn còn một số tồn tại sau đây:
- Một là, về cơ cấu đại biểu HĐND trong nhiệm kỳ 2004 - 2009 chưa

hợp lý: đại biểu là cán bộ, công chức chiếm tỷ lệ cao; cơ cấu đại biểu trẻ
không đồng đều trong giữa các địa phương. Một số đại biểu chưa thực sự
gương mẫu trong cơng tác, có những vi phạm pháp luật, đạo đức, lối sống, gây
bất bình trong nhân dân. Đến giữa năm 2005, chúng ta đã xử lý kỹ luật 04 Bí

thư Tỉnh ủy, 02 Chủ tịch HĐND

tỉnh, 11 Chủ tịch UBND tỉnh, 03 Phó Bí thư

thường trực Tỉnh ủy và Thành ủy?.
- Hai là, về tổ chức, hoạt động của HĐND.
Mặc dù Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã quy định tương đối
cụ thể, quyền hạn của mỗi cấp HĐND trong những lĩnh vực nhất định, đồng
thời thẩm quyền của từng cấp có những điểm khác nhau nhất định giữa thành
thị và nông thôn. Song về tổ chức thì lại khơng có sự khác nhau giữa thành thị
và nơng thơn. Có lẽ đây cũng là điểm cịn tiếp tục còn phải xem xét thêm.
Thanh thị, nhất là thành phố trực thuộc Trung ương, có tính chất, phạm ví hoạt
động, đối tượng quản lý rất khác nhau.
Trong hoạt động của HĐND ở nước ta hiện nay thường có một số hạn
chế sau:
- Các Nghị quyết của HĐND các cấp được xây dựng đường như khơng
phải bởi trí tuệ của chính các đại biểu mà chủ yếu là sự hợp thức hóa các
quyết định của cấp ủy và của UBND, bởi vì, số kỳ họp của HĐND rất ít, mỗi

năm có 2 kỳ, thời gian dành cho mỗi kỳ họp ngắn, thường chỉ 2 - 3 ngày,
trong khi đó nhiều báo cáo cần thông qua, nên việc thảo luận, chất vấn bị hạn
? Hữu Thọ, Ơ, dị, “lọng”, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2006, trang 319.

12


chế. Việc thơng qua nghị quyết của HĐND

cịn mang tính hình thức. Thêm

vào đó, trình độ của đại biểu cịn nhiều mặt hạn chế nên khó có thể tham gia
xây dựng được những nghị quyết thực sự có chất lượng, tham gia tiếp xúc cử
tri có kết quả, v.V..

- Hoạt động giám sát của HĐND

trong thời gian qua có nơi, có lúc

mang tính hình thức: “Thực tế khá phổ biển là hoạt động chất vấn của HĐND
chỉ mang tính chất gợi mở các vấn để, chưa đảm bảo hiệu lực thực sự. Người
chất vấn chưa đủ các thông tin cân thiết, cịn người trả lời thì chưa đủ thỏa

đáng và cụ thể, các cuộc thảo luận trong các kỳ họp HĐND thường giống như
họp Mặt trận Tổ quốc, tính quyên lực và pháp lý của nó cịn rất hạn chế"?
Khâu theo dõi, kiểm tra việc thực hiện những "lời hứa" của những người bị
chất vấn hầu như bị "quên lãng", bị bỏ qua. Vì thế, trong hoạt động giám sát,

HĐND không bao quát hết công việc quản lý điều hành của UBND, Tòa án
nhân đan, Viện kiểm sát nhân dân. Đó cũng là một trong những nguyên nhân
làm cho nhiều vụ vi phạm pháp luật, tiêu cực, tham những, buôn lậu, v.v. xây

ra ở nhiều địa phương chưa được khắc phục.

Để khắc phục được những tồn tại trên, vấn đề đặt ra là HĐND cần phải
được trực tiếp củng cố về tổ chức, nâng cao chất lượng đại biểu và đổi mới
phương thức tổ chức hoạt động theo hướng:
- Tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng đối với HĐND, vì sự lãnh

đạo của Đảng là nhân tố quan trọng để đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân,
phát huy mặt tích cực của dân chủ trực tiếp và dân chủ đại điện trong tổ chức

và hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.
- Nâng cao chất lượng đại biểu HĐND từ khâu xây đựng tiêu chuẩn, cơ
cấu đại biểu cho mỗi nhiệm kỳ bầu cử đến việc đào tạo bồi đưỡng thường

xuyên cho các đại biểu HĐND nhất là đối với các thành viên của thường trực
3 Lê Minh Thông (chủ biên), Một số vấn đê hoàn thiện tổ chức và hoại động của bộ máy nhà nước

CHXHCN Việt Nam, Nxb khoa học xã hội, Hà Nội, 2001, trang 469.

13


HĐND. Về cơ cấu, nên tăng số lượng đại biểu khơng phải là cán bộ, cơng
chức để đảm bảo tính khách quan trong biểu quyết nghị quyết của HĐND,
khách quan trong hoạt động giám sát của HĐND theo hướng dẫn tiêu chuẩn,
cơ cấu đại biểu HĐND

các cấp tại Quyết định số 49/2003/QĐ/TTG ngày

08/01/2003 của Thủ tướng Chính phủ: “Giđm tỷ lệ người của các co quan
hành chính nhà nước ra ứng cử đại biểu HDND". Bảo đâm một tỷ lệ hợp lý số
đại biểu hoạt động chuyên trách, đặc biệt là thành viên thường trực HĐND và

các ban của HĐND, chỉ nên một trong hai cấp trưởng hoặc cấp phó hoạt động
kiêm nhiệm.
- Xây dựng quy chế làm việc của HĐND vào đầu nhiệm kỳ, trong đó

xây dựng rõ quyền hạn, trách nhiệm của mỗi tổ chức và từng cá nhân của tổ

chức đó; xây dựng quy chế phối hợp công tác giữa các ban, tổ đại biểu; giữa

các cấp ủy đáng, thường trực HĐND, UBND, các đồn thể chính trị trong việc

giải quyết các yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của cử trị; tránh tình trạng
im lặng, làm ngơ của các cấp, các ngành khi nhận được ý kiến, kiến nghị đó,
giảm bớt nguy cơ tạo thành các điểm nóng ở địa phương, khiếu nại, khiếu kiện
Vượt CẤP, V.V..
- Tiếp tục đổi mới phương thức hoạt động của HĐND

theo các nội

dung: thực hiện đầy đủ chế độ tiếp xúc cử tri trước và sau kỳ họp; đổi mới
hình thức, nội dung tiếp xúc cử tri để cử tri có yêu cầu đều được tiếp xúc,

chuẩn bị kỹ chương trình để các cuộc tiếp xúc cử tri đạt hiệu quả thiết thực
cho cử tri và hoạt động của đại biểu trong kỳ họp; kết hợp giữa dân chủ trực
tiếp và dân chủ đại diện, nâng cao chất lượng các nghị quyết của HĐND trên
cơ sở để cử tri bàn bạc, tham gia ý kiến, nhằm phát huy và khai thác trí tuệ,

sáng kiến của nhân dân vào việc giải quyết những vấn đề bức xúc của địa
phương.

- Xây dựng cơ chế khuyến khích đại biểu tích cực tham gia phát biểu,
tranh luận tại kỳ họp, khắc phục tình trạng "nghị gật" của một số đại biểu cả

14


nhiệm kì khơng một lần phát biểu ý kiến. Đồng thời, cân hình thành và nâng

cao ý thức văn hóa chính trị của người đại biểu nhân dân trong hoạt động.

Sớm có cơ chế để sau một thời gian nhất định, những đại biểu khơng phát huy
được vai trị, khơng hồn thành trách nhiệm, khơng cịn đủ tư cách, khơng
xứng đáng với sự tín nhiệm của cử tri, họ có thể xin từ chức và đây là một việc

làm bình thường để nâng cao chất lượng hoạt động của nhiều đại biểu.
Hàng năm nên tổ chức lấy phiếu tín nhiệm của cử trị đối với các đại
biểu kết hợp với việc đánh giá của tổ chức để có biện pháp khen thưởng những
đại biểu có nhiều đóng góp cho sự phát triển của địa phương. Đồng thời kiên
quyết xử lý các đại biểu vi phạm pháp luật, khi khơng cịn đủ tư cách người

đại biểu cần bãi nhiệm họ ra khỏi HĐND.
Tóm lại, củng cố về tổ chức, nâng cao chất lượng đại biểu HĐND và
đổi mới tổ chức phương thức hoạt động của HĐND là việc làm thường xuyên,
liên tục, có như vậy mới bảo đảm được tính năng động, thực tiễn và chính thực
tiễn đồi hỏi.

1.2. Vi tri, tinh chất của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung

ương (gọi chung là cấp tinh)
Việc tổ chức, hoạt động, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan này được

quy định cụ thể trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức
HĐND và UBND năm 2003 và một số văn bản dưới luật khác (Nghị định số

107/2004/NĐ-CP ngày 01/4/2004 của Chính phủ quy định số lượng Phó Chủ
tịch và cơ cấu thành viên UBND các cấp).
Điều 123 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) quy định: "UBND
do HĐND

bầu là cơ quan chấp hành của HDND,

cơ quan hành chính nhà

nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản
của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND". Luật tổ chức
HĐND

và UBND năm 2003 qui định cụ thể hơn: "UBND do HĐND

bầu là cơ

quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu

15