Đổi mới quản lý chi ngân sách nhà nước trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam

Bộ giáo dục v đạo tạo Bộ Ti chính

Học viện Ti chính



Nguyễn Thị Minh



đổi mới quản lý chi ngân sách nh nớc
trong điều kiện kinh tế thị trờng
ở việt nam




Chuyên ngành: Tài chính, lu thông tiền tệ và tín dụng
Mã số: 5.02.09


tóm tắt luận án tiến sĩ kinh tế






H Nội - 2008

-2 -

Công trình đợc hon thnh tại
học viện ti chính


Ngời hớng dẫn khoa học:
1. PGS.TS Phan Duy Minh
2. TS Bùi Xuân Đàm


Ngời phản biện 1:
GS.TS Cao Cự Bội
Trờng Đại học Kinh tế Quốc dân

Ngời phản biện 2:
PGS.TS Đặng Văn Thanh
Trờng Đại học Kinh doanh và Công nghệ Hà Nội

Ngời phản biện 3:
PGS.TS Bạch Thị Minh Huyền
Bộ Tài chính


Luận án sẽ đợc bảo vệ trớc Hội đồng chấm luận án cấp nhà
nớc họp tại: Học viện Tài chính.
Vào hồi 15 giờ 00 ngày 23 tháng 05 năm 2008

Có thể tìm luận án tại:
- Th viện Quốc gia.
- Th viện Học viện Tài chính.


- 3 -



các công trình của tác giả có liên quan
đến đề ti nghiên cứu đ đợc công bố

1. Nguyễn Thị Minh ( ), Đổi mới cơ chế quản lý chi tiêu công cộng
ở Việt Nam phù hợp với xu hớng hội nhập quốc tế, Kinh tế Châu
á Thái Bình Dơng, (2), tr. 57 - 64.
2. Nguyễn Thị Minh ( ), Chi ngân sách theo kết quả đầu ra và khả năng
áp dụng ở Việt Nam, Kiểm toán, (3), tr. 34 - 37.
3. Nguyễn Thị Minh ( ), Khuôn khổ chi tiêu trung hạn, một công cụ tài
chính cần thiết, góp phần cân đối tài chính vững chắc, Kiểm toán, (4), tr.
10 - 14.
4. Nguyễn Thị Minh ( ), Chi ngân sách theo chơng trình dự án, thực
trạng và định hớng hoàn thiện, Kiểm toán, (6), tr. 16 - 19.



- 25 -

- 24 -
thống ngân sách và phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp. Việc Nhà nớc
sử dụng một số công cụ quản lý ngân sách mới, nhằm cân đối ngân sách
vững chắc trong trung, dài hạn và cơ chế quản lý các khoản trợ cấp từ
ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới cũng đợc nêu cụ thể và nhìn
nhận phát hiện đúng bản chất. Thấy đợc mục tiêu và phơng pháp để
đáp ứng mục tiêu, bất cứ một phơng pháp quản lý nào đợc đa ra cũng
xoay quanh những vấn đề hiệu quả, công bằng, minh bạch.
Trên cơ sở nhận thức lý luận, bài học kinh nghiệm quản lý chi ở
một số nớc cùng với thực tiễn Việt Nam, luận án đề xuất một hệ thống
các quan điểm và các giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách đạt mục
tiêu mong muốn: đó là sử dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả, minh
bạch, công bằng, không những phù hợp mà quan trọng hơn là mở đờng
và thúc đẩy kinh tế thị trờng phát triển đúng hớng. Với tám giải pháp
lớn đã đề cập đến hai nhóm vấn đề: Về hoàn thiện chính sách chi dựa trên
cơ sở khoa học và xây dựng hệ thống tiêu chuẩn định mức theo yếu tố
đầu vào kết hợp và chú trọng tới hiệu quả cuối cùng; Về tổ chức thực hiện
quy trình quản lý chi ngân sách mới trong đó kết hợp quản lý chi ngân
sách theo kết quả, quản lý chi ngân sách theo chơng trình dự án và
khuôn khổ chi tiêu trung hạn đợc gắn kết và sử dụng đồng bộ cùng một
số giải pháp bổ trợ. Đây là những vấn đề cần sớm đợc xem xét áp dụng
thí điểm ở một số bộ ngành địa phơng, tiến tới có thể áp dụng rộng rãi
trong lĩnh vực tài chính công.
Mặc dù đã có nhiều nỗ lực cố gắng, song đây là đề tài có phạm vi
rộng, rất nhiều nội dung mới mẻ, nên luận án không tránh khỏi những
khiếm khuyết nhất định. Chúng tôi mong nhận đợc nhiều ý kiến đóng
góp để tiếp tục nghiên cứu, hoàn chỉnh thêm.

-1 -
mở đầu

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Chi ngân sách nhà nớc (NSNN) là quá trình phân bổ, sử dụng
quỹ NSNN để đảm bảo điều kiện vật chất nhằm duy trì sự tồn tại, hoạt
động bình thờng cũng nh thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà
nớc theo những mục tiêu đã định. Đồng thời, chi NSNN còn đợc Nhà
nớc sử dụng nh một công cụ quan trọng trong hệ thống chính sách của
một quốc gia, góp phần giải quyết các vấn đề tài chính và cân đối vĩ mô
của nền kinh tế.
ở Việt Nam hiện nay, trong bối cảnh ở giai đoạn khởi đầu của sự
phát triển nền kinh tế thị trờng định hớng XHCN, mâu thuẫn gay gắt
giữa các nhiệm vụ quan trọng mà Nhà nớc cần phải tập trung giải quyết
với nguồn lực tài chính rất có hạn, thì việc sử dụng có hiệu quả NSNN có
ý nghĩa quan trọng trong chiến lợc phát triển kinh tế xã hội, cũng nh
tham gia vào tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế. Nhận thức đợc điều đó,
trong gần hai thập kỷ qua, Nhà nớc đã có nhiều chủ trơng và giải pháp
tích cực để từng bớc nâng cao chất lợng của chi NSNN.
Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy việc sử dụng NSNN cũng còn nhiều
bất cập. Đó là hệ thống chính sách chi cha đồng bộ; cha có phơng
thức quản lý phù hợp với đặc thù từng khoản chi; quản lý chi cha thúc
đẩy cải cách hành chính; tình trạng dàn trải, bình quân hoá trong chi tiêu

dẫn đến triệt tiêu động lực và không gắn với hiệu quả cuối cùng; quản lý
chi cha gắn với chính sách kinh tế ở tầm nhìn trung và dài hạn Bên
cạnh đó, mối quan hệ trong phân phối nguồn lực giữa Trung ơng và địa
phơng cha thực sự phát huy tính chủ động sáng tạo của địa phơng;
phơng thức uỷ quyền chi từ Ngân sách trung ơng (NSTW) vẫn mang
nặng tính bao biện, không gắn với cơ sở nên hiệu quả thấp; cơ chế tính
toán số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới phức tạp và
cha công bằng
Để góp phần giải quyết những vấn đề cấp bách nêu trên, chúng
tôi đã mạnh dạn lựa chọn đề tài Đổi mới quản lý chi ngân sách nhà
nớc trong điều kiện kinh tế thị trờng ở Việt Nam cho luận án Tiến


- 2 -
sĩ của mình với mong muốn tìm những định hớng, giải pháp thích hợp
trong công tác quản lý chi NSNN để tháo gỡ những bức bách của thực
tiễn, góp phần vào sự phát triển của nền tài chính quốc gia cũng nh mục
tiêu phát triển kinh tế xã hội của đất nớc trong điều kiện mới.
2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Trên cơ sở hệ thống hoá những vấn đề lý luận về NSNN, chi và
quản lý chi NSNN, đặc biệt là trong nền kinh tế thị trờng; đồng thời,
thông qua phân tích, đánh giá tình hình quản lý chi NSNN ở Việt nam từ
khi thực hiện công cuộc đổi mới, nhất là từ khi có Luật NSNN ban hành
năm 1996, rút ra những thành công, những tồn tại và làm rõ nguyên nhân;
kết hợp với những kinh nghiệm tiên tiến trong quản lý chi ngân sách của
một số nớc trên thế giới; từ đó mục đích nghiên cứu của đề tài là đề xuất
cho đợc một hệ thống các quan điểm, giải pháp đổi mới quản lý chi
NSNN phù hợp với điều kiện kinh tế thị trờng Việt Nam, góp phần thúc
đẩy cải cách hành chính trong lĩnh vực tài chính công, phát triển kinh tế
xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế .

3. Đối tợng, phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đối tợng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề lý luận và thực tiễn
về quản lý chi NSNN, đặc biệt là các phơng thức quản lý chi NSNN
trong nền kinh tế thị trờng.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài đề cập đến việc quản lý chi NSNN
trong đó tập trung xem xét phơng thức, cơ chế, quy trình quản lý chi
NSNN cả về lý luận và thực tiễn của một số nớc trên thế giới. Thực trạng
công tác quản lý chi NSNN ở Việt nam đợc xem xét chủ yếu trong thời kỳ
đổi mới, đặc biệt là từ khi có Luật NSNN. Các kiến nghị và giải pháp đề
xuất để đổi mới quản lý chi NSNN từ nay đến năm 2010 và những năm
tiếp theo.
4. ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu
* ý nghĩa khoa học: Luận án đã hệ thống hoá, phân tích và bổ
sung nhận thức về ý nghĩa, vai trò của NSNN và chi NSNN đối với sự
phát triển nền kinh tế thị trờng. Từ đó giúp cho nghiên cứu đề xuất các
giải pháp hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN phù hợp với điều kiện
kinh tế thị trờng.


- 23 -
trờng, giải quyết mục tiêu phát triển kinh tế bền vững, đảm bảo công
bằng xã hội. Cụ thể, Luận án đã giải quyết đợc những nội dung cơ bản
sau.
- Về mặt lý luận, đã hệ thống hoá quan điểm của các nhà kinh tế
học thế giới với lý thuyết về kinh tế học công cộng trong đó tập trung giải
quyết vai trò chi ngân sách đối với phát triển kinh tế xã hội, mối quan hệ
phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp ngân sách, cơ chế quản lý chi tiêu
công, sự cần thiết phải đổi mới phơng thức chi. Đặc biệt luận án đã làm
rõ ý nghĩa vai trò chi ngân sách đối với nền kinh tế thị trờng trong đó
phân tích làm rõ chi ngân sách đợc sử dụng nh công cụ hữu hiệu để

điều tiết vĩ mô của Nhà nớc và giúp Nhà nớc điều hành nền kinh tế thị
trờng một cách có hiệu quả. Vai trò của Nhà nớc thông qua công cụ
chi ngân sách để quyết định cần tham gia vào những lĩnh vực nào, cơ sở
của những quyết định đó và sử dụng công cụ ngân sách nh một đòn bẩy
tác động, đáp ứng nhu cầu đa dạng phong phú về dịch vụ công của kinh
tế thị trờng cũng đợc đề cập tơng đối cụ thể trong luận án.
- Về mặt thực tiễn, luận án đã nêu khái quát thực trạng quản lý
chi ngân sách của nớc ta trớc khi có luật Ngân sách, những tác động
tích cực và những tồn tại cùng những căn nguyên của những tồn tại đó.
Tập trung nghiên cứu sâu những đổi mới của luật ngân sách, những điểm
phù hợp với cơ chế thị trờng, quá trình tổ chức thực hiện và những hạn
chế bất cập rút ra từ quá trình đó, cả về luật và các giải pháp thực tiễn để
thực hiện và hoàn thiện luật. Phân tích bất cập của hệ thống chính sách
cha đồng bộ, mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong lĩnh vực ngân
sách cha thúc đẩy tính chủ động sáng tạo của địa phơng và cơ sở, mang
nặng t duy quản lý tập trung. Cơ chế quản lý chi còn dàn trải, lãng phí,
thất thoát trong khi nguồn lực hạn hẹp; cha quan tâm đến hiệu quả và
nhất là cha có phơng thức quản lý đặc thù phù hợp với từng khoản chi.
Những hạn chế đó đã níu kéo, ảnh hởng đến vai trò của công cụ chi
ngân sách đối với nền kinh tế thị trờng.
Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách của một số nớc phát triển và
một số nớc trong khu vực cũng đợc đề cập phong phú và rõ nét. Những
luận điểm và cơ sở pháp lý cho quản lý chi ngân sách, việc tổ chức hệ


- 22 -
3.3.5. Một số giải pháp có tính bổ trợ.
- áp dụng hệ thống đảm bảo chất lợng ISO trong chi tiêu công
cộng, tăng cờng chế độ hợp đồng sản phẩm dịch vụ công giữa Nhà nớc
với thủ trởng đơn vị.

- Đổi mới chi tiêu khu vực công theo hớng kết hợp hệ thống
quản lý, tách biệt giữa ngời cung cấp dịch vụ và ngời thụ hởng.
- Cơ chế tính toán số bổ sung ngân sách theo nhóm các hệ số,
đảm bảo tính khoa học và công bằng hơn.
- Cần có cơ chế phân định rõ ràng nhiệm vụ chi từng cấp và uỷ
quyền cho cấp dới những nhiệm vụ chi nào, tăng cờng vai trò của địa
phơng và cơ sở trong quản lý chi thông qua phân cấp.
3.4. Điều kiện áp dụng các phơng thức v công cụ
quản lý ngân sách mới
Điều kiện hỗ trợ thực hiện các giải pháp đổi mới quản lý chi
NSNN bao gồm: Tạo môi trờng kinh tế vĩ mô, trong đó hệ thống luật
pháp phải tơng đối cụ thể, nhất quán và đồng bộ để tạo hành lang pháp
lý đầy đủ cho thực thi công cụ mới; Tăng cờng cơ sở hạ tầng công nghệ
thông tin, trang thiết bị làm việc phục vụ cho công tác quản lý, chơng
trình quản lý phù hợp và tuân thủ yêu cầu của công cụ mới; Nâng cao
năng lực, trình độ đội ngũ cán bộ quản lý từ cơ quan lập ngân sách vĩ mô
đến đơn vị sử dụng ngân sách

Kết luận

Đổi mới quản lý chi NSNN phù hợp với điều kiện kinh tế thị
trờng là một yêu cầu khách quan đối với các quốc gia phát triển nền
kinh tế thị trờng bởi xu hớng tất yếu đã đợc kiểm chứng, quản lý phải
phù hợp với trình độ phát triển kinh tế. Đối với các nớc đang phát triển
nh Việt Nam, với nguồn lực tài chính công có hạn thì nhu cầu sử dụng
hiệu quả nguồn lực đó đặt ra những bức xúc và mang tính thời sự.
Nhiệm vụ của đề tài là nghiên cứu để hoàn thiện về mặt nhận
thức lý luận cũng nh tìm các giải pháp để quản lý và sử dụng nguồn lực
tài chính công phù hợp và có tác động tích cực đến phát triển kinh tế thị

-3 -
* ý nghĩa thực tiễn: Trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá tình hình
quản lý chi ngân sách ở nớc ta và một số nớc khác, luận án đa ra
những giải pháp để đổi mới hoàn thiện các phơng thức quản lý chi ngân
sách ở Việt Nam trong thời gian tới, làm cho chi NSNN trở thành công cụ
hữu hiệu của Nhà nớc trong điều hành nền kinh tế.
5. Kết cấu luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và 7 sơ đồ, 22 biểu, 7 phục lục; luận
án gồm 183 trang đợc chia thành 3 chơng (Chơng 1: 54 trang, chơng
2: 62 trang, chơng 3: 64 trang). Sau đây là nội dung chính của các
chơng.

Chơng 1
Những vấn đề cơ bản về quản lý
chi ngân sách nh nớc


1.1.Khái quát về chi nsnn
Luận án tiếp cận khái niệm NSNN vừa truyền thống, vừa gắn với
điều kiện nền kinh tế thị trờng, khi nghiên cứu về NSNN cần xem xét cả
biểu hiện bên ngoài và bản chất bên trong và đặc trng riêng có so với
các khâu tài chính khác, từ đó đã đa ra khái niệm về NSNN là: NSNN,
xét ở thể tĩnh và hình thức biểu hiện bên ngoài là bảng dự toán thu chi
bằng tiền của Nhà nớc cho một khoảng thời gian nhất định nào đó, phổ
biến cho một năm hoặc một số năm; xét ở thể động và trong suốt một
quá trình, NSNN là khâu cơ bản, chủ đạo của tài chính nhà nớc, đợc
Nhà nớc sử dụng để động viên phân phối một bộ phận nguồn lực của xã
hội dới dạng tiền tệ về cho Nhà nớc để đảm bảo điều kiện vật chất
nhằm duy trì sự hoạt động bình thờng của bộ máy nhà nớc và phục vụ

thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh tế - xã hội mà Nhà nớc phải
gánh vác.
Tiếp đó, luận án đi sâu nghiên cứu về chi NSNN, nêu rõ đặc
điểm, nội dung, vai trò của chi NSNN. Đặc biệt đã làm rõ vai trò của chi
NSNN trong cơ chế thị trờng, đó là không chỉ đảm nhận chức năng
truyền thống là cung cấp tài chính cho bộ máy nhà nớc hoạt động và thực hiện


- 4 -
là chức năng cơ bản, mà quan trọng hơn, là công cụ hữu hiệu để điều tiết thị
trờng, xoá đói giảm nghèo, góp phần đảm bảo công bằng xã hội, phát triển cân
đối giữa các vùng, lãnh thổ, ngành kinh tế, cung cấp hàng hoá dịch vụ công cộng
cho xã hội một cách tốt nhất trong trờng hợp khu vực t nhân không đảm bảo
đợc.
1.2. quản lý chi ngân sách nh nớc, những vấn đề lý
luận
1.2.1. Vị trí chi NSNN trong hoạt động quản lý kinh tế, nguyên tắc và cơ sở
pháp lý cho quản lý chi NSNN
Quản lý chi NSNN giữ một vị trí đặc biệt quan trọng bởi NSNN luôn giữ vai trò
chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, bảo đảm thực hiện các chức năng nhiệm vụ
của Nhà nớc, điều tiết vĩ mô nền kinh tế để thực hiện các mục tiêu chiến lợc của
quốc gia. Quản lý chi NSNN góp phần quan trong để NSNN phát huy đợc vai trò
chủ đạo đó và NSNN thực sự trở thành công cụ hữu hiệu hớng tới mục tiêu đã định.
Thể hiện rõ nét thông qua quá trình định hớng, hoạch định chính sách, ban hành cơ
chế, tiêu chuẩn, định mức để thực hiện chức năng vốn có của ngân sách.
Tuy nhiên, quản lý chi NSNN cũng nh bất kể hoạt động quản lý nào, cũng cần
tuân thủ những nguyên tắc nhất định. Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý NSNN
trong cơ chế thị trờng đợc khái quát, đó là quản lý chi NSNN phải đảm bảo kỷ luật
tài chính tổng thể, tức là chi trong nguồn lực cho phép và thể hiện tính bền vững; chi
NSNN phải gắn với chính sách kinh tế, mục tiêu phát triển kinh tế trung và dài hạn; chi

NSNN phải đảm bảo minh bạch công khai trong tất cả các khâu; quản lý chi NSNN
phải tạo ra đợc những cơ chế tác động đòn bẩy để thúc đẩy các thành phần tham gia
cung cấp dịch vụ công cho xã hội.
Trên cơ sở những nguyên tắc cơ bản đó, hệ thống ràng buộc về mặt pháp lý đợc
ban hành là cơ sở cho hoạt động ngân sách bao gồm hiến pháp, các luật chuyên biệt về
ngân sách và các luật có liên quan.
1.2.2. Các nhân tố ảnh hởng đến quản lý chi NSNN.
Các nhân tố vĩ mô nh điều kiện hạ tầng kinh tế xã hội, trình độ phát triển, thể chế
chính trị, văn hoá có tác động đến việc lựa chọn, ban hành và tổ chức thực hiện phơng
pháp và công cụ quản lý.


- 21 -
Giai đoạn 1: Bộ Kế hoạch và Đầu t, Bộ Tài chính chủ trì phối
hợp với các Bộ khác soạn thảo dự báo kinh tế, tài chính vĩ mô, gồm các
chỉ tiêu nh: tăng trởng, lãi suất, tỷ giá hối đoái, cán cân thanh toán,
những biến động của các yếu tố vĩ mô, Từ đó dự báo nguồn lực tài
chính trong thời hạn từ 3-5 năm.
Giai đoạn 2: Xây dựng các mức trần sơ bộ trên cơ sở nguồn lực
hiện có
Giai đoạn 3: Tính toán chi phí cho các đầu ra cụ thể để xác định
nguồn lực tài chính cho từng chơng trình.
Giai đoạn 4: Quá trình thảo luận ngân sách để thống nhất thứ tự
u tiên cho các chơng trình.
Giai đoạn 5: Điều chỉnh lại mức trần ngân sách cho phù hợp với
thực tiễn hơn và đảm bảo u tiên chiến lợc của các Bộ, ngành địa
phơng.
Giai đoạn 6: Các Bộ, ngành và địa phơng căn cứ vào mức ngân
sách mới đợc điều chỉnh, soạn lập ngân sách từ 3-5 năm chi tiết theo
chơng trình.

Giai đoạn 7: Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu t
tổng hợp dự toán hoàn thiện để trình Quốc hội vào tháng 11.
Giai đoạn 8: Quốc hội tham khảo và thông qua nghị quyết có
tính định hớng. Trên cơ sở đó các Bộ, ngành thông báo để các đơn vị
cấp dới điều chỉnh theo thứ tự u tiên các đầu ra và chơng trình.
Thực hiện quy trình cụ thể của MTEF gồm 8 bớc từ đầu tháng 1
năm đầu tiên của nhiệm kỳ Quốc hội đến tháng 11, khi Quốc hội quyết
định ngân sách thờng niên và thông qua MTEF.
Xác định thời hạn của khuôn khổ chi tiêu trung hạn là 5 năm dựa
trên nhiệm kỳ của Quốc hội, đợc lập ra và quy định vào năm đầu tiên
của nhiệm kỳ Quốc hội. Quốc hội quyết định ngân sách năm đầu tiên của
thời kỳ ổn định ngân sách và thông qua khuôn khổ trung hạn trong thời
hạn 5 năm. Sau đó những năm tiếp theo lập theo phơng pháp cuốn chiếu,
điều chỉnh khi có biến động với những u tiên chiến lợc mới, những rủi
ro cha dự kiến hết.



- 20 -
- T vấn các Bộ ngành.
- Dịch vụ đảm bảo an ninh trật tự, an toàn giao thông.
Ngoài ra, một số lĩnh vực khác tuy cha gắn với phân bổ, kiểm
soát chi ngân sách theo kết quả đầu ra, thì có thể áp dụng cơ chế khoán
và trong trờng hợp nhất định có thể xác định từng công đoạn, từng phần
việc để áp dụng những phơng pháp nhất định, hớng tới kết quả đầu ra.
Có thể thí điểm ở một số bộ ngành, địa phơng và trong 5 năm tới
hoàn thiện cơ sở pháp lý và chuẩn bị những điều kiện để sau năm 2010,
có thể áp dụng rộng rãi công cụ này.
3.3.3. Đổi mới phơng thức chi ngân sách theo các chơng trình
dự án

Quản lý chơng trình: áp dụng với chơng trình mục tiêu quốc
gia gắn với NSTW.
Quản lý dự án, gồm: Chi đầu t XDCB, mua sắm tài sản có giá
trị lớn, các khoản chi không phát sinh đều đặn thờng niên nhng có mục
tiêu cụ thể đợc xác định.
Sau khi xác định nội dung áp dụng phơng thức quản lý này cần
đổi mới quản lý chi cho chơng trình theo hớng xây dựng khuôn khổ
kinh tế vĩ mô để dự báo nguồn lực tài chính và xây dựng chơng trình,
mục tiêu cần đạt, ngân sách cho chơng trình. Cụ thể:
- Hoàn thiện quy trình lập dự toán theo chơng trình.
- Lựa chọn phơng thức cấp phát vốn phù hợp.
- Tăng cờng công tác quản lý và điều phối, kiểm tra, đánh giá
liên ngành các hoạt động của chơng trình.
- Đổi mới phơng thức quản lý chi NSNN theo hớng kết hợp với
xã hội hoá chơng trình.
- Đổi mới chỉ tiêu giao kế hoạch về mục tiêu, tài chính.
Về dự án: cần đổi mới quy trình quản lý dự án trong cả 3 khâu
lập, giải ngân, kiểm tra giám sát và kiểm toán.
3.3.4. Thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn kết hợp với dự
toán chi ngân sách hàng năm.
Thực hiện tốt quy trình MTEF theo 8 giai đoạn.


-5 -
Chi NSNN với đặc thù là gắn với quyền lực Nhà nớc, diễn ra trên phạm vi rộng
lớn, không phải hoàn trả trực tiếp cũng chi phối và đòi hỏi phải có phơng pháp quản lý
phù hợp.
Công tác kiểm tra kiểm toán , cơ chế tài chính với các hình thức và phơng pháp
tạo lập và phân phối nguồn lực tài chính, bộ máy quản lý, hệ thống các văn bản về
chính sách pháp qui tài chính góp phần nâng cao chất lợng của công tác quản lý.

Đặc biệt là trình độ của cán bộ quản lý ảnh hởng trực tiếp đến việc đề ra biện
pháp, tổ chức thực hiện công tác quản lý, xử lý thông tin và ra quyết định quản lý. Đây
là nhân tố quan trọng, quyết định chất lợng của công tác quản lý.
1.2.3. Mô hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nớc và phân cấp
nhiệm vụ chi ngân sách
Từ trớc đến nay trên thế giới có 2 mô hình phổ biến về tổ chức NSNN. Đó là:
Thứ nhất, mô hình NSNN thống nhất và duy nhất, không phân chia, ngân sách là
một thực thể do Chính phủ TW điều hành, chính quyền Địa phơng là đơn vị dự toán
của TW. Mô hình này thích hợp với ngân sách nhỏ bé hoặc tồn tại trong thời chiến.
Thứ hai, mô hình NSNN đợc tổ chức thành hệ thống gồm một số cấp hợp thành,
mỗi cấp là một bộ phận cấu thành, song lại trực thuộc một cấp chính quyền cụ thể và có
tính độc lập cao trong hệ thống, tự chịu trách nhiệm về cấp mình nhng phải tuân thủ hệ
thống pháp luật của TW. Mô hình này phù hợp với các nớc có hệ thống pháp luật
tơng đối hoàn chỉnh và kinh tế phát triển, xu hớng chung hiện nay các nớc đang áp
dụng.
Có hai căn cứ để phân cấp , đó là hệ thống pháp luật quy định mỗi cấp chính
quyền có một ngân sách riêng, nhng quan trọng hơn, đó là xuất phát từ nhợc điểm
của mô hình ngân sách một cấp và đặc điểm của hàng hoá công cộng đợc chứng
minh bằng lý thuyết kinh tế học công cộng. Việc cung cấp hàng hoá công cộng chỉ tốt
nhất , đáp ứng nhu cầu đa dạng, phong phú và thoả mãn mọi nhu cầu của tất cả các Địa
phơng khi TW cung cấp hàng hoá công cộng thuần tuý chung cho mọi ngời dân
trong quốc gia, những hàng hoá công cộng còn lại giao cho từng Địa phơng đảm bảo
phù hợp với đặc thù của mình.
1.2.4. Nội dung quản lý chi NSNN
Nội dung quản lý chi NSNN đợc thể hiện ở 3 khâu: lập, chấp hành, quyết toán
NSNN. Trong mỗi khâu trình bày yêu cầu,nguyên tắc, trình tự, nội dung có tính nguyên
lý chung nhất.


- 6 -

Lập dự toán NSNN là khâu đầu tiên trong quy trình quản lý và quyết định đối với
2 khâu còn lại, có ý nghĩa ở chỗ cho phép dự báo nguồn lực cần có đáp ứng nhu cầu chi
tiêu của Chính phủ để chủ động trớc mọi tình huống.Tuỳ thuộc vào sự lựa chọn của
chủ thể quản lý , thông thờng có 2 phơng pháp lập: phơng pháp lập dự toán truyền
thống tức là dự toán năm; phơng pháp lập dự toán theo khuôn khổ trung hạn ( MTEF).
Trong đó MTEF là phơng pháp quản lý tiên tiến khắc phục những bất cập của phơng
pháp lập dự toán truyền thống, vì vậy 2 phơng pháp này đợc đồng thời áp dụng.
Chấp hành dự toán là quá trình chuyển những nội dung ghi trên dự toán thành
hiện thực thông qua việc cấp phát, tạm ứng, thanh toán tuỳ thuộc tính chất các khoản
chi và điều kiện, thủ tục của khoản chi .
Quyết toán NSNN: kết thúc một năm, các cơ quan, đơn vị phải tập hợp số kinh
phí đợc cấp đã sử dụng để lập báo cáo theo mẫu biểu gửi cấp có thẩm quyền.
1.2.5. Phơng thức quản lý chi NSNN
Phơng thức quản lý chi NSNN đợc hiểu là tổng hợp tất cả các
cách thức, biện pháp đợc áp dụng để quản lý chi ngân sách theo một
quy trình thống nhất nhằm đạt các mục tiêu chi ngân sách đã định.
Luận án tập trung đi sâu vào một số phơng thức mới mà tính u việt
của nó đợc thể hiện rõ về mặt lý thuyết, đó là phơng thức quản lý chi ngân
sách theo kết quả đầu ra (NS sản phẩm); phơng thức quản lý chi theo
chơng trình dự án và các công cụ hỗ trợ quản lý chi ngân sách, gồm kế
hoạch chi ngân sách hàng năm; khuôn khổ chi tiêu trung hạn; cơ chế
quản lý các khoản trợ cấp của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới.
Trong mỗi phơng thức và công cụ nêu rõ nội dung, các mối quan hệ
tơng tác, u nhợc điểm. Trong đó đi sâu nghiên cứu về ngân sách sản
phẩm, chi NSNN theo chơng trình dự án và khuôn khổ chi tiêu trung
hạn.
Chi ngân sách theo kết quả đầu ra: tức là phân bổ ngân sách
gắn với kết quả đầu ra, đa các thông tin về kết quả đầu ra trong tài liệu
ngân sách, so sánh đánh giá mối quan hệ giữa chi phí bỏ ra với kết quả
để lựa chọn phơng án phân bổ nguồn lực ngân sách có hiệu quả nhất.

Quản lý một khoản chi chỉ đợc coi là quản lý chi ngân sách theo kết quả
đầu ra nếu đạt đợc yêu cầu và nguyên tắc sau:


- 19 -
Những nội dung có thể lợng hoá chi phí, kết quả
- Chi đầu t, bao gồm:
+ Chi xây dựng cơ bản;
+ Chi hỗ trợ doanh nghiệp;
+ Chi chơng trình, mục tiêu.
- Chi mua sắm.
- Chi một số nghiệp vụ, chuyên môn.
Các yếu tố gắn với xác định kết quả đầu ra
- Xác định đâu là kết quả đầu ra đợc thực hiện;
- Mô tả kết quả đầu ra;
- Nhóm các kết quả đầu ra;
- Xây dựng các thớc đo đánh giá kết quả đầu ra;
- Xác định chỉ tiêu phấn đấu cho kết quả đầu ra;
- Đánh giá lại các đặc điểm, yêu cầu của kết quả đầu ra.
Điều kiện để áp dụng phơng thức quản lý chi ngân sách theo kết
quả đầu ra
- Đầu ra phải lợng hoá đợc chi phí, kết quả;
- Chi ngân sách phải đủ để trang trải ở mức cần thiết;
- Kết quả đầu ra đợc kế hoạch hoá.
Khả năng áp dụng phơng thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu
ra ở Việt Nam
Các nội dung chi có thể áp dụng theo kết quả đầu ra:
- Hệ thống duy tu bảo dỡng sửa chữa đờng bộ giao thông, cống
rãnh thoát nớc, vệ sinh môi trờng, dịch vụ khuyến nông, áp dụng giống
mới, dịch vụ đăng ký cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

- Chi ngân sách giáo dục mầm non, cấp 1, cấp 2, cấp 3, đào tạo
chuyên nghiệp, dịch vụ giảng dạy.
- Các dịch vụ kiểm dịch, chăm sóc sức khoẻ, quản lý và chữa bệnh
ngoại trú.
- Các dịch vụ về th viện, sản phẩm văn hoá văn nghệ, tác phẩm.
- Các dịch vụ thông tin cổ động, phát thanh truyền hình.
- ứng dụng nghiên cứu khoa học vào thực tế.
- Dịch vụ xét xử.


- 18 -
Yếu tố đảm bảo cho việc đổi mới cơ chế quản lý chi cần đợc
tiến hành và đạt đợc yêu cầu xuất phát từ kinh nghiệm của các nớc đã
và đang áp dụng phơng thức và công cụ mới.
3.2. quan điểm đổi mới quản lý chi ngân sách phù
hợp với cơ chế thị trờng
Các quan điểm định hớng cho đổi mới quản lý chi NSNN đợc
đề cập trong luận án gồm:
- Quản lý chi ngân sách phải lấy hiệu quả làm mục tiêu trọng
tâm.
- Quản lý chi ngân sách cần kết hợp các phơng thức vừa truyền
thống hiện có, vừa tiên tiến hiện đại , phù hợp với thông lệ quốc tế
- Quản lý chi ngân sách phải luôn gắn với chính sách kinh tế của
Nhà nớc, đảm bảo thế cân đối động và có tầm nhìn dài hạn.
3.3. Giải pháp đổi mới quản lý chi ngân sách
3.3.1. Hoàn thiện phơng thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào đối
với những nội dung chi buộc phải quản lý theo phơng thức này
Những nội dung chi tiếp tục thực hiện theo phơng thức quản lý
đầu vào. Bao gồm:
- Chi thờng xuyên Quốc phòng, an ninh;

- Chi thờng xuyên hành chính và quản lý Nhà nớc;
- Chi cho hoạt động của Đảng và các tổ chức chính trị xã hội;
- Một số khoản chi khác.
Xây dựng hệ thống chính sách tiêu chuẩn định mức chi theo yếu
tố đầu vào trong đó chú trọng đến hiệu quả cuối cùng
Xác định những khâu có thể lợng hoá đợc để vận dụng
phơng thức quản lý chi theo kết quả đầu ra
Ngay trong từng khoản chi áp dụng phơng thức quản lý đầu vào
cũng có thể chọn ra một số khâu để xác định mức khoán hay mức trần chi
tiêu cho một khối lợng công việc nhất định nh: khoán biên chế, quỹ
lơng, dịch vụ công cộng nh điện, điện thoại
3.3.2. Đẩy mạnh triển khai phơng thức quản lý ngân sách nhà nớc
theo kết quả đầu ra



-7 -
- Việc xác định kết quả đầu ra cần tập trung vào nhu cầu cung
ứng cho bên ngoài, nghĩa là phải phản ánh đợc những vấn đề ngời đợc
cung cấp quan tâm và mong muốn.
- Kết quả đầu ra phải cụ thể và hình thành từ các nội dung giống
nhau về bản chất quá trình hoạt động.
- Xác định kết quả đầu ra phải xem xét toàn diện để đảm bảo tập
trung và phân bổ nguồn lực hiệu quả.
- Xác định kết quả đầu ra phải đa ra đợc các chuẩn mực rõ
ràng về cách thức đánh giá, tức là có thể đo lờng đợc kết quả đầu ra
thông qua thớc đo số lợng, chất lợng, thời gian, chi phí.
- Xác định kết quả đầu ra phải kèm theo đầy đủ thông tin cơ bản
về hàng hoá dịch vụ và những vấn đề có liên quan, minh hoạ những nội
dung cần thiết.

Chơng trình phát triển kinh tế- x hội: là một công cụ để cụ
thể hoá và triển khai thực hiện các mục tiêu của chiến lợc, là tập hợp
các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đồng bộ về kinh tế, xã hội, công
nghệ, môi trờng, cơ chế chính sách- nhằm thực hiện một hoặc một số
mục tiêu của chiến lợc và của kế hoạch định hớng vĩ mô trên cơ sở các
nguồn lực và trong khoảng thời gian nhất định.
Quản lý chi NSNN theo chơng trình, mục tiêu có các u điểm sau:
+ Bảo đảm phối hợp một cách đồng bộ chặt chẽ và thống nhất giữa
các nguồn lực, các chính sách và giải pháp, các đơn vị thực hiện nhằm đạt mục
tiêu kế hoạch đã đề ra.
+ Tập trung nguồn lực có hạn để giải quyết có hiệu quả và dứt điểm
những trọng tâm của kế hoạch trong từng thời kỳ.
+ Bảo đảm hiệu quả về kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ hoặc
ngành, lĩnh vực; giải quyết những vấn đề liên ngành, liên vùng.
+ Thực hiện chơng trình mục tiêu còn giúp giải quyết đợc mối
quan hệ dọc và giải quyết đợc mối quan hệ ngang về sử dụng các nguồn
lực trong nội bộ chơng trình, giữa các chơng trình và các nguồn lực
khác ngoài chơng trình.
Dự án phát triển kinh tế- x hội: là công cụ để thực hiện các
chơng trình phát triển và kế hoạch định hớng, là một kế hoạch chi tiết


- 8 -
về đầu t phát triển nhằm đạt đợc mục tiêu cụ thể xác định trong khuôn
khổ nguồn lực nhất định và thời gian nhất định.
Nh vậy, chơng trình và dự án là những công cụ đặc thù của kế
hoạch, là phơng tiện để triển khai thực hiện các mục tiêu của chiến lợc
và của kế hoạch định hớng vĩ mô.
Xu hớng chung thì các chơng trình chỉ tồn tại trong một thời
gian nhất định, và ngày càng ít đi, bởi chơng trình tập trung giải quyết

một số vấn đề trọng tâm của kế hoạch. Nhng dự án thì vẫn còn tồn tại
trong bất kỳ điều kiện nào, bởi đây là đơn vị kế hoạch nhỏ nhất, chi tiết
nhất.
Quản lý chi NSNN cho dự án về cơ bản cũng đợc thực hiện nh
quản lý chi cho chơng trình, song cụ thể và ít phức tạp hơn.
Về khuôn khổ chi tiêu trung hạn: đây là công cụ hỗ trợ quan
trọng, khuôn khổ chi tiêu trung hạn là dự toán ngân sách dựa trên
phơng pháp lập tiên tiến, dự toán phản ánh trung hạn, là kế hoạch cuốn
chiếu cho tất cả các khoản kinh phí chi tiêu của các cơ quan Nhà nớc
trong một số năm. Công cụ này còn đợc gọi là kế hoạch trợt bởi lúc
nào cũng tồn tại một kế hoạch trung hạn (3 hoặc 5 năm), nếu điểm đầu
của dự toán dịch chuyển một năm thì điểm cuối cũng đợc dịch chuyển
nh vậy.
u điểm nổi bật của công cụ này là gắn quá trình xây dựng kế
hoạch kinh tế xã hội với lập ngân sách, kế hoạch luôn đợc bổ sung, cập
nhật hàng năm theo nguyên tắc cuốn chiếu, kịp thời phát hiện rủi ro và
biến động để điều chỉnh, làm cho kế hoạch ngân sách sống động, mang
tính khả thi.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) cho phép tính toán ngân sách
dài hơi hơn, là định hớng để xây dựng ngân sách hàng năm, mục đích là
phục vụ tốt ngân sách hàng năm và ổn định ngân sách trong trung hạn.
Tính bền vững của MTEF rất cao và chứa đựng kỷ luật tài khoá tổng thể, vì
MTEF đợc lập trong trung hạn, từ 3 đến 5 năm. Đặc trng cơ bản của MTEF là
sử dụng tài liệu dự báo vĩ mô, dựa vào định hớng chính sách kinh tế và
ngân sách để đánh giá nguồn thu trong trung hạn và u tiên chiến lợc
trong phân phối nguồn thu có đợc.


- 17 -
Chơng 3

Giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN phù hợp
với điều kiện kinh tế thị trờng ở Việt nam.

3.1. Viễn cảnh kinh tế x hội ở Việt nam
3.1.1.Định hớng lớn về phát triển kinh tế và mục tiêu tài chính,
ngân sách Việt nam đến năm 2010 và những năm tiếp theo.
Dự kiến Tổng sản phẩm trong nớc (GDP) quy Đô la Mỹ năm
2010 gấp 3,2 lần so với năm 2000; tốc độ tăng GDP bình quân 5 năm là
8,3%; tổng tích luỹ 5 năm đạt 1.864 ngàn tỷ đồng (tơng đơng với
34,9% GDP).
Chi NSNN đợc bố trí theo hớng tích cực và hiệu quả, vừa cân
đối với nguồn thu, vừa đáp ứng yêu cầu và dành trả nợ để kiểm soát mức
nợ ở biên độ an toàn. Dự kiến tổng chi ngân sách trong 5 năm 2006 -
2010 đạt khoảng 2.019 ngàn tỷ đồng và xấp xỉ bằng 30,1% GDP, tốc độ
tăng chi hàng năm 13,5%.
Cơ cấu chi NSNN dự kiến đảm bảo chi đầu t phát triển chiếm
26,3% tổng chi ngân sách. Tỷ trọng chi thờng xuyên dự kiến khoảng
61% năm 2010, trung bình 5 năm chiếm 60,7% tổng chi ngân sách.
3.1.2. Sự cần thiết phải đổi mới quản lý chi NSNN
Thực trạng của quản lý ngân sách hiện nay, mặc dù đã có những
bớc tiến đáng kể, song cũng còn nhiều điểm bất cập: nguồn lực hạn hẹp
lại đợc sử dụng dàn trải, cha có thớc đo hiệu quả sử dụng ngân sách
nên tình trạng lãng phí, thất thoát còn cha đợc quan tâm đầy đủ.
Yêu cầu của quá trình hội nhập cũng đặt ra cho chúng ta phải tiếp
cận với phơng thức quản lý mới hiện đại và phù hợp với xu hớng
chung.
Đổi mới phơng thức quản lý chi thực chất là cải cách hành chính
trong lĩnh vực tài chính công phù hợp với t duy quản lý tiến bộ hơn và
góp phần cho công cuộc cải cách hành chính đồng bộ trên tất cả các lĩnh
vực.

- 16 -
hạ tầng công nghệ thông tin, đội ngũ cán bộ quản lý với t duy và trình
độ đủ để tiếp cận với phơng thức mới, nhất là trong bối cảnh nớc ta,
nhiều thập kỷ nay vẫn áp dụng phơng thức truyền thống đầu vào, cần có
thời gian và điều kiện để xây dựng khuôn khổ pháp lý thích ứng. Trớc
mắt có thể áp dụng các bớc trung gian là khoán chi và trao quyền tự chủ
về biên chế, kinh phí cho đơn vị sử dụng ngân sách. Đồng thời có thể áp
dụng thí điểm ở một số Bộ, ngành khi đủ điều kiện.
Thứ ba, chi ngân sách theo chơng trình, dự án là phơng thức
quản lý hình thành sau phơng thức quản lý truyền thống dòng mục đầu
vào, hiện nay đang đợc nhiều nớc áp dụng và thể hiện rõ tính u việt hơn
hẳn. Qua thực tiễn của các nớc cho thấy:
Tính mục tiêu ở tầm quốc gia của các chơng trình, dự án.
Chơng trình, dự án tập trung giải quyết những vấn đề lớn trong một số
năm, nội dung chi giữa các năm cũng không hoàn toàn giống nhau,.
Tính hiệu quả của chơng trình mục tiêu đợc thể hiện bằng
những chỉ tiêu lợng hoá, có thể đo đếm và đợc kiểm tra đánh giá tiến
độ và tỷ lệ hoàn thành so với mục tiêu đề ra, chơng trình kết thúc khi
các chỉ tiêu đề ra đã thực hiện xong.
Thứ t, khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) là công cụ kế
hoạch mới so với trớc đây, không có điểm bắt đầu và kết thúc cố định.
Ưu điểm nổi bật của công cụ này là kế hoạch luôn đợc bổ sung, cập
nhật hàng năm, làm cho kế hoạch sống động, mang tính khả thi, cho phép
giải quyết mối quan hệ giữa ngân sách chơng trình dự án và ngân sách
kết quả đầu ra. Tuy nhiên, đây là công cụ mới nên cần chuẩn bị những
điều kiện nhất định, hiện nay đang đợc áp dụng thí điểm ở một số
trờng giáo dục phổ thông và sẽ đợc nhân rộng ở nớc ta trong thời gian
tới thay thế cho kế hoạch dài hạn cố định không còn phù hợp với phơng

thức quản lý chi hiện đại.
Với định hớng phát triển kinh tế thị trờng chúng ta đang theo
đuổi, thì việc áp dụng các công cụ trợ cấp mang tính phổ biến các quốc gia
đã và đang sử dụng gần nh là giải pháp tất yếu, nhằm khắc phục chênh
lệch giữa các vùng, miền, hạn chế tối đa mặt trái của kinh tế thị trờng,
giải quyết hàng loạt vấn đề xã hội bức xúc


-9 -
MTEF thể hiện tính minh bạch và tạo ra mối quan hệ phối hợp
cao: bản thân MTEF đợc xây dựng theo một quy trình tơng đối chặt
chẽ, dựa trên các tài liệu công bố công khai, thông tin rõ ràng và MTEF
liên quan chặt chẽ từ Quốc hội, Chính phủ, các Bộ Kế hoạch và Đầu t,
Bộ Tài chính, các Bộ ngành, địa phơng, ngoài ra đợc công bố công
khai trớc dân.
MTEF quản lý toàn diện và thống nhất mọi nguồn thu của quốc
gia, gồm cả nguồn thu ngân sách, vay nợ viện trợ, kể cả ODA, các nguồn
lực của bản thân từng đơn vị cũng đợc huy động.
MTEF thể hiện trách nhiệm rõ ràng của các đơn vị tham gia và
tạo chủ động trong điều hành ở mọi tình huống: ngay trong quy trình
MTEF đã thể hiện sự phân công cụ thể của từng cơ quan, trách nhiệm của
đơn vị, của địa phơng, Bộ ngành.
MTEF chú trọng tới kết quả vì vậy giúp cho công tác kiểm tra,
đánh giá, thanh quyết toán dễ dàng.
Ngoài ra, một công cụ quan trọng nữa thờng đợc sử dụng là hỗ
trợ hay còn gọi là trợ cấp ngân sách, đây là một bộ phận chính sách quan
trọng đợc chính phủ các nớc, đặc biệt là các nớc có nền kinh tế thị
trờng sử dụng để phân phối lại thu nhập giữa các vùng miền; khắc phục
mất cân đối lớn về kinh tế, ngân sách.; giải quyết chính sách xã hội, nhà
ở, thu nhập và công bằng xã hội.

Chơng 2
Thực trạng quản lý chi
ngân sách nh nớc ở việt nam, kinh nghiệm
quản lý chi NSNN ở một số nớc

2.1. Bối cảnh chính trị, kinh tế, x hội ảnh hởng, chi
phối công tác quản lý chi Ngân sách nh nớc ở việt
nam
2.1.1. Ngân sách nhà nớc ra đời hầu nh từ con số không, gắn với
điều kiện chiến tranh và phục vụ chiến tranh trong một khoảng thời
gian dài


- 10 -
Ngân sách của nớc ta trong thời gian dài ngắn liền với 2 cuộc
kháng chiến, nền kinh tế bị tàn phá nặng nề nên nguồn thu trong nớc
nhỏ bé, chủ yếu trông chờ vào nguồn viện trợ của các nớc XHCN cũ.
Nhu cầu chi tiêu của ngân sách gắn với chiến tranh hàm chứa yếu tố
mệnh lệnh, chỉ huy và chi bằng mọi giá, không quan tâm đến hiệu quả.
Tuy nhiên, ngân sách đã hoàn thành sứ mạng của mình là huy động mọi
nguồn lực để phục vụ cho nhu cầu sản xuất và chiến đấu.
2.1.2. Cơ chế kế hoạch hoá tập trung và ngân sách bao cấp
Sau năm 1975, ngân sách thống nhất cả 2 miền, nguồn viện trợ
trớc đây chiếm tỷ trọng lớn nay gần nh không còn, nguồn thu nội lực
nhỏ bé từ nền kinh tế vừa ra khỏi chiến tranh tàn phá. Mặt khác thói quen
và nếp nghĩ cũ còn tồn tại quá lâu sau chiến tranh, nên ngân sách vẫn
mang tính bao cấp, dàn trải dẫn đến mất cân đối nghiêm trọng và khủng
hoảng vào những năm 1980. Giai đoạn 1976-1980, nguồn thu eo hẹp do
tổng sản phẩm chỉ tăng bình quân 1,4%; thu trong nớc đảm bảo 64,4%

chi ngân sách, để xử lý nợ, phải dựa vào thu ngoài nớc, nhng cũng chỉ
đáp ứng 30,9% nhu cầu chi,số thiếu hụt đợc bù đắp bằng phát hành tiền.
Giai đoạn 1980-1985, với hàng loạt chính sách thuế, chế độ chi
mới và các giải pháp tích cực,đã góp phần tăng quy mô ngân sách đáng
kể và giảm bội chi NSNN từ 15,3% năm 1981 còn 3,5% năm 1984.
2.1.3. Công cuộc đổi mới theo hớng thị trờng và mở cửa hội
nhập, những tiền đề đổi mới cho quản lý chi NSNN.
NQ Đại Hội ĐảngVI đã công nhận và khẳng định cần phát triển
kinh tế nhiều thành phần, xây dựng cơ chế quản lý phù hợp với nền kinh
tế đó và mở cửa hội nhập với nền kinh tế thị trờng, theo định hớng
XHCN. Từ đó, cơ chế quản lý mới đã thúc đẩy kinh tế thị trờng phát
triển và mang lại nguồn thu và chi giai đoạn (1986-1990) tăng gấp trên
30 lần so với (1981-1985); vốn XDCB tăng 24 lần, tỷ lệ động viên GDP
vào NSNN năm 1995 là 23,7%.Cân đối thu chi trong 5 năm 1996-2000
đã đảm bảo hệ số an toàn, mức bội chi bình quân 5 năm là 4%/ GDP.
Giai đoạn 1995 đến nay, ngân sách đã có những đổi mới cơ bản,
cơ cấu thu chi NSNN thay đổi theo hớng tích cực, tỷ trọng thu nội địa
trong 5 năm chiếm 63% tổng thu NSNN, chi đầu t phát triển bình quân


- 15 -
-Quản lý chi cha thúc đẩy cải cách hành chính, cha gắn với
quản lý biên chế và sắp xếp bộ máy.
-Tình trạng dàn trải, bình quân hoá dẫn đến triệt tiêu động lực
phát triển và không gắn với hiệu quả cuối cùng.
-Cha có phơng thức quản lý đặc thù đối với từng khoản chi.
-Cơ chế tính toán số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách
cấp dới phức tạp và cha có cơ sở đánh giá mức độ công bằng.
2.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại
-Cơ chế quản lý chi NSNN cũ đã ăn sâu vào nhận thức, t duy

cũng nh hệ thống chính sách, chế độ, điều luật quản lý chi NSNN.
-Việc tiếp cận với phơng thức quản lý chi NSNN mới phù hợp
với nền kinh tế thị trờng còn hết sức mới mẻ và hầu nh cha có điều
kiện để thâm nhập một cách thấu đáo.
-Năng lực, trình độ quản lý, điều hành NSNN từ cơ quan lập
ngân sách đến cơ quan quản lý, đơn vị sử dụng NSNN còn nhiều bất cập,
hạn chế.
2.4. Kinh nghiệm quản lý chi NSNN ở một số nớc v
bi học rút ra cho Việt nam
Qua tham khảo kinh nghiệm quản lý chi NSNN và áp dụng công
cụ mới ở một số quốc gia: Cộng hoà Pháp, Cộng hoà LB Đức, Hoa kỳ,
New zealand rút ra một số bài học để vận dụng trong quản lý chi NSNN ở
Việt nam là:
Thứ nhất, cơ sở pháp lý cho việc quản lý chi ngân sách của các quốc gia
chủ yếu bao gồm hiến pháp và hệ thống văn bản luật. Tuỳ theo tính chất, thể chế
chính trị, yêu cầu thực tiễn hoạt động ngân sách đòi hỏi và quan niệm của các
nhà hoạch định chính sách, mỗi quốc gia có thể ban hành một số luật trong đó có
thể có giá trị hiệu lực hàng năm hoặc ổn định trong một số năm. Ngoài hệ
thống luật quy định những nguyên tắc chung về quản lý ngân sách, một
số quốc gia nâng cơ sở pháp lý của hoạt động ngân sách hàng năm thành
luật, thờng gọi là đạo luật ngân sách hàng năm.
Thứ hai, quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra là phơng
thức quản lý mới đợc một số nớc tiếp cận, để đo đếm hiệu quả ngân
sách bằng những kết quả đầu ra cụ thể cần hệ thống khuôn khổ pháp lý,


- 14 -
Từ khi luật NSNN ra đời và có hiệu lực, đợc sửa đổi bổ sung,
NSNN đã góp phần quan trọng trong việc tăng cờng tiềm lực tài chính
quốc gia, thực hiện quản lý thống nhất nền tài chính; Từng bớc xây

dựng ngân sách lành mạnh, tăng cờng kỷ luật tài chính, thúc đẩy sử
dụng ngân sách tiết kiệm, hiệu quả, tăng dần tích luỹ để thực hiện công
nghiệp hoá, hiện đại hoá.
Cân đối ngân sách đợc thực hiện tích cực hơn, thu ngân sách
đảm bảo đủ chi thờng xuyên, tăng dần tích luỹ cho đầu t phát triển và
trả nợ. Tốc độ chi đầu t phát triển tăng bình quân 20% (gấp hai lần chi
thờng xuyên), đạt xấp xỉ 7% GDP và chiếm 1/4 tổng mức đầu t toàn xã
hội.
Chi thờng xuyên đợc cơ cấu lại theo hớng tập trung cho các
chơng trình nhiệm vụ quan trọng. Có thể nói công tác điều hành ngân
sách từ khi có luật đã đạt đợc những u điểm cơ bản. Thể hiện ở một số
nét:
- Hệ thống NSNN các cấp đợc quy định rõ ràng, cụ thể hơn
trớc.
- Phân cấp nhiệm vụ chi rõ ràng hơn, cụ thể hơn, phù hợp với
phân cấp kinh tế xã hội.
- Cơ chế phân cấp và quản lý chi đã gắn trách nhiệm đơn vị sử
dụng ngân sách trong quản lý chi, góp phần sử dụng ngân sách tiết kiệm,
hiệu quả.
2.3.2. Những hạn chế, tồn tại
Những bất cập bộc lộ trong quá trình thực hiện chi ngân sách thể
hiện ở những điểm sau:
-Hệ thống chính sách chi cha đồng bộ, đầy đủ và cụ thể để có
thể làm căn cứ để quản lý chi.
-Mối quan hệ trong phân phối nguồn lực giữa trung ơng, địa
phơng cha hợp lý để phát huy tính chủ động sáng tạo của địa phơng,
góp phần quản lý chi có hiệu quả.
-Cơ chế uỷ quyền chi ngân sách trung ơng vẫn mang nặng tính
bao biện, không gắn với địa phơng và cơ sở nên hiệu quả thấp.

- 11 -
5 năm 1996- 2000 chiếm 26,3%; chi thờng xuyên chiếm 59,3% tổng chi
NSNN.
2.2. Thực trạng quản lý chi ngân sách nh nớc ở
Việt Nam
2.2.1. Phơng thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào
Căn cứ để xây dựng dự toán là bộ máy, công việc của từng cơ
quan, đơn vị, nhu cầu mua sắm, sửa chữa của cơ quan, đơn vị. Cách tính
dự toán ngân sách hoàn toàn dựa vào chi lơng, các khoản chi công việc,
các trang thiết bị, nhà cửa, phơng tiện đảm bảo cho bộ máy hoạt
động.Việc tính toán thờng căn cứ nhu cầu cụ thể của từng năm để bố trí
kinh phí, thanh toán theo thực tế, và cuối cùng là quyết toán theo số đã
thanh toán.Công tác quản lý chi đầu t XDCB có những quy định cụ thể
dựa trên những căn cứ pháp lý nh luật xây dựng, luật đấu thầu, nghị định
quy định quy chế quản lý đầu t và xây dựng, các thông t hớng dẫn về
quản lý và thẩm định, quyết toán vốn đầu t.
2.2.2. Phơng thức quản lý chi theo chơng trình, dự án.
Từ những năm 1970, chúng ta đã bắt đầu quan tâm đến việc kế
hoạch hoá theo các chơng trình, mục tiêu, đến năm 1995 có khoảng 30
chơng trình, mục tiêu song song tồn tại, song việc sử dụng nguồn lực
còn dàn trải, chồng chéo, phân tán nên hiệu quả thấp. Khắc phục những
bất cập trên, thực hiện cải cách chơng trình theo hớng hiệu quả, đến
nay còn 7 chơng trình mục tiêu và đã đạt đợc hiệu quả rõ nét, đã áp
dụng nhiều biện pháp theo hớng tiết kiệm, nh chi theo định mức, quy
định về mua sắm, đấu thầu dự án, kiểm toán,
Tuy nhiên, việc quản lý chi theo chơng trình dự án còn bất cập,
nh cơ chế phối hợp giữa cơ quan lập kế hoạch phát triển, cơ quan quản
lý chơng trình, cơ quan lập dự toán ngân sách cha cụ thể, rõ ràng; cha
gắn trách nhiệm chính quyền địa phơng trong phân bổ kinh phí, quản lý

điều hành và quyết toán chơng trình, mục tiêu trên địa bàn với công tác
điều hành của cơ quan quản lý chơng trình ở Trung ơng.
Việc thẩm định và phân bổ vốn còn chung chung, thiếu dự án cụ
thể; sự phối hợp lồng ghép giữa các chơng trình ch
a hiệu quả, việc sử
dụng vốn vay cha đợc coi nh vốn NSNN, cơ chế phân cấp và kiểm tra


- 12 -
giám sát sử dụng NSNN cho các chơng trình dự án cha đợc hình
thành.
2.2.3. Phơng thức quản lý chi ngân sách nhà nớc theo kết quả
đầu ra
Thực tế ở Việt Nam phơng thức quản lý chi NSNN theo kết quả
đầu ra cha đợc áp dụng vì đây là phơng thức quản lý gắn liền với nền
kinh tế thị trờng, mới mẻ ngay cả với các nớc phát triển, và chỉ có thể
áp dụng ở các nớc có trình độ quản lý cao, thông tin đầy đủ, minh bạch,
cơ sở hạ tầng tin học, cùng các phơng tiện hỗ trợ kỹ thuật và hệ thống
chính sách đồng bộ. Các yếu tố đó là cơ sở để xác định kết quả đầu ra cụ
thể, có thể đo lờng về số lợng, thời gian, chi phí Điều đó cho phép
đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách, lựa chọn phơng án tối u, coi lĩnh
vực cung cấp hàng hoá dịch vụ công bình đẳng nh đối với hàng hoá t
nhân. Có thể nói đây là yêu cầu và xu hớng tất yếu, bởi nó phù hợp với
đặc điểm, tính chất, mục đích nền kinh tế thị trờng. Hiện nay chúng ta
còn thiếu những điều kiện có thể áp dụng phơng thức mới, cần phải có
thời gian để chuẩn bị những yếu tố cần thiết và phải có những giải pháp
chuyển dần từng bớc. Việc khoán biên chế, quỹ lơng, khoán chi hành
chính, giao quyền tự chủ về biên chế, kinh phí cho đơn vị sự nghiệp có
thu là bớc quá độ, thay đổi t duy, từng bớc nới lỏng quản lý theo đầu
vào tồn tại từ quá lâu, để chuyển sang phơng thức mới tiến bộ hơn.

2.2.4. Quản lý chi theo chu trình ngân sách và khuôn khổ chi tiêu
trung hạn
Quản lý chi theo chu trình ngân sách hay còn gọi là quản lý chi
ngân sách theo kế hoạch hàng năm đã và đang đợc áp dụng đồng thời
với phơng thức quản lý theo đầu vào truyền thống. NSNN theo kế hoạch
hàng năm cho phép tính toán tơng đối sát nguồn lực tài chính có thể có
đợc, từ đó giúp cho việc bố trí chi tiêu tơng ứng với năng lực thực tế.
Cách làm đó có thuận lợi là ít phải điều chỉnh dự toán Song trong điều
hành ngân sách khó khăn vì có nhiều công việc kéo dài trong nhiều năm,
nhng phải quyết toán chi tiêu của năm đó trong khi công việc đó ch
a
kết thúc; mặt khác không cho phép tính toán nguồn lực tơng đối chính
xác trong trung hạn vì không căn cứ vào dự báo vĩ mô. Đây là tồn tại lớn


- 13 -
nhất của phơng thức quản lý này và ngời ta khắc phục chúng thông qua
khuôn khổ trung hạn, là phơng thức quản lý mới, ở nhiều nớc hiện nay
đang áp dụng bởi nó tỏ ra có nhiều u điểm.
Hiện nay phơng thức này cha đợc áp dụng chính thức và rộng
rãi ở nớc ta, bởi còn thiếu là công cụ dự báo vĩ mô, yếu tố cơ bản và
quan trọng nhất quyết định tính u việt của phơng thức này. Từ trớc
đến nay, cùng với kế hoạch hàng năm, chúng ta thờng xây dựng kế
hoạch 5 năm với những mục tiêu cố định đợc tính từ năm đầu tiên, hết
thời hạn 5 năm, lại bắt đầu một kế hoạch 5 năm mới với những mục tiêu
mới. Đây là kế hoạch không năng động bởi nó cố định các mục tiêu bất
kể có những biến động mà trong suốt thời gian dài các nớc XHCN cũ
thờng áp dụng. Chính vì vậy mà kế hoạch 5 năm và kế hoạch dài hạn
không đợc quan tâm cập nhật nhằm điều chỉnh cho phù hợp. Điều đó lý
giải vì sao mà những mục tiêu quan trọng nhất về kinh tế xã hội của

nhiều kế hoạch 5 năm và dài hạn thờng thiếu tính khả thi.
Xét về xu hớng và u thế của MTEF, chúng ta đang từng bớc
tiếp cận với phơng thức này, tuy nhiên còn đang ở bớc sơ khai và thí
điểm trong phạm vi hẹp.
Ví dụ ở ngành giáo dục hiện nay đang áp dụng thí điểm MTEF
tại 4 tỉnh và Thành phố Hồ Chí Minh. Mục tiêu của thí điểm là trao
quyền tự chủ tài chính cho 37 trờng và cơ sở giáo dục đào tạo trong thời
gian 3 năm ( 2003-2005). Phơng pháp lập dự toán và phân bổ ngân sách
dựa trên chi phí cho một học sinh, và chi thờng xuyên trong 3 năm,
nhằm tăng cờng năng lực quản lý tài chính trong khuôn khổ chi tiêu
trung hạn của ngành giáo dục cũng nh của cơ quan quản lý các cấp,
đồng thời qua đó nghiên cứu tác động của việc thực hiện khuôn khổ chi
tiêu trung hạn đối với các trờng thực hiện thí điểm, rút kinh nghiệm và
đa ra kiến nghị bổ sung, hoàn chỉnh, nhằm áp dụng rộng rãi trong ngành
giáo dục cả nớc.
2.3. Đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN ở Việt
Nam
2.3.1. Những kết quả và u điểm