Một cách nhìn về sự phát triển của hành chính và cải cách hành chính

MỘT CÁCH NHÌN VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA HÀNH CHÍNH
VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH

Th.s. Nguyễn Khắc Hùng
Th.s. Phạm Đức Toàn
Khái lược:
Đã có nhiều tác giả trong nước và trên thế giới viết về sự tiến hoá của hành chính với tư
cách là một ngành khoa học, một nghệ thuật và một nghề. Có nhiều cách lập luận khác nhau
và, do vậy, dẫn tới những quan điểm rất khác nhau về vấn đề này. Tuy vậy, lịch sử phát
triển của loài người cho thấy có những quy luật nhất định tác động tới mọi phương diện đời
sống chính trị, kinh tế và xã hội của mỗi quốc gia. Hành chính cũng không nằm ngoài quy
luật tiến hoá đó. Loạt bài viết này mong muốn đóng góp thêm một cách nhìn mới vào sự vận
động này. Tác giả sẽ bắt đầu từ hành chính với tư cách làm một lĩnh vực chung, tới sự vận
động của hành chính gắn với các yêu cầu biến đổi hành chính làm cho nó phù hợp hơn với
quá trình phát triển. Qua việc đánh giá các mối quan hệ biện chứng giữa các vấn đề lý luận
và khái niệm, kết hợp với các kinh nghiệm cải cách hành chính ở Phương Tây, tại các nước
đang phát triển và các nước đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, đặc biệt ở Trung
Quốc và Việt Nam, có thể rút ra một con đường nhất định. Chắc chắn sẽ còn nhiều điểm còn
gây nên tranh luận trong loạt bài này, song tác giả sẽ đi từ những lập luận của mình để dẫn
tới một số kết luận liên quan tới việc đổi mới nền hành chính nhà nước và công cuộc cải
cách hành chính nhà nước ta hiện nay.
Sự vận động của hành chính
Theo nhiều học giả (ví dụ: Lynn, 1996; Vũ Huy Từ và Nguyễn Khắc Hùng, 1998), khái
niệm “hành chính” xuất hiện từ lâu đời, cùng với sự hình thành nhà nước. Có thể lấy Ai Cập
cổ đại làm một minh chứng, khi quốc gia này sử dụng bộ máy hành chính của mình để điều
tiết thuỷ lợi từ dòng chảy của sông Nin, tới việc xây dựng nên các kim tự tháp nổi tiếng.
Triều đại nhà Hán ở Trung Quốc (từ năm 206 trước Công nguyên tới năm 220 sau Công
nguyên) đã vận dụng Khổng giáo vào việc tuyển lựa quan lại, theo đó chính quyền phải do
những người được chọn ra bằng phẩm chất và năng lực chứ không phải do thiên bẩm. Ở
Châu Âu các quốc gia La Mã, Hy Lạp và Tây Ban Nha cổ đại cũng được xem là các vương
triều hành chính, được trung ương điều hành bằng các quy định và luật lệ. Tại Pháp vào thế

kỷ thứ 18, vua Na-pô-lê-ông đã sử dụng bộ máy hành chính của mình rất tài tình để bảo đảm
quân nhu và lương thảo cho các cuộc chinh chiến kéo dài tại những miền xa xôi. Mặc dù
hành chính khi đó tồn tại dưới hình thức này hay hình thức khác, các lập luận mang tính khái
niệm về hành chính và cải cách hành chính chỉ mới nở rộ từ khoảng giữa thế kỷ 19
(Caiden,1969,1984,1991; Hammergren, 1983; Mutahaba, 1989; Hughes, 1998).
Mối quan tâm nhằm thay đổi các hệ thống hành chính từ thời cổ đại này bắt nguồn từ việc
hoạt động của nhà nước ngày càng trở nên đa dạng và phức tạp, và mang lại một hình thái
hành chính mới mà ngày nay thường được gọi là “ mô hình hành chính truyền thống”.
Hughes (1998, tr : 22) viết “ thay vì việc trước kia chỉ có những người nghiệp dư có lòng
tận trung với các bậc vương hầu, việc điều hành các tổ chức nhà nước hiện đã trở thành công
tác mang tính chuyên môn. Các công chức là những người rất được tôn trọng và họ hình
thành nên một giới chóp bu hành chính riêng (Meksawan, 1996). Giới chính trị gia có thể
nắm chính quyền hay rời bỏ, song bộ máy diều hành nhà nước vẫn nằm trong tay các quan
chức thường nhật, và sự chuyển giao chế độ nhiều khi diễn ra khá thông suốt.
1
Mô hình hành chính truyền thống mang nhiều đặc điểm như: nền hành chính chịu sự kiểm
soát hình thức của giới lãnh đạo chính trị, có một bộ máy thư lại theo hệ thứ bậc chặt chẽ,
với các quan chức được tuyển dụng và bổ nhiệm lâu dài. Họ là những người trung lập về
mặt chính trị , không theo một đảng phái nào, và phục vụ tận tâm bất kì chính đảng cầm
quyền nào. Họ thường không tham gia vào việc hoạch định chính sách mà chỉ điều hành việc
thực thi các chính sách do các chính trị gia hoạch định nên (Hughes, 1998). Nền tảng lý luận
cũng như cơ sở để cải cách mô hình hành chính truyền thống này xuất hiện cùng với nhiều
học giả là những người cho rằng các phương thức mới khi đó đang được vận dụng rộng rãi
trong việc quản lý các doanh nghiệp có thể tiếp thu vào hoạt động của chính phủ. Từ đó,
“hành chính” với ý nghĩa ban đầu tương tự như “quản lý” đã đi qua quá trình tiến hoá riêng
và giữa hai hiện tượng đã có sự hấp thụ, tương tác lẫn nhau
1
.
Bắt đầu từ Anh quốc, có những người như ngài Charles Trevelyan, đã nhận thấy rõ các
nhược điểm của chính mô hình hành chính truyền thống, và viết nên Bản báo cáo Northcote-

Tryvelyan nổi tiếng (Wheaton, 1968). Bản báo cáo này được viết ra năm 1854 và khuyến
nghị rằng “cần lưạ chọn kỹ lưỡng những người trẻ tuổi vào các ngạch bậc thấp để thực thi
công vụ” thông qua “việc lập nên một hệ thống thi tuyển thoả đáng trước khi bổ nhiệm”.
Đây chính là khuyến nghị đầu tiên nhằm bãi bỏ chế độ bảo trợ và thay vào đó là việc tổ chức
các cuộc thi tuyển cạnh tranh công khai với sự giám sát của một hội đồng tuyển dụng ở
trung ương; tổ chức lại các cơ quan ở ttrung ương để thực hiện công tác trí tuệ và công tác
cơ học riêng rẽ nhau; và sử dụng khái niệm “công tích” cho các chức danh cao cấp thuộc bộ
máy thư lại.
Ngay như ở nước ta, các ý tưởng về đổi mới một số phương diện hoạt động của bộ máy
quan lại cũng đã có từ lâu. Ngay từ thời nhà Đinh lập nên một quốc gia Việt Nam độc lập, tự
chủ, tới các triều đại nhà Lê, Trần, cho tới triều nhà Nguyễn sau này, đã tiến hành nhiều kỳ
thi tuyển các quan lại làm việc cho bộ máy do nhà Vua đứng đầu. Việc thi tuyển hoàn toàn
căn cứ vào tài năng và sự học hành của các sĩ tử, một người nghèo khó, không có vai vế và
địa vị gì trong xã hội, nếu qua kỳ thi tuyển này, lập tức được bổ nhiệm làm quan. Các triều
đại còn có các qui định cụ thể và chặt chẽ về các hành vi và những việc các quan không
được làm như người làm quan tại vùng nào thì không được mua điền trạch tại đó, hoặc
không được đưa vợ con vào làm trong công sở của mình v.v.
Có ấn tượng sâu sắc vì cải cách diễn ra tại Anh, Luật công vụ Mỹ (Luật Pendeleton) đã được
ban hành năm 1883 và thành lập ra hội đồng công vụ thuộc cả hai đảng. Luật này qui định
bốn điều chủ yếu: (i) tổ chức thi tuyển cạnh tranh cho tất cả những người nào đăng ký vào
nền công vụ được phân loại; (ii) bổ nhiệm những người nào đạt điểm cao nhất qua kỳ thi
tuyển này vào công vụ; (iii) qui định thời hạn tập sự trước khi người đó được chính thức bổ
nhiệm; và (iv) bổ nhiệm tính theo tỷ lệ dân cư tại địa bàn của bang hay các vùng chủ yếu của
các bang (Gladden, 1972, do Hughes trích dẫn, 1998). Sau này, Tổng thống đời thứ 28 của
Mỹ là Woodrow Wilson vào đầu thế kỷ 20, do không ủng hộ chế độ thải loại
1
nên đã đưa ra
nhiều biện pháp cải cách hành chính như bãi bỏ chế độ này và tạo dựng nên chế độ công tích
(Muhataba, 1989).
Việc cải cách tại Anh và Mỹ, kết hợp với mô hình bộ máy thư lại toàn diện hơn tại châu lục

châu Âu nếu kể từ thời nước Phổ tính từ khoảng giữa thế kỷ thứ 19 đã dẫn tới một mô hình
hành chính tương đối chung cho nửa đầu thế kỷ hai mươi. Tại Đức, Max Weber trước đó đã
viết về đòi hỏi phải lựa chọn các hệ thống hợp lý hoá để điều hành các tổ chức chính phủ.
1
Vũ Huy Từ, Nguyễn Khắc Hùng, 1998, Hành chính học và cải cách hành chính, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998.
1
Spoil system (xuất hiện tại Mỹ): chế độ bổ nhiệm công chức, nhất là công chức cấp cao theo sự vận động chính trị, hay được giới chính
trị gia đỡ đầu, không căn cứ vào yêu cầu và năng lực thực tế của người đó (TG).
2
Ông là người đã đưa ra học thuyết về bộ máy thư lại với ý tưởng về một hệ thống công vụ
riêng biệt, mang tính chuyên môn hoá, có các công chức được tuyển dụng và bổ nhiệm căn
cứ theo công tích, trung lập về chính trị, và sẽ phục vụ suốt đời trong chính phủ. Woodrow
Wilson có quan niệm cho rằng các nhà chính trị chịu trách nhiệm về hoạch định chính sách
trong khi các nhà hành chính thì chịu trách nhiệm thực thi chính sách đó. Hai quan niệm này
tạo nên một sự nhìn nhận là hành chính có thể là một hiện tượng mang tính công cụ và kỹ
thuật, tách rời khỏi phạm vi chính trị. Những người khác như là Fredrick Taylor ở Mỹ và
Henry Fayol ở Pháp thì sáng tạo nên thuyết quản lý khoa học, ủng hộ một số tư tưởng cải
cách đưa từ khu vực doanh nghiệp vào thực tiễn của các tổ chức chính phủ. Những ý tưởng
này là quan trọng trong công tác quản lý của các khu vực công và khu vực tư.
Những năm 1920 và 1930 đánh dấu bằng một thời kỳ suy thoái và những nỗ lực để phục hồi
tình trạng suy thoái này đã đẫn đến suy nghĩ mới về tổ chức và vận hành chính phủ. Ví dụ,
tại Mỹ, “nhiều học giả nghiên cứu xêm một số tổ chức công mới xuất hiện như Cơ quan
thuộc thung lũng Tenessee (TVA) khi đó được lập nên để quảng bá việc phục hồi sau thời
kỳ suy thoái hoạt động như thế nào, và người ta ghi lại các bài học của các tổ chức này và
các hoạt động của chúng” (Muhataba, 1989, tr. 24). Cuộc chiến tranh thế giới lần thứ hai đã
không để lại nhiều cơ hội để suy nghĩ kỹ lưỡng về tổ chức và hoạt động của chính phủ nhằm
mang lại chất lượng công tác cao hơn, ngoại trừ một số kỹ sư người Anh là những người khi
tìm cách chiến đấu có hiệu quả hơn, đã đưa ra hình thức nghiên cứu hành động như là một
công cụ quản lý. Chính hình thức nghiên cứu hành động này về sau đã được vận dụng vào cả
khu vực nhà nước và khu vực tư nhân nhằm cải tiến hiệu quả.

Sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, việc hàng loạt các nước thuộc thế giới thứ ba dành được
độc lập vào cuối thập kỷ 1940, 1950 đã tạo nên một trào lưu mới cho cải cách hành chính.
Trên thực tế, vào thời điểm đó thì các nước mới dành được độc lập là“những nước cần cải
cách hành chính nhất thì lại ít được chuẩn bị nhất”, do họ “không thể dựa vào các nhà hành
chính nước ngoài và các phương pháp hành chính do họ áp đặt nữa mà phải xây dựng nên
nền hành chính của riêng mình, vừa vay mượn từ phía các nhà cai trị mới rút đi, vừa phải tự
mình ứng biến với tình thế” (Caiden, 1991). Chính phủ các nước này, cùng với các quốc gia
lâu đời và các tổ chức quốc tế, bắt đầu dành thời gian để tìm ra phương cách để làm cho các
hệ thống hành chính của mình có thể ứng phó tốt hơn với hoàn cảnh. Kết quả là từ các nỗ
lực của họ đã phát sinh ra một phong trào mới là “hành chính phát triển”, một phân nhánh
của ngành học hành chính rộng hơn (Hammergren, 1983; Bhambhri, 1985; Caiden, 1991).
Trong khi khái quát các tác phẩm về sự phát triển và cải cách hành chính trong giai đoạn sau
chiến tranh thế giới lần thứ hai, Hammergren (1983, tr. 5-15) đã chia thành hai giai đoạn.
Ông lập luận rằng vào thời kỳ đầu (khoảng từ 1950-1970) cải cách là thay đổi chính sách và
đó cũng là chủ đề chính. Phần lớn các tác phẩm đều mang tính kê đơn bốc thuốc và chú
trọng vào việc tìm ra các vấn đề chung và các giải pháp để xử lý các vấn đề chung đó. Cụ
thể hơn, (i) có hàng loạt các bài nghiên cứu về chính trị của việc tổ chức lại hành chính và
các chiến lược khác nhằm hợp lý hoá các bố máy thư lại; (ii) các nghiên cứu mang tính lịch
sử về các trào lưu cải cách cụ thể tập trung vào các lực lượng chính trị tạo ra chúng; và (iii)
thử đánh giá các chương trình cải cách tại một số nước đang phát triển nhằm đưa ra các
khuyến nghị cải tiến. Đến thập kỷ 1960 thì có một bước chuyển thay đổi tình hình. Sau vài
năm, các tác giả bắt đầu phê phán và chú trọng tới việc đưa ra các giải pháp cải cách và đưa
ra các phương thức tiếp cận nhằm cải tiến việc thực thi hành chính. Các xu hưóng mới xây
dựng trên cơ sở các phê phán trước đó, cố giải quyết yêu cầu xây dựng nên các hệ thống và
tổ chức hành chính thích họp với các xã hội và nền văn hoá cụ thể. Các nỗ lực khi đó là
nhằm thông qua thay đổi chung về cấu trúc và thể thức hành chính để cải tiến việc thực hiện.
3
Như vậy, sự chú trọng của “hành chính phát triển” là về bối cảnh cải cách, các quá trình và ý
nghĩa của cải cách hành chính, cũng như nhiều bài nghiên cứu tình huống về các cuộc cải
cách tại các nước đang phát triển. Các ý tưởng về phong trào này được tuyền bá thông qua

các tác phẩm và tạp chí như Tổng hợp khoa học hành chính quốc tế, Tạp chí hành chính Ấn
độ, Tạp chí hành chính hải ngoại v.v. Phong trào này có ảnh hưởng lớn đối với tiến trình cải
cách hành chính như Muhataba (1989, tr. 24-25) đã viết “Trong khi phong trào ‘hành chính
phát triển’ có những bước thăng trầm và chuyển đổi cả về trọng tâm cũng như thành phần
của nó, thì đây cũng là một nguồn quan trọng của tiến trình trí tuệ về chủ đề cải cách hành
chính”.
Kể từ cuối thập kỷ 1980, có một xu hướng mới xuất hiện trong trào lưu cải cách hành chính.
Sự chuyển đổi của một số nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang quá trình phát triển kinh
tế thị trường đặt ra yêu cầu bức thiết phải cải tiến bộ máy hành chính các nước này để đáp
ứng các yêu cầu và thách thức mới. Một số nguồn (như Kornai, 1990, 1992; WB, 1993,
1996; Evan, 1994; Melo et. al., 1997; Kolodko, 1999) đã bắt đầu viết về sự chuyển đổi kinh
tế này và các nỗ lực tăng cường và củng cố bộ máy chính phủ. Sau đây là một vài nhận xét
đầu tiên về các tác phẩm viết về cải cách hành chính trong các nền kinh tế chuyển đổi. Thứ
nhất, mặc dù trên thực tế các vấn đề liên quan đến hành chính công và cải cách hành chính
trong các nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung trước đây không được các học giả theo chủ
nghĩa Mác quan tâm nhiều như Poudyal viết: "Chính thể và bộ máy hành chính nhà nước
chưa bao giờ được Mác xem xét một cách hệ thống" (1989, tr: 3), hiện nay tầm quan trọng
của các vấn đề này đối với sự phát triển quốc gia được rất nhiều nhà hoạch định chính sách
và các học giả thừa nhận (Chow, 1988; Balazs, 1993; Fforde and de Vylder, 1996). Thứ hai,
điều làm cho các nước chuyển đổi khác biệt với các quốc gia mới độc lập vào thập kỷ năm
mươi, sáu mươi là họ có bộ máy hành chính được thiết lập và hoạt động từ lâu, và cải cách
chủ yếu nhằm điều chỉnh và cải tiến hoạt động để phù hợp với tình hình mới chứ không phải
là để xây dựng một bộ máy mới (Collins and Nixon, 1993; Hùng and Rondinelli, 1996). Thứ
ba, các tác giả chú trọng cả sự thay đổi về cơ cấu và quy trình cũng như về hành vi ứng xử
của công chức (Collins, 1993; Truyến, 1994, 1995, 1998; Tong, 1999). Cuối cùng, các bài
viết này dường như tương đối tản mạn, chủ yếu tập trung vào kinh nghiệm của các nước
trong nỗ lực cải tiến hệ thống hành chính công của mình chứ không xây dựng một khuôn
khổ khái niệm về cải cách hành chính. Tuy nhiên, các tác phẩm này đã có đóng góp quan
trọng vào việc hiểu biết các hiện tượng cải cách hành chính phức tạp và thú vị.
2.3 Các cuộc cải cách tại các quốc gia lâu đời:

Cải cách hành chính tại các quốc gia lâu đời ở châu Âu và Mỹ - nơi được coi là động lực cho
trào lưu cải cách (theo Chapman (1989) và Caiden (1969, 1984, 1991), có thể chia làm hai
giai đoạn lớn. Giai đoạn thứ nhất bắt đầu từ đầu thứ kỷ mười tám trong bối cảnh chuyển
dịch từ xã hội truyền thống sang cách mạng công nghiệp, chuyển đổi các công cụ đơn giản
và không phân biệt của nhà nước thành bộ máy nhà nước công nghiệp phức tạp. Trong giai
đoạn này, nhà nước chỉ tham gia tối thiểu vào việc điều chỉnh các hoạt động của công dân và
chưa xuất hiện nhu cầu cần một nhà nước lớn. Do vậy, các chính phủ có thể hoạt động với
bộ máy hành chính nhỏ và tương đối đơn giản. Trong giai đoạn hai bắt đầu từ đầu thế kỷ hai
mươi, việc đảm bảo cho bộ máy nhà nước hoạt động một cách hiệu lực và hiệu quả được
quan tâm và nhà nước hành chính được mở rộng nhanh chóng, thông qua các cuộc chiến
tranh và phúc lợi.
4
Khi đề cập đến các phương pháp cải cách hiệu quả được các quốc gia lâu đời áp dụng,
Mutahaba cho rằng cần chia ra ba loại nhóm nước (1989, tr: 28). Nhóm thứ nhất bao gồm
các nước như Pháp và Nga sử dụng chủ yếu các phương pháp cách mạng (Cách mạng Pháp
và các cuộc chiến của Na-pô-lê-ông tại Pháp và năm 1905; Cách mạng 1917 tại Nga) trong
thực hiện các cuộc cải cách: cải cách hành chính được coi là bộ phận cơ bản của các cuộc cải
cách tổng thể trong chính thể. Nhóm nước thứ hai bao gồm Liên hiệp vương quốc Anh và
Bắc Ailen, và Phổ tiến hành cải cách hệ thống hành chính theo cách thức phát triển tuần tự.
Ví dụ, Anh mất một thế hệ để chấp nhận các đề xuất Northcote-Trevelyan. Hầu hết các cuộc
cải cách của họ mang tính chất nhân nhượng để chế độ còn tồn tại được trong chiến tranh và
cách mạng. Các cuộc cải cách của họ mang tính thực dụng và theo lối kinh nghiệm, thiếu
động cơ hệ tư tưởng. Nhóm nước thứ ba có thể lấy Mỹ làm đại diện bắt đầu với một nhà
nước mới, có cơ hội xây dựng tổ chức mới, áp dụng các phương pháp mới nhất và chú trọng
đến các tiêu chuẩn hoạt động cao nhất
1
.
Các nhà nước lâu đời cũng trải qua một kiểu cải cách hành chính khác hẳn với cuộc cải cách
trong giai đoạn trước. Kiểu cải cách hành chính mới này phần lớn bắt nguồn từ trào lưu quản
lý khoa học do các kỹ sư cuối thế kỷ mười chín xây dựng. Trào lưu này đã đưa ra nhiều gợi

ý và ý tưởng trong việc ứng phó với các vấn đề về kiểm soát và điều phối mà các tổ chức
phức tạp của cả khu vực chính phủ và kinh doanh gặp phải. Các đề xuất này đều nhằm làm
cho bộ máy chính phủ làm việc hiệu quả hơn. Do bị đánh giá là không đầy đủ, các phương
pháp tổ chức và quản lý truyền thống được các cách tiếp cận khoa học mới thay thế.
Gắn liền với tên tuổi các học giả như Fredrick Taylor và Elton Mayo (Hammergren, 1989;
OECD, 1991; Lane, 1996; Hughes, 1998), Mỹ dẫn đầu về cách mạng quản lý nổi bật và mới
cả trong trào lưu quản lý khoa học và trong việc sử dụng sau này các khía cạnh quản lý hành
vi con người. Các nước như Anh và Pháp áp dụng một số phương pháp quản lý khoa học
vào hệ thống hành chính công của họ một cách từ từ và thận trọng. Các nước khác như Đức
và Nga (sau cách mạng 1917) nhanh chóng tận dụng lợi thế của các phát triển trong công
nghiệp đưa vào áp dụng trong khu vực công để cải tiến hệ thống hành chính của họ (Caiden,
1991). Điều này dẫn đến việc phân biệt ra hai cách tiếp cận khác nhau về cải cách hành
chính trong các nước công nghiệp, đó là: cách củng cố và cách đổi mới. Nếu như cách tiếp
cận thứ nhất bao gồm Anh và một số nước Nam Âu làm đại diện có phạm vi hạn chế hơn,
xử lý chứ không dự đoán khủng hoảng và chỉ tiến hành những sự thay đổi tối thiểu về tổ
chức trong hệ thống hành chính, cách tiếp cận thứ hai có thể lấy Mỹ, Đức và Nga làm đại
diện thì tương đối hướng tới tương lai và tiến hành nhiều thay đổi hơn trong tổ chức nội bộ
của hệ thống hành chính. Bởi nhiều lý do, trong đó yếu tố xã hội, lịch sử và bối cảnh từng
nước là rất quan trọng, cả hai cách tiếp cận này được nhiều nhóm nước khác nhau áp dụng
(Chapman, 1989; Muhataba, 1989).
Về cơ bản, có thể nói rằng cải cách hành chính ở các quốc gia lâu đời bao gồm hai chủ đề
lớn (Wheaton, 1969). Thứ nhất, đó là sự mong muốn có được một cấu trúc hợp lý hơn cho
nền hành chính. Việc này đòi hỏi sự rà soát thấu đáo và cải cách toàn bộ bộ máy chính phủ
trung ương nhằm đảm bảo sự phân định các chức năng một cách phù hợp, sự phân phối lao
động một cách kinh tế hơn và việc thực thi nhiệm vụ hiệu quả hơn. Thứ hai, đó là sự mong
muốn nâng cao chất lượng đội ngũ những người làm việc trong nền công vụ. Tóm lại, đó là
sự mong muốn chuyên môn hoá nền công vụ. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng quá trình cải cách
này diễn ra trong một thời gian dài và mức độ thành công rất khác nhau ở các nước khác
nhau. Ngay ở các nước giống nhau, việc áp dụng các cuộc cải cách nhằm cải tiến tổ chức
cũng không dễ hơn một chút nào. Thực tế là mức độ thành công rất đa dạng giống như đã

1
Quan điểm này cũng được Caiden khởi xướng và ủng hộ (1969, 1984).
5
xảy ra trong các cuộc cải cách trước đó. Các nghiên cứu về những nỗ lực cải cách hành
chính gần đây tại các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) như Hood,
1995; Lane, 1996; Kickert, 1997 cho thấy mức độ thành công của các cuộc cải cách này là
không cao. Anh và Niu Di-lân là một trong những trường hợp này.
2.4 Những cuộc cải cách hiện nay:
2.4.1 Các nhà phê bình mô hình hành chính công truyền thống và sự ra đời của thuyết quản
lý nhà nước mới:
Có thể khẳng định rằng mô hình hành chính công truyền thống đề cập phần trên là một bước
tiến lớn so với các mô hình trước đó. Tuy vậy, những nhược điểm của loại hình quản lý nhà
nước này hiện đang xuất hiện. Cùng với ý tưởng về các cấu trúc thứ bậc của mình, học
thuyết hành chính cổ điển của Max Weber hiện nay dường như không còn cần thiết cho các
tổ chức hiệu quả nhất, đặc biệt về mặt đối chiếu giữa đầu ra và đầu vào. Nhiều học giả
(Kickert, 1997; Minogue et. al., 1998) tranh luận rằng bộ máy hành chính có thể là đủ đối
với việc kiểm soát nhưng không cần thiết cho việc quản lý. Bộ máy hành chính bao hàm sự
chắc chắn nhưng thường xuyên cứng nhắc và chậm phát triển. Công việc có thể được chuẩn
hoá, nhưng tính linh hoạt, chủ động và sáng tạo lại bị mất đi. Hơn nữa, thuyết tách biệt tuyệt
đối giữa chính trị và hành chính của Wilson trong thập kỷ 1880 "không hề thực tế và, ngay
trong quê hương của mình, cũng không thực sự được thực hiện" (Hughes, 1998, tr: 39). Mô
hình kiểm soát chính trị thường gặp vướng mắc trong việc đảm bảo tính trách nhiệm đích
thực bởi vì nguyên tắc trung lập chính trị hay dẫn đến ý tưởng đặt "sự phục vụ cho quốc gia"
lên trên những tư vấn và việc thực hiện các mong muốn của cấp lãnh đạo do dân cử. Điều
này dẫn đến một thực tế là các công chức không do dân cử có thể thực hiện những việc họ
muốn thay cho những nhiệm vụ mà các nhà chính trị muốn họ thực thi.
Tiếp đó, các nhà phê bình mô hình hành chính công truyền thống đưa ra một thuyết mới có
tên gọi "sự lựa chọn của công chúng" do các nhà kinh tế thị trường bảo thủ giới thiệu
(Friedman and Friedman, 1980; Dunleavy, 1986). Hai yêu sách của các học giả này dẫn đến
nhu cầu giảm kích cỡ và phạm vi hoạt động của chính phủ. Lý lẽ thứ nhất là bộ máy hành

chính chính phủ làm hạn chế nhiều đến sự tự do của các cá nhân và vì thế quyền lực của bộ
máy hành chính cần được giảm đi theo yêu cầu của "sự lựa chọn". Ý tưởng ủng hộ sự tự do
cho rằng sự lựa chọn của khách hàng tốt hơn mệnh lệnh hành chính trong việc đảm bảo cho
chính phủ hoạt động hiệu quả và hiệu lực. Lý lẽ thứ hai là mô hình hành chính truyền thống
không đưa ra được một hệ thống các khuyến khích và thưởng tương đương như ngoài thị
trường, và như vậy mô hình này có lẽ kém hiệu quả hơn các cách thức thị trường. Về cơ bản,
thuyết sự lựa chọn của công chúng là sự áp dụng các nguyên tắc kinh tế vi mô vào các lĩnh
vực xã hội và chính trị, bao gồm cả các hoạt động của chính phủ.
Mặc dù dường như rất hợp lý thuyết sự lựa chọn của công chúng vẫn gặp phải nhiều ý kiến
hồ nghi. Sự chất vấn về việc các quan chức hành chính sử dụng tối đa các ngân sách để đạt
các mục đích cá nhân của họ bị thiếu bằng chứng hoặc các phương tiện kiểm tra thực
nghiệm (Lane, 1995, tr: 64-65). Bởi vì có các cơ quan trung ương hay các quan chức cao cấp
thu được các lợi ích cá nhân bằng cách hạn chế việc cấp phát tiền cho các cơ quan, cá nhân
khác nên rất khó có được một kế hoạch tổng thể nhằm tăng ngân sách của cơ quan
(Dunleavy, 1986). Hơn nữa, đối với các nhà hành chính không có địa vị được chi tiêu cho
mình các khoản bổ sung mà họ giành được cho cơ quan thì tất nhiên là họ không quan tâm
lắm đến việc tăng tối đa ngân sách vì họ không thể hưởng các kết quả từ việc này. Hughes
(1998, tr: 49-50) viết:
6
"Thuyết này có thể phù hợp hơn với Hợp chủng quốc Hoa kỳ, nơi mà các cơ quan
hành chính có quan hệ chính trị độc lập với nghị viện và nơi khó xác định trách
nhiệm tài chính. Ở các nước nghị viện, các cơ quan trung ương và các quan chức
hành chính kiểm soát nhiều hơn việc cấp ngân quỹ và con đường chức nghiệp của
một số nhà hành chính được thăng tiến bằng khả năng cắt giảm ngân sách của mình
và cơ quan mình."
Mặc dù có các chỉ trích như vậy, thuyết này đã có những ảnh hưởng cải tiến hoạt động của
chính phủ.
Khuôn khổ phân tích này được tiếp tục mở rộng và chỉ trích bằng hai cách tiếp cận, hay có
thể nói là hai phương diện: chính sách công và quản lý công (Minogue et. al., 1998). Phương
diện thứ nhất tập trung vào các quy trình chính sách hơn là các thể chế chính thức. Phương

diện này chú trọng đến: (i) bối cảnh chính trị của hệ thống hành chính; (ii) các mối liên hệ
mang tính tổ chức và cá nhân có liên quan đến việc việc xây dựng và triển khai các chính
sách; (iii) Sự thành công, thất bại và giải pháp mong muốn của các chính sách thực tế, và từ
đó gắn các cơ chế thực hiện với các kết quả; và (iv) khái niệm trung ương của "nhà nước" -
điều thiết yếu cho việc hiểu mối quan hệ giữa hệ thống chính trị và hệ thống hành chính, và
giữa chính trị, kinh tế và xã hội. Phương diện thứ hai, quản lý công, bám chắc vào các
nguyên tắc kinh tế tân cổ điển, xem xét kích cỡ, các vai trò và các cơ cấu của các khu vực
công ở cả các nước phát triển và đang phát triển. Khu vực công bị cho là không có khả năng
làm động lực cho sự phát triển quốc gia ở nhiều nước, và thậm chí là sự cản trở chính cho
sự phát triển ở một số nước. Theo phương diện này, các nhà hành chính công không đủ năng
lực trong việc quản lý một cách hiệu quả và cung cấp các dịch vụ công một cách hiệu suất;
nền công vụ quá cứng nhắc để thích ứng với thay đổi. Khu vực tư ngày càng "được nhìn
nhận là có năng lực quản lý, sự linh hoạt và khả năng cạnh tranh - đủ các điều kiện thiết yếu
cho việc thực hiện hiệu quả và hiệu suất nhiều hoạt động trước đây được coi là lĩnh vực của
khu vực công" (Đã dẫn. tr: 3). Bảng dưới đây tóm lược nội dung cốt lõi các mô hình này.
Hành chính công Quản lý công Chính sách công
Các cơ cấu/các thể chế
Tổ chức
Thực hiện
Rà soát
Bộ máy hành chính/hệ thống
thứ bậc
Các cấu trúc
Tổ chức
Hành vi
Các hệ thống
Tính hiệu suất/hợp lý/thị
trường
Quy trình
Các quyết định

Con người
Các kết quả
Chính trị/các mối quan hệ/sự
tác động/sự tham gia
Nguồn: Minogue, M. (1999, bài giảng)
Như vậy, rõ ràng là chưa có một chiến lược về hành chính phát triển hay chính sách về phát
triển hành chính nào ở các nước đang phát triển trước thập kỷ 1970 của thế kỷ này được
thường xuyên triển khai, có khả năng giải quyết các vấn đề được hy vọng xử lý bằng các
chính sách này (Al-Saigh, 1986, tr: 91-92). Thứ nhất, về mặt hành chính phát triển, đó là sự
sa sút về sản xuất nông nghiệp, đô thị hoá tăng, tình trạng suy thoái; các vấn đề nghiêm
trọng về cán cân thanh toán, thất nghiệp gia tăng, v.v... (Caiden, 1991). Sự tăng trưởng GNP
tương đối cao trong thập niên năm mươi và sáu mươi đã nhanh chóng suy giảm vào đầu thập
niên bẩy mươi ở hầu hết các nước không xuất khẩu dầu lửa, trong khi đó rất nhiều các nhu
cầu cơ bản vẫn chưa được đáp ứng. Thứ hai, về các lĩnh vực của cải cách hành chính, các
thay đổi được giới thiệu không đáp ứng được mong muốn của các khách hàng cũng như giới
7
lãnh đạo chính trị, và vì thế chúng luôn được nhắc đi nhắc lại ngày càng hùng hồn và mạnh
mẽ hơn nhưng việc thực hiện lại kém hiệu quả hơn.
Có thể thấy ở cuối thập kỷ sáu mươi và đầu thập kỷ bẩy mươi, quản lý công nổi lên như một
giải pháp cho mô hình hành chính truyền thống. Giai đoạn này được mô tả bằng các nỗ lực
của nhiều học giả nhằm tăng cường sự phân tích chính quyền trung ương và địa phương
thông qua việc áp dụng lý thuyết tổ chức và ra quyết định và sự phát triển của các phân tích
chính sách, các nghiên cứu chính sách (Hogwood, 1995, được Gray và Jenkins trích dẫn,
1995, tr: 75). Sau đó các nhà thực hành và các học giả đã gặp nhau ở quan điểm là hoạt động
của nền hành chính có thể được cải cách hiệu quả bằng cách kết hợp việc quản lý chiến lược,
tái cơ cấu tổ chức để xây dựng nên các đơn vị thích ứng hơn, trách nhiệm hơn với việc xây
dựng các hệ thống quản lý nhân sự tốt hơn. Để theo đuổi các niềm tin này, việc nghiên cứu
về hành chính công được mở rộng cho phù hợp với không những các nhà khoa học chính trị
mà còn các học giả về tổ chức và các chuyên gia quản lý, tất cả đều nghiên cứu để đóng góp
cho lĩnh vực này.

Các dẫn chứng được sử dụng rộng rãi nhất cho sự phát triển của cải cách quản lý công là các
nghiên cứu đánh giá của OECD (1990, 1993). Một nghiên cứu gần đây của tổ chức này kết
luận rằng mặc dù các cuộc cải cách khác nhau về nội dung, quy mô và cách tiếp cận, một
chương trình chung đã xây dựng nên "một mô hình quản lý công đã xuất hiện nhằm thúc đẩy
một văn hoá hướng vào hoạt động trong một khu vực công ít phân quyền" (OECD, 1995).
Theo OECD, mô hình quản lý công này có các đặc tính như sau:
Bảng 2.2 Đặc tính của mô hình quản lý công mới
__________________________________________________________________
- Chuyển giao thẩm quyền, cung cấp - Cải tiến việc quản lý các nguồn nhân
lực
- Đảm bảo việc thực thi, sự kiểm soát, tính trách nhiệm - Tận dụng công nghệ
thông tin
- Tạo nên sự cạnh tranh và lựa chọn - Nâng cao chất lượng các quy chế
- Cung cấp dịch vụ đáp ứng được nhu cầu khách hàng - Tăng cường chức năng
chỉ đạo ở trung ương
________________________________________________________________
Nguồn: OECD (1995), được Kickert trích dẫn (1997, tr: 18).
Mô hình thầu khoán - khái niệm hoá một xu hướng áp dụng thị trường vào nhà nước được
Osborne và Gaebler (1992) chứng minh qua mười nguyên tắc sau:
1. Lái thuyền, chứ không chèo thuyền
2. Mở rộng quyền lực cho cộng đồng, hơn là đơn thuần cung cấp dịch vụ
3. Khuyến khích cạnh tranh, chứ không độc quyền
4. Lấy công việc chứ không lấy các quy chế làm mục tiêu
5. Tài trợ cho kết quả đầu ra chứ không phải các đầu vào
6. Đáp ứng nhu cầu của khách hàng chứ không phải của cơ quan hành chính
7. Chú trọng vào các nguồn thu, không chỉ chi tiêu
8. Đầu tư vào việc phòng ngừa hơn là chữa trị
9. Phân quyền
8
10. Giải quyết các vấn đề bằng cách sử dụng thương trường

Có thể viện dẫn các bằng chứng để tóm lược cuộc cải cách này tại Mỹ. Khi Phó Tổng thống
Al Gore đề nghị công chúng Mỹ gửi ông ta các khiếu nại về hệ thống hành chính Mỹ, họ chỉ
đơn giản đánh dấu đậm dòng chữ "Sáng tạo lại Chính phủ" trên phong bì. Tuy vậy, các quan
điểm của Osborne và Gaebler cũng đang chịu chỉ trích cả về mặt tranh luận học thuật lẫn các
dẫn chứng thực nghiệm. Về mặt học thuật, "các tác giả dường như cung cấp các món ăn qua
loa từ các nguồn Boston Globe, Washington Post, Time (các tờ báo lớn - TG) và từ chối các
bữa cỗ thịnh soạn từ các nguồn học thuật thích hợp" (Jordan, 1994, tr: 271). Lý do phản đối
chủ yếu đối với Osborne và Gaebler là lý thuyết này không đủ "thực tiễn" để giải quyết các
vấn đề trên thực tế. Thực ra, Chính phủ Mỹ chỉ áp dụng một số khía cạnh do hai tác giả này
đề xuất (Hùng, 1996, tr: 40).

Giữa các học giả đã có sự nhất trí về các yêu cầu cho thuyết quản lý công mới trên. Nguyên
do chính liên quan đến áp lực về tài chính đã được một số tác giả đề cập (như OECD, 1995;
Ban Thư ký Khối Thịnh vượng Chung, 1995; Kickert, 1997; Hughes, 1998; Minogue và các
tác giả khác, 1998). Tại các nước OECD, chi tiêu của chính phủ tính trên đầu người gần như
tăng gấp đôi từ năm 1980 đến 1990 (xem bảng 2.2). Nhiều nước đang phát triển đang phải
gánh chịu sự gia tăng chi tiêu công trong khi kinh tế đang suy thoái (Ban Thư ký Khối Thịnh
vượng Chung, 1995). Điều này dẫn đến ba giải pháp xử lý việc thâm hụt ngân sách (Osborne
và Gaebler, 1992): thứ nhất, có thể hạn chế các chi tiêu và có thể chấm dứt các nhiệm vụ
công ở một cấp độ lớn như đã tiến hành ở Mỹ dưới thời chính quyền Ri-Gân và ở Anh dưới
thời chính phủ Thát-Chơ; thứ hai, có thể tăng nguồn thu ngân sách, chủ yếu thông qua thuế,
nhưng “làm như vậy đồng nghĩa với sự tự sát chính trị”; thứ ba, thực thi các nhiệm vụ công
với chi phí thấp hơn. Kickert đã viết về cách thức thứ ba này (1997, tr: 17) “vì thế mà chú
trọng vào việc tăng năng suất, hiệu suất, giá trị về tiền, và vân vân - tất cả các vấn đề có vai
trò trung tâm khi nói đến quản lý. Do đó, cách thức thứ ba này hầu như thúc đẩy một cách
hợp lý khu vực công vận động hướng tới việc quản lý công”. Một thành tố quan trọng của
các cuộc cải cách về quản lý công mới là việc giảm chi phí và chi tiêu. Đối với một số nước
thì thực tế lại phức tạp hơn khi các chi phí cho phúc lợi xã hội đang tăng lên. Ví dụ ở Anh,
một dự đoán gần đây cho thấy trong vòng 30 năm tới mức tăng sẽ khoảng 50 phần trăm
trong nhóm tuổi từ 60 đến 84 (Minogue et. al., 1998).

Bảng 2.3 Tổng chi tiêu của chính phủ tính theo phần trăm của GDP 1970-94
1970 1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994
Úc - 31 32 37 35 37 38 34 38
Áo 38 45 48 51 49 50 50 53 52
Bỉ 42 51 59 62 55 56 56 57 55
Canada 34 38 39 45 46 49 50 50 48
Đan mạch 41 48 56 59 59 59 61 63 63
Phần lan 30 38 38 44 45 54 59 61 59
Pháp 39 43 46 52 50 51 52 55 55
Đức 38 48 48 47 45 48 47 48 49
Hy lạp 24 29 31 44 47 46 46 48 49
Aixơlen - 31 28 31 34 35 36 - -
Ai-len - - 49 52 41 42 43 43 43
Ý 33 42 42 51 53 54 54 56 56
9
Nhật 19 27 32 32 32 31 32 34 35
Hà lan 41 51 55 56 54 54 55 56 55
Na-uy 40 45 48 45 54 55 57 57 57
Bồ Đào Nha 22 30 26 43 43 50 53 53 53
Tây Ban Nha 22 24 32 41 42 44 45 47 46
Thuỵ điển 43 48 60 63 59 61 67 72 67
Thuỵ sĩ 32 39 40 43 43 43 - - -
Thổ Nhĩ Kỳ - - 21 18 - - - - -
Anh 37 44 43 44 40 41 43 44 43
Mỹ 31 33 32 33 33 34 35 34 34
__________________________________________________________________
Nhóm chủ yếu thứ hai về các yêu cầu liên quan đến “chất lượng” do Minogue đưa ra (cùng
các tác giả khác, 1998, tr: 20). Điều này được phản ánh theo một cách thức trong đó công
chúng được nhìn nhận như là các công dân, người sử dụng dịch vụ và hiện nay là khách
hàng. Các công dân bây giờ mong muốn các dịch vụ tốt hơn với chi phí thấp hơn, tự xem

mình là các khách hàng của các dịch vụ của chính phủ chứ không chỉ đơn thuần là những
người nhận. Và cuối cùng, sự thay đổi này xuất hiện như là một kết quả của sự thay đổi cách
thức tư duy của nhân dân về nhà nước và vai trò của nhà nước trong thời đại mới (Truyến,
1995; Manning, 1996; Minogue và các tác giả khác, 1998). Điều này không chỉ được phản
ánh trong ý kiến rằng nhà nước đã quá xa rời công chúng và cần phải trở lại gần gũi hơn, mà
còn trong cách quan niệm của các nhà ra chính sách “các cuộc cải cách mới đó như là
phương tiện để củng cố và tăng cường quyền lực của họ ở trung ương, đồng thời tránh xa
khỏi các vấn đề phiền toái được do các cấp phân quyền thực hiện; họ cũng có thể nhận thấy
được các cơ hội cho các thành công cá nhân và chính trị” (Dunleavy & Hood, 1994, được
trích dẫn trong báo cáo của Minogue, 1998, tr: 20).
Sự xuất hiện của ý tưởng “Quản trị tốt” (quản trị với nghĩa rộng là “quản lý” và “cai trị”,
chứ không ở nghĩa hẹp như quản trị trong công tác văn phòng cơ quan - TG) là một tiến triển
có liên quan dựa trên sự nhận thức chính trị về các cuộc cải cách phù hợp (OECD, 1993,
1995; WB, 1992, 1993; UNDP, 1994). Bắt nguồn từ sự đột ngột “sụp đổ của chủ nghĩa xã
hội” tại Liên bang Xô viết cũ và một số nước Đông Âu, ý tưởng này lấy hình thức và nội
dung từ các chính sách mới về điều kiện chính trị được các nhà tài trợ đa phương và song
phương áp dụng trong các mối quan hệ tài trợ với các nước có nền kinh tế chuyển đổi và
đang phát triển” (Minogue và các tác giả khác, 1998, tr: 2). Ngân hàng Thế giới (WB, 1992)
đã định nghĩa quản trị là “cách thức thực thi quyền lực trong việc quản lý các nguồn lực kinh
tế và xã hội của một nước để phát triển”. Có ba yếu tố khác nhau được phân biệt ra trong
quản trị là: (i) hình thái chế độ chính trị; (ii) quy trình thực thi các thẩm quyền trong việc
quản lý các nguồn lực kinh tế và xã hội của một nước để phát triển; và (iii) năng lực của
chính phủ để thiết kế, xây dựng và thực hiện các chính sách và hoàn thành các chức năng
nhiệm vụ (được Corkery, 1997 trích dẫn). Cách thức tiếp cận này gây ra nhiều phản đối từ
phía những người mà các áp lực chính trị mới này tác động đến, được thể hiện một cách rõ
ràng ở các hoạt động hỗ trợ gây tranh luận gắn liền với các cuộc cải cách về điều chỉnh cơ
cấu hơn các hoạt động hỗ trợ về kinh tế của các nhà tài trợ (Stokke, 1995; Minogue và các
tác giả khác, 1998).
Tóm lại, quá trình tiến hoá của “hành chính”, và sự khác biệt tương đối với “quản lý” như đã
phân tích trên đây có thể trình bày theo sơ đồ sau:

10
Thời xa xưa Hành chính truyền thống 1960 - 1980 Cuối thập kỷ 1980
Khu vực nhà nước
hành chính
(thực hiện hoàn Quản lý công Quản trị tốt
thành công việc)
quản lý
Khu vực tư nhân
Buổi ban đầu, khi khái niệm “hành chính” xuất hiện cùng nhà nước, nó đồng nghĩa với khái
niệm quản lý ở chỗ cả hai đều được xem là “nghệ thuật thực hiện, hoàn thành công việc”.
Dần dần, về sau này, khái niệm “hành chính” được dùng nhiều hơn cho khu vực nhà nước,
trong khi “quản lý” được vận dụng chủ yếu trong khu vực tư nhân. Cả hai hiện tượng này
đều phát triển cùng với sự tiến hoá của xã hội loài người, trở thành các ngành khoa học được
nhiều người nghiên cứu. Đồng thời với quá trình đó, chúng thẩm lậu lẫn nhau, nhiều khi trộn
lẫn vào nhau trong cả hai khu vực nhà nước và khu vực tư nhân. Khu vực tư nhân cũng vận
dụng nhiều ý nghĩa, kỹ thuật và kỹ năng của “hành chính” như sắp xếp tổ chức bộ máy trong
các doanh nghiệp, hệ thứ bậc trong điều hành, các hồ sơ văn bản v.v. Điều đó phần nào lý
giải vì sao có khái niệm “hành chính doanh nghiệp”. Trong khi đó, khu vực nhà nước hấp
thụ rất nhiều từ “quản lý” trong các doanh nghiệp, ví dụ như tính tự chủ trong điều hành
công việc, phân quyền cho cấp dưới, tính hiệu quả, hiệu suất trong công việc, và thậm chí
sau này còn cả việc tư nhân hoá một số hoạt động vốn là thuộc chức năng của bộ máy hành
chính thông qua việc làm hợp đồng với bên ngoài, thuê khoán v.v. Sự thẩm lậu này ngày
càng nhiều cả về chất cũng như về lượng, đi đôi với yêu cầu phải cải cách khu vực nhà
nước, nhất là cải cách hành chính, nên đã đưa đến khái niệm “quản lý công”, hay nhiều cách
gọi khác “quản lý công mới”, “chủ nghĩa quản lý” v.v. trong những thập kỷ 1960, 1970 và
1980 ở nhiều nước trên thế giới. Đến cuối thập kỷ 1980, đầu thập kỷ 1990, do có sự đổ vỡ
của các nước xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu và Liên Xô cũ, nên khái niệm “quản trị tốt” ra
đời. Hành chính nhà nước vẫn còn tiếp tục vận động và phát triển không ngừng.
Theo lý thuyết kinh tế tân cổ điển (neo-classical economy), hành chính có thể phân tích
trong mối quan hệ tam giác giữa ba tác nhân cơ bản trong phát triển quốc gia, đó là nhà

nước, thị trường và xã hội dân sự. Cả ba tác nhân này đều có vai trò thiết yếu hiện nay.
Trong khi nhà nước đang tập trung vào các chức năng vĩ mô, hoạch định chính sách và cải
cách mình theo hướng “lái thuyền” chứ không “chèo thuyền”, thì yêu cầu đặt ra càng nhiều
là nhà nước phải thực hiện việc điều tiết, tạo các khuôn khổ và tạo điều kiện cho sự phát
triển đúng hướng của thị trường và xã hội dân sự. Thị trường ngày càng mở rộng và phát
triển cùng với vai trò ngày càng lớn trong phát triển quốc gia. Cạnh tranh vốn được xem là
động lực phát triển thì càng ngày lại càng đặt ra yêu cầu làm sao để nó trở nên lành mạnh, từ
đó, vai trò của nhà nước lại càng trở nên rõ rệt hơn bao giờ hết. Trong khi xã hội ngày càng
trở nên dân chủ hoá đặt trong một nhà nước pháp quyền, vai trò của xã hội dân sự ngày càng
nâng cao. Tiếng nói và sự tham gia của công dân vào các vấn đề của nhà nước hiện đang rất
được coi trọng. Nhà nước xem các công dân của mình như các đối tượng để phục vụ thông
11
qua các dịch vụ công, là các "khách hàng" của nhà nước. Hơn nữa, các công dân chính là các
đối tượng nộp thuế cho nhà nước, bảo đảm cho nhà nước có các nguồn lực cần thiết để làm
công tác điều hành xã hội, từ đó, việc đáp ứng cho các nhu cầu ngày càng đa dạng và cao về
chất lượng của công dân là một đòi hỏi hết sức khách quan và chính đáng. Khái niệm "xã hội
dân sự" hiện còn bao hàm cả vai trò và sự đóng góp to lớn của các tổ chức tình nguyện, các
tổ chức cộng đồng và các tổ chức phi chính phủ trong việc hỗ trợ nhà nước phục vụ nhân
dân với mục đích phi tư lợi. Chính khái niệm "quản trị tốt" nêu ở phần trên là được đặt trong
trong khuôn khổ phát triển chung này.

Nhà nước Thị trường
Xã hội dân sự
Trên lý luận cũng như thực tiễn, sơ đồ nêu trên không có gì trái ngược lại với phương châm
"Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ" của nước ta. Trong khi Đảng lãnh
đạo bằng các chủ trương, đường lối đúng đắn của mình để hướng dẫn cho hoạt động của nhà
nước và bảo đảm một xã hội lành mạnh, thì Nhà nước thực hiện vai trò quản lý và cai trị của
mình để điều tiết thị trường và quản lý xã hội theo đúng chủ trương, đường lối của Đảng,
trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Vấn đề đặt ra và hiện nay đang được thực hiện là
Nhà nước tập trung vào các chức năng chính sách ở tầm vĩ mô, và tạo khuôn khổ cho hoạt

động đúng đắn theo pháp luật của thị trường và xã hội, chứ không tực tiếp can thiệp thô bạo
vào hoạt động chính đáng của các tác nhân khác. Nhân dân ta ngày nay có trình độ dân trí
cao hơn, hiểu biết tốt hơn về pháp luật và pháp chế xã hội chủ nghĩa, với sự lãnh đạo của
Đảng và sự quản lý của Nhà nước, tiếng nói của nhân dân cả với hai hình thức dân chủ gián
tiếp là thông qua các cơ quan đại diện do dân cử, và trực tiếp có thể nêu chính kiến của
mình, đóng góp vào các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Hơn nữa, các tổ
chức đoàn thể mang tính cộng đồng ngày nay đang thực hiện rất nhiều chức năng hỗ trợ,
giúp đỡ cho cộng đồng dân cư sở tại trong các vấn đề thiết thực tới cuộc sống và công việc
của người dân. (Xem thêm cuốn "Hành chính học và cải cách hành chính" của GS. Vũ Huy
Từ và Ths. Nguyễn Khắc Hùng, Nxb Chính trị quốc gia, 1998).
2.4.2 Các cuộc cải cách ở Phương Tây:
Xin lấy mốc bắt đầu của cải cách công vụ và hành chính là Bản báo cáo Fulton tại Vương
quốc Anh vào năm 1968. Báo cáo này đã lưu ý các quan tâm về năng lực quản lý của nền
công vụ. Báo cáo này khuyến nghị rằng “hệ thống công vụ cần phải mở cửa, để cho những
người bên ngoài có thể được tuyển dụng vào tất cả các cấp bậc và để dỡ bỏ các rào cản tại
hàng loạt vị trí trong cơ cấu thứ bậc cứng nhắc” (Hughes, 1998, tr: 57). Fulton đã thể hiện
12