Phân cấp trong quản lý tài nguyên rừng và sinh kế người dân

Trần Đức Viên
Nguyễn Vinh Quang
Mai Văn Thành










PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN
RỪNG VÀ SINH KẾ NGƯỜI DÂN

NHÀ XUẤT BẢN NÔNG NGHIỆP
HÀ NỘI - 2005


1
LỜI CẢM ƠN

Nhóm nghiên cứu xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ quý báu của những tổ chức và cá nhân sau
cho việc hoàn thành ấn phẩm này:
Chương trình Ủng hộ Sáng kiến về Chính sách Tài nguyên (REPSI) - Viện Tài nguyên Thế giới
(WRI) đã tài trợ phần lớn kinh phí, đồng thời đóng góp nhiều ý kiến cho Nhóm nghiên cứu trong
quá trình nghiên cứu cũng như viết báo cáo khoa học này. Khi nghiên cứu tại Lưu vực sông Cả
(Nghệ An), Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp còn nhận được sự hỗ trợ một phần tài chính từ
Quỹ Rockefeller, hỗ trợ một phần về tài chính và kỹ thuật của dự án “Trợ giúp các trường Đại
học của Việt Nam, Lào và Campuchia trong kế hoạch hoá và quản lý môi trường” (USEPAM)

do DANIDA tài trợ.
Các tổ chức, cá nhân tại tỉnh Sơn La và Nghệ An đã giúp đỡ và trả lời phỏng vấn: (1) Người dân
bản Huổi Toi, lãnh đạo và cán bộ UBND xã Chiềng Hặc, UBND huyện Yên Châu, Hạt Kiểm
lâm huyện Yên Châu, Chi cục Kiểm lâm tỉnh Sơn La, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Sơn La,
và UBND tỉnh Sơn La; và (2) Người dân bản Na Bè và Xiêng Hương, lãnh đạo và cán bộ UBND
xã Xá Lượng, UBND huyện Tương Dương, Hạt Kiểm lâm huyện Tương Dương, Chi cục Kiểm
lâm tỉnh Nghệ An, Chi cục Phát triển Lâm nghiệp tỉnh Nghệ An, Sở Tài nguyên và Môi trường
tỉnh Nghệ An, và UBND tỉnh Nghệ An.
Các đồng nghiệp Campuchia, Inđônêxia, và Thái Lan đã chia sẻ kinh nghiệp và góp ý trong Hội
thảo tại Chiang Mai, Thái Lan ngày 12-15/11/2003.
Các chuyên gia trong nước và quốc tế, cán bộ địa phương tham dự “Hội nghị toàn quốc về phát
triển kinh tế-xã hội các xã nghèo” do Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổ chức tại Hà Nội ngày 24-
26/11/2004; và Hội thảo: “Quản lý và quy hoạch vùng đầu nguồn lưu vực sông Cả” do Trường
Đại học Nông nghiệp I và UBND tỉnh Nghệ An đồng tổ chức tại Thành phố Vinh (Nghệ An)
ngày 21-22/1/2005, đã đóng góp ý kiến.
Tiến sỹ Neil L. Jamieson (Viện Nghiên cứu Đông Dương, Đại học George Mason, Hoa Kỳ) và
hai cộng sự Margaret Amalia Hiesinger (Nghiên cứu sinh thuộc Chương trình Khoa học, Công
nghệ và Xã hội, Học viện Kỹ thuật Massachusetts - MIT, Hoa Kỳ) và Amanda Allbritton (Thạc
sỹ Kinh tế, Đại học Purdue, Hoa Kỳ) đã hiệu đính bản tiếng Anh cho lần xuất bản này.
Nhóm nghiên cứu bày tỏ sự biết ơn đến Quỹ Ford, tuy không trực tiếp tài trợ cho nghiên cứu
cũng như cho việc xuất bản ấn phẩm này, nhưng Quỹ đã có những đóng góp quan trọng trong
việc nâng cao năng lực cho Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp trong nghiên cứu phát triển miền
núi Việt Nam.
Cuối cùng, nhóm nghiên cứu trân trọng cảm ơn Ban Giám đốc và các đồng nghiệp của Trung
tâm Sinh thái Nông nghiệp, Trường Đại học Nông nghiệp I đã tạo điều kiện và hỗ trợ cho nhóm
nghiên cứu hoàn thành nhiệm vụ.
Xin chân thành cảm ơn.
NHÓM NGHIÊN CỨU

2







DANH SÁCH CÁN BỘ THAM GIA NGHIÊN CỨU


Họ tên Đơn vị
1. Trần Đức Viên TTSTNN, ĐHNN I
2. Nguyễn Vinh Quang TTSTNN, ĐHNN I
3. Tô Xuân Phúc TTSTNN, ĐHNN I
4. Đỗ Thị Hường TTSTNN, ĐHNN I
5. Phạm Thanh Lan TTSTNN, ĐHNN I
6. Vũ Thị Thao TTSTNN, ĐHNN I
7. Trần Mạnh Tường TTSTNN, ĐHNN I
8. Trần Nam Anh TTSTNN, ĐHNN I
9. Trần Trung Kiên TTSTNN, ĐHNN I
10. Mai Văn Thành Khoa Đất và Môi trường, ĐHNN I
11. Phạm Văn Hội Khoa Đất và Môi trường, ĐHNN I
12. Nguyễn Thị Phương Mai Khoa Đất và Môi trường, ĐHNN I


3

MỤC LỤC
DANH SÁCH CÁC BẢNG 5

DANH SÁCH CÁC BẢN ĐỒ 6
DANH SÁCH CÁC SƠ ĐỒ 6
DANH SÁCH CÁC HỘP 6
CÁC TỪ VIẾT TẮT 7
TÓM TẮT 8
I. ĐẶT VẤN ĐỀ 11
1. Cơ sở nghiên cứu 11
2. Nội dung nghiên cứu 12
3. Câu hỏi nghiên cứu 13
4. Nội dung nghiên cứu 13
5. Phương pháp nghiên cứu 13
5.1. Chọn điểm nghiên cứu 13
5.2. Chọn đối tượng cung cấp thông tin 14
5.3. Thu thập số liệu, nguồn số liệu, và cách phân tích 15
5.3.1. Phân tích định tính 16
5.3.2. Phân tích định lượng 16
II. TỔNG QUAN TÀI LIỆU 17
1. Suy thoái rừng và phân quyền 17
2. Phân quyền trên thế giới 18
3. Chính sách đất đai và sinh kế người dân ở vùng núi Việt Nam 20
3.1. Thực trạng vùng núi Việt Nam 20
3.2. Chính sách Nhà nước 21

3.2.1. Chính sách đất đai trước năm 1958 21
3.2.2. Chính sách đất đai trong giai đoạn từ 1958 đến những năm 1980 21
3.2.3. Chính sách giao đất trong giai đoạn từ 1990 đến nay 21
3.3. An ninh hưởng dụng đất, rừng và sinh kế của người dân 23
4. Các chương trình bổ sung liên quan đến rừng 25
4.1. Chương trình 327 26
4.2. Chương trình 661 26
5. Phản ứng của nguời dân đối với chính sách phân cấp quản lý tài nguyên thiên nhiên 28
5.1. Ủng hộ 28
5.2. Không ủng hộ 28
III. CÁC ĐẶC TRƯNG VĂN HOÁ CỦA NGƯỜI THÁI VÀ NGƯỜI KHƠ MÚ 31
1. Người Thái 31
2. Người Khơ Mú 31
IV. TỔNG QUAN ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU 32
1. Xã Chiềng Hặc và Bản Huổi Toi 32
1.1. Xã Chiềng Hặc 32


4
1.2. Bản Huổi Toi 33

2. Xã Xá Lượng, Bản Na Bè và Bản Xiêng Hương 34
2.1. Xã Xá Lượng 34
2.2. Bản Na Bè 35
2.3. Bản Xiêng Hương 38
V. CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG: 44
SỰ PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG 44
1. Hệ thống quản lý tại Việt Nam 44
2. Tiến trình phân quyền tại tỉnh Sơn La 47
2.1. Giao đất giao rừng theo Nghị định 02/CP 1994 47

2.2. Giao đất giao rừng theo Nghị định 163/NĐ-CP 1999 48
2.3. Những tồn tại sau phân quyền theo Nghị định 163/NĐ-CP 53
3. Giao đất giao rừng ở bản Huổi Toi 53
3.1. Các hoạt động giao đất giao rừng 53
3.2. Thay đổi về sinh kế 55
3.2.1. Trồng trọt 55
3.2.2. Chăn nuôi 56
3.2.3. Điều kiện sống của người dân 56
4. Tiến trình phân quyền tại tỉnh Nghệ An 56
4.1. Giao đất giao rừng theo Nghị định 02/CP 56
4.2. Giao đất giao rừng theo Nghị định 163/NĐ-CP 59
5. Giao đất giao rừng ở bản Na Bè 62
5.1. Các hoạt động giao đất giao rừng 62
5.2. Thay đổi về sinh kế 66
5.2.1. Trồng trọt 66
5.2.2. Chăn nuôi 67
5.2.3. Điều kiện sống của người dân 67
6. Giao đất giao rừng ở bản Xiêng Hương 68
6.1. Các hoạt động giao đất giao rừng 68
6.2. Thay đổi về sinh kế 69
6.2.1. Trồng trọt 69
6.2.2. Chăn nuôi 70
6.2.3. Điều kiện sống của người dân 71
VI. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 76
1. Kết luận 76
2. Kiến nghị 77
2.1. Phân quyền nhiều hơn 77
2.2. Tập trung nhiều hơn vào sinh kế của người dân 77
2.3. Nâng cao vai trò của tổ chức cộng đồng 78
TÀI LIỆU THAM KHẢO 80

5


DANH SÁCH CÁC BẢNG

BẢNG 1 - CÁC CỘNG ĐỒNG NGHIÊN CỨU 14

BẢNG 2 - TỔNG HỢP CÁC ĐỐI TƯỢNG CUNG CẤP THÔNG TIN 14
BẢNG 3 - CÁC LOẠI ĐẤT TẠI BẢN HUỔI TOI 33
BẢNG 4 - CÁC LOẠI ĐẤT TẠI BẢN NA BÈ 36
BẢNG 5 - CÁC LOẠI ĐẤT TẠI BẢN XIÊNG HƯƠNG 39
BẢNG 6 - THÔNG TIN CHUNG VỀ BẢN NA BÈ VÀ BẢN XIÊNG HƯƠNG 40
BẢNG 7 - ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN CỦA XÃ XÁ LƯỢNG VÀ XÃ CHIỀNG HẶC 41
BẢNG 8 - HỆ THỐNG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG TẠI VIỆT NAM 45
BẢNG 9 - SỰ KHÁC NHAU VÀ QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP VÀ NGHỊ ĐỊNH
163/NĐ-CP TẠI TỈNH SƠN LA 49

BẢNG 10 - TRÁCH NHIỆM CỦA SỞ ĐC VÀ PHÒNG ĐC, CCKL VÀ HKL TỪ NĂM 2000 TẠI SƠN
LA 49

BẢNG 11 - SỰ KHÁC NHAU VÀ QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP VÀ 163/NĐ-CP TẠI
TỈNH NGHỆ AN 62

BẢNG 12 - SỰ THAY ĐỔI TRONG CHĂN NUÔI CỦA HỘ GIA ĐÌNH BẢN XIÊNG HƯƠNG VÀ
NA BÈ 71

BẢNG 13 - DIỆN TÍCH ĐẤT NƯƠNG RẪY CỦA CÁC HỘ GIA ĐÌNH TRƯỚC VÀ SAU KHI GIAO
ĐẤT RỪNG 72

BẢNG 14 - SO SÁNH DIỆN TÍCH ĐẤT NƯƠNG RÃY CỦA 2 NHÓM DÂN TỘC Ở NGHỆ AN
TRƯỚC VÀ SAU KHI GIAO ĐẤT GIAO RỪNG 73

BẢNG 15 - SO SÁNH ĐẤT NƯƠNG RÃY CỦA DÂN TỘC THÁI Ở 2 TỈNH TRƯỚC VÀ SAU KHI
GIAO ĐẤT GIAO RỪNG 73

BẢNG 16 - KHẢ NĂNG VỀ LƯƠNG THỰC TẠI 3 BẢN 74
BẢNG 17 - DIỆN TÍCH ĐẤT CANH TÁC CỦA CÁC HỘ GIA ĐÌNH TRONG NHỮNG NĂM 1990
VÀ 2003 74

BẢNG 18 - NĂNG SUẤT CÂY TRỒNG TRƯỚC VÀ SAU GIAO ĐẤT RỪNG 75



6

DANH SÁCH CÁC BẢN ĐỒ

BẢN ĐỒ 1 - CÁC ĐIỂM NGHIÊN CỨU 41
BẢN ĐỒ 2 VÀ 3 – XÃ CHIỀNG HẶC, HUYỆN YÊN CHÂU, TỈNH SƠN LA, TÂY BẮC VIỆT
NAM 42

BẢN ĐỒ 4 VÀ 5 - XÃ XÁ LƯỢNG, HUYỆN TƯƠNG DƯƠNG, TỈNH NGHỆ AN, BẮC TRUNG
BỘ VIỆT NAM 43

BẢN ĐỒ 6 VÀ 7 - THỰC TRẠNG SỬ DỤNG ĐẤT TẠI BẢN HUỔI TOI NĂM 1990 VÀ 2003 55
BẢN ĐỒ 8 VÀ 9 - THỰC TRẠNG SỬ DỤNG ĐẤT TẠI BẢN NA BÈ NĂM 1992 VÀ 2003 66
BẢN ĐỒ 10 VÀ 11 - THỰC TRẠNG SỬ DỤNG ĐẤT TẠI BẢN XIÊNG HƯƠNG NĂM 1992 VÀ
2003 69

DANH SÁCH CÁC SƠ ĐỒ

SƠ ĐỒ 1 - CÁC CẤP TRONG HỆ THỐNG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT NAM 46
SƠ ĐỒ 2 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP TẠI SƠN LA 47
SƠ ĐỒ 3 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 163/NĐ-CP TẠI SƠN LA 52
SƠ ĐỒ 4 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP TẠI NGHỆ AN 57
SƠ ĐỒ 5 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 163/NĐ-CP TẠI NGHỆ AN 61


DANH SÁCH CÁC HỘP

HỘP 1 22
HỘP 2 25
HỘP 3 64
HỘP 4 67
HỘP 5 71


7




CÁC TỪ VIẾT TẮT

CCKL: Chi cục Kiểm lâm
CĐGĐLN: Chỉ đạo giao đất Lâm nghiệp

ĐC: Địa chính
DENR: Department of Environment and Natural Resources, Philippines Cục Tài
nguyên và Môi trường
DFID: Department for International Development Ủy ban Phát triển Quốc tế
(Vương quốc Anh)
ĐHNN I: Đại học Nông nghiệp I
FAO: The Food and Agriculture Organization of the United Nations Tổ chức
Nông Lương của Liên hợp quốc
GĐGR: Giao đất giao rừng
ha: Hécta
HKL: Hạt Kiểm lâm
LTQD: Lâm trường Quốc doanh
NLKH: Nông lâm Kết hợp
NN: Nông nghiệp
NN&PTNT: Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
REPSI: Resources Policy Support Initiatives Chương trình Ủng hộ Sáng kiến về
Chính sách Tài nguyên
RRA: Rapid Rural Appraisal Phương pháp đánh giá nhanh nông thôn
SFDP: The Project of German-supported Da River Social Forestry Dự án Lâm
nghiệp Xã hội Sông Đà do CHLB Đức tài trợ
SPSS: Statistic Package for Social Sciences—phần mềm xử lý thống kê trong
nghiên cứu Xã hội học
TCĐC: Tổng cục Địa chính
TN&MT: Tài nguyên và Môi trường
TTSTNN: Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp
UBND: Ủy ban Nhân dân
WB: The World Bank Ngân hàng Thế giới
WRI: The World Resources Institute Viện Tài nguyên Thế giới

8





TÓM TẮT

Trong hai năm 2003 và 2004, nhóm nghiên cứu thuộc Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp
(TTSTNN) trường Đại học Nông nghiệp I (ĐHNN I) đã tiến hành nghiên cứu về: “Phân cấp
1

trong quản lý tài nguyên rừng và ảnh hưởng của nó đến sinh kế người dân vùng núi Tây Bắc và
Bắc Trung bộ Việt Nam.” Nhóm nghiên cứu đã chọn ba bản: hai bản thuộc tỉnh Nghệ An (Bắc
Trung bộ) và một bản thuộc tỉnh Sơn La (Tây Bắc) để triển khai nghiên cứu. Hai bản thuộc tỉnh
Nghệ An là các bản Xiêng Hương (người Thái) và Na Bè (người Khơ Mú), đều thuộc huyện
Tương Dương; một bản ở tỉnh Sơn La là bản Huổi Toi (người Thái) thuộc huyện Yên Châu.
Những bản này được chọn nhằm tìm hiểu sự khác biệt về tác động của chính sách phân cấp (hay
phân quyền) quản lý tài nguyên rừng đến tài nguyên rừng và cuộc sống người dân tộc thiểu số
sống ở hai vùng sinh thái khác nhau (trong trường hợp này là hai cộng đồng người Thái), và lên
những cộng đồng người dân tộc thiểu số khác nhau sống trên cùng một vùng sinh thái (trong
trường hợp này là hai cộng đồng người Thái và người Khơ Mú cùng sống tại xã Xá Lượng huyện
Tương Dương). Báo cáo được tóm tắt trong các phần sau đây:


CHÍNH SÁCH PHÂN QUYỀN VÀ TÀI NGUYÊN RỪNG
Nghị định 02/CP và sau đó là Nghị định 163/NĐ-CP được gọi là các chính sách phân chia đất
rừng tới các hộ để quản lý và phát triển, hay các chính sách phân cấp trong quản lý tài nguyên
rừng được chính phủ Việt Nam ban hành lần lượt vào năm 1994 và 1999.

Nghệ An thực hiện Nghị định 02/CP trên phạm vi toàn tỉnh ngay sau khi nó được ban hành năm
1994. Trong khi Sơn La thực hiện năm 1995 chỉ trên 7 xã ven quốc lộ 6 thuộc huyện Yên Châu.
Tuy nhiên đối với Nghị định 163/NĐ-CP, Sơn La thực hiện vào tháng 7/2001, trong khi Nghệ
An bắt đầu thực hiện sau đó gần 1 năm, tức tháng 6/2002.

Tiến trình thực hiện phân cấp quản lý của cả hai Nghị định là như nhau, tức là đều thông qua các
cấp: Trung ương – Tỉnh – Huyện – Xã – Tổ chức địa phương/Người dân. Tuy nhiên, khi thực
hiện Nghị định 02/CP, Sơn La không phân chia đất rừng tới các hộ gia đình, mà chỉ phân cho
cộng đồng thôn bản. Còn Nghệ An phân chia đất rừng tới tận các hộ gia đình. Cả hai tỉnh đều
ban hành những văn bản hướng dẫn, chỉ đạo việc thực hiện các Nghị định trên địa bàn của mình.

Để phân chia đất rừng cho các đối tượng, cả hai tỉnh đều thành lập Ban Chỉ đạo Giao đất Lâm
nghiệp (CĐGĐLN) ở các cấp. Tuy nhiên, Nghệ An không thành lập Ban CĐGĐLN ở cấp tỉnh.
Thành viên trong Ban là cán bộ ở các phòng ban khác nhau trong cùng cấp: đại diện Ủy ban
Nhân dân (UBND), Địa chính (ĐC)/Tài nguyên và Môi trường (TN&MT), Kiểm lâm (KL),
Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (NN&PTNT), Công an, Tài chính Vật giá, Dân tộc Miền
núi. Mặc dù thành viên của Ban CĐGĐLN là rất đa dạng và đông đảo, nhưng những người thực
sự làm việc lại không nhiều.


1
Hiện nay, thuật ngữ trong tiếng Anh “decentralisation” được dịch sang tiếng Việt là “phân quyền,”
“tản quyền,” hoặc “phân cấp.” Trong điều kiện cụ thể của nghiên cứu này, chúng tôi thấy dùng thuật
ngữ “phân cấp” phù hợp với thực chất của việc triển khai các chính sách có liên quan đến giao đất giao
rừng và quản lý tài nguyên thiên nhiên nói chung ở Việt Nam trong những năm gần đây. Tùy từng ngữ
cảnh cụ thể mà đôi khi chúng tôi dùng từ “phân quyền” thay cho “phân cấp” và ngược lại.


9

Cơ quan Địa chính chịu trách nhiệm chính thực hiện phân chia đất rừng theo Nghị định 02/CP,
trong khi cả Địa chính và Kiểm lâm đều chịu trách nhiệm thực hiện Nghị định 163/NĐ-CP. Khi
thực hiện Nghị định 02/CP và 163/NĐ-CP cả hai tỉnh Sơn La và Nghệ An đã tự ra quyết định
quy hoạch khu vực đất sản xuất nương rẫy cho người dân địa phương canh tác nông nghiệp, mặc
dù cả hai Nghị định đều không đề cập đến vấn đề này.

Việc thực hiện chính sách giao đất giao rừng (GĐGR) đã mang lại một số tác động tích cực:
nhiều chương trình và dự án đi kèm theo chính sách này đã giúp đỡ, hỗ trợ người dân địa
phương; và nhận thức của người dân về sự cần thiểt phải bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, đặc biệt
là tài nguyên rừng, được nâng lên. Tuy nhiên, các chính sách này vẫn chưa đạt được những mục
đích chính của chúng: quản lý, bảo tồn, và phát triển tài nguyên rừng tốt hơn.

Trao quyền
. Cán bộ địa phương vẫn chưa có thực quyền quyết định sẽ làm gì trên diện tích rừng
ở địa phương mình. Họ vẫn phải làm theo những kế hoạch/quy hoạch đã được thiết kế sẵn từ cấp
cao hơn. Tương tự, ngân sách cấp cho việc thực hiện phân chia đất rừng và công quản lý rừng
vẫn được quản lý bởi cơ quan không trực tiếp thực hiện các công việc trên. Do đó chậm trễ trong
việc thực hiện chính sách (phân chia đất rừng) diễn ra phổ biến.

Sự rõ ràng và minh bạch
. Người dân người nhận đất không nắm rõ về quyền và nghĩa vụ trong
sử dụng và quản lý tài nguyên rừng theo chính sách phân cấp. Điều này khiến người dân không
hứng thú (hay người dân không được khích lệ) và không tận tâm thực hiện việc bảo vệ và phát
triển rừng, và chất lượng rừng do đó vẫn ngày càng giảm đi.

Sự tham gia
. Đã có sự tham gia của người dân địa phương vào quá trình phân chia đẩt rừng ở
cộng đồng nghiên cứu. Người dân tham gia vào các cuộc họp về phân chia đất rừng cũng thu
được những thông tin nhất định về quyền và nghĩa vụ của họ khi nhận đất; đồng thời cũng giúp

cán bộ chuyên trách tránh được những sai sót đã từng xảy ra ở những lần phân chia đất trước kia
(như sự sai lệch của diện tích và vị trí thực của mảnh rừng với diện tích trên bản đồ). Tuy nhiên
cũng có nhiều trường hợp người dân không được thông tin đầy đủ về chính sách phân chia đất và
các lợi ích đi kèm, không được tham gia thảo luận thật sự hay sự tham gia của họ chỉ là hình
thức, và rất nhiều hộ vẫn tiếp tục khai thác tài nguyên rừng, đồng thời mở rộng diện tích nương
rãy của họ vào rừng. Thiếu bình đẳng trong tiếp cận và sử dụng tài nguyên rừng của người dân
cũng là một vấn đề nổi cộm ở những cộng đồng nghiên cứu.

CHÍNH SÁCH PHÂN CẤP VÀ CUỘC SỐNG NGƯỜI DÂN
Nghiên cứu không tìm thấy sự tác động trực tiếp nào của chính sách phân cấp tới điều kiện sống
của người dân. Hai cộng đồng người Thái sống tại hai vùng khác nhau cũng không có sự khác
biệt rõ ràng về phản ứng của họ đối với chính sách phân cấp. Nghiên cứu tìm ra có điều kiện
kinh tế khác biệt giữa hai nhóm dân tộc khác nhau (người Thái và người Khơ Mú) sống tại hai
cộng đồng khác nhau tại cùng một địa phương. Tại hai cộng đồng người Thái được nghiên cứu,
việc phân chia đất rừng cho sản xuất giúp ổn định thu nhập và do đó việc bảo vệ rừng có tăng
lên. Cụ thể, thu nhập của người Thái tăng lên do trồng nông sản để bán. Sự thông thạo tiếng phổ
thông, gần thị trường, và hiểu biết tốt hơn về kinh tế thị trường đã giúp đỡ người Thái có được
điều này. Ngược lại, người Khơ Mú gặp khó khăn trong giao tiếp với người ngoài, sống gần
cộng đồng người H’mông và có bất đồng với cộng đồng này về hưởng dụng đất và chia sẻ lợi ích
từ rừng. Do đó rừng thuộc cộng đồng này bị khai thác mạnh mẽ hơn.



10

KIẾN NGHỊ
Có thể nói tại các điểm nghiên cứu, chính sách phân cấp trong GĐGR hiện tại đã không thật sự
thành công như mong đợi với mục đích bảo tồn nguồn tài nguyên rừng, nâng cao chất lượng
rừng, và cải thiện cuộc sống và sinh kế của người dân sống dựa vào rừng. Do đó để đạt được
mục đích quản lý và bảo tồn tốt hơn tài nguyên rừng, và đem lại những sinh kế thay thế bền

vững hơn cho người dân sống gần rừng, cần thiết phải có những thay đổi. Nghiên cứu đưa ra ba
đề xuất sau:

1. Phân quyền nhiều hơn: Việc quản lý áp đặt từ trên xuống đã cho thấy sự thiếu hiệu quả. Do
đó “hãy để người địa phương thật sự quản lý tài nguyên tại địa phương.” Chính quyền trung
ương nên phân nhiều quyền hơn cho cán bộ địa phương quyết định làm thế nào để phân chia, sử
dụng, quản lý và phát triển tài nguyên tại địa phương. Điều này sẽ làm tăng đáng kể khả năng
của cán bộ địa phương xử lý các vấn đề thực tế tại địa phương mình, bao gồm các mặt văn hóa,
dân tộc, điều kiện tự nhiên, và điều kiện kinh tế-xã hội. Tương tự, việc có quyền quyết định sử
dụng nguồn tài chính thế nào cho hoạt động quản lý, sử dụng tài nguyên cũng cần được trao trực
tiếp cho đối tượng trực tiếp thực hiện.

2. Tập trung nhiều hơn vào sinh kế của người dân: Thiếu lương thực và thu nhập khiến người
dân tiếp tục khai thác bừa bãi tài nguyên rừng và canh tác nương rãy một cách không bền vững.
Nhà nước, do đó, không nên chỉ tập trung sự chú ý vào tài nguyên rừng, mà nên tập trung nhiều
hơn vào cải thiện cuộc sống/sinh kế của người dân sống gần rừng. Một diện tích xác định nên
được thiết lập cho người dân chăn thả gia súc, tương tự như việc cung cấp những khu vực cụ thể
cho canh tác nương rãy luân canh. Những quy định rõ ràng chỉ rõ tài nguyên rừng nào người dân
địa phương được phép khai thác vào thời điểm nào cũng cần được thiết lập. Những điều này sẽ
giúp người dân, đặc biệt là những người nghèo, có thêm được lương thực và thu nhập. Giảm số
cơ quan tham gia vào những dự án phát triển do Nhà nước đầu tư cũng rất cần thiết nhằm tránh
sự chậm trễ thực hiện các hoạt động của dự án, và giảm thất thoát kinh phí dự án.

3. Nâng cao vai trò của tổ chức cộng đồng: Quản lý tài nguyên dự trên cộng đồng đã được
chứng minh là thành công trong việc nâng cao hiệu quả bảo vệ tài nguyên rừng, đem lại cuộc
sống đảm bảo hơn cho người dân, các thành viên trong cộng đồng bình đẳng tham gia quản lý
hiệu quả và hưởng lợi tài nguyên tại địa phương. Do đó mô hình này nên được áp dụng rộng rãi
tại Việt Nam, đặc biệt Luật Đất đai 2003 mới cũng đã chính thức thừa nhận cộng đồng là một
đơn vị quản lý tài nguyên, đồng thời một số mô hình quản lý tài nguyên dựa trên cộng đồng đã tỏ
ra hiệu quả tại nhiều nơi ở Việt Nam.

11
I. ĐẶT VẤN ĐỀ

1. Cơ sở nghiên cứu
Vùng núi của Việt Nam chiếm 3/4 hay hơn 24 triệu hécta (ha) tổng diện tích đất tự nhiên của cả
nước. Trong số 61 tỉnh thành, thì có đến 45 tỉnh thành có một phần hay toàn bộ diện tích là đối
núi. Hầu hết các cánh rừng của Việt Nam đều nằm ở đây. Vùng núi cũng là địa bàn cư trú của 25
triệu người, chiếm gần 1/3 dân số cả nước. Rừng có vị trí rất quan trọng đối với những cư dân
này, bởi vì rừng và đất rừng có những đóng góp to lớn tới cả sinh kế và phúc lợi của họ như: tạo
thu nhập, cung cấp lương thực thiết yếu, bổ sung nguyên liệu đầu vào cho sản xuất nông nghiệp,
và giảm nhẹ những tổn hại khi mùa màng thất bát, khi không có công ăn việc làm hay khi gặp
những khó khăn khác (Phúc, 2002).

Ngay từ trước khi Việt Nam giành được độc lập toàn vẹn lãnh thổ năm 1975, Chính phủ Việt
Nam đã ban hành những chính sách và chương trình về bảo vệ tài nguyên rừng và quản lý, sử
dụng đất đai. Tuy nhiên thật đáng tiếc, rừng Việt Nam đã bị thu hẹp một cách nhanh chóng.
Trong hơn nửa thế kỷ qua, Việt Nam đã mất khoảng 5 triệu ha rừng tự nhiên. Diện tích rừng còn
lại của Việt Nam cũng đã liên tục bị giảm: Diện tích che phủ của rừng đã giảm từ 33 phần trăm
(%) trong giai đoạn 1954-1975 xuống còn 29% trong giai đoạn 1976-1985 và 28% trong giai
đoạn 1986-1999. Và mặc dù việc thực hiện các chương trình trồng rừng từ đầu những năm 1990
đã làm tăng diện tích che phủ trên toàn quốc lên 33,2 % vào năm 2002, vấn đề suy thoái rừng
vẫn còn nghiêm trọng do chất lượng rừng và đa dạng sinh học của rừng ở nhiều nơi vẫn tiếp tục
giảm sút nhanh chóng (Bộ NN&PTNT, 2000 trong Quang, 2003).

Có nhiều nguyên nhân khiến diện tích rừng ở Việt Nam bị thu hẹp. Đó là do chiến tranh, các
chính sách phát triển không phù hợp, sự gia tăng dân số, cháy rừng và sự chuyển dịch cơ cấu cây
trồng.

Nam, Đẳng, và Hainsworth (1999) chỉ ra rằng trong suốt 30 năm chiến tranh, từ 1945 đến 1975,
khoảng 2 triệu ha đất rừng trong đó 500.000 ha rừng có chất lượng tốt phân bố ở vùng cao
nguyên và 124.000 ha đước ở miền Nam đã bị tàn phá do quân đội Mỹ ném xuống những cánh
rừng này 15,5 triệu tấn bom đạn và 18 triệu ga-lông (gần 82 triệu lít) hoá chất độc hại gây rụng
lá. Sau chiến tranh, các chính sách sử dụng đất rừng và cải tạo chúng thành đất nông nghiệp
(khoảng 1 triệu ha) cũng như chính sách khai thác gỗ để xây dựng đất nước càng làm giảm chất
lượng rừng. Đồng thời, việc thành lập những vùng kinh tế mới ở vùng cao trong những năm 60,
70, và 80 của thế kỷ trước để định cư cho những người dân nghèo cũng làm mất rất nhiều rừng
(Nam, Đẳng, và Hainsworth, 1999). Rõ ràng, các chính sách phát triển của Nhà nước đã không
giúp nhiều cho việc chống mất rừng.

Sự tác động của sự gia tăng dân số cũng vậy. Cùng với việc tăng dân số cơ giới do quá trình
nhập cư, thì tỷ lệ tăng dân số tự nhiên cao, đặc biệt là các nhóm dân tộc thiểu số, đã làm tăng mật
độ dân số nơi đây, đồng thời làm tăng áp lực lên tài nguyên nhiên nhiên. Theo số liệu thống kê
1979-1989, trong khi tỷ lệ tăng dân số bình quân hàng năm của cả nước là 2,3%, thì tỷ lệ tăng
dân số của người Êđê là hơn 3,4%; người Dao là 3,3%; người Thái và H’mông là 3,2%; người
Mường và Đan Lai là 3,0% và các nhóm dân tộc khác cũng dao động trong khoảng từ 2,4-2,9%
(Nam, Đẳng, và Hainsworth, 1999).



12
Thêm vào đó, canh tác nương rãy cũng là một nguyên nhân chính làm suy kiệt rừng Việt Nam
(Tý dẫn trong Rambo và cộng sự, 1995; Viên và Thành, 1996).
2
Theo khảo sát năm 1989,
khoảng ba triệu người Việt Nam hay gần 500.000 hộ nông dân canh tác nương rãy (Viên và
Giang trong Viên và Thành, 1996). Trong một nghiên cứu gần đây, Sikor và các cộng sự (dẫn
trong Poffenbeger, 1999) đã chỉ ra rằng 46 trong số 54 nhóm dân tộc đã canh tác nương rãy. Có

người cho rằng, trong số 54 dân tộc trong đại gia đình các dân tộc Việt Nam thì có lẽ chỉ có
người Chăm và người Khơ Me là không canh tác nương rãy. Điều này có nghĩa là hàng ngàn ha
rừng đã bị hạ đốn để nhường chỗ cho đất nương rãy ở vùng cao Việt Nam. Hoạt động này đã làm
trầm trọng thêm sự cạn kiệt tài nguyên rừng, cũng như đẩy nhanh sự suy thoái môi trường, xói
mòn đất và đa dạng sinh học, gây thêm khó khăn cho sự sinh tồn của nhiều loài sinh vật.

Cũng có người cho rằng, chính sự tập trung quyền lực trong việc quản lý rừng là nguyên nhân
chủ yếu làm cho diện tích rừng bị thu hẹp. Ở một vài quốc gia, trong một thời gian dài rừng
thuộc quản lý của Nhà nước nhưng hệ thống quản lý này đã không hiệu quả do thiếu các tổ chức
kiểm lâm trong khi diện tích rừng lại quá lớn. Kinh nghiệm của một số quốc gia như Trung
Quốc, Inđônêxia, Nêpan, Tanzania và Uganđa cho thấy tình trạng rừng sẽ trở nên tốt hơn bằng
cách phân quyền quản lý rừng (Quang, 2003). Việt Nam cũng không nằm ngoài khả năng đó.

Sự phân quyền có thể được định nghĩa là việc chuyển giao trách nhiệm quy hoạch, quản lý, phát
triển và phân chia tài nguyên từ chính quyền trung ương và các cơ quan cấp trung ương xuống
các đơn vị, tổ chức cấp thấp hơn (Rondinelli và Nellis, 1986:5 dẫn trong Ostrom, Schoeder, và
Wyne, 1993:165).

Trong thời kỳ đổi mới từ cuối những năm 1980, theo các quy định và hướng dẫn của hai bộ luật
là Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (năm 1991) và Luật Đất đai (năm 1993), Chính phủ Việt Nam
đã ban hành và đưa vào thực hiện một số Nghị quyết, Nghị định về phân chia rừng và đất rừng
cho các hộ gia đình, các cá nhân quản lý và phát triển rừng như một sự lựa chọn thay thế (Sikor,
1998). Đây là bước đầu tiên của quá trình phân cấp quản lý tài nguyên thiên nhiên, là dấu hiệu
đầu tiên của quá trình chuyển giao trách nhiệm quản lý tài nguyên thiên nhiên từ chính quyền
trung ương cho chính quyền địa phương.

2. Nội dung nghiên cứu
Phân chia đất rừng cho các hộ gia đình quản lý và phát triển được coi là “quyết định đột phá”
trong việc bảo vệ rừng ở Việt Nam. Để tăng cường kế hoạch phân cấp quản lý tài nguyên này, đi
kèm với Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 1991 và Luật Đất đai năm 1993, Chính phủ bàn

hành thêm các Nghị định. Nghị định 02/CP được ban hành tháng 1/1994 về việc giao đất giao
rừng cho các hộ gia đình. Đất và rừng trồng được giao cho các hộ gia đình với thời hạn là 50
năm. Khu vực đất trống đồi núi trọc thì được giao với thời gian lâu hơn. Tháng 1/2000 Nghị định
02/CP được thay thế bằng Nghị định 163/NĐ-CP (ban hành tháng 11/1999). Các hộ gia đình có
quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thế chấp, thừa kế, và cho thuê đất.

Thực tế tại nhiều nơi ở Việt Nam, các nhóm dân tộc khác nhau, mang những đặc trưng văn hoá
khác nhau, có những nhận thức và phản ứng với chính sách phân quyền cũng khác nhau. Bên
cạnh đó, người dân đang sống ở những vùng sinh thái, điều kiện địa lý hoặc những địa điểm
khác nhau cũng có khả năng có những phản ứng khác nhau trong quá trình thực thi chính sách.
Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu nào đi sâu tìm hiểu các nhóm dân tộc khác nhau cư trú trong
cùng điều kiện sinh thái phản ứng như thế nào đối với chính sách phân quyền; và cũng chưa có


2
Mặc dù bản thân canh tác nương rãy chỉ gây mất rừng khi nó được tiến hành mà có ít sự quan tâm tới
khoảng thời gian canh tác và bỏ hóa thích hợp. Áp lực dân số lên tài nguyên đất đã tiếp tay cho sự thiếu
quan tâm này và cuối cùng làm mất tính bền vững của hệ canh tác (Cải, 1997).


13
nghiên cứu nào tiến hành tìm hiểu cùng một nhóm dân tộc nhưng sinh sống ở các vùng sinh thái
khác nhau phản ứng như thế nào đối với chính sách này. Vì vậy, nghiên cứu này đi sâu tìm hiểu
những vấn đề nêu trên bằng cách triển khai nghiên cứu ở ba cộng đồng thuộc hai dân tộc thiểu số
nằm ở hai vùng sinh thái khác nhau thuộc vùng núi Việt Nam.


3. Câu hỏi nghiên cứu
Nghiên cứu trả lời ba câu hỏi cơ bản sau:
1. Tiến trình phân quyền trong hoạt động quản lý tài nguyên rừng ở các cộng đồng đã được

thực hiện như thế nào?
2. Chính sách phân quyền tác động thế nào đến sự thay đổi tài nguyên rừng ở các vùng khác
nhau?
3. Chính sách phân quyền có ảnh hưởng gì đến sinh kế của người dân địa phương?


4. Nội dung nghiên cứu
Dựa trên những câu hỏi trên, nội dung nghiên cứu là:
1. Tìm hiểu quá trình thực hiện phân quyền trong quản lý tài nguyên rừng tại các cộng đồng
nghiên cứu;
2. Nghiên cứu tác động của chính sách phân quyền đến sự thay đổi tài nguyên rừng ở các
vùng khác nhau;
3. Xác định ảnh hưởng của chính sách phân quyền đến sinh kế của người dân địa phương;
và
4. Đưa ra một số khuyến nghị nhằm quản lý tốt hơn tài nguyên rừng và đem lại cho người
dân một cuộc sống tốt đẹp hơn.


5. Phương pháp nghiên cứu
Nhóm nghiên cứu đã sử dụng phương pháp nghiên cứu trường hợp để tìm hiểu ảnh hưởng của
quá trình phân quyền và quá trình thực hiện nó trong quản l ý tài nguyên rừng, đồng thời xác định
phản ứng của người dân địa phương đối với chính sách phân quyền.

Nhóm nghiên cứu chọn ba cộng đồng, dựa vào tiêu chí địa lý và dân tộc, để tiến hành nghiên
cứu. So sánh sự giống và khác nhau trong thay đổi tài nguyên rừng và ảnh hưởng của chính sách
phân quyền tới cuộc sống của người dân của các cộng đồng này được thực hiện như một phần
của nghiên cứu.

5.1. Chọn điểm nghiên cứu
Để xem xét ảnh hưởng của chính sách phân quyền trong quản lý tài nguyên (1) giữa các cộng

đồng cùng dân tộc sống tại các địa bàn có điều kiện địa lý khác nhau, và (2) giữa những cộng
đồng khác nhóm dân tộc sống trên cùng một địa bàn có điều kiện địa lý giống nhau, ba cộng
đồng thuộc hai nhóm dân tộc sống tại hai nơi khác nhau đã được chọn.

 Tại xã Xá Lượng, huyện Tương Dương, tỉnh Nghệ An (vùng núi Bắc Trung bộ): Bản Na
Bè (dân tộc Khơ Mú) và bản Xiêng Hương (dân tộc Thái) được chọn làm điểm nghiên
cứu.


14
 Tại xã Chiềng Hặc, huyện Yên Châu, tỉnh Sơn La (vùng núi Tây Bắc): Bản Huổi Toi
(dân tộc Thái) được chọn làm điểm nghiên cứu.


Các cộng đồng nghiên cứu được tóm tắt trong Bảng 1 dưới đây:

BẢNG 1 - CÁC CỘNG ĐỒNG NGHIÊN CỨU
Vị trí
Stt Tên cộng đồng Dân tộc
Đơn vị hành chính Vùng sinh thái
1 Bản Na Bè Khơ Mú
Xã Xá Lượng, huyện Tương
Dương, tỉnh Nghệ An
Bắc Trung Bộ
2 Bản Xiêng Hương Thái
Xã Xá Lượng, huyện Tương
Dương, tỉnh Nghệ An
Bắc Trung Bộ
3 Bản Huổi Toi Thái
Xã Chiềng Hặc, huyện Yên Châu,

tỉnh Sơn La
Tây Bắc


5.2. Chọn đối tượng cung cấp thông tin
Đối tượng cung cấp thông tin chính (key informant) tại cộng đồng và các tổ chức nhà nước liên
quan tại hai tỉnh Nghệ An và Sơn La đã được lựa chọn cho nghiên cứu. Các đối tượng này là cán
bộ cấp bản, xã, huyện, và tỉnh. Họ được nhóm nghiên cứu lựa chọn một cách có chủ định với
tiêu chí những cán bộ này phải trong các cơ quan chuyên hoặc liên quan đến việc bảo vệ, phát
triển, và quản lý tài nguyên rừng. Cụ thể, cán bộ từ các đơn vị sau đã được chọn để thu thập
thông tin: Chi cục Kiểm lâm (CCKL) và Hạt Kiểm lâm (HKL), Sở và Phòng Nông nghiệp và
Phát triển Nông thôn (Sở và Phòng NN&PTNT), Sở và Phòng Địa chính (Sở và Phòng ĐC, nay
là Sở và Phòng Tài nguyên và Môi trường - Sở và Phòng TN&MT), Phòng Thống kê (Phòng
TK), và Ủy ban Nhân dân (UBND) huyện và xã. Ở cấp cộng đồng, cán bộ ban quản lý thôn bản
bao gồm trưởng và phó bản, nhân viên an ninh. Ngoài ra, một số hộ và cá nhân tại các bản cũng
được chọn một cách ngẫu nhiên để phỏng vấn. Thông tin về các đối tượng cung cấp thông tin
được tổng hợp trong Bảng 2.

BẢNG 2 - TỔNG HỢP CÁC ĐỐI TƯỢNG CUNG CẤP THÔNG TIN
Đối tượng cung cấp thông tin Nghệ An Sơn La Tổng
Cấp tỉnh:

- Cán bộ Chi cục Kiểm lâm
1 2 3
- Cán bộ Sở Tài nguyên và Môi trường
2 1 3
- Cán bộ Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
1 1 2
Cấp huyện:

- Cán bộ Hạt Kiểm lâm
3 2 5
- Cán bộ UBND Huyện
1 1 2
- Cán bộ Phòng Địa chính/Tài nguyên và Môi trường
1 1 2
- Cán bộ Phòng Thống kê
1 1 2
Cấp xã:

- Cán bộ UBND Xã
1 1 2
- Nhân viên phụ trách Địa chính
1 1 2


15
- Nhân viên phụ trách Thống kê
1 1 2
- Nhân viên Khuyến nông
1 1 2
Tổng 3 cấp 14 13 27
Cấp thôn bản:

- Trưởng bản
2 1 3
- Phó bản
2 1 3
- Bí thư
2 1 3

- Người cao tuổi
3 3 6
- Cá nhân (thuộc các hộ gia đình khác nhau)
99* 40 139
Tổng cấp thôn bản 108 46 154
Tổng số 122 59 181
[*] Trong số 99 cá nhân được phỏng vấn tại tỉnh Nghệ An, bản Na Bè có 55 cá nhân, và bản
Xiêng Hương có 44 cá nhân.

5.3. Thu thập số liệu, nguồn số liệu, và cách phân tích
Nhóm nghiên cứu đã sử dụng cả số liệu thứ cấp và số liệu sơ cấp. Thông tin được thu thập thông
qua: (1) Phỏng vấn cấu trúc, (2) Phỏng vấn bán cấu trúc, (3) Phỏng vấn sâu, (4) Quan sát trực
tiếp, và (5) Phân tích số liệu thứ cấp. Một bản hướng dẫn phỏng vấn (interview guide) đã được
chuẩn bị phục vụ cho các cuộc phỏng vấn sâu và bán cấu trúc.

Quan sát trực tiếp giúp thu thập thông tin sơ bộ về điều kiện tự nhiên, kinh tế-xã hội, cũng như
thực trạng lâm nghiệp và các hình thức sử dụng tài nguyên rừng ở cộng đồng nghiên cứu.

Ở góc độ khác, các tài liệu, báo cáo có sẵn liên quan đến chính sách phân quyền Nghị định
02/CP và 163/NĐ-CP cũng được thu thập từ các nguồn: CCKL và Hạt KL, Sở và Phòng
NN&PTNT, Sở và Phòng ĐC/TN&MT, Phòng TK, UNBD huyện và xã.

Ở mỗi bản nhóm nghiên cứu tổ chức phỏng vấn, ngoài những đối tượng có thể liệt kê như ở trên,
các đối tượng khác lẫn trong nhóm các cá nhân còn bao gồm: những người hiểu biết trong bản,
hội trưởng hội phụ nữ, và hội trưởng hội cựu chiến binh.

Có bốn nhóm thông tin chính được thu thập cho nghiên cứu là: (1) Thông tin chung về lịch sử
phát triển và điều kiện kinh tế-xã hội-tự nhiên của bản; (2) Tiến trình phân quyền trong quản lý
tài nguyên tại địa phương, cụ thể như các bước trao quyền và nghĩa vụ từ trung ương xuống các
cấp địa phương, tính rõ ràng, tính minh bạch, và mức độ tham gia; (3) Các nhân tố gây nên sự

thay đổi tài nguyên rừng và gây nên những phản ứng khác nhau của người dân đối với chính
sách phân quyền; và (4) Ảnh hưởng của chính sách phân quyền tới cuộc sống của người dân
(trước và sau giao đất giao rừng).

Các số liệu thu thập được qua bảng hỏi được kiểm tra và mã hóa trước khi nhập số liệu. Số liệu
định lượng được xử lý và phân tích thông qua việc áp dụng phần mềm chuyên dụng SPSS. Cả
hai phương pháp phân tích định tính và định lượng đều được sử dụng.


16

5.3.1. Phân tích định tính
Phân tích định tính được sử dụng để giải thích số liệu ở dạng định tính giúp người đọc hiểu rõ
hơn về những tác động của việc thực hiện chính sách GĐGR đến sinh kế người dân ở các điểm
nghiên cứu.

5.3.2. Phân tích định lượng
Thống kê mô tả: Bảng chéo, biểu đồ hình cột và các loại biểu đồ khác, kết hợp với các loại số
liệu như giá trị trung bình, phần trăm, tần suất được sử dụng để mô phỏng số liệu thống kê.

Phân tích thống kê: Kiểm định Chi bình phương (Chi-square test) và kiểm định T (T-test) được
sử dụng để so sánh các chỉ số kinh tế-xã hội giữa các cộng đồng nghiên cứu và của cùng một
cộng đồng ở hai thời điểm trước và sau thực hiện GĐGR.

Sau khi hoàn tất thu thập số liệu đợt một năm 2003, một báo cáo sơ bộ đã được hoàn thành và đã
được trình bày tại Hội thảo do REPSI/WRI tổ chức tại Chiang Mai vào cuối tháng 11/2003.
Trong Hội thảo này, nhóm nghiên cứu đã nhận được nhiều ý kiến đóng góp quý báu của các
đồng nghiệp Campuchia, Inđônêxia, và Thái Lan.

Sau khi hoàn thành thu thập số liệu đợt 2, đợt cuối cùng, vào tháng 5/2004, báo cáo lần 1 được

chỉnh sửa, bổ sung thông tin, và sau đó được trình bày để chia sẻ thông tin và xin ý kiến đóng
góp của các chuyên gia tại hai hội thảo quốc gia tại Việt Nam:

1. Hội nghị Toàn quốc về Phát triển Kinh tế-Xã hội các Xã nghèo, do Bộ Kế hoạch và Đầu
tư tổ chức tại Hà Nội ngày 24-26/11/2004; và
2. Hội thảo Quản lý và Quy hoạch vùng Đầu nguồn Lưu vực sông Cả, do Trường ĐHNN I
và Ủy ban Nhân dân tỉnh Nghệ An đồng tổ chức tại Thành phố Vinh tỉnh Nghệ An ngày
21-22/1/2005.

Trong hội thảo tổ chức tại Thành phố Vinh, ngoài các chuyên gia đầu ngành trong nước và quốc
tế, các nhà lãnh đạo và chuyên viên cao cấp các bộ đã tham dự, còn có các cán bộ địa phương tại
các điểm nghiên cứu cũng được mời tới dự và đóng góp những nhận xét, góp ý quan trọng cho
việc hoàn thiện báo cáo cuối cùng này.


17

II. TỔNG QUAN TÀI LIỆU

1. Suy thoái rừng và phân quyền
Diện tích rừng nhiệt đới trên thế giới đã suy giảm mạnh trong vài thập niên gần đây. Theo số liệu
của Tổ chức Nông Lương Liên hợp quốc FAO (1980), trung bình hàng năm có khoảng 114.000
kilômét vuông (km
2
) rừng trên toàn cầu biến mất do nhiều nguyên nhân khác nhau. Đặc biệt
trong những thập niên cuối của thế kỷ trước, tốc độ mất rừng cao hơn hẳn. Ví dụ vào năm 1989,
khoảng 142.000 km
2
rừng nhiệt đới đã bị tàn phá và khoảng hơn 200.000 km
2

rừng khác bị suy
thoái nghiêm trọng (Myers, 1989). Ngân hàng Thế giới WB (1991) cho biết thêm, khoảng 60 %
diện tích rừng nhiệt đới biến mất do hoạt động canh tác nông nghiệp, trong khi hơn 20 % khác
biến mất do các hoạt động khai thác gỗ. Vấn đề này càng trở nên trầm trọng hơn khi nhu cầu về
đất nông nghiệp không ngừng tăng, ví dụ theo ước tính của FAO (1988), các nước thế giới thứ
ba cần thêm khoảng 83 triệu ha đất nông nghiệp vào năm 2000 thì mới có thể đáp ứng được nhu
cầu của họ.

Hiện nay có ý kiến cho rằng một trong những nguyên nhân của hiện tượng trên là do rừng bị
quản lý tập trung. Tại một số nước, rừng thuộc sự quản lý của Nhà nước trong một thời gian dài,
tuy nhiên hệ thống này hoạt động không hiệu quả do có quá ít nhân viên trông coi trong khi diện
tích rừng lại quá lớn. Kinh nghiệm thực tiễn ở nhiều nước cho thấy tình trạng trên sẽ được cải
thiện nếu như có sự phân quyền trong quản lý rừng (Phúc, 2002).

Thuật ngữ phân quyền bao hàm một số khía cạnh. Có ít nhất ba khía cạnh được đề cập tới trong
phân quyền, đó là (1) chính trị (dân chủ hoá, xã hội dân sự), (2) địa lý và quản lý (phi tập trung,
uỷ quyền, uỷ thác), và (3) kinh tế (tư nhân hoá). Phân quyền thật sự cần thiết phải có sự chuyển
giao phù hợp của cả ba khía cạnh trên đến chính quyền địa phương.

FAO (2002) định nghĩa phân quyền là sự chuyển giao một phần quyền lực của chính quyền trung
ương đến các chính quyền cơ sở. Vì thế, phải có hai điều kiện tất yếu trong quá trình phân
quyền: (1) sự tồn tại của sự “tự quyết định” và (2) sự chuyển giao quyền lực tới chính quyền địa
phương. Nó được giải thích: Thứ nhất, các đơn vị của chính quyền địa phương phải được quyền
tự quyết trong một phạm vi nào đó theo luật định, độc lập tương đối và được coi là những cấp
riêng biệt mà chính quyền trung ương ít hoặc không có ảnh hưởng trực tiếp. Thứ hai, chính
quyền địa phương nhận thức rõ ràng và công nhận tính hợp pháp địa giới mà trong đó họ thực thi
quyền lực và thực hiện các chức năng công cộng. Thứ ba, chính quyền địa phương có tính chất
đoàn thể và sức mạnh để phục vụ và thực thi các chức năng của mình. Thứ tư, sự uỷ thác ám chỉ
tới sự cần thiết “phát triển chính quyền địa phương một như một đơn vị thể chế” với ý nghĩa
chính quyền được người dân địa phương coi như các tổ chức cung cấp dịch vụ toàn diện nhằm

thỏa mãn nhu cầu của họ và như các đơn vị chính quyền mà họ có những ảnh hưởng nhất định
(FAO, 2002).

Tương tự như định nghĩa của FAO, Smith (1985, trong Mairi, Nathan và cộng sự, 2002) cho
rằng: “Phân quyền liên quan đến bất kỳ một hoạt động nào trong đó chính quyền trung uơng
chính thức chuyển giao quyền lực đến các đơn vị hay tổ chức ở cấp thấp hơn trong một hệ thống
có phân cấp chính trị-hành chính.” Mairi, Nathan và cộng sự (2002) đã tổng hợp lại một số các
dạng thức phân quyền bao gồm phân quyền chính trị hay phân quyền dân chủ, phân quyền phi
tập trung hay phân quyền hành chính, và phân quyền tài chính.

Phân quyền chính trị hay phân quyền dân chủ xuất hiện khi quyền lực và nguồn lực/tài nguyên
được chuyển giao cho những người đại diện cộng đồng địa phương và chịu trách nhiệm xuống


18
dưới với cộng đồng địa phương đó. Tức là, chính quyền địa phương được phép độc lập xây dựng
các luật lệ trong khuôn khổ cho phép.

Phân quyền phi tập trung hay phân quyền hành chính quan tâm đến việc chuyển giao quyền
quyết định từ các cơ quan trung ương cho các cơ quan tại địa phương như các cơ quan chuyên
môn, tổ chức cấp thấp hơn. Những đơn vị chịu trách nhiệm trước cấp trên này được chỉ định là
các cơ quan hành chính địa phương đại diện cơ quan trung ương.

Phân quyền tài chính sự phân quyền của quyền lực về ngân sách và tạo thu nhập thường được
nhìn nhận như một hình thức khác của phân quyền. Mặc dù chuyển giao quyền trong tài chính là
rất quan trọng, nhưng hình thức này cũng chỉ bao gồm các yếu tố của hai hình thức phân quyền
phi tập trung và phân quyền chính trị hơn là các loại hình khác (Mairi, Nathan và cộng sự,
2002:3).

Theo Knox và Meinzen-Dick (2001), trong lĩnh vực quản lý tài nguyên thiên nhiên, phân quyền

chuyển giao cả quyền ra quyết định và trách nhiệm làm thỏa mãn các cấp chính quyền thấp hơn.
Mặc dù vẫn thuộc chính quyền trung ương nhưng phân quyền cung cấp cho chính quyền địa
phương một vai trò lớn hơn về trách nhiệm giải trình đối với cộng đồng địa phương những
người sử dụng tài nguyên trực tiếp và cả những người khác sống trong khu vực xác định.

Một chỉ số khác thể hiện hiệu quả của phân quyền trong quản lý tài nguyên thiên nhiên là sự
tham gia vào việc ra quyết định. Khi những người dân địa phương, những người trực tiếp gánh
chịu những tác động từ khai thác tài nguyên thiên nhiên, có cơ hội tham gia vào việc ra quyết
định liên quan đến quản lý tài nguyên trên địa bàn của mình, họ chắc chắn sẽ rất quan tâm đến
mục tiêu sử dụng bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên (Viên và cộng sự, 2001a).

2. Phân quyền trên thế giới
Tại khu vực châu Á, từ những năm 1970 Trung Quốc đã thực hiện một số các chương trình để
chuyển giao quyền quản lý rừng từ cấp trung ương xuống địa phương. Từ cuối những năm 1970
đến đầu những năm 1980, chính quyền trung ương Trung Quốc đã chuyển giao quyền quản lý
nhiều diện tích đất rừng cằn cỗi cho các gia đình nhằm giải quyết vấn đề thiếu hụt củi đun và nhu
cầu canh tác, đồng thời khuyến khích người dân trồng và bảo vệ rừng trên các vùng đồi trọc.
Việc chuyển quyền sở hữu rừng thông qua hệ thống định hướng thị trường bắt đầu được thực
hiện vào cuối những năm 1980, rừng non và rừng trung bình có thể được bán và nhờ đó giải
quyết được các khó khăn nhất thời trong khi các khu rừng có giá trị cao chưa bị khai thác, đồng
thời giảm áp lực lên khu vực này. Những người quản lý rừng có khả năng lấy lại vốn đầu tư ban
đầu đồng thời thu lợi nhuận sớm hơn nhiều so với trước. Chính sự nhận thức về lợi ích này đã
giúp họ trở nên linh hoạt hơn trong xử lý những khó khăn nảy sinh và sự thay đổi các điều kiện
kinh tế. Đến lượt mình, hiệu quả của sự đổi mới/phân quyền này đã nâng cao ý thức của người
dân trong khai thác và bảo vệ rừng, đồng thời khuyến khích họ tham gia các dự án trồng rừng.
Với việc thực hiện phân quyền trong quản lý tài nguyên thiên nhiên, Trung Quốc đã cải thiện
tình trạng quản lý rừng, dẫn tới tăng sản lượng cũng như bảo vệ rừng tốt hơn (Zhang Kun trong
Enters và cộng sự, 2000).

Tương tự, Chính phủ Nêpan cũng chuyển giao quyền quản lý rừng đến chính quyền địa phương.

Chức năng của các cấp chính quyền địa phương như quận, huyện, thị trấn hay ủy ban phát triển
làng bản sau khi phân quyền là tiến hành trồng rừng, mở rộng và quản lý rừng bằng cách thành
lập các ủy ban người sử dụng từ chính những người đang sử dụng rừng (Singh và Kafle trong
Enters và cộng sự, 2000).



19
Ở Inđônêxia, chương trình cải cách (reformasi) được thực hiện từ năm 1988 trong đó chính
quyền phải đưa ra các điều luật và chính sách mới (trong lĩnh vực lâm nghiệp) nhằm xác định lại
vai trò của Nhà nước và các cơ quan/đoàn thể liên quan trong quản lý rừng. Với Nghị định
Kawasan dengan Tujuan Istimewa (KdTI-khu vực cho mục đích riêng biệt), hình thức quản lý
rừng dựa vào cộng đồng đã được thừa nhận một các hợp pháp như là một tổ chức quản lý rừng
tại địa phương. Mặc dù, khu vực KdTI vẫn là một bộ phận của đất rừng quốc gia, Nghị định này
lại thừa nhận những lợi ích xã hội và môi trường của hệ thống quản lý bản địa, vai trò của các tổ
chức cơ sở trong việc bảo đảm tính bền vững của hệ thống quản lý tài nguyên thiên nhiên, và
quyền của các hộ được khai thác, bán các sản phẩm gỗ và các sản phẩm khác ngoài gỗ từ những
cây họ trồng (Lai và cộng sự trong Enters và cộng sự, 2000).

Ở Thái Lan, Đạo luật 1992 Tambon Administration trao quyền nhiều hơn cho các đơn vị chính
quyền địa phương trong quản lý rừng. Với Đạo luật này, các đơn vị chính quyền cấp dưới (TAO)
có trách nhiệm quản lý tất cả các tài nguyên thiên nhiên trong địa phận của họ. Hiến pháp mới
của Thái Lan năm 1997 còn củng cố vững chắc hơn kế hoạch phân quyền. Hiến pháp nêu rõ
người dân và các tổ chức địa phương cần phải tham gia vào quản lý nguồn tài nguyên của họ. Cả
Đạo luật 1992 và Hiến pháp 1997 đều đề cao sự tham gia của người dân trong quản lý rừng và
mở đường cho việc làm sáng tỏ vấn đề sử dụng đất và vai trò của người dân trong quản lý rừng
(Poffenberger 1999, dẫn trong Pratong trong Enters và cộng sự, 2000).

Mặc dù tại một số nước, việc quản lý tài nguyên rừng đã được chuyển từ chính quyền trung ương
xuống chính quyền địa phương, họ đã có quyền nhiều hơn về tài chính, trách nhiệm và việc ra

quyết định, nhưng những luật lệ cơ bản và chức năng xây dựng luật vẫn thuộc về chính quyền
trung ương. Các cơ quan địa phương vẫn hoạt động với chức năng thực hiện các chương trình và
kế hoạch đã được định sẵn từ trên trung ương. Có thể lấy trường hợp ở Phi-líp-pin làm ví dụ:
trách nhiệm quản lý tài nguyên thiên nhiên, như được phân quyền cho Bộ Tài nguyên và Môi
trường (DENR), bị hạn chế tác dụng đối với hình thức quản lý rừng cộng đồng, quản lý lưu vực
theo cộng đồng, và cả những khu vực vành đai xanh và công viên xanh (Mercado trong Enters và
cộng sự, 2000). Mặt khác, việc thực hiện các điều luật bảo vệ rừng chống lại nạn khai thác gỗ lậu
và các hoạt động khai thác lâm sản trái phép khác hoàn toàn thuộc thẩm quyền của các cơ quan
địa phương. Một ví dụ khác ở Việt Nam, quyền quản lý được chuyển từ trung ương đến các cơ
sở, nhưng quyết định sử dụng tài nguyên rừng như thế nào vẫn do các cơ quan trung ương quyết
định.

Kinh nghiệm thực tiễn của nhiều nước cho thấy mức độ thành công của việc phân quyền đến các
cơ quan địa phương thường phụ thuộc nhiều vào đặc điểm của mỗi địa phương. Theo Agrawal
(2001) các đơn vị ở cấp thấp hơn trong một hệ thống cấp bậc hành chính, như hội đồng lâm
nghiệp, được đảm bảo quyền quản lý và điều hành bởi chính quyền trung ương. Hầu hết các hội
đồng lâm nghiệp đều thể hiện khả năng quản lý và bảo tồn rừng tại địa phương. Tại những nơi
mà các hội đồng lâm nghiệp có khả năng giám sát và thực hiện luật pháp, rừng của họ thường
được đánh giá là trong tình trạng rất tốt. Các hội đồng lâm nghiệp cũng thể hiện khả năng quản
lý tài chính và đất đai đồng thời hợp tác với các quan chức chính quyền để đảm bảo lợi ích cho
diện tích rừng của họ. Nhưng ngược lại họ cũng phải tuân thủ những quy định của các đối tượng
khác những người dân thường một cách chặt chẽ và cẩn thận. Bên cạnh đó, cộng đồng thường
thực hiện các quy tắc tại địa phương với mức chi phi thấp hơn hẳn so với bất cứ một cơ quan nào
tại trung ương.

Một trường hợp nghiên cứu khác đã được Bent Jorgensen và cộng sự (2001) tiến hành tại một
cộng đồng miền núi Việt Nam đã chỉ ra rằng việc tiếp cận với thông tin đóng một vai trò quan
trọng trong phân quyền từ cấp trên xuống cấp dưới. Ví dụ như khi người dân tham gia vào các
cuộc họp của làng xã, họ sẽ nhận được các thông tin hướng dẫn để đưa ra những quyết định. Họ
cũng có cơ hội thảo luận về các ý tưởng của mình và họ sẽ đưa ra quyết định về nội dung của kế

20
hoạch. Cuối cùng, họ sẽ giám sát việc thực hiện kế hoạch. Tất nhiên đôi khi thông tin từ cấp trên
xuống cấp dưới bị cản trở bởi một số lý do. Trường hợp xấu nhất có thể là thông tin không bao
giờ đến được với người dân. Tại các cộng đồng rộng lớn và trong trường hợp cấp quản lý cao
hơn che dấu hoặc cung cấp không đầy đủ thông tin vì họ sợ rằng nếu như người dân biết quá
nhiều, họ sẽ đòi hỏi được cung cấp nguồn lực nhiều hơn, hoặc họ sẽ tranh chấp với nhau nhằm
giành lấy nguồn tài nguyên khan hiếm. Theo nghiên cứu này có vẻ như những thông tin từ trên
xuống dưới mang tính chỉ dẫn, còn những thông tin phản hồi từ dưới lên sẽ được dùng để đánh
giá xem loại thông tin nào của người dân thì đáng lắng nghe. Thật không bình thường khi hỏi
người dân hoặc những cấp thấp hơn về những thông tin dùng để hướng dẫn cấp trên. Tương tự,
người dân không được mong đợi có những đòi hỏi về quyền ra quyết định của mình. Hơn nữa,
khá nhiều thông tin được coi là “chưa có lợi” nếu như nó đến được với người dân. Nguyên nhân
được nêu ra ở đây là sự thờ ơ hoặc do sự hạn chế về nhận thức của người dân vì họ không hiểu
họ thực sự cần gì hoặc do họ kỳ vọng quá cao. “Chúng ta hiện nay đang phải đối mặt với một
dạng phản ứng cực đoan được thể hiện bằng sự từ chối của người dân đối với quyền được biết họ
sẽ nhận được gì xét về hưởng dụng tài nguyên và quyền lực” (Phúc, 2002).


3. Chính sách đất đai và sinh kế người dân ở vùng núi Việt Nam
3.1. Thực trạng vùng núi Việt Nam
Việt Nam có 45 tỉnh thành (trong số 61
3
tỉnh thành của cả nước) có một phần hay toàn bộ diện
tích thuộc vùng trung du-miền núi (sau đây được gọi chung là vùng núi hay vùng cao) với diện
tích bằng 3/4 diện tích cả nước. Khu vực này là nơi sinh sống của khoảng 25 triệu người, chiếm
1/3 dân số cả nước, trong đó có cư dân của 53 trên 54 dân tộc anh em. Tài nguyên rừng là nguồn
đóng góp quan trọng nhất đối với cuộc sống của người dân nơi đây.

Sinh kế và cuộc sống của người dân vùng cao có thể bị ảnh hưởng bởi bất kỳ một biến động nào
từ rừng. Ở Việt Nam, diện tích rừng đã giảm từ 33% giai đoạn 1954-1975 xuống còn 29% trong
giai đoạn 1976-1985, và 28% giai đoạn 1986-1999 (Bộ NN&PTNT, 2000 trong Quang, 2003);
trong đó diện tích rừng già tự nhiên chỉ còn chiếm 6% diện tích đất của Việt Nam (Dũng, 1996
trong Poffenberger, 1998). Những con số ước tính gần đây cho biết khoảng 200.000 ha rừng biến
mất hàng năm do nhiều nguyên nhân khác nhau (Thắng, 1995 trong Rambo và cộng sự, 1995).
Diện tích đất cằn cũng tăng lên với tỉ lệ 400% từ 3 triệu ha năm 1943 đến 12 triệu ha năm 1995
và có thời đã chiếm khoảng 40% diện tích cả nước (Poffenberger, 1999). Những năm gần đây,
nhờ một số chính sách và chương trình bảo vệ và phát triển rừng, diện tích che phủ của rừng đã
tăng lên đáng kể, chiếm tỷ lệ gần 35%, nhưng chất lượng rừng thì vẫn tiếp tục bị suy giảm. Sự
suy giảm diện tích rừng dẫn đến sự thiếu hụt lương thực, giảm các nguồn thu nhập, tác động xấu
tới điều kiện kinh tế của người dân và tăng độ rủi ro cho khoảng 25 triệu người dân sống phụ
thuộc vào rừng.

Qua các thời kỳ, Chính phủ Việt Nam đã ban hành nhiều chính sách và quy định để giải quyết
những vấn đề này với những kết quả đạt được ở các mức độ khác nhau. Phần tiếp theo của báo
cáo sẽ tóm tắt những chính sách chủ yếu của Việt Nam liên quan đến quản lý đất, rừng và đất
rừng từ đầu những năm 1950.




3
Khi báo cáo này được xuất bản thì số tỉnh thành của Việt Nam đã là 64, do tỉnh Đắc Lắc được chia tách
thành tỉnh Đắc Lắc và Đắc Nông; tỉnh Lai Châu được chia tách thành tỉnh Lai Châu và Điện Biên; và tỉnh
Cần Thơ được chia tách thành tỉnh Hậu Giang và thành phố Cần Thơ
( />, 2005). Hiện nay, tổng số tỉnh thành ở Việt Nam có
toàn bộ diện tích hay một phần diện tích là miền núi là 47 tỉnh thành.

21
3.2. Chính sách Nhà nước
3.2.1. Chính sách đất đai trước năm 1958
Sau khi Pháp phải rút khỏi Việt Nam năm 1954, Chính phủ Việt Nam đã ban hành một số chính
sách và chương trình nhằm ngăn chặn nạn phá rừng và phát triển kinh tế xã hội miền núi. Một
trong số các chính sách có ảnh hưởng rõ rệt nhất đến phát triển nông thôn Việt Nam trong một
vài thập kỷ vừa qua là chính sách đất đai. Luật Đất đai trao quyền sử dụng đất của Nhà nước cho
người dân. Trước năm 1958, mỗi hộ gia đình được coi là một đơn vị kinh tế độc lập.

3.2.2. Chính sách đất đai trong giai đoạn từ 1958 đến những năm 1980
Thời kỳ từ năm 1958 đến năm 1980 có thể được gọi là “thời kỳ hợp tác xã” (HTX), do đã trải
qua một số giai đoạn của nền sản xuất tập thể (tổ đổi công, HTX bậc thấp, HTX bậc cao). Trong
thời kỳ này người dân chỉ được phép sử dụng 5% diện tích đất sản xuất nông nghiệp của Nhà
nước (được gọi là “đất năm phần trăm”, trên danh nghĩa là đất dành cho chăn nuôi), và phải dành
95% diện tích đất sản xuất nông nghiệp cho HTX. Tuy nhiên, mô hình HTX không khuyến khích
người dân lao động trên diện tích đất công vì họ không được quyền đối với sản phẩm canh tác
trên diện tích đất này. Đó chính là lý do tại sao sản lượng đầu ra giảm xuống một cách nhanh
chóng.

Trong những năm 1980, để sửa chữa những sai lầm trong thời kỳ HTX, và do phải đối mặt với
sự thiếu hụt lương thực ngày thêm trầm trọng và những vấn đề xã hội khác, Bộ Chính trị đã ban
hành Chỉ thị 100/CT vào tháng 4/1981, chấp nhận hệ thống khoán sản phẩm (thường gọi là
Khoán 100). Theo Chỉ thị này, nông dân ký hợp đồng với HTX để sản xuất (trồng cấy và chăm
sóc) ra một lượng sản phẩm nào đó trên đất đai của họ, HTX cung cấp đầu vào để nông dân đạt
được mức năng suất đã đăng ký. HTX chịu trách nhiệm trong khâu làm đất, tưới tiêu, và phân
phối các dịch vụ đầu vào cho các hộ nông dân. Khoán 100 đã làm sản lượng lương thực tăng lên
từ năm 1981 đến 1987 (bình quân tăng 2,8%/năm), nhưng sau đó do nhiều hạn chế mà sản lượng
lương thực không tăng nữa
.

Những hạn chế của Khoán 100 hoàn toàn bị loại bỏ sau khi Nghị quyết 10 của Đảng được phê
chuẩn vào giữa năm 1988 (sau này thường được gọi là Khoán 10). Khoán 10 được thực hiện
thông qua một số Thông tư của Chính phủ về tự do giá cả lúa gạo và đầu vào, tư nhân hoá sự
phân phối đầu vào, giảm thuế đất và cho nông dân quyền tự do lựa chọn cây trồng, vật nuôi.
Khoán 10 là một bước ngoặt khi giao cho người dân quyền tự chủ sản xuất. Tuy nhiên, chế độ
khoán cũng đem lại một số kết quả không mong đợi khi người dân khai thác tối đa mảnh đất của
mình để canh tác nhằm tăng thêm thu nhập, làm cho đất bị bạc màu nhanh chóng, và ở một vài
nơi ở vùng núi, đây có thể còn là một trong những nguyên nhân làm cho rừng bị suy thoái.

Sau khi giành được độc lập năm 1954, Nhà nước đã có rất nhiều cố gắng nhằm khẳng định rừng
là tài sản quốc gia, đồng thời cố gắng giảm thiểu canh tác nương rãy một hình thức canh tác bị
coi là lạc hậu và ảnh hưởng xấu đến môi trường. Cục Định canh Định cư, thành lập năm 1968,
đã cố gắng chuyển những cộng đồng canh tác nương rãy du canh sang định cư và thuyết phục họ
áp dụng cách thức canh tác cố định (định canh) tại một địa điểm. Chương trình định canh định cư
này hướng tới khoảng ba triệu người canh tác du canh ở miền núi (Poffenberger, 1999). Tiếp đó,
Nghị quyết 272/CP, ban hành năm 1972, tiến hành giao đất và rừng tới các HTX nhằm đạt ba
mục tiêu về sản xuất nông nghiệp, bảo vệ rừng và phát triển tài nguyên rừng.

3.2.3. Chính sách giao đất trong giai đoạn từ 1990 đến nay
Luật Bảo vệ và Phát triển Rừng ban hành năm 1991 đã cho phép giao đất cho các hộ, đồng thời
các hộ cũng có quyền cho thuê, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, và chuyển đổi quyền sử dụng
diện tích được giao. Nghị định 64/CP ban hành năm 1993, trao cho người dân quyền sử dụng đất


22
lâu dài – 20 năm đối với đất trồng cây hàng năm và 50 năm đối với đất trồng cây lâu năm và đất
rừng, đối với các vùng miền núi còn có một số ưu tiên khác. Nghị định 02/CP được thông qua
vào tháng 1/1994, Nghị định 163/NĐ-CP (Nghị định sửa đổi của Nghị định 02/CP), cho phép
giao đất rừng đến các hộ ở miền núi trong thời hạn 50 năm. Theo Nghị định 01/CP ban hành
tháng 1/1995, những hộ ký cam kết chăm sóc và bảo vệ rừng với các lâm trường quốc doanh sẽ

được trả thù lao định kỳ bởi cơ quan chăm sóc và bảo vệ rừng. Những điều luật mới này đã phần
nào chuyển quyền quyết định sản xuất từ chính quyền trung ương đến các hộ gia đình miền núi.
Theo nhiều nhà quan sát, hiệu quả chung nhất của những chính sách này là sự suy giảm của hoạt
động canh tác nương rãy ở nhiều vùng miền núi Việt Nam.


HỘP 1

Nghị định 02/CP được Nhà nước ban hành ngày 15/1/1994. Theo Nghị định này, “các tổ chức,
hộ gia đình và các cá nhân được giao đất có rừng và đất trồng rừng cũng như đất không có rừng
nhưng được quy hoạch để trồng rừng, khoanh nuôi, bảo vệ thảm thực vật để bảo vệ, phát triển,
phục hồi và cải tạo trong vòng 50 năm.” Những người nhận đất (hộ gia đình và các cá nhân)
không phải đóng thuế và cũng không được trả công cho diện tích rừng được giao bảo vệ. Tuy
nhiên, họ lại được phép khai thác một số loại lâm sản nhất định theo các điều luật đã quy định từ
trước. Trong trường hợp tại những khu vực mà các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân trồng cây có
vòng đời lớn hơn 50 năm, Nhà nước sẽ giao tiếp đất đó cho họ cho đến khi cây và những sản
phẩm từ cây được thu hoạch xong (Điều 6).

Nghị định 02/CP cho phép hộ gia đình được thừa kế, chuyển nhượng, thế chấp, chuyển đổi
quyền sử dụng cho người khác theo Luật Đất đai năm 1993.

Ngày 16/11/1999, Chính phủ ban hành Nghị định 163/NĐ-CP về việc giao và cho thuê đất đối
với các tổ chức địa phương, hộ gia đình và cá nhân cho sử dụng vào mục đích lâm nghiệp trong
thời gian dài. Tháng 1/2000, Nghị định này chính thức thay thế Nghị định 02/CP. Thực chất,
Nghị định mới mở rộng và bổ sung Nghị định 02/CP với điều khoản cho phép thuê đất lâm
nghiệp.

Nghị định 01/CP được ban hành ngày 4/1/1995 nhằm quy định việc giao đất cho hoạt động nông
nghiệp, lâm nghiệp và nuôi trồng thủy sản trong các doanh nghiệp Nhà nước (Nông, Lâm trường
Quốc doanh). Bằng cách ký hợp đồng, các Lâm trường Quốc doanh đang quản lý đất rừng sẽ

giao đất cho hộ gia đình hoặc các cá nhân. Với cơ chế này, những người được giao đất sẽ được
nhận 50.000 đồng cho mỗi ha một năm từ Nhà nước cho công bảo vệ rừng.

Tóm lại, Nghị định 02/CP và sau đó là Nghị định 163/NĐ-CP, được coi là “cơ sở pháp lý đầu
tiên” hay bước đầu tiên trong việc giao đất rừng đến các tổ chức địa phương, hộ gia đình hoặc
các cá nhân để bảo vệ, cải tạo, làm giàu, phát triển và trồng rừng. Đây là tín hiệu đầu tiên của
việc chuyển giao trách nhiệm phát triển và quản lý tài nguyên thiên nhiên từ chính quyền trung
ương đến các cấp thấp hơn. Tiếp theo, Nghị định 01/CP được coi như một “cơ sở pháp lý thứ
hai” hay bước tiếp theo của việc giao những diện tích đất rừng thuộc quyền quản lý của các
Nông, Lâm trường Quốc doanh tới các tổ chức, hộ gia đình hoặc cá nhân (Quang, 2003).


Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn hai nhân tố làm cho tình trạng khai thác rừng trở nên nghiêm trọng
hơn. Thứ nhất là do ảnh hưởng của nền kinh tế thị trường, xuất hiện sau chính sách Đổi mới
4



4
Đổi mới là một chính sách quan trọng ra đời vào năm 1986 nhằm chuyển dịch nền kinh tế quốc dân từ
một nền kinh tế tập trung sang một nền kinh tế theo định hướng thị trường. Trong nông nghiệp, Đổi mới


23
năm 1986; thứ hai là sự tăng dân số (Donovan và cộng sự, 1997). Sikor (1995) cho thấy mặc dù
chương trình định cư của Nhà nước được thực hiện với trên 1,9 triệu người vào năm 1990, tuy
nhiên chỉ có khoảng 30% trong số những người nhận được trợ giúp có thể xây dựng được một hệ
thống canh tác phù hợp để ổn định cuộc sống của họ. Bên cạnh đó, 40% kết hợp canh tác cố định
với du canh để có thể kiếm đủ ăn, trong khi khoảng 30% còn lại không thể đáp ứng được các yêu
cầu lương thực tối thiểu của mình và tiếp tục tiến hành canh tác nương rãy. Để đối phó với tình

trạng tăng dân số, những người canh tác nương rãy mở rộng những mảnh nương của họ đồng
thời rút ngắn thời gian bỏ hoá dẫn đến áp lực ngày càng lớn lên đất và rừng. Các cơ quan của
Nhà nước không thể bảo vệ rừng trong trường hợp này vì các chính sách của Nhà nước không
cung cấp cho hơn 20 triệu người sống phụ thuộc vào rừng những phương thức kiếm sống khác.
Tại một số khu vực, các chính sách giao đất, tập trung vào giao đất cho các hộ, chỉ làm tình trạng
suy thoái rừng trở nên xấu hơn khi bắt buộc người dân phải tìm các khu vực canh tác mới và
bằng cách xoá bỏ quyền quản lý của cộng đồng đối với các tài nguyên rừng (Bergeret, 1995
trong Sikor, 1998). Đối mặt với nhiều khó khăn trong thoả mãn các nhu cầu tối thiểu cũng như
các hoạt động tạo thu nhập truyền thống, người dân vùng núi gần như không có lựa chọn nào
khác ngoài việc khai thác rừng nhiều hơn nữa.

Việc thực hiện các chính sách của Nhà nước cũng mẫu thuẫn với các cách thức sử dụng tài
nguyên truyền thống. Lấy ví dụ tại một số bản vùng cao, người dân không muốn nhận đất Nhà
nước giao vì họ không muốn nhận đất lâm nghiệp theo chính sách của Nhà nước, do chính sách
Nhà nước chỉ cho phép sử dụng đất vào mục đích lâm nghiệp mà không cho canh tác nương rãy.
Tại những khu vực này, các thông báo về một chương trình giao đất sắp được thực hiện đã tạo ra
hiện tượng khai thác rừng và đất rừng mạnh mẽ hơn (Sikor, 1998 trong Poffenberger, 1999).

3.3. An ninh hưởng dụng đất, rừng và sinh kế của người dân
Đối với người dân địa phương, rừng đóng vai trò rất quan trọng. Ngoài việc cung cấp đất trong
trường hợp người dân thiếu đất, rừng cũng là nơi cung cấp cho họ các nguồn năng lượng, lương
thực, thuốc chữa bệnh cũng như các vật liệu để làm nhà, đóng thuyền và làm các loại rổ rá (Sato,
2000). Sato cho rằng, người dân sống dựa vào rừng ở hai khía cạnh. Thứ nhất là phụ thuộc về thu
nhập, liên quan đến tổng thu nhập và thu nhập họ có được từ bán các sản phẩm rừng; và thứ hai
là sự phụ thuộc về sinh kế, được tính toán bằng các loại sản phẩm rừng sử dụng hàng ngày. Đối
với người dân cả nước nói chung và người dân miền núi nói riêng, rừng là một trong những
nguồn thu nhập và sinh kế của họ.

Rừng cũng đóng vai trò quan trọng trong đời sống văn hoá của người dân. Ví dụ của Raha (dẫn
trong Guha, 1989) cho thấy rằng rừng có ảnh hưởng lớn đến đời sống tôn giáo và tinh thần. Guha

viết (1989:29):

Sự phụ thuộc của người dân vùng núi vào tài nguyên rừng đã được thể chế hoá thông
qua rất nhiều thể chế xã hội và văn hoá. Thông qua tôn giáo, văn hoá và truyền thống,
các cộng đồng bản địa đã tạo ra một vành đai bảo vệ xung quanh rừng.

Tương tự như vậy, Gunawan (2000) cho rằng những hệ thống văn hoá và tín ngưỡng của người
Kasepuhan ở Sumatra, Inđônêxia có quan hệ chặt chẽ với rừng. Người Kasepuhan gắn rừng cũng
như các loại cây cối và động vật rừng với các lực lượng siêu nhiên. Khi được tôn trọng và dưới
những lễ nghi phù hợp, các thế lực này sẽ duy trì hoà bình và thịnh vượng cho cộng đồng. Còn
ngược lại sẽ làm các thế lực siêu nhiên phẫn nộ. Như vậy, rừng là một nơi linh thiêng, là nơi ở


bao gồm các chính sách nông nghiệp cho phép sử dụng đất lâu dài và tự do buôn bán nông sản. Bên cạnh
đó, nông dân có thể mua các sản phẩm đầu vào với các mức giá thỏa thuận thay vì những mức giá định
trước (Quang, 2003).


24
của tổ tiên và thần linh, nơi mà mọi người tìm kiếm sự chỉ dẫn thần thánh và hướng tới hòa bình,
phẩm hạnh và hòa hợp.

Theo Ủy ban Phát triển Quốc tế (DFID- Anh, 1998:1), sinh kế gồm có năng lực, tài sản (bao gồm
cả tài nguyên vật chất và xã hội) và các hoạt động cần để kiếm sống. Có 5 loại vốn. Thứ nhất là
vốn tự nhiên hoặc các nguồn tài nguyên như đất, nước, động vật mà con người có thể khai thác
để phục vụ cho cuộc sống. Thứ hai là vốn xã hội, hay các nguồn tài nguyên xã hội như là mạng
lưới xã hội hoặc các tổ chức hội viên mà người dân tham gia để kiếm sống. Thứ ba là nguồn
nhân lực hay chính là các kỹ năng, kiến thức, khả năng làm việc và sức khỏe tốt - điều này rất
quan trọng để có thể tìm kiếm những phương thức sinh kế khác nhau. Thứ tư là vốn vật chất hay
là những cơ sở hạ tầng cơ bản như đường xá, nhà cửa và các thiết bị sản xuất để giúp người dân

kiếm sống. Thứ năm là vốn tài chính hay nguồn tài chính mà con người có như tiền tiết kiệm
hoặc nguồn tín dụng cung cấp cho họ những lựa chọn sinh kế khác nhau.

Tài nguyên rừng cung cấp một vài dạng của các loại vốn cho người dân miền núi. Chúng đóng
góp đáng kể vào thu nhập của người dân, làm cho người dân trở nên giàu có hơn bằng cách cung
cấp cho họ nguồn sản phẩm và nguyên liệu, bổ sung đầu vào cho hoạt động nông nghiệp và giữ
gìn sinh khối mà con người có thể dựa vào đó để tồn tại trong những lúc khó khăn như khi mùa
màng thất bát, thất nghiệp hoặc các khó khăn khác.

Dưới hình thức quản lý tập trung Nhà nước, những chính sách bảo vệ rừng, đặc biệt là về hưởng
dụng đất hoặc giao đất, quyết định ai là người có quyền tiếp cận với tài nguyên rừng. Ví dụ
trường hợp của Việt Nam, tất cả đất đai đều thuộc về Nhà nước và các chính sách của Nhà nước
về đất sẽ xác định trạng thái sử dụng đất và quyền đối với đất. Vì thế, đất đai có ảnh hưởng đến
những gì người dân có thể làm, hoặc sinh kế hay nguồn vốn nào họ sẽ có. Hơn thế, Johnson và
Barlowe (1954:2) coi đất là một tài nguyên tự nhiên có những lợi ích trước mắt hoặc tiềm năng
đối với con người. Nó là một trong những nhân tố quan trọng nhất của sản xuất nông nghiệp, đặc
biệt là đối với những người canh tác nương rãy, những người có ít cơ hội kiếm sống từ các hoạt
động phi nông nghiệp.

Một trong những hợp phần quan trọng nhất của bất kỳ một loại hình sử dụng đất hoặc hệ canh
tác nào là phương thức hưởng dụng đất (Benneh trong Raintree, 1987). Hệ thống này liên quan
đến “một hệ thống các quyền sở hữu, điều khiển, chiếm hữu, chuyển nhượng và sử dụng đất và
đồng thời liên quan đến cách thức và thời gian mà các quyền này có hiệu lực" (Johnson và
Barlowe, 1954:251). Poffenberger (1999:4) mở rộng hơn khái niệm này bằng cách thêm vào đó
khái niệm “an ninh hưởng dụng đất,” mức độ mà một cá nhân hoặc tổ chức cảm thấy mối liên hệ
của mình với một khu vực hoặc tài nguyên đang bị đe dọa. Khu vực và tài nguyên là những tài
sản tạo nên thu nhập cho người dân.

Phương thức hưởng dụng đóng vai trò quan trọng trong việc ra quyết định sản xuất trong ngắn
hạn và bảo tồn tài nguyên trong dài hạn. Nó cũng là nhân tố quyết định tới rủi ro an ninh lương

thực trong ngắn hạn và an ninh sinh kế trong dài hạn (Maxwell và Wiebe, 1999). An ninh hưởng
dụng lớn hơn sẽ thúc đẩy nhu cầu cải tạo đất của người dân bằng cách làm cho họ tin tưởng hơn
rằng họ sẽ được hưởng lợi từ diện tích đất cải tạo về lâu dài. Tương tự như vậy Adeyoju (trong
Raintree, 1987) thấy rằng việc cung cấp an ninh tạo cơ hội cho người dân thay đổi hoàn cảnh của
họ từ nền nông nghiệp tự cung tự cấp sang nền nông nghiệp hướng tới đầu tư. Hơn thế nữa, an
ninh hưởng dụng làm tăng khả năng cung ứng tín dụng thông qua sự thành lập những tài sản thế
chấp có thể buôn bán được. An ninh hưởng dụng vì thế tạo ra những khoản đầu tư đầu vào lớn
hơn trong ngắn hạn, đầu tư sản xuất và những công nghệ bảo tồn đất hướng tới sản xuất bền
vững nhiều hơn trong dài hạn (Feder và Noronha trong Maxwell và Wiebe, 1999).