Chính sách khuyến khích khu vực tư nhân cung ứng hàng hóa dịch vụ công cộng ở việt nam hiện nay

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
HỒ CHÍ MINH
************








BÁO CÁO
TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU


ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2008
MÃ SỐ: B. 08-07

NHÀ NƯỚC DỊCH VỤ CÔNG -
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN Ở VIỆT NAM
TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY


Chủ nhiệm: PGS, TS TRẦN NGỌC LINH
Thư ký khoa học: TRẦN MAI HÙNG

8099


HÀ NỘI - 2008

i
DANH SÁCH CÁN BỘ THAM GIA NGHIÊN CỨU

1. TS. Phạm Ngọc Dũng
2. Ths. Lê Thanh Hà
3. Ths. Trần Nhị Hà
4. Trần Mai Hùng
5. Ths. Trần Quốc Hùng
6. Ths. Nguyễn Thị Phong Lan
7. PGS,TS. Trần Ngọc Linh
8. Trần Chí Lý
9. Ths. Trần Văn Quí
10. Ths. Chu Lam Sơn
11. Nguyễn Kim Thanh
12. Ths. Đới Thị Kim Thoa
13. Ths. Đinh Văn Thụy
14. PGS, TS Nguyễn Thanh Tuấn
15. PGS, TSKH Trần Nguyễn Tuyên


ii

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CBCC Cán bộ, công chức
CNH-HĐH Công nghiệp hoá, hiện đại hoá
CNXH Chủ nghĩa xã hội
DVC Dịch vụ công
DVHCC Dịch vụ hành chính công
DVCC Dịch vụ công cộng
GD-ĐT Giáo dục và đào tạo
HHCC Hàng hóa công cộng
TBCN Tư bản chủ nghĩa
TDTT Thể dục, thể thao
XHCN Xã hội chủ nghĩa
WB Ngân hàng Thế giới


iii
DANH MỤC BIỂU BẢNG, SƠ ĐỒ
Bảng 2.1: Chi y tế công theo nguồn tài chính (%) và tổng chi theo gi
á
so sánh (1994), Việt Nam 1991-2003 100
Bảng 2.2: Đầu tư ngân sách nhà nước cho y tế công theo tuyến trun
g
ương và tuyến tỉnh 101
Bảng 2.3: Tỷ lệ nghèo đói theo chuẩn nghèo 2000-2003 theo vùng
102
Bảng 2.4: Giáo dục mẫu giáo 2000 - 2005 ở Việt Nam
105
Bảng 2.5: Số giáo viên và học sinh phổ thông 2000 - 2005 ở Việt Nam
106
Bảng 2.6: Một số thống kê về giáo dục đại học và cao đẳng
107

Bảng 2.7: Ngân sách nhà nước chi thường xuyên cho giáo dục
108
Bảng 2.8: Chỉ số phát triển xuất bản 2000-2005 ở Việt Nam
110
Bảng 2.9: Nghệ thuật sân khấu 2002-2004 ở Việt Nam
111
Bảng 2.10: Số liệu ngành TDTT giai đoạn 2002-2004 ở Việt Nam
112
Bảng 2.11: Sản lượng điện của Việt Nam
113
Bảng 1.12: Tỷ lệ dùng nước sạch 2001-2002
114
Bảng 2.13: Tỷ lệ hộ gia đình sử dụng những nguồn nước khác nha
u
theo khu vực thành thị - nông thôn 115
Bảng 2.14: Kết quả cấp nước sinh hoạt cho nông thôn theo vùng tín
h
tới năm 2005 116
Bảng 2.15: Số lượng cán bộ, công chức, viên chức khối sự nghiệp kin
h
tế - xã hội ở Việt Nam giai đoạn 2003-2005 119
Bảng 2.16: Xếp hạng 10 ngành, lĩnh vực được dư luận cho là tha
m
nhũng nhiều nhất ở Việt Nam 120
Bảng 2.17: Lý do không đi khám bệnh khi bị ốm nặng, phân bố the
o
nhóm thu nhập và khu vực địa lý ở Việt Nam (2001-2002) 130
Bảng 3.1: Các chỉ tiêu định hướng xã hội hoá trong các lĩnh vực giá
o
dục- đào

tạo, y tế, văn hoá, và thể dục thể thao đến năm 2010
176
Hình 2.1: Thay đổi tỷ lệ nghèo đói ở Việt Nam 1993-2002
129
Hình 3.1: Ưu nhược điểm của mỗi nền kinh tế đối với lĩnh vực y tế
143
Sơ đồ 1.1: Phân loại dịch vụ dựa theo tính chất và tác dụng của dịc
h
vụ được cung ứng 33
Sơ đồ 1.2: Một số hình thức cung ứng dịch vụ công của Nhà nước
43
Sơ đồ 1.3: Nội dung của quản lý nhà nước về dịch vụ công
46
Sơ đồ 1.4: Mối liên hệ giữa Nhà nước, xã hội công dân, khu vực tư vớ
i
người thụ hưởng dịch vụ công ở Anh 54
Sơ đồ 2.1: Mối quan hệ giữa các chủ thể trong cung ứng dịch vụ công
82

iv
MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU 1
NỘI DUNG

.
Chương 1: DỊCH VỤ CÔNG VÀ VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG CUNG
ỨNG DỊCH VỤ CÔNG
16
1.1. Cơ sở lý luận về dịch vụ công

16
1.2. Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công
33
1.3. Cung ứng dịch vụ công ở các nước phát triển và chuyển đổi -
Bài học rút ra cho Việt Nam
48
Chương 2:
CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG CỦA NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY - THỰC TRẠNG VÀ VẤN ĐỀ ĐẶT RA
69
2.1. Quá trình nhận thức về cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam
69
2.2. Một số điểm đặc thù trong cung ứng dịch vụ công của nhà nước
ở Việt Nam
72
2.3. Thực trạng cung ứng dịch vụ công của nhà nước ở Việt Nam
80
Chương 3:
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CUNG ỨNG DỊCH
VỤ CÔNG CỦA NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
134
3.1. Mục tiêu và phương hướng
134
3.2. Một số giải pháp đổi mới cung ứng dịch vụ công của Nhà nước
141
KẾT LUẬN
169
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
172

1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
- Nghiên cứu về NNDVC là chủ trương của Đảng và nhà nước, là
yêu cầu quan trọng góp phần đưa Nghị quyết Đại hội Đảng toàn
quốc lần thứ X vào thực tiễn cuộc sống.
Quá trình chuyển đổi từ cơ chế quản lý kinh tế tập trung quan liêu bao
cấp sang vận hành theo cơ chế thị trường đòi hỏi cần phải phát triển mạnh m
ẽ
hơn nữa các dịch vụ công do Nhà nước cung cấp Trong bối cảnh mà nhà
nước tỏ ra không đủ sức gánh vác tất cả các lĩnh vực dịch vụ công như trước
đây, đã bộc lộ sự bất cập về năng lực quản lý so với khu vực tập thể và tư
nhân thì nảy sinh yêu cầu cần phải chuyển giao những lĩnh vực dịch vụ công
(DVC) cho các doanh nghiệp, tổ
chức xã hội và tư nhân thực hiện.
Nhận thức được yêu cầu này, vấn đề cung ứng DVC của Nhà nước đã
được đề cập đến trong các văn kiện của Đảng và được Nhà nước thể chế hoá.
Tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX (2001) vần đề này được coi là chức
năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Đại hội đã chỉ ra yêu cầ
u: “Xây dựng một nền
hành chính nhà nước dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại
hoá… Định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ theo hướng bộ
quản lý đa ngành, đa lĩnh vực trên phạm vi toàn quốc, cung cấp dịch vụ
công”, “tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp. Khuyến
khích và hỗ trợ các tổ chức hoạt động không vì lợ
i nhuận mà vì nhu cầu và
lợi ích của nhân dân; tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức thực hiện một số

dịch vụ công với sự giám sát của cộng đồng”
1
. Những chủ trương này đã
được thể chế hoá thông qua Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 và Nghị định
86/2002/NĐ-CP của Chính phủ Về quản lý nhà nước các tổ chức thực hiện


1
Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Nxb. Chính trị
quốc gia, Hà nội, trang 133, 217.

2
dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực, và đây cũng là nội dung quan trọng trong
Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 của Chính
phủ đã được phê duyệt.
Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X cũng đã chỉ ra yêu cầu cần nghiên
cứu cơ chế, chính sách nhằm “tách các hoạt động công quyền với các hoạt
động cung ứng dịch vụ công cộng để các t
ổ chức cung ứng dịch vụ công cộng
thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức
bộ máy, nhân sự và tài chính”
1
.
Xác lập mô hình, cơ chế, nội dung và phương thức cung cấp DVC của
Nhà nước trong bối cảnh hiện nay là hết sức cần thiết, đây là yêu cầu quan
trọng, và cũng là nhiệm vụ chính trị đã được Đảng Cộng sản Việt Nam đưa
vào văn kiện. Vì vậy, chúng tôi cho rằng, việc triển khai nghiên cứu những
vấn đề này sẽ góp phần cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễ
n cho việc hoàn thiện cơ
chế, chính sách phát triển DVC; mặt khác, nghiên cứu vấn đề này cũng chính là

quá trình đưa nghị quyết của Đại hội Đảng vào thực tiễn cuộc sống.
- Xuất phát từ vai trò của Nhà nước trong cung cấp dịch vụ công
đối với sự phát triển bền vững của xã hội.
Trên thế giới cũng như ở Việt Nam hiện nay, trước những thay đổi,
biến độ
ng của hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi chúng ta phải nhìn nhận lại
những vấn đề căn bản về Nhà nước: Nhà nước nên đóng vai trò gì, Nhà nước
có thể làm gì và không thể làm gì và làm thế nào là tốt nhất?
Trong bối cảnh toàn cầu hoá, cùng với những biến đổi trong đời sống
kinh tế - xã hội, nhà nước cũng đang có những thay đổi quan trọng cả về tổ
chức lẫ
n chức năng. Nhà nước đang chuyển từ chức năng chủ yếu là cai trị
(quản lý) sang việc tách bạch giữa quản lý với phục vụ, nhấn mạnh chức
năng phục vụ, dịch vụ xã hội, thậm chí còn dẫn tới xem toàn bộ hoạt động


1
Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị
quốc gia, Hà nội, trang 255.

3
của nhà nước là hoạt động dịch vụ cho xã hội và công dân. Từ khi xuất hiện
tới nay, nhà nước vẫn giữ hai chức năng chủ yếu là chức năng cai trị xã hội
và chức năng phục vụ xã hội (theo quan điểm Marxist); ở mỗi một giai đoạn,
ở các chế độ chính trị khác nhau có thể người ta nhấn mạnh chức năng này
hoặc chức năng khác. Nhưng nhìn chung, quan niệ
m về chức năng của nhà
nước giữa các thời đại, giai cấp vẫn không có những sự khác biệt cơ bản.
Trong bối cảnh hiện nay, việc đánh giá năng lực của Nhà nước không
chỉ còn đo bằng hiệu quả quản lý mà chủ yếu bằng kết quả những phúc lợi

vật chất, văn hoá tinh thần mà nhà nước đem lại cho người dân. Quá trình
dân chủ hoá, sự hiể
u biết của người dân ngày càng mở rộng, đòi hỏi nhà nước
ngày càng phải "gần dân", "thân dân" hơn thay vì việc cai trị dân. Trong đó,
vấn đề nhà nước cung ứng DVC, phục vụ công dân giữ một vị trí hết sức
quan trọng và mới mẻ. Điều này chỉ có thể thực hiện được khi nhà nước đó là
nhà nước phục vụ dân, phải là "công bộc" thực sự của nhân dân, với tư cách
là ngườ
i cung cấp các dịch vụ thiết yếu cho người dân, mà không phải cá
nhân hay tổ chức nào cũng làm được. Chính vì vậy, người ta hết sức coi trọng
vai trò của Nhà nước trong cung cấp DVC, mặc dù ở các quốc gia và trong
từng thời điểm khác nhau vai trò này bị nghi ngờ, song nó chưa bao giờ bị
phủ nhận.
Ở các nước phát triển, nhận thức về vai trò của Nhà nước đã có những
thay đổi đáng kể trong mấy ch
ục năm vừa qua. Nếu như trước đây mô hình
can thiệp của nhà nước, quản lý theo cầu của chủ nghĩa Keynes và lý thuyết
nhà nước phúc lợi chung đã làm cho vai trò của nhà nước tăng lên một cách
đáng kể, nó trở thành hình mẫu cho các nước kém phát triển theo đuổi, nhưng
về sau nó đã bị thất bại, nhà nước phúc lợi trở nên cồng kềnh, sự kỳ vọng của
người dân về các dị
ch vụ mà nhà nước cung cấp ngày càng giảm sút. Mô
hình này rơi vào vòng luẩn quẩn, người dân và các doanh nghiệp phản ứng
gay gắt trước các loại DVC mà nhà nước cung cấp ngày một kém đi bằng
cách tránh bị đánh thuế, và điều này làm cho chất lượng của các DVC ngày

4
càng trở nên tồi tệ hơn
1
.

Trước sự yếu kém của Nhà nước, người dân lại chú ý đến vai trò của
các tổ chức xã hội dân sự và thị trường nhiều hơn; nó hình thành mối quan hệ
giữa thị trường, nhà nước và xã hội dân sự trong cung cấp DVC. Tuy nhiên,
DVC là thứ hàng hoá mang tính đặc thù, thị trường thì chứa đựng nhiều hạn
chế (sự độc quyền, chất lượng phục vụ…) và rủi ro còn xã hội dân sự thì
không có những công cụ mang tính th
ể chế đủ mạnh để thoả mãn nhu cầu của
người dân. Điều này dẫn người ta đến chỗ nghi ngờ, vậy thì thị trường và xã
hội dân sự có thể thay thế nhà nước trong cung cấp DVC được không? Thực
tế ở các nước phát triển cho thấy nếu nhà nước giữ vai trò chi phối trong cung
ứng DVC thì hiệu quả sẽ không cao, nhưng nếu không có nhà nước cũng sẽ
thất bại. Mặc dù có nhữ
ng hạn chế nhất định, trên một số lĩnh vực cung ứng
DVC cụ thể, song thực tế cho thấy rằng chỉ có nhà nước mới có đủ khả năng
cung ứng các dịch vụ, đặc biệt là các dịch vụ công cộng mà không thể tư
nhân nào cũng có thể không vì lợi nhuận mà đảm nhận, và việc đảm nhận tốt
vai trò này của Nhà nước là điều kiện cho sự phát triển b
ền vững của xã hội.
Ở Việt Nam, cho đến nay nhà nước vẫn là chủ thể chủ yếu trong cung
cấp DVC. Trong xu thế hội nhập, với mục tiêu xây dựng “nhà nước của dân,
do dân, vì dân” thì việc nhà nước cung cấp các DVC phục vụ nhân dân, thúc
đẩy phát triển kinh tế, tạo ra sự phát triển bền vững là điều tất yếu. Tuy
nhiên, xuất phát từ thực trạng cung ứng DVC hiện nay cho thấy, vai trò của
Nhà nước trong cung c
ấp DVC là hết sức quan trọng, đặc biệt trong bối cảnh
hiện nay khi mà khu vực tư nhân vẫn chưa đủ mạnh để có thể đảm nhận được
những lĩnh vực thiết yếu. Vì vậy, nghiên cứu các mô hình, các lĩnh vực và
phương thức cung cấp DVC của nhà nước, nghiên cứu những nét đặc thù của
Việt Nam, nhằm xây dựng cơ sở khoa học cho việc nâng cao chất lượng cung
cấp DVC c

ủa nhà nước ở nước ta hiện nay là hết sức cần thiết.


1
Xem World Bank (1997), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi- Báo cáo tình hình phát
triển thế giới 1997, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.14

5
- Xuất phát từ thực trạng cung cấp dịch vụ công của nhà nước
Ở Việt Nam, trong một thời gian dài nền kinh tế phát triển nền dựa trên
chế độ quản lý tập trung, quan liêu, bao cấp, vai trò của Nhà nước trong cung
ứng DVC giữ vị trí chủ đạo. Nhà nước là chủ thể chủ yếu đứng ra chăm lo
các lĩnh vực sự nghiệp (văn hoá, giáo dục, y tế ), cung cấp các DVHCC như
công chứng, chứng th
ực, thẩm định, cấp phép… Mô hình này trong thực tế
đã phát huy hiệu quả nhất định. Nhưng cách thức cung cấp DVC vẫn dự trên
phương thức tập trung, quan liêu, bao cấp nên chất lượng không cao, không
phân biệt được chức năng quản lý nhà nước và phục vụ công cộng, điều này
đã dẫn tới hệ quả nền hành chính cồng kềnh, chi phí nhiều nhưng kết quả
mang lại không tương xứng.
Theo khả
o sát của Viện Nghiên cứu khoa học tổ chức nhà nước (thuộc
Bộ Nội vụ) về thực trạng dịch vụ công ở Việt Nam trên các lĩnh vực y tế,
giáo dục, khoa học, thể thao
1
, cho thấy rằng mức độ hài lòng về chất lượng
dịch vụ công của nhà nước cung cấp là khá thấp, đặc biệt trong các lĩnh vực y
tế và giáo dục. Qua điều tra, khảo sát chỉ có 6% số người được hỏi cho rằng
chất lượng giáo dục đào tạo của các trường đại học, cao đẳng hiện nay là tốt;
có đến 65% người được hỏi cho rằng nguyên nhân của tình trạng xã hội hoá

trên các lĩnh vực nêu trên chưa tốt là do các cấp, ban ngành chưa làm tốt vai
trò của mình.
Từ thực trạng trên cho thấy rằng, việc nghiên cứu các mô hình, phương
thức cung cấp DVC của Nhà nước trong giai đoạn hiện nay là hết sức cần
thiết, nó góp phần cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm khắc phục những
hạn chế trong cung cấp DVC của Nhà nước hiện nay.
Nhà nước dịch vụ công là v
ấn đề mới và rất phức tạp, nhận thức một
cách đúng đắn, đầy đủ vấn đề này là hết sức khó khăn. Nếu nhận thức không


1
Xem Viện Nghiên cứu khoa học tổ chức nhà nước (2003), Báo cáo tổng hợp kết quả điều tra xã
hội hóa trên lĩnh vực y tế, giáo dục, khoa học và thể thao, đề tài khoa học cấp Bộ.

6
thống nhất và đầy đủ về nội dung, đặc trưng, bản chất, của nhà nước dịch vụ
công sẽ dẫn tới tình trạng lúng túng, khó khăn trong nghiên cứu lý luận và
hoạt động thực tiễn. Chính vì vậy, nghiên cứu vấn đề Nhà nước dịch vụ
công - Cơ sở lý luận và thực tiễn ở Việt Nam sẽ góp phần cung cấp luận cứ
khoa học để giải quy
ết những vướng mắc vừa nêu.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
2.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài
Nhà nước cung cấp DVC không phải là chủ đề mới mẻ xét về mặt lịch
sử. Cho dù cấu trúc của các nhà nước rất khác nhau giữa các châu lục và giữa
các thời kỳ nhưng lập luận về vai trò đích thực của những lĩnh vực nhà nước
và tư nhân đảm nhận lại luôn có nét tươ
ng đồng. Cho đến tận cuối thế kỷ
XIX, ở một nước công nghiệp phát triển nhất như nước Anh, công dân cũng

chỉ biết tới hai loại DVC cơ bản mà nhà nước cung cấp là giáo dục và y tế.
Chỉ đến đầu thế kỷ XX mới có các nghiên cứu sâu và rộng về sự cần thiết,
tầm quan trọng và cách thức cho việc nhà nước cung cung ứng DVC.
Chúng tôi chỉ khảo sát qua chủ đề này từ
những nghiên cứu của hai
ngành khoa học: kinh tế học và hành chính công. Có một vài căn cứ cho sự
lựa chọn này. Thứ nhất, hành chính công với tư cách là một khoa học nghiên
cứu các hoạt động của chính phủ vì lợi ích chung, trong đó có việc cung cấp
các DVC; trong khi đó kinh tế học nghiên cứu cách thức để các chủ thể trong
xã hội phân bổ các nguồn lực khan hiếm sao cho có hiệu quả nhất, trong đó
có chính phủ. Thứ
hai, theo quan điểm hiện nay, trong các DVC, nhóm dịch
vụ hành chính công cần được cung ứng trên nguyên tắc hiệu quả về mặt xã
hội, và đó là mối quan tâm của khoa học hành chính công; trong khi đó,
nhóm dịch vụ công cộng, việc cung ứng không thể bỏ qua vấn đề hiệu quả
kinh tế, và do vậy thuộc về lãnh địa của kinh tế học. Thứ ba, hành chính công
và kinh tế học đang ngày càng có nhiều tiếng nói chung trong cách giải quyết
vấn đề này .

7
Ở nhánh nghiên cứu thứ nhất. Trong suốt thế kỷ XIX, quan điểm của
các nhà kinh tế học chịu ảnh hưởng chi phối của trường phái Cổ điển, mà tác
giả điển hình nhất là Adam Smith. Smith ủng hộ vai trò hạn chế của chính
phủ và chỉ ra rằng cạnh tranh và động cơ lợi nhuận sẽ dẫn dắt con người cá
nhân phục vụ tốt nhất cho lợi ích công cộ
ng, mặc dù về bản chất anh ta chỉ
theo đuổi lợi ích cá nhân mình. Hay nói cách khác thị trường là phương tiện phân
bổ các nguồn lực khan hiếm một cách một cách hữu hiệu nhất.
Nhiều nhà kinh tế học quan trọng khác của thế kỷ XIX cũng ủng hộ lập
luận này. John Stuart Mill và Nassau Senior đã đưa ra thuyết lassez faire

(mặc cho tư nhân tự do kinh doanh). Mill cho rằng chức năng cần thiết của
chính phủ chỉ nên d
ừng lại ở quyền đánh thuế, bảo hộ và chống lại sự gian
lận, bảo vệ quyền sở hữu tài sản, và cung cấp một số hàng hóa và DVC như
cầu đường, kênh đào, đập nước, cảng hải đăng và hệ thống vệ sinh. Tuy
nhiên, mặc dù tin chắc vào tính ưu việt của tự do kinh doanh nhưng Mill đã
bắt đầu hướng cái nhìn sang các vấn đề xã hội, và do đó ông đ
ã đưa ra một số
lĩnh vực có tính tùy chọn cho chính phủ như bảo vệ lợi ích người tiêu dùng,
giáo dục phổ thông, y tế và bảo vệ môi trường. Đây là bước chuyển tiếp quan
trọng cho các nghiên cứu sau đó.
Mặc dù vậy, không phải mọi nhà kinh tế đều bị lập luận của Smith
thuyết phục. Karl Marx, Leonard Sismondi và Robert Owen quan tâm đến
cảnh nghèo đói, thất nghiệp và bất bình đẳng xung quanh và cố gắng đư
a ra
các học thuyết giải thích không những cho những gì họ thấy mà còn đề ra các
cách thức tổ chức lại xã hội. Trong số đó, Marx là kinh tế có ảnh hưởng lớn
trong việc ủng hộ nhà nước kiểm soát tư liệu sản xuất. Đến đây, rõ ràng rằng
thị trường chỉ luôn có hiệu quả trong một số giả định hạn chế, có nhiều vấn
để thị trường không có khả n
ăng giải quyết một cách thích đáng.
Xuất phát từ những thất bại của thị trường như các ngoại ứng, hàng
hóa công cộng, thông tin bất đối xứng hay độc quyền, đầu thế kỷ XX, Arthur

8
Pigou khởi xướng kinh tế học phúc lợi hiện đại. Đây được xem là hướng
nghiên cứu lý luận mới mẻ, lấy phạm vi can thiệp của nhà nước là đối tượng
nghiên cứu. Với các lĩnh vực thị trường có thể thực hiện được, nó cần được
ưu tiên hơn là mở rộng vai trò tác động của nhà nước; nhưng khi thị trường
bất lực, nhà nước cần lên tiếng. Đ

ây là cách tiếp cận theo kiểu “tối ưu loại
hai”. Tuy vậy, trong thời kỳ này, kinh tế học phúc lợi cũng không giành được
nhiều sự chú ý.
Sau Thế chiến II, dưới ảnh hưởng của lý thuyết Keynes nhận thức cũng
như các chính sách thay đổi mạnh mẽ. Cải thiện về điều kiện kinh tế và xã
hội cho số đông trở thành mối quan tâm chủ yếu của các chính phủ, và với sự

sụp đổ của hệ thống thuộc địa, mục tiêu này dần dần lan tỏa sang các nước
nghèo hơn trên thế giới cho dù với tốc độ nhanh chậm khác nhau. Phát triển
kinh tế, trong mối tương qua với xã hội và thể chế, là mục tiêu được ưu tiên
hàng đầu và chiếm vị trí quan trọng nhất trong lý thuyết và chính sách ngay
cả trong thời kỳ Chiến tranh lạnh.
Trong khi cả thế giới vẫn đang say sưa v
ới mô hình mới, cuộc khủng
hoảng giá dầu nổ ra, chính phủ các nước nhập khẩu dầu rơi vào vòng xoáy
của nợ nần do trước đó đã vay nợ lớn để tài trợ cho hoạt động của mình. Lúc
đó, những khiếm khuyết của chính phủ, bao gồm cả các yếu kém của các
doanh nghiệp nhà nước lộ rõ. Thực chất, từ trước đó đã có những hồi chuông
cảnh báo từ
trường phái Lựa chọn công cộng. Họ thừa nhận rằng quả thật thị
trường có những khuyết tật, tuy nhiên không vì thế mà tự động cho rằng sẽ
hữu hiệu hơn nếu nhà nước đứng ra thực hiện việc sản xuất thay cho thị
trường. Nói cách khác, thừa nhận rằng thị trường là không hoàn hảo không
tất nhiên dẫn tới chỗ cổ vũ nhà nước can thiệp m
ạnh hơn nữa. Sự khủng
hoảng của các nhà nước trong những năm 1970 thúc đẩy thêm sự phát triển
của trường phái này. Họ cho rằng cần tước bỏ sự độc quyền của nhà nước
trong cung ứng dịch vụ công đồng thời khuyến khích cạnh tranh giữa các cơ
quan nhà nước trong cung ứng dịch vụ . Và tiếp theo sau đó, một hệ quả

9
không tránh khỏi, trong những năm 1980, là sự trở lại của quan điểm tự do
dưới cái tên Chủ nghĩa tự do mới (Neo-liberalism). Đối với những người theo
trường phái này thị trường là công cụ tốt nhất để phân bổ nguồn lực, và bàn
tay vô hình chỉ mang lại điều tốt đẹp cho con người. Chủ nghĩa tự do mới
mang các đặc trưng: (1) ủng hộ tự do hóa thương mại và
đầu tư; (2) ủng hộ
cắt giảm chi tiêu công đối với các dịch vụ xã hội; (3) khuyến khích phi điều
tiết; (4) khuyến khích tư nhân hóa; và (5) thay khái niệm về hàng hóa công
cộng bằng khái niệm “trách nhiệm cá nhân”. Trường phái này gồm các nhành
chính: (1) Trọng tiền ; (2) Trọng cung; (3) Kỳ vọng hợp lý. Được sự hậu
thuẫn mạnh mẽ của Ngân hàng thế giới (World Bank) và Quỹ tiền tệ quốc tế
(IMF), trường phái này đang chiế
m được địa vị chi phối trong nền kinh tế
toàn cầu cũng như nền kinh tế của mỗi quốc gia.
Ở nhánh nghiên cứu thứ hai. Hành chính công chỉ thực sự hình thành
vào cuối thế kỷ XIX và được đánh dấu bởi tác phẩm của Woodrow Wilson.
Trong đó, ông đã chỉ ra rằng cần phải có sự tách biệt giữa việc thiết lập các
mục tiêu chung (chính trị) với việc thực thi chúng (hành chính), hay sự tách
biệt giữa lập pháp và hành pháp. Ý tưởng này về sau được đơn giản hóa
thành "sự phân đôi giữa chính trị và hành chính". Sự phân đôi này khẳng định
hành chính công là một khoa học độc lập, và suốt từ đó cho đến cuối những
năm 1930, nhiều nhà khoa học đã xây dựng nên hệ thống các quan điểm,
nguyên tắc và mẫu hình hành chính.
Kể từ sau đó đến những năm 1970, khoa học hành chính công thoái
trào và lại trở về v
ới khoa học chính trị. Tuy nhiên, nền hành chính của hầu
hết các nước đã được xây dựng theo mẫu hình hành chính công trước những
năm 1930, còn được gọi là mô hình hành chính công truyền thống hay mô
hình thư lại (của Max Weber). Mô hình này có các đặc trưng sau: (1) Hệ

thống tổ chức công phi chính trị; (2) Hệ thống thứ bậc và các quy định; (3)
Có tính lâu dài và ổn định; (4) Hệ thống tổ chức công được thể chế hóa; (5)
Các quy định nội bộ phải ph
ục tùng; (6) Tính công bằng.

10
Mô hình trên được duy trì trong một khoảng thời gian dài và ăn sâu
bén rế vào các tổ chức công. Thậm chí nhiều người thấy không cần thiết phải
có sự thay đổi vì nó được xem là mô hình hiệu quả nhất đối với các tổ chức
lớn. Tuy vậy vào cuối những năm 1950, trào lưu phê phán hành chính công
truyền thống bắt đầu xuất hiện. Trường phái Lựa chọn công cộng phê phán cả
về mặt phương pháp luận, sự
cứng nhắc, tối đa hóa ngân sách chứ không phải
lợi ích; tính khó kiểm soát của tổ chức. Trong khi đó, trường phái Chủ nghĩa
quản lý lại phê phán hành chính công truyền thống ở ba điểm: (1) quá coi
trọng cơ cấu tổ chức và xem nhẹ yếu tố quyết định của con người, đặc biệt là
người quản lý; (2) chỉ chú trọng đầu vào mà không coi trọng đầu ra, cái thực
sự phản ánh nă
ng suất; (3) đặt yếu tố quy tắc, quy định lên quá cao mà bỏ qua
vai trò của yếu tố biểu tượng, yếu tố lễ nghi hay nói cách khác là văn hóa
trong tổ chức.
Hai luồng tư tưởng nêu trên kết hợp lại dẫn đến sự hình thành mô hình
Quản lý công mới (New public management). Mặc dù bị phê phán trên nhiều
khía cạnh như vậy nhưng những nghiên cứu gần đây chỉ ra rằng Quản lý
công mới đang trở
thành mô hình có tính toàn cầu trong việc cải cách khu
vực công và xây dựng nhà nước DVC. Chúng hướng vào không những cải
thiện kết quả của khu vực công mà còn xem xét lại vai trò của nó trong nền
kinh tế. Động lực chủ yếu của cải cách là: chú trọng hơn vào kết quả, chuyển
giao quyền lực và thúc đẩy tính linh hoạt, tăng cường trách nhiệm giải trình

và sự kiểm soát, định hướng khách hàng và thị trường,… và thay đổi mối
quan hệ gi
ữa các cấp chính quyền".
Sự hội tụ đáng ngạc nhiên của kinh tế học và hành chính công trong
vấn đề nhà nước cung ứng dịch vụ công không phải là không có nguyên do:
Thứ nhất, quá trình toàn cầu hóa ngày càng diễn ra một cách sâu rộng
đòi hỏi các chính phủ phải thu hẹp phạm vi ứng xử tùy tiện. Chính phủ phải
thực hiện sự chuyển biến từ quan điểm quan liêu sang quan điểm trách

11
nhiệm; từ quan điểm quản chế sang quan điểm phục vụ; từ quan điểm chú
trọng đầu vào sang chú trọng đầu ra - kết quả thực sự; từ quan điểm khép kín
sang quan điểm phối hợp thực hiện các nhiệm vụ chung.
Thứ hai, sự thay đổi công nghệ đã mở ra những cơ hội mới cho việc
phân tách các dịch vụ và cho phép thị trường có vai trò lớ
n hơn. Chính quyền
không còn là nhà cung ứng DVC một cách đơn độc và chuyển dần sang là
người tạo điều kiện thuận lợi và điều phối.
Thứ ba, các chính phủ phình ra quá mức với mức chi tiêu lên tới gần
50% ở các nước OECD và gần 30% ở các nước đang phát triển nhưng chất
lượng dịch vụ thì lại rất kém. Trong khi đó những tiến triển trong công nghệ
và viễn thông, giáo dục, sự
tích lũy của cải nhiều hơn làm cho công dân có
thể tiếp cận thông tin nhanh chóng và đòi hỏi dịch vụ tốt hơn, công dân có
trình độ học vấn hơn, có khả năng cảm nhận chính xác hơn chất lượng dịch
vụ mà họ đáng được hưởng. Công dân muốn có tiếng nói đánh giá của mình
và trông mong dịch vụ tốt nhất với giá rẻ nhất. Điều này tạo ra sức ép mạnh
m
ẽ cách thức cung cấp DVC của chính phủ.
Có thể kể đến các công trình nghiên cứu ở nước ngoài như:

- ADB (2003), Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong
một thế giới cạnh tranh (sách dịch); NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;
- Anttonen, A. (1996), Dịch vụ công ở Châu Âu: Liệu có thể xác định
các mô hình?; Journal of European Social Policy (6), Longman;
- Atkinson, A.B. (1996), Thu nhập và nhà nước phúc lợi; Cambridge
University Press, Cambridge;
- Boston, Jonathan và cộng sự (1996), Quản lý công cộng: Mô hình
New Zealand; New York, N.Y: Oxford University Press;
- Boyle, R. (1995), Hướng tới một d
ịch vụ công mới; Dublin,
Institution of Public Administration;
- Buchanan, James (1977), Vì sao chính phủ mở rộng?; Durham, N.C:

12
Duke University Press;
- Flora, Peter (1987), Tăng trưởng đến gới hạn: Các nhà nước phúc lợi
ở Phương Tây từ sau Thế chiến II; Volume 4, New;
- Hood, C. (1995), Quản lý công đương đại: Một hình mẫu toàn cầu
mới?; Public Policy and Administration (10), tr.104-117;
- Horvatt, Tamas (1997), Phi tập trung hóa trong hành chính công và
việc cung cấp các dịch vụ: Một cái nhìn của Trung Đông Âu; Environment and
Planning: Government and Policy (15), tr.161-175;
- Humphreys, P. (1998), Cải tiến việc cung ứng dịch vụ công;
Discussion Paper 7, Dublin, Institution of Public Administration;
- Huque, Ahmed S. (2004), Cạnh tranh, các hợp đồng và tư nhân hóa:
Toàn cầu hóa và hành chính công ở
các nước đang phát triển; WP,
McMaster University;
- Kessler, Tim (2003), Đánh giá rủi ro của việc tư nhân cung ứng các
dịch vụ cơ bản; Discussion Paper for G-24 Technical Group; Geneva,

Switzeland;
- Keynes, John, M. (1936), Lý thuyết tổng quát về việc làm, lãi suất và
tiền tệ; London: Macmillan;
- Martin, B. (1998), Các dịch vụ công và việc hiện đại hóa chúng trong
bối cảnh hội nhập ở Châu Âu; Luxembourg; Office for Official Publications
of the European Communities;
- Masse, Marcel (1993), Các bên trong quản lý ở Canada: Vai trò thay
đổi của chính phủ và dịch vụ công; Canadian Centre for Management
Development;
- O’Dwyer, Conor (2002), Dân sự hóa nhà nước thư lại: L
ời hứa
không được thực hiện của cải cách hành chính công ở Ba Lan, Slovakia và
Cộng hòa Séc; WP, University of California, Berkely;
- Pollit, C. (1993), Chủ nghĩa quản lý và dịch vụ công; Second edition,
Oxford: Blackwell;

13
- Pollit, C. và Bouchaert, G. (1995), Cải thiện chất lượng dịch vụ công
ở Châu Âu; London, Sage Publications;
- Pigou, A.C. (1920), Kinh tế học phúc lợi; Macmillan;
- Pillinger, Jane (2001), Chất lượng trong dịch vụ xã hội công cộng;
European Foundation for the Improvement of Living and Working
Conditions; Dublin, Ireland.;
- Stigliz, Joseph (1986), Kinh tế học về các dịch vụ công cộng; New
York, N.Y & London: W.W.Norton;
- Tanzi, Vito và Ludger, Schuknecht (1995), Sự lớn lên của chính
quyền và cải cách nhà nước trong những nước công nghiệp; IMF,
WP/95/130; Washington, D.C.
2.2. Tình hình nghiên cứu ở trong nước
- Các đề tài nghiên cứu khoa học

- Tại Việ
t Nam, khái niệm DVC lần đầu tiên được đặt ra và ghi nhận
với thái độ hết sức thận trọng tại Hội nghị Trung ương 7, khoá VIII (năm
1999), và nó trở thành một nội dung quan trọng trong Văn kiện Đại hội Đảng
toàn quốc lần thứ IX. Thực hiện chủ trương “khuyến khích và hỗ trợ, tạo điều
kiện thuận lợi cho các tổ chức thực hiện một số d
ịch vụ công dưới sự giám
sát của cộng đồng” và yêu cầu “xây dựng quan niệm đúng đắn về dịch vụ
công” trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn
2001-2010 của Chính phủ. Năm 2004, Bộ Khoa học và Công nghệ đã giao
cho Viện Khoa học Tổ chức và Nhà nước (Bộ Nội vụ) thực hiện đề tài nghiên
cứu khoa học độc lập cấp Nhà nước Dị
ch vụ công và xã hội hoá dịch vụ công
trong công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước ở Việt Nam, mang mã số
ĐTĐL-2004/13.
- Vào những năm cuối thập niên 1990, Học viện Hành chính Quốc gia
đã triển khai nghiên cứu đề tài khoa học cấp bộ mang tên Quản lý khu vực
công và vai trò của Nhà nước do Vũ Huy Từ làm chủ nhiệm.

14
- Năm 2001, Học viện Hành chính quốc gia đã triển khai nghiên cứu
đề tài cấp bộ mang tên Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài Nhà
nước - Vấn đề và giải pháp do Lê Chi Mai làm chủ nhiệm.
- Năm 2003, Viện Khoa học Tổ chức - Nhà nước (Bộ Nội vụ) đã thực
hiện đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ Điều tra, đề xuất giải pháp đẩy mạnh
xã hội hoá các lĩnh v
ực giáo dục, y tế, văn hoá.
- Năm 2003, nhằm nghiên cứu các mô hình, lý thuyết hành chính
(trong đó có vấn đề nhà nước cung cấp dịch vụ công), Viện Nghiên cứu khoa
học hành chính (thuộc Học viện Hành chính quốc gia) đã thực hiện nghiên

cứu đề tài khoa học cấp bộ Lịch sử phát triển khoa học hành chính, do Lê Thị
Vân Hạnh làm chủ nhiệm và đã nghiệm thu năm 2004.
- Về các công trình nghiên cứu chuyên khảo
Liên quan đến vấ
n đề này, có thể liệt kê một số công trình nghiên cứu
của các tác giả sau đây:
- Vũ Huy Từ (chủ biên), Lê Chi Mai, Võ Kim Sơn (1998): Quản lý khu
vực công, Nxb. Khoa học và kỹ thuật.
- Nguyễn Ngọc Hiến (2002): Vai trò của Nhà nước trong cung ứng
dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nxb. Chính trị Quốc gia.
- Lê Chi Mai (2002): Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài
Nhà nước - Vấn đề và giải pháp, Nxb. Chính trị Quố
c gia.
- Chu Văn Thành (2004): Dịch vụ công và xã hội hoá dịch vụ công -
Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị Quốc gia.
- Đinh Văn Mậu (2002): Bàn luận về thẩm quyền hành chính và dịch
vụ công, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội;
- Võ Kim Sơn (2002): Dịch vụ công và một vài cách tiếp cận, Nxb.
Chính trị Quốc gia, Hà Nội;
3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Trên cơ sở nghiên cứu làm rõ c
ơ sở lý luận và thực tiễn về xây dựng

15
nhà nước dịch vụ công; đánh giá thực trạng cung cấp DVC của Nhà nước, đề
tài đề xuất các phương hướng tiếp tục đổi mới, hoàn thiện cung cấp DVC của
Nhà nước.
4. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài dựa trên cơ sở quan điểm duy vật biện chứng, duy vật lịch sử
của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng

s
ản Việt Nam về vai trò của Nhà nước trong việc tổ chức và cung cấp DVC.
Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
- Phương pháp phân tích, so sánh;
- Phương pháp tổng hợp;
- Phương pháp lô-gíc và lịch sử;
- Phương pháp xã hội học
5. Nội dung nghiên cứu
Với mục tiêu nghiên cứu trên, Báo cáo kết quả nghiên cứu tổng hợp
của đề tài được kết cấu gồm 3 chương, đi vào nghiên cứu các vấ
n đề sau:

16
Chương 1:
DỊCH VỤ CÔNG VÀ VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC
TRONG CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ DỊCH VỤ CÔNG
1.1.1. Quan niệm về dịch vụ công
Dịch vụ công (DVC) trong tiếng Anh có nghĩa là “public service”, đây
là khái niệm có xuất xứ từ kinh tế học công cộng, nó được sử dụng tương đối
phổ biến ở châu Âu từ sau chiến tranh thế giới lần thứ II. Theo quan niệm của
nhi
ều nước, DVC luôn gắn với vai trò của nhà nước trong việc cung ứng.
Hiện nay, có nhiều quan niệm khác nhau về DVC, Từ điển Petit
Larousse của Pháp xuất bản năm 1992 đã định nghĩa: "dịch vụ công là hoạt
động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm"
1
.
Theo Từ điển Oxford: "Dịch vụ công: 1. Các dịch vụ như giao thông
hoặc chăm sóc sức khỏe do nhà nước hoặc tổ chức chính thức cung cấp cho

nhân dân nói chung, đặc biệt là xã hội; 2. Việc làm gì đó được thực hiện nhằm
giúp đỡ mọi người hơn là kiếm lợi nhuận; 3. Chính phủ và cơ quan chính phủ"
2
.
Còn cuốn Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ cho rằng dịch vụ
công được hiểu theo các nghĩa: "1. Sự tham gia vào đời sống xã hội; hành
động tự nguyện vì cộng đồng của một người nào đó; 2. Việc làm cho chính
phủ, toàn bộ người làm của một cơ quan quyền lực, toàn bộ công nhân viên
chức trong khu vực công cộng của quốc gia; 3. Việc mà chính quyền làm cho
cộng đồng củ
a mình; sự bảo vệ của cảnh sát, thu dọn rác ; 4. Một cơ sở
công ích của địa phương; 5. Nghĩa vụ của một người đối với nhà nước"
3
.


1
Xem: Từ điển Petit Larousse, Librairie Larousse, 1995, tr. 934.
2
Xem: Từ điển Oxford (2000), tr. 1024.
3
Xem: Jay M. Shafrizt (2002), Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ. 2002. Nxb. Chính trị quốc
gia, Hà Nội, tr. 772.

17
Từ quan niệm và cách tiếp cận của nước ngoài chúng ta thấy DVC có
các đặc trưng cơ bản như: (1). Là những hoạt động gắn với chính phủ, hoặc là
những hoạt động của tư nhân nhưng được chính phủ ủy quyền, quản lý; (2).
Các hoạt đồng này hướng tới lợi ích của cộng đồng; (3). Là các hoạt động
không lấy lợi nhuận làm mục tiêu chủ yếu (hoặc phi lợi nhu

ận), mang tính tự
nguyện, có tính chất hỗ trợ.
Ở trong nước, hiện nay có nhiều quan niệm không giống nhau về
DVC, tùy theo cách tiếp cận, hiện nay có một số quan điểm tiêu biểu sau:
- Tiếp cận dưới góc độ chức năng, vai trò của Nhà nước.
Các nhà nghiên cứu cho rằng, Nhà nước có hai chức năng cơ bản: quản
lý (cai trị) và phục vụ xã hội. Chức năng cai trị được thực hiện thông qua các
hoạ
t động như ban hành pháp luật, qui hoạch, kế hoạch, kiểm tra, giám sát,
cưỡng chế Để thực hiện chức năng xã hội, Nhà nước sẽ cung ứng DVC cho
xã hội. Tuy nhiên, trong bối cảnh dân chủ hóa mọi mặt đời sống xã hội, Nhà
nước đã có những thay đổi cơ bản về chức năng, Nhà nước không chỉ thuần
túy cai trị mà còn có trách nhiệm phục vụ nhân dân thông qua các hoạt động
cung ứng DVC.
Theo đó, Nhà n
ước sẽ cung cấp hai loại hình DVC cơ bản: (1). Loại
dịch vụ có tính chất công cộng phục vụ nhu cầu chung, tối cần thiết của cả
cộng đồng và mỗi công dân; (2). Các hoạt động đáp ứng các quyền, tự do, lợi
ích hợp pháp của các tổ chức và công dân liên quan đến chức năng quản lý
hành chính nhà nước.
Ở loại hình dịch vụ thứ nhất. Đây là những dịch vụ tố
i quan trọng, rất
cần thiết cho cộng đồng nhưng vì không có khả năng, hoặc không đảm bảo
lợi nhuận nên tư nhân không cung ứng mà Nhà nước phải đảm nhận, ví dụ
như: tiêm chủng; phòng cháy, chữa cháy Hoặc có những dịch vụ mà tư
nhân có thể cung ứng được nhưng lại tạo ra các ngoại ứng như gây bất bình
đẳng, độc quyền làm ảnh hưởng đến lợi ích chung của xã hội. Vì v
ậy, Nhà

18

nước vẫn phải có trách nhiệm đứng ra cung ứng, nhằm bảo đảm sự điều tiết,
kiểm soát; và đáp ứng các nhu cầu về DVC của xã hội và công dân.
Ở loại hình dịch vụ thứ hai. Trong quá trình thực hiện chức năng quản
lý nhà nước, sẽ xuất hiện các quan hệ mang tính chất hành chính giữa công
dân, tổ chức với Nhà nước. Đây là những DVC mà cơ quan quản lý nhà nước
có trách nhiệm phải cung
ứng cho công dân. Theo đó, Nhà nước sử dụng
quyền lực công thông qua các hoạt động như: cấp phép, chứng thực, hộ
tịch, theo yêu cầu của người dân, và các hoạt động này được xem như một
dịch vụ mà Nhà nước cung ứng cho công dân. Đây là hoạt động mang tính
chất đặc thù, nó gắn với quyền lực nhà nước, với chức năng quản lý hành
chính của nhà nước, nó thường được gọi là DVHCC.
DVHCC là dịch vụ
đặc thù gắn với chủ thể cung ứng đặc thù là nhà
nước, thông qua hoạt động cung ứng DVHCC Nhà nước thực hiện chức năng
quản lý của mình và phục vụ tổ chức, công dân. Tổ chức và công dân có thể
phải trả một mức phí nhất định để được thụ hưởng dịch vụ này, song khác với
các loại phí dịch vụ khác, đây là loại phí không hướng tới mục tiêu vì lợi
nhuậ
n
1
.
- Tiếp cận dưới góc độ quản lý nhà nước
Từ giác độ chủ thể quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính cho
rằng DVC là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức
năng quản lý hành chính nhà nước và đảm bảo cung ứng các hàng hóa công cộng
phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội (như cung cấp dịch vụ y tế, giáo dục,
điện, nước, giao thông công cộng ). Cách hi
ểu này nhấn mạnh vai trò và trách
nhiệm của nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng

(người ta thường gắn DVC, thậm chí đồng nhất với công việc của chính phủ).


1
Xem: Nguyễn Ngọc Hiến. 2002. Dịch vụ công và vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ
công trong cuốn Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công- Nhận thức, thực trạng và giải
pháp, Nxb. Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr. 9-20.

19
- Tiếp cận dưới góc độ đối tượng thụ hưởng
Có quan điểm cho rằng đây là loại hình dịch vụ đặc biệt cung ứng cho
một loại "khách hàng đặc biệt". Cách tiếp cận này xuất phát từ đối tượng
được hưởng hàng hóa công cộng cho rằng đặc trưng chủ yếu của DVC là
hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, còn vi
ệc tiến
hành hoạt động ấy có thể do nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm. Xã hội có
nhiều nhu cầu, theo lý thuyết tiêu dùng có thể chia ra làm các nhóm: nhu cầu
xã hội, nhu cầu tập thể, nhu cầu cá nhân.
Các hàng hóa và dịch vụ được tiêu dùng mang tính phổ biến chung cho
nhiều người và đem lại lợi ích cung cho số đông được gọi là những hàng hóa
DVC. Theo đó, DVC là loại hình dịch vụ đặc biệt cung ứng cho cộng đồng
dân cư, nó là hàng hóa công c
ộng, đáp ứng lợi ích công cộng mà ai cũng cần,
không loại trừ ai, không ai từ chối sử dụng, không cạnh tranh trong tiêu dùng.
Người sử dụng là "khách hàng đặc biệt" với tư cách là đối tượng phục vụ bắt
buộc của Nhà nước theo "thỏa thuận xã hội". Về nguyên tắc, họ đã "trả tiền
trước" qua đóng thuế và góp bảo hiểm bắt buộc (BHXH, BHYT), và cơ quan
cung ứng phải tr
ả tiền sau. Mặt khác, tính đặc biệt còn thể hiện ở chỗ mặc dù
có những mặt hàng không có nhu cầu nhưng nhà nước vẫn bắt buộc họ phải

mua (ví dụ: giáo dục tiểu học bắt buộc, tiêm chủng )
1
.
- Tiếp cận dưới góc độ chủ thể cung ứng
Tiếp cận dưới góc độ này, các nhà nghiên cứu cho rằng có ba nhóm
dịch vụ được phân chia nhằm làm rõ vai trò của nhà nước, cũng như việc sử
dụng các nguồn lực của nhà nước, cụ thể:
• Nhóm 1: Nhóm các dịch vụ quan trọng, cốt lõi, phục vụ chung
cho xã hội và thiếu nó, mọi hoạt động của xã hội sẽ bị ả
nh hưởng. Đây


1
Xem: Phạm Quang Lê (2002), Quan niệm về dịch vụ công và vai trò của Nhà nước trong cung
ứng dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay, trong Nguyễn Ngọc Hiến. 2002. Nhà nước trong cung ứng
dịch vụ công- Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nxb. Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr. 30-31.

20
là những dịch vụ do nhà nước đảm nhận từ việc tổ chức cung cấp và
chi trả. Chi phí cung cấp các dịch vụ này được trả qua thuế.
• Nhóm 2: Nhóm dịch vụ do nhà nước, thị trường và tư nhân cùng
đảm nhận. Những dịch vụ này về cơ bản nhà nước vẫn phải đảm bảo
việc cung cấp cho xã hội, song Nhà nước cũng có thể ủy quyền cho các
thành phần ngoài nhà nước cung
ứng dưới nhiều hình thức. Trong
nhóm này có sự đan xen giữa công và tư; chi phí cho việc cung cấp
này được trả theo nhiều cách (một phần hoặc toàn phần), trong đó có
cả việc chi trả theo các nguyên tắc của cơ chế thị trường.
• Nhóm 3: Những dịch vụ mang tính chất cá nhân, cho một nhóm
người hoặc từng thành viên riêng lẻ trong xã hội. Dịch vụ này do thị

trường cung cấp, giá cả các được qui định theo qui luật cung - cầ
u
Từ cách phân chia trên, các tác giả đi đến định nghĩa: "Dịch vụ công là
hoạt động cung cấp những loại hàng hóa, dịch vụ cơ bản cho công chúng, bao
gồm cả những loại dịch vụ phục vụ hoạt động quản lý nhà nước, trong đó nhà
nước đóng vai trò không chỉ là nhà quản lý mà còn là một trong những nhà
cung cấp bên cạnh nhiều nhà cung cấp khác"
1
.
- Tiếp cận từ lý luận về "hàng hóa công cộng và lựa chọn công cộng".
DVC được xác định dựa trên những phân tích về:
+ Hàng hóa công cộng
2
. Xuất phát từ những tính chất đặc thù của hàng
hóa công cộng như: tính phi lợi nhuận, không thể chia cắt, nên thị trường
không thể cung cấp, hoặc cung cấp không đủ; do đó, buộc chính phủ phải
đứng ra thực hiện vai trò là người cung ứng hàng hóa này.


1
Xem: Võ Kim Sơn (2002), Dịch vụ công - một vài cách tiếp cận, trong Nguyễn Ngọc Hiến
(2002), Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công- Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nxb. Văn hóa
thông tin, Hà Nội, tr. 51-53.
2
Hàng hóa công cộng là những hàng hóa, sản phẩm có đặc tính không loại trừ và không cạnh
tranh trong tiêu dùng (non- excludable, non rival).