Báo cáo Giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp về dự án Luật Đất đai (sửa đổi)

BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
Số: 189/BC-BTNMT
CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
Hà Nội, ngày 04 tháng 9 năm 2012
BÁO CÁO
Giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp
về dự án Luật Đất đai (sửa đổi)
Kính gửi: Chính phủ
Thực hiện Nghị quyết số 48/2010/QH12 ngày 19 tháng 6 năm 2010 của
Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2011, Nghị quyết số
07/2011/QH13 ngày 06 tháng 8 năm 2011 của Quốc hội về Chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh năm 2012 và điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp
lệnh năm 2011; Bộ Tài nguyên và Môi trường đã chủ trì, phối hợp với các Bộ,
ngành, cơ quan Trung ương, các địa phương nghiên cứu, chuẩn bị Dự án Luật Đất
đai (sửa đổi).
Ngày 30 tháng 8 năm 2012, Bộ Tư pháp đã có ý kiến thẩm định Dự án Luật
Đất đai (sửa đổi) tại Công văn số 7057/BTP-PLDSKT. Về cơ bản, Bộ Tư pháp
nhất trí với nội dung của dự thảo Luật, đồng thời có ý kiến góp ý cụ thể về một số
nội dung và kỹ thuật soạn thảo.
Bộ Tài nguyên và Môi trường đã nghiên cứu tiếp thu và chỉnh sửa vào dự
thảo Luật các ý kiến góp ý về nội dung và kỹ thuật soạn thảo văn bản. Tuy nhiên,
có một số vấn đề còn có ý kiến khác nhau, Bộ Tài nguyên và Môi trường báo cáo
giải trình, tiếp thu như sau:
I. Về hồ sơ, trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản
Bộ Tư pháp đề nghị cơ quan soạn thảo cần bổ sung vào hồ sơ dự án Luật
các tài liệu theo quy định tại Điều 35 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008.
Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tiếp thu ý kiến và hoàn chỉnh hồ sơ dự án
Luật theo đúng quy định.
II. Về nội dung dự án Luật

1. Một số vấn đề chung
1.1. Về phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật
Bộ Tư pháp cho rằng dự thảo Luật này chỉ điều chỉnh các quan hệ hành
chính phát sinh trong lĩnh vực đất đai giữa các cơ quan nhà nước hoặc giữa người
sử dụng đất với Nhà nước (ví dụ: vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; vấn đề
giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất…), còn các quy định về đăng ký quyền sử dụng
đất, tài sản gắn liền với đất (Điều 26, Điều 81, Điều 82, từ Điều 84 đến Điều 90
của dự thảo Luật) nên được điều chỉnh thống nhất và toàn diện trong dự án Luật
Đăng ký bất động sản nhằm đảm bảo tính đầy đủ, chặt chẽ và minh bạch tình trạng
pháp lý của bất động sản đó.
Về vấn đề này, Bộ Tài nguyên và Môi trường giải trình như sau:
- Đăng ký đất đai là nội dung chủ yếu của quản lý nhà nước về đất đai, đã
được quy định liên tục trong tất cả các Luật Đất đai (năm 1988, 1993 và 2003); ý
kiến cho rằng nội dung đăng ký không điều chỉnh quan hệ hành chính giữa Nhà
nước và người sử dụng đất là không đầy đủ. Do đó, Luật Đất đai (sửa đổi) lần này
phải tiếp tục quy định để bảo đảm tính ổn định của pháp luật và đảm bảo yêu cầu
quản lý nhà nước về đất đai;
- Nội dung quy định như dự thảo Luật là thể chế hóa Kết luận số 22-KL/TW
của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XI về việc tổng
kết Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá IX)
về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công
nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước: “Thực hiện quy định đăng ký bắt buộc về quyền
sử dụng đất, về giao dịch bất động sản”;
- Đăng ký đất đai nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng hồ sơ địa chính để Nhà
nước nắm chắc và quản lý chặt chẽ đất đai; đăng ký đất đai được xác định là thủ
tục hành chính do cơ quan của Nhà nước thực hiện, có tính bắt buộc đối với mọi
người sử dụng đất; thông qua đăng ký đất đai Nhà nước mới kiểm soát được các
giao dịch đất đai và có cơ sở để thu các khoản thuế liên quan đến đất đai, bất
động sản;
- Dự án Luật Đăng ký bất động sản hiện không có trong chương trình xây

dựng Luật, pháp lệnh của Quốc hội khoá XIII. Do vậy, nếu Luật Đất đai (sửa đổi)
lần này không quy định việc đăng ký đất đai như ý kiến của Bộ Tư pháp sẽ tạo ra
khoảng trống của pháp luật về đăng ký đất đai, dẫn đến tình trạng Nhà nước sẽ
không kiểm soát được việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng
đất, cũng như quyền của người sử dụng đất không được bảo đảm thực hiện.
Vì những lý do nêu trên, Bộ Tài nguyên và Môi trường đề nghị được giữ
nguyên như dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã quy định.
1.2. Về vấn đề công chứng các giao dịch, hợp đồng chuyển quyền sử dụng
đất
Bộ Tư pháp cho rằng dự thảo Luật cần bổ sung quy định có tính nguyên tắc
khi người sử dụng đất thực hiện các quyền phải thông qua hình thức nào, tránh
quy định chung chung để sau khi Luật được ban hành, Chính phủ có cơ sở để quy
định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Bộ Tư pháp đề nghị:
- Bổ sung thêm 1 khoản sau khoản 1 Điều 149 của dự thảo Luật:
"2. Người sử dụng đất thực hiện các quyền theo quy định tại khoản 1 Điều
này thông qua hợp đồng. Hợp đồng thế chấp; chuyển nhượng; tặng cho; góp vốn
bằng quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất; mua bán,
2
đổi, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng nhà ở phải công chứng. Hợp đồng cho thuê
quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất; chuyển đổi quyền
sử dụng đất nông nghiệp được thực hiện công chứng hoặc chứng thực theo nhu cầu
của các bên tham gia".
- Bổ sung thêm 1 điểm vào khoản 1 Điều 176 của dự thảo Luật quy định về
"Thủ tục công chứng, chứng thực hợp đồng" để phù hợp với đề nghị bổ sung khoản
1 Điều 149 của Dự thảo.
Về vấn đề này, Bộ Tài nguyên và Môi trường giải trình như sau:
- Tại Nghị quyết số 25/NQ-CP ngày 02 tháng 6 năm 2010 và Nghị quyết số
52/NQ-CP ngày 10 tháng 12 năm 2010 của Chính phủ về đơn giản hoá thủ tục
hành chính (khoản 6 và khoản 28 mục I Phần 1 của Phụ lục kèm theo Nghị quyết)
đã yêu cầu bãi bỏ quy định bắt buộc công chứng, chứng thực hợp đồng về quyền

sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất;
- Ý kiến của Bộ Tư pháp nêu “tinh thần Thông báo kết luận số 63/TB-VPCP
ngày 28 tháng 2 năm 2012 của Văn phòng Chính phủ về kết luận của Thủ tướng
Chính phủ về lộ trình thực thi phương án đơn giản hoá thủ tục hành chính trong
lĩnh vực đất đai thì các hợp đồng thế chấp; chuyển nhượng; tặng cho; góp vốn
bằng quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất; mua bán,
đổi, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng nhà ở bắt buộc phải được công chứng” là
nêu không đầy đủ và không đúng tinh thần của Thông báo kết luận số 63/TB-
VPCP, vì nội dung của Thông báo này là tạm dừng chưa thực thi phương án bãi bỏ
yêu cầu bắt buộc công chứng đối với một số loại giao dịch về quyền sử dụng đất,
quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất cho đến khi sửa đổi Bộ Luật Dân sự, Luật
Đất đai, Luật Nhà ở và các quy phạm pháp luật khác có liên quan; đồng thời giao
Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tư pháp tiếp tục nghiên cứu đề xuất bỏ quy
định bắt buộc công chứng, chứng thực các loại hợp đồng về nhà ở và quyền sử
dụng đất;
- Đề nghị của Bộ Tư pháp về việc bổ sung quy định công chứng, chứng
thực hợp đồng thực hiện các quyền của người sử dụng đất vào Điều 149 là không
phù hợp vì Điều này quy định về quyền của người sử dụng đất; hợp đồng chỉ là
hình thức để thực hiện quyền, không phải là điều kiện để thực hiện quyền;
- Thể chế hóa nội dung Kết luận số 22-KL/TW của Hội nghị lần thứ năm
Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về “chỉ quy định các nguyên tắc chung
trong việc thực hiện thủ tục hành chính”, nội dung dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)
không quy định cụ thể về trình tự, thủ tục hành chính cụ thể nên không có quy
định về vấn đề này. Mặt khác, thủ tục công chứng, chứng thực hợp đồng phải do
pháp luật về công chứng, chứng thực quy định để bảo đảm thống nhất trong hệ
thống pháp luật.
Từ thực tế nêu trên, Bộ Tài nguyên và Môi trường đề nghị được giữ nguyên
như dự thảo Luật.
3
1.3. Về đấu giá quyền sử dụng đất

a) Về đấu giá quyền sử dụng đất quy định khoản 3 Điều 53, khoản 2 Điều
102 và khoản 2 Điều 170 của Dự thảo
Bộ Tư pháp cho rằng quyền sử dụng đất là một loại tài sản được bán đấu giá
theo quy định của pháp luật. Do vậy, khi thực hiện bán đấu giá thì phải tuân theo
quy định của pháp luật về bán đấu giá tài sản. Theo đó, tổ chức bán đấu giá tài sản
chuyên nghiệp chỉ bao gồm Trung tâm dịch vụ bán đấu giá tài sản và doanh
nghiệp bán đấu giá tài sản.
Về vấn đề này, Bộ Tài nguyên và Môi trường giải trình như sau:
- Đất đai là loại tài sản đặc biệt, khác với các tài sản thông thường khác:
người sở hữu tài sản thông thường có thể không sử dụng tài sản hoặc có thể hủy
bỏ tài sản mà không bị pháp luật truy cứu trách nhiệm, nhưng đất đai thuộc sở hữu
toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho
người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê, công nhận quyền sử
dụng đất; người sử dụng đất phải sử dụng đất đúng mục đích, đúng quy hoạch,
theo quy định của pháp luật; trường hợp không sử dụng đất, hủy hoại đất thì Nhà
nước thu hồi đất. Do đó, việc đấu giá quyền sử dụng đất phải đáp ứng với yêu cầu
quản lý nhà nước đối với đất đai và phải theo quy định của pháp luật về đất đai.
- Tại Thông báo số 17/TB-VPCP ngày 22 tháng 02 năm 2011 của Văn phòng
Chính phủ thông báo Kết luận của Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải tại cuộc họp
đánh giá kết quả thực hiện Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009
của Chính phủ đã nêu: trường hợp Tổ chức phát triển quỹ đất có đủ điều kiện theo
quy định của pháp luật đấu giá thì được thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất.
- Tại Kết luận số 22-KL/TW cũng đã khẳng định: Nhà nước chủ động thu
hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch và đẩy mạnh đấu giá quyền sử dụng đất nhằm
phát huy tốt nguồn lực từ đất đai phục vụ phát triển đất nước. Thể chế hóa chủ
trương này, cần quy định theo hướng Nhà nước thực hiện thu hồi đất, bồi thường,
giải phóng mặt bằng, tạo quỹ đất "sạch", đầu tư phát triển hạ tầng để đấu giá
quyền sử dụng đất, đồng thời phải xã hội hoá công tác đấu giá quyền sử dụng đất
và trao quyền đấu giá quyền sử dụng đất cho tổ chức có đủ điều kiện theo quy
định của Luật này khi giao đất, cho thuê đất.

Vì vậy, Luật Đất đai (sửa đổi) cần thiết quy định: tổ chức có chức năng đấu
giá quyền sử dụng đất theo quyết định thành lập của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền hoặc được đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật, có đấu giá viên
thì được thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất, còn trình tự, thủ tục đấu giá quyền
sử dụng đất thực hiện theo quy định của pháp luật về đấu giá tài sản.
b) Về khoản 2, 3 Điều 101 của dự thảo Luật
Bộ Tư pháp cho rằng pháp luật chuyên ngành về thi hành án và giao dịch
bảo đảm đã có quy định cụ thể về xử lý đối với quyền sử dụng đất để thi hành án,
xử lý hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất để thu hồi nợ. Việc xử lý quyền sử
dụng đất để thi hành án và quyền sử dụng đất để thu hồi nợ không thuộc phạm vi
điều chỉnh của Luật Đất đai. Do đó, đề nghị bỏ quy định tại khoản 2, 3 Điều 101
4
dự thảo Luật.
Về vấn đề này, Bộ Tài nguyên và Môi trường giải trình như sau:
Nội dung Điều 101 chỉ quy định về các trường hợp bán đấu giá quyền sử
dụng đất và vấn đề này đã được quy định trong Luật Đất đai năm 2003, trong quá
trình tổ chức thực hiện không gặp vướng mắc. Việc đấu giá quyền sử dụng đất để
thi hành án và xử lý hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất không quy định trong
Luật này mà thực hiện theo quy định của pháp luật về thi hành án và giao dịch
bảo đảm.
2. Một số vấn đề cụ thể
2.1. Về quyền của người có đất bị thu hồi do vi phạm pháp luật đất đai
(khoản 2 Điều 50 Dự thảo)
Bộ Tư pháp cho rằng quy định tại khoản 2 Điều 50 về các trường hợp Nhà
nước thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai là còn cứng nhắc vì việc áp dụng
chế tài nào cho phù hợp còn phải căn cứ vào nhiều nguyên nhân cụ thể khác nhau,
trong đó có nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến sự vi phạm tiến độ thực
hiện dự án và để đảm bảo công bằng.
Về vấn đề này, Bộ Tài nguyên và Môi trường giải trình như sau:
- Pháp luật về đầu tư, doanh nghiệp được xây dựng theo hướng thu hút đầu

tư để phát triển kinh tế nên vấn đề năng lực tài chính của chủ đầu tư không xem
xét kỹ khi thành lập doanh nghiệp, hình thành dự án đầu tư mà Nhà nước tăng
cường kiểm tra, giám sát khi thực hiện dự án ("hậu kiểm"). Vấn đề "hậu kiểm"
trong lĩnh vực đất đai đối với các dự án đầu tư đã được Nhà nước giao đất, cho
thuê đất đã được quy định trong pháp luật đất đai, trong đó thu hồi đất là biện
pháp hành chính quan trọng. Vì vậy, việc quy định trong dự thảo Luật là phù hợp
với pháp luật về đầu tư, doanh nghiệp.
- Khi dự án đầu tư chậm đưa đất vào sử dụng có nhiều giải pháp để khắc
phục như cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép gia hạn nếu việc chậm sử
dụng đất có lý do chính đáng; chủ đầu tư tìm chủ đầu tư mới có đủ năng lực thay
thế tiếp tục thực hiện dự án thông qua hình thức bán tài sản gắn liền với đất,
chuyển nhượng dự án, góp vốn để liên doanh liên kết; chuyển nhượng quyền sử
dụng đất, bán bán tài sản gắn liền với đất cho Nhà nước; Nhà nước thu hồi đất chỉ
là giải pháp cuối cùng. Vì vậy, quy định trong dự thảo Luật không làm hạn chế
quyền của chủ đầu tư mà còn có tác dụng răn đe, ngăn chặn các chủ đầu tư phải
tính toán kỹ trước khi quyết định đầu tư, đảm bảo sử dụng đất hiệu quả, tiết kiệm.
- Quy định như dự thảo Luật sẽ khắc phục vướng mắc hiện nay tại địa
phương không thực hiện được việc thu hồi đất do pháp luật đất đai quy định không
bồi thường về đất nhưng phải hoàn trả giá trị còn lại của tài sản thuộc sở hữu của
chủ đầu tư.
2.2. Về trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự án phát triển
kinh tế, xã hội (mục 1 Chương V Dự thảo)
Bộ Tư pháp cho rằng Điều 53 dự thảo Luật cần quy định rõ các trường hợp
nào thì Nhà nước thu hồi cho mục đích phát triển kinh tế - xã hội, trong trường
5