Luận văn tăng cường thực hiện chế độ tự chủ tự chịu trách nhệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước ở tỉnh bắc giang

MỤC LỤC
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT .........................................................................
DANH MỤC HÌNH, BẢNG ..............................................................................
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1 : CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA VIỆC ÁP DỤNG CHẾ ĐỘ TỰ
CHỦ ĐỐI VỚI CƠ QUAN NHÀ NƢỚC ....................................................... 4
1.1. Nhà nƣớc với vai trò cung cấp dịch vụ hành chính cơng cho xã hội ........ 4
1.1.1 Tổ chức bộ máy và nguồn kinh phí cho sự hoạt động của cơ quan nhà
nước ở Việt Nam ................................................................................................... 4
1.1.2 Nhà nước với vai trò cung cấp dịch vụ hành chính cơng ...................... 6
1.1.3 u cầu nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính cơng .....................13
1.2. Sự cần thiết phải đổi mới cơ chế quản lý đối với cơ quan nhà nƣớc....... 15
CHƢƠNG 2: CHẾ ĐỘ TỰ CHỦ ĐỐI VỚI CƠ QUAN NHÀ NƢỚC VÀ
QUY TRÌNH, ĐIỀU KIỆN THỰC HIỆN ................................................... 20
2.1. Khái quát chung về chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà nƣớc 20
2.1.1 Q trình ra đời của cơ chế khốn và chế độ tự chủ ............................20
2.1.2 Khái quát về cơ chế khoán và chế độ tự chủ đối với CQNN .............21
2.2. Quy trình thực hiện chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà nƣớc 24
2.2.1 Nguyên tắc chung khi xây dựng qui trình..............................................24
2.2.2 Đề xuất quy trình thực hiện chế độ tự chủ.............................................27
2.2.2.1 Xác định số biên chế hợp lý .................................................... 28
2.2.2.2 Xác định mức kinh phí nhận giao tự chủ hợp lý ..................... 30
2.2.2.3 Xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ và quản lý tài sản công ..... 31
2.2.2.4 Hồn chỉnh quy trình giao tự chủ ........................................... 34
2.3. Các điều kiện đảm bảo thực hiện tốt chế độ tự chủ ................ 35
2.3.1 Cam kết của người lãnh đạo ....................................................................35
2.3.1.1 Cam kết của người đứng đầu địa phương .............................. 35
2.3.1.2 Cam kết của người đứng đầu cơ quan hành chính ................ 36
2.3.2 Sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan................................................37
2.3.2.1 Sở Nội vụ ................................................................................. 37
2.3.2.2 Sở Tài chính ............................................................................ 38

2.3.2.3 Kho bạc Nhà nước .................................................................. 38
2.3.2.4 Đơn vị thực hiện tự chủ (cơ quan HCNN) .............................. 39
2.3.3 Năng lực nhận tự chủ của cơ quan nhà nước ......................................40
2.3.4 Thực hiện công khai dân chủ trong cơ quan nhà nước.......................41
CHƢƠNG 3: TÌNH HÌNH THỰC HIỆN CHẾ ĐỘ TỰ CHỦ ĐỐI VỚI
CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở TỈNH BẮC GIANG ........................................ 43
3.1. Quá trình triển khai thực hiện chế độ tự chủ ở tỉnh Bắc Giang .............43


3.1.1 Khái quát về bộ máy cơ quan nhà nước ở tỉnh Bắc Giang ..................43
3.1.2 Quá trình triển khai thực hiện chế độ tự chủ ở tỉnh Bắc Giang .........46
3.1.2.1 Thực hiện theo Quyết định 192 ............................................... 46
3.1.2.2 Thực hiện theo Nghị định 130 ................................................. 52
3.2. Đánh giá kết quả thực hiện cơ chế khoán và chế độ tự chủ ở
tỉnh Bắc Giang ................................................................................. 55
3.2.1 Đánh giá các kết quả đạt được ................................................................55
3.2.1.1 Kết quả thực hiện các mục tiêu của chính sách ...................... 55
3.2.1.2 Đánh giá về quy trình thực hiện ............................................. 60
3.2.2 Tác động của việc thực hiện chế độ tự chủ ............................................62
3.2.3 Các điều kiện đảm bảo cho việc thực hiện chế độ tự chủ.....................64
3.2.3.1 Cam kết của các cấp lãnh đạo ................................................ 64
3.2.3.2 Sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan ................................ 67
3.2.3.3 Năng lực nhận tự chủ của cơ quan nhà nước ......................... 71
3.2.3.4 Thực hiện công khai dân chủ trong đơn vị ............................. 73
CHƢƠNG 4: KIẾN NGHỊ TĂNG CƢỜNG THỰC HIỆN CHẾ ĐỘ TỰ
CHỦ ĐỐI VỚI CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở TỈNH BẮC GIANG ............. 75
4.1. Định hƣớng chung về thực hiện chế độ tự chủ thời gian tới. . 75
4.1.1 Định hướng của Đảng và Nhà nước về cải cách hành chính trong
thời gian tới..........................................................................................................75
4.1.2 Chủ trương của Tỉnh thực hiện cải cách hành chính và chế độ tự chủ

trong thời gian tới ...............................................................................................77
4.2. Giải pháp tăng cƣờng thực hiện chế độ tự chủ ở tỉnh Bắc
Giang ................................................................................................ 80
4.2.1 Nhóm giải pháp liên quan đến quy trình thực hiện chế độ tự chủ .....80
4.2.1.1 Giải pháp đối với vấn đề xác định số biên chế hợp lý ............ 80
4.2.1.2 Giải pháp đối với vấn đề xác định mức kinh phí hợp lý ......... 81
4.2.1.3 Giải pháp đối với vấn đề xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ ... 82
4.2.1.4 Thực hiện tốt các bước theo quy trình chuần ......................... 83
4.2.2 Nhóm giải pháp về các điều kiện để thực hiện chế độ tự chủ..............84
4.2.2.1 Thực hiện tốt tuyên truyền về cải cách ................................... 84
4.2.2.2 Đảm bảo sự cam kết của các cấp lãnh đạo ............................ 87
4.2.2.3 Thiết lập cơ chế phối hợp tốt giữa các cơ quan có liên quan. 88
4.2.2.4 Nâng cao năng lực nhận tự chủ của đơn vị được giao tự chủ 89
4.2.2.5 Thực hiện tốt công khai dân chủ trong các đơn vị ................. 90
4.3 Một số kiến nghị ........................................................................ 92
4.3.1 Thực hiện đồng bộ, có chất lượng các chính sách cải cách ................92
4.3.2 Tăng cường giám sát, chỉ đạo, có cơ chế thưởng, phạt rõ ràng ..........94
4.3.3 Tổ chức tập huấn, phổ biến rộng rãi các tài liệu hướng dẫn ..............95
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 96
TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................ i


PHỤ LỤC ............................................................ Error! Bookmark not defined.


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

UBND

Uỷ ban Nhân dân

HĐND

Hội đồng Nhân dân

CBCC

Cán bộ cơng chức

HCNN

Hành chính nhà nƣớc

NSNN

Ngân sách nhà nƣớc

CNNV

Chức năng nhiệm vụ

CQNN

Cơ quan nhà nƣớc


DANH MỤC HÌNH, BẢNG

Trang

HÌNH
Hình 1.1: Sơ đồ bộ máy quản lý HCNN ở nƣớc ta hiện nay
Hình 1.2: So sánh quan niệm hành chính - sự nghiệp của Việt Nam
với dịch vụ cơng dƣới góc độ học thuật và theo quan
niệm quốc tế

5
9

Hình 1.3: Mơ hình PMS

18

Hình 1.4: Mơ hình hoá tiếp cận lập dự toán ngân sách theo kết quả

18

Hình 2.1: Mối quan hệ ba chiều cần đảm bảo khi thực hiện chế độ tự

25

chủ
Hình 2.2: Qui trình thực hiện chế độ tự chủ

27

BẢNG
Bảng 3.1 Danh sách cơ quan HCNN cấp tỉnh và chỉ tiêu biên chế

44

năm 2006
Bảng 3.2 Danh sách các đơn vị thực hiện Quyết định 192/2001/QĐ-TTg

47

Bảng 3.3 Tình hình tiết kiệm kinh phí qua các năm của các đơn vị

50

thực hiện Quyết định 192/2001/QĐ-TTg
Bảng 3.4 Danh sách cơ quan HCNN cấp tỉnh thực hiện Nghị định 130

54

Bảng 3.5 Tổng hợp số biên chế thực hiện cơ chế khoán của các cơ quan

58

Bảng 3.6 So sánh số biên chế đƣợc giao với số kinh phí tiết kiệm

61

Bảng 3.7 Tổng hợp số biên chế thực hiện khoán và kinh phí tiết

68

kiệm của các cơ quan HCNN

1
MỞ ĐẦU
Chƣơng trình Tổng thể Cải cách hành chính Nhà nƣớc giai đoạn 2001-2010
đã đi qua đƣợc hơn nửa chặng đƣờng, bên cạnh những kết quả đã đạt đƣợc vẫn
còn rất nhiều vấn đề bất cập, đòi hỏi phải nhanh chóng giải quyết, cởi bỏ lực cản
đối với sự phát triển của nền kinh tế. Đánh giá kết quả thực hiện Chƣơng trình
Tổng thể cải cách hành chính, Chính phủ đã có nhiều điều chỉnh cả về thể chế,
chính sách để nâng cao hiệu quả thực hiện cải cách và đáp ứng đƣợc những đòi
hỏi về phát triển kinh tế.
Trƣớc bối cảnh nền kinh tế Việt Nam phát triển hết sức năng động trong
những năm qua, Việt Nam trở thành thành viên của Tổ chức Thƣơng mại thế giới,
nền kinh tế Việt Nam đang trên đà hội nhập mạnh mẽ, một trong những lực cản
đối với sự phát triển của nền kinh tế Việt Nam hiện nay là thủ tục hành chính và
sự cồng kềnh của bộ máy hành chính. Khu vực hành chính nhà nƣớc đang đặt ra
nhiều vấn đề đòi hỏi cần đẩy mạnh tốc độ cải cách để tiến nhanh tới việc xây dựng
một nền hành chính hiện đại, phát huy tốt vai trò của bộ máy hành chính nhà nƣớc
cũng nhƣ địi hỏi của xã hội trong q trình phát triển kinh tế.
1. Tính cấp thiết của đề tài: Chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử
dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nƣớc (thực
hiện theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP ngày 17 tháng 10 năm 2005 của Chính
phủ)- (gọi tắt là: chế độ tự chủ) là một chính sách cải cách tài chính cơng nằm
trong Chƣơng trình Tổng thể về cải cách hành chính nhà nƣớc. Chế độ tự chủ là
sự tiếp nối của cơ chế khoán (thực hiện theo Quyết định 192/2001/QĐ-TTg ngày
17 tháng 12 năm 2001 của Thủ tướng Chính phủ) đã đƣợc thực hiện từ năm 2002.
Nội dung cơ bản của cơ chế khoán và chế độ tự chủ là trao quyền tự chủ cho các
cơ quan nhà nƣớc trong việc sử dụng kinh phí và biên chế trong điều kiện đảm
bảo thực hiện tốt nhiệm vụ đƣợc giao, hàm ý của chính sách là từng bƣớc tiến tới
thực hiện quản lý theo kết quả đối với các cơ quan nhà nƣớc. Mục tiêu của chính

2
sách là thực hiện cải cách mạnh mẽ phƣơng thức quản lý đối với các cơ quan nhà
nƣớc, cụ thể là: sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính một cách hợp
lý nhất để hồn thành tốt chức năng, nhiệm vụ được giao; sắp xếp, tổ chức bộ
máy tinh gọn; nâng cao hiệu suất lao động, hiệu quả sử dụng kinh phí quản lý
hành chính, tăng thu nhập cho cán bộ, công chức; thực hiện quyền tự chủ
đồng thời gắn với trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị và cán bộ, công chức
trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao theo quy định của pháp luật. Nhƣ
vậy, chế độ tự chủ nếu đƣợc thực hiện triệt để là một chính sách cải cách có
thể đem lại nhiều kết quả tích cực, có tác động mạnh mẽ thúc đẩy cải cách
hành chính nói riêng và tạo ra động lực phát triển kinh tế nói chung.
Tỉnh Bắc Giang bắt đầu triển khai thực hiện cơ chế khoán từ năm
2002, kết quả đạt đƣợc đã cho thấy tác dụng tích cực của chính sách đối với
q trình phát triển kinh tế-xã hội của tỉnh. Triển khai thực hiện cơ chế tự chủ
theo Nghị định 130, cũng giống nhƣ nhiều địa phƣơng khác trong cả nƣớc,
Bắc Giang đang gặp nhiều khó khăn làm hạn chế hiệu quả của chính sách,
trong đó có cả những khó khăn chƣa đƣợc khắc phục từ khi thực hiện cơ chế
khoán theo Quyết định 192. Đánh giá những khó khăn đó, phân tích tìm ra
ngun nhân và đề ra biện pháp tăng cƣờng thực hiện chính chính sách đang
là một yêu cầu cấp bách. Nhận thức đƣợc tầm quan trọng của vấn đề, tôi đã
lựa chọn đề tài “Tăng cƣờng thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm
về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà
nƣớc ở tỉnh Bắc Giang” để nghiên cứu.
2. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài: Đối tƣợng nghiên cứu
của đề tài là quá trình thực hiện Quyết định 192 và Nghị định 130 của Chính phủ
ở tỉnh Bắc Giang, đánh giá những kết quả đạt đƣợc, phân tích những ƣu điểm và
khó khăn vƣớng mắc của q trình thực hiện, từ đó đề xuất hƣớng triển khai tăng
cƣờng thực hiện chế độ tự chủ đối với các cơ quan nhà nƣớc ở tỉnh Bắc Giang .
Phạm vi nghiên cứu của đề tài là các cơ quan hành chính nhà nƣớc trực thuộc Uỷ

3
ban Nhân dân (UBND) tỉnh Bắc Giang bao gồm các sở, ban, cơ quan chuyên môn
của UBND tỉnh.
3. Phƣơng pháp nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu dựa trên quan điểm duy
vật biện chúng, sử dụng phép biện chứng duy vật kết hợp với nghiên cứu thực
chứng và các phƣơng pháp phân tích thống kê, tổng hợp; một số nhận định, đánh
giá đƣợc dựa trên kết quả khảo sát thực tế thông qua phƣơng pháp phỏng vấn phi
cấu trúc đối với các đối tƣợng trong phạm vi nghiên cứu của đề tài.
4. Kết quả dự kiến của đề tài: là chỉ rõ những khó khăn, vƣớng mắc làm
hạn chế tác dụng của việc thực hiện chế độ tự chủ, từ đó đƣa ra một số giải pháp
để khắc phục khó khăn, tăng cƣờng thực hiện chế độ tự chủ. Đóng góp của đề tài
là đƣa ra một cái nhìn tổng thể về quá trình thực hiện chế độ tự chủ đối với các cơ
quan nhà nƣớc ở tỉnh Bắc Giang và đề xuất quy trình hợp lý để tăng cƣờng thực
hiện chế độ tự chủ, góp phần phát huy tốt hơn nữa tác dụng của chế độ tự chủ khi
thực hiện ở tỉnh Bắc Giang.
5. Kết cấu của đề tài: Đề tài gồm phần mở đầu, phần nội dung chính và
phần kết luận, trong đó phần nội dung chính đƣợc kết cấu thành bốn chƣơng, cụ
thể là:
Chương 1: Cơ sở khoa học của việc áp dụng chế độ tự chủ đối với
cơ quan nhà nước.
Chương 2: Chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà nước và quy trình,
điều kiện thực hiện.
Chương 3: Tình hình thực hiện chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà
nước ở tỉnh Bắc Giang.
Chương 4: Kiến nghị tăng cường thực hiện chế độ tự chủ đối với cơ
quan nhà nước ở tỉnh Bắc Giang.


4

CHƢƠNG 1
CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA VIỆC ÁP DỤNG CHẾ ĐỘ TỰ CHỦ
ĐỐI VỚI CƠ QUAN NHÀ NƢỚC
1.1. Nhà nƣớc với vai trị cung cấp dịch vụ hành chính cơng cho xã hội
1.1.1 Tổ chức bộ máy và nguồn kinh phí cho sự hoạt động của cơ
quan nhà nước ở Việt Nam
Tổ chức Nhà nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đƣợc phân
thành 4 cấp là: trung ƣơng, tỉnh, huyện và xã. Trong đó, ở cấp Trung ƣơng có
Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Tồ án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát
nhân dân tối cao. Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ
quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, do nhân dân trực tiếp bầu ra. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc
hội, là cơ quan hành chính nhà nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam. Ở cấp địa phƣơng (cấp tỉnh, huyện và xã) có Hội đồng Nhân
dân (HĐND) do nhân dân bầu ra. HĐND bầu ra UBND là cơ quan hành chính
nhà nƣớc ở địa phƣơng. Chính phủ và UBND các cấp hợp thành hệ thống cơ
quan hành chính nhà nước (HCNN) ở Việt Nam.
Cơ quan HCNN là cơ quan có chức năng thực hiện quyền hành pháp của
nhà nƣớc. Đó là cơ quan quản lý chung hay từng mặt cơng tác, có nhiệm vụ chấp
hành pháp luật và chỉ đạo thực hiện chủ trƣơng, kế hoạch của nhà nƣớc. Cơ quan
HCNN có các đặc điểm: có chức năng thực hiện quyền hành pháp theo lãnh
thổ và lĩnh vực; mỗi cơ quan có một thẩm quyền và chỉ giới hạn trong phạm
vi hoạt động chấp hành, điều hành; trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan
quyền lực nhà nƣớc, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan
quyền lực nhà nƣớc ở cấp tƣơng ứng, chịu trách nhiệm và báo cáo cơng tác
trƣớc cơ quan quyền lực đó.
Theo thẩm quyền, các cơ quan HCNN đƣợc chia thành: cơ quan HCNN
có thẩm quyền chung và cơ quan HCNN có thẩm quyền riêng. Cơ quan

5
HCNN thẩm quyền chung quản lý mọi ngành, mọi lĩnh vực, mọi đối tƣợng
tƣơng ứng trong phạm vi các đơn vị hành chính lãnh thổ (UBND các cấp là
một thí dụ về cơ quan HCNN có thẩm quyền chung). Cơ quan HCNN thẩm
quyền riêng quản lý ngành hoặc lĩnh vực (Các Sở ban ngành của Tỉnh, phòng
ban của huyện là cơ quan HCNN có thẩm quyền riêng).
Hình 1.1: Sơ đồ bộ máy quản lý HCNN ở nƣớc ta hiện nay
Chính phủ

UBND tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ƣơng

Các bộ, cơ quan
thuộc Chính phủ

Các sở, ban,
ngành
UBND quận, huyện,
thị xã, thành phố thuộc
tỉnh
Các phịng, ban
chun mơn
UBND xã,
phƣờng, thị trấn

Kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan HCNN:
Sự tồn tại và phát triển của nhà nƣớc địi hỏi phải có các nguồn tài
chính đảm bảo để duy trì sự hoạt động bình thƣờng của các cơ quan trong bộ
máy nhà nƣớc. Các cơ quan HCNN có nhiệm vụ phục vụ lợi ích công, ngân
sách cho hoạt động của các cơ quan HCNN đƣợc lấy từ tiền đóng thuế của

nhân dân. Do đó, ngân sách nhà nƣớc (NSNN) là nguồn kinh phí để duy trì
hoạt động của các cơ quan HCNN. Hiện nay, trong hoạt động HCNN đƣợc
phép thu một số khoản nhỏ nhƣ lệ phí dịch vụ hành chính cơng và đƣợc coi là


6
nguồn bổ sung kinh phí, nhƣng số thu cịn rất ít, khơng nhằm mục đích bù đắp
tồn bộ kinh phí hoạt động của cơ quan HCNN. Tóm lại, kinh phí của các cơ
quan này vẫn chủ yếu vẫn do Nhà nƣớc trang trải.
Xét về nội dung, kinh phí NSNN cấp cho các cơ quan HCNN đƣợc chia
theo bốn nhóm chi cơ bản là: Chi cho con ngƣời (gồm có: tiền công, tiền
lƣơng và các khoản liên quan đến tiền công, tiền lƣơng); chi cho hàng hoá
(gồm các khoản chi thanh tốn nhƣ: vật tƣ, văn phịng phẩm, viễn thơng, bƣu
chính ...); chi mua sắm, xây dựng, sửa chữa lớn tài sản cố định; và chi khác.
Kinh phí hoạt động của các cơ quan HCNN do NSNN cấp thuộc về chi
thƣờng xun nên nó có đặc điểm: mang tính ổn định cao; thể hiện tính chất
tiêu dùng; nội dung, cơ cấu chi, mức độ chi gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ
máy nhà nƣớc và sự lựa chọn của nhà nƣớc trong việc cung cấp các dịch vụ
hành chính cơng. Bên cạnh đó, kinh phí hoạt động do NSNN cấp cho các cơ
quan HCNN cịn có một số đặc điểm sau:
Thứ nhất, NSNN phải đảm bảo 100% kinh phí để duy trì sự tồn tại và
hoạt động của cơ quan HCNN.
Thứ hai, đo lƣờng hiệu quả của chi NSNN cho quản lý hành chính là
rất khó khăn. Các hoạt động quản lý HCNN có phạm vi rộng, liên quan đến
tất cả các hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội. Nếu nhƣ doanh nghiệp có thể
dùng chỉ tiêu lợi nhuận để đánh giá một cách rõ ràng hiệu quả hoạt động thì
việc đánh giá xem chi NSNN tăng lên hay giảm xuống có tác động nhƣ thế
nào đến việc điều hành kinh tế xã hội trong điều kiện các nhân tố chính trị,
kinh tế, văn hố, xã hội ln ln biến động lại rất khó khăn. Do vậy, sẽ
khơng có một cơ quan hay cá nhân nào có thể biết rõ hơn chính đơn vị HCNN

đó là làm thế nào để nâng cao hiệu quả hoạt động của mình.
1.1.2 Nhà nước với vai trị cung cấp dịch vụ hành chính cơng
Tuỳ theo quan niệm và mục đích nghiên cứu mà có những cách tiếp cận
và định nghĩa khác nhau về dịch vụ công, cụ thể là:


7
- Về lý thuyết, dịch vụ công đƣợc định nghĩa: là những hoạt động, dịch
vụ của cơ quan công quyền nhà nƣớc thực hiện, phục vụ tổ chức, công dân.
Theo quan niệm này thì dịch vụ cơng chỉ gói gọn trong phạm vi các dịch vụ
(công việc) mà phải thể hiện tính cơng quyền của nhà nƣớc và chỉ có nhà
nƣớc mới có khả năng và quyền lực để cung cấp các dịch vụ này. Quan niệm
này đƣa ra phạm vi của dịch vụ công tƣơng đối hẹp, chỉ bao gồm các dịch vụ
thuần công.
- Về mặt học thuật, dịch vụ cơng đƣợc định nghĩa: là sản phẩm, dịch vụ
có đặc tính khơng loại trừ (non-excludable) và khơng cạnh tranh (non-rival)
trong tiêu dùng. Khơng loại trừ có nghĩa là tất cả mọi ngƣời đều có quyền sử
dụng, tiêu dùng sản phẩm, dịch vụ này không loại trừ bất cứ ai, bất kể họ có
trả tiền cho sản phẩm, dịch vụ đó hay khơng. Khơng cạnh tranh có nghĩa là
việc sử dụng, tiêu dùng của ngƣời này không làm giảm đi hoặc ảnh hƣởng
đến việc sử dụng, tiêu dùng của những ngƣời khác; hay nói cách khác là sản
phẩm, dịch vụ đó khi đƣợc một ngƣời sử dụng hay nhiều ngƣời sử dụng cũng
khơng có gì thay đổi. Trong trƣờng hợp này, chi phí cận biên cho thêm một
ngƣời sử dụng là bằng khơng, do đó việc phân chia, phân phối các sản phẩm,
dịch vụ công này là không cần thiết. Theo quan niệm này thì dịch vụ cơng
đƣợc phân thành các loại là:
+ Sản phẩm, dịch vụ công thuần tuý (pure puplic goods and services):
Đây là những sản phẩm, dịch vụ cơng có cả hai đặc tính nêu trên, các sản
phẩm này đƣợc tiêu dùng chung, cùng sử dụng cho nên khơng có thị trƣờng
nào cung cấp các sản phẩm, dịch vụ loại này. Dịch vụ thuần công là hết sức

cần thiết cho xã hội nhƣng chỉ có nhà nƣớc mới cung ứng đƣợc loại dịch vụ
này vì đối với khu vực tƣ nhân thì việc cung ứng các dịch vụ này vừa không
thực thi vừa không kinh tế.
+ Sản phẩm, dịch vụ công không thuần tuý (impure or quasi-puplic):
Là những dịch vụ không phải ai cũng tự nhiên đƣợc sử dụng, tiêu dùng của


8
ngƣời này cũng có thể làm ảnh hƣởng ở mức độ nhất định đến việc sử dụng,
tiêu dùng của ngƣời khác. Đối với những sản phẩm, dịch vụ này, khu vực tƣ
nhân cũng khơng muốn làm, phần vì khơng hiệu quả, phần vì bất tiện; chẳng
hạn nhƣ sẽ phải tốn rất nhiều cơng sức để tổ chức thu phí hoặc lệ phí từ ngƣời
sử dụng, tiêu dùng. Do vậy nhà nƣớc chứ không phải tƣ nhân thƣờng đứng ra
đảm nhiệm việc cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công loại này.
+ Sản phẩm, dịch vụ khuyến dụng (merit goods and services): Đây là
những sản phẩm, dịch vụ mà nhà nƣớc hoặc là quy định buộc ngƣời tiêu dùng
phải sử dụng (ví dụ mũ bảo hiểm cho ngƣời đi xe máy), hoặc là yêu cầu ngƣời
tiêu dùng phải sử dụng ở mức độ cao hơn mức ngƣời ta muốn (ví dụ phổ cập
giáo dục tiểu học).
Quan niệm về dịch vụ công theo quan điểm học thuật cho thấy rõ bản
chất của dịch vụ cơng và vai trị của nhà nƣớc trong việc đảm nhận cung ứng
các loại dịch vụ công khác nhau. Việc xác định một dịch vụ nào đó là dịch vụ
công thuần tuý hay không thuần tuý hay khuyến dụng hồn tồn khơng đồng
nghĩa với việc nhà nƣớc bắt buộc phải trực tiếp tổ chức cung ứng dịch vụ đó,
hoặc ký hợp đồng uỷ thác cho các cơng ty tƣ nhân làm việc này. Cả hai cách
đều có thể đạt đƣợc mục đích; chỉ khi nào chọn cách thứ nhất thì nhà nƣớc
mới là ngƣời cung ứng trực tiếp. Ngƣợc lại nhà nƣớc cũng có thể cung ứng
một số sản phẩm, dịch vụ không phải là dịch vụ công thuần t, thậm chí
cũng khơng phải là dịch vụ cơng không thuần tuý, tức là những sản phẩm,
dịch vụ lẽ ra có thể do doanh nghiệp tƣ nhân cung ứng. Những trƣờng hợp

này thƣờng xảy ra khi mà các doanh nghiệp tƣ nhân không muốn đi vào một
lĩnh vực đặc biệt nào đó hoặc vì rủi ro q cao hoặc vì chi phí ban đầu q lớn
mà lại chƣa thấy rõ và chắc chắn nguồn lợi thu đƣợc trong một số năm sau đó;
và vì thế dù muốn hay khơng nhà nƣớc vẫn phải đứng ra làm.
- Theo quan niệm quốc tế sử dụng phổ biến hiện nay, dịch vụ cơng
đƣợc định nghĩa: là những dịch vụ có tính chất cơng cộng mà Nhà nƣớc có


9
trách nhiệm tổ chức cung cấp để phục vụ cho nhu cầu chung cần thiết cho
cuộc sống cộng đồng, đảm bảo an tồn xã hội và khơng vì mục tiêu lợi nhuận.
Theo quan niệm này, khái niệm dịch vụ công đƣợc định nghĩa theo nghĩa
rộng, phạm vi dịch vụ công tƣơng đồng với định nghĩa dƣới góc độ học thuật.
Nhƣ vậy, có nhiều cách quan niệm khác nhau về dịch vụ cơng, dịch vụ
cơng có thể đƣợc quan niệm ở phạm vi rộng hoặc phạm vi hẹp, tuỳ thuộc vào
mục đích của việc sử dụng quan niệm đó. Ở Việt Nam, khái niệm dịch vụ công
mới đƣợc đƣa vào sử dụng trong thời gian gần đây, và chƣa đƣợc xác định nội
dung một cách rõ ràng, thống nhất. Hiện nay, ở Việt Nam vẫn đang sử dụng
rộng rãi khái niệm hành chính - sự nghiệp hoặc khu vực hành chính – khu vực
sự nghiệp. Tuy nhiên, khi đem so sánh với khái niệm dịch vụ công theo quan
niệm của quốc tế, có thể thấy sự tƣơng đồng trong hai quan niệm này.
Hình 1.2: So sánh quan niệm hành chính - sự nghiệp của Việt Nam
với dịch vụ cơng dƣới góc độ học thuật và theo quan niệm quốc tế
Hành chính
cơng quyền
Hành
chính

Dịch vụ hành
chính cơng

Dịch vụ
cơng cộng

Sự nghiệp
Dịch vụ
cơng ích

Nhƣ vậy theo quan niệm và cách sử dụng của Việt Nam, khu vực hành
chính bao gồm lĩnh vực hành chính cơng quyền và dịch vụ hành chính cơng,


10
còn khu vực sự nghiệp bao gồm lĩnh vực dịch vụ cơng cộng và dịch vụ cơng
ích. Tuy nhiên, cách gọi hành chính của Việt Nam hiện nay thƣờng chủ yếu
đƣợc hiểu là lĩnh vực dịch vụ hành chính cơng, cần phải mở rộng cách hiểu
này sang cả chức năng hành chính cơng quyền . Theo nhƣ phân tích ở trên có
thể thấy, dịch vụ cơng và dịch vụ cơng ích đều mang tính chất chung của dịch
vụ công, tuy nhiên đây là những nhóm dịch vụ khơng u cầu bắt buộc các cơ
quan nhà nƣớc phải đứng ra cung ứng, nhóm dịch vụ này có thể đƣợc cung
ứng bởi các đối tƣợng khác ngồi cơ quan nhà nƣớc. Nhóm chức năng hành
chính cơng quyền và dịch vụ hành chính cơng mang nhiều tính cơng quyền
của nhà nƣớc, cần phải do các cơ quan nhà nƣớc đứng ra cung ứng. Do đó,
khu vực hành chính nhà nƣớc u cầu phải do các cơ quan nhà nƣớc đảm
nhiệm, khu vực sự nghiệp không cần thiết phải do cơ quan nhà nƣớc đứng ra
cung ứng vì thế nên trao cho các đối tƣợng khác ngoài cơ quan nhà nƣớc cung
ứng để giảm tải chức năng, nhiệm vụ cho bộ máy nhà nƣớc. Thơng qua đó,
thực hiện quan điểm nhà nƣớc chỉ đảm nhiệm chức năng cơng quyền, hành
chính, giảm tối đa sự tham gia của cơ quan nhà nƣớc vào việc cung ứng các
dịch vụ cho xã hội. Cần phải tách bạch chức năng sự nghiệp và chức năng
hành chính, gạt bỏ chức năng sự nghiệp ra khỏi các cơ quan hành chính đơng

thời mở rộng cách hiểu khái niệm hành chính ra cả chức năng công quyền là
những nội dung quan trọng, là yêu cầu đặt ra đối với quá trình cải cách bộ
máy hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam hiện nay.
Một thực tế hiện nay ở Việt Nam đó là, trong bộ máy cơ quan HCNN
chƣa có sự phân địch rõ ràng chức năng và trách nhiệm cung cấp từng nhóm
đối tƣợng dịch vụ này. Nguyên nhân là do bộ máy cơ quan nhà nƣớc vẫn
đƣợc thiết kế và hoạt động theo cơ chế cũ, cơ chế kế hoạch hoá, chƣa bắt kịp
sự thay đổi của nền kinh tế do vậy việc đáp ứng các nhu cầu của xã hội gặp
rất nhiều hạn chế. Trong nền kinh tế thị trƣờng, bộ máy cơ quan hành chính
nói riêng và nhà nƣớc nói chung phải giảm tối đa sự can thiệp vào thị trƣờng
và xã hội, đặc biệt là sự can thiệp trực tiếp, bộ máy cơ quan nhà nƣớc cần


11
đƣợc tinh gọn, hoạt động có hiệu quả, thực hiện đúng chức năng quản lý hành
chính nhà nƣớc. Cần phải xác định rõ: cơ quan nhà nƣớc trong nền kinh tế thị
trƣờng thực hiện hai chức năng cơ bản là chức năng hành chính cơng quyền
và cung cấp dịch vụ hành chính cơng. u cầu của cải cách hành chính đặc
biệt nhấn mạnh tới cải cách trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ hành chính cơng
vì đây là nhóm đối tƣợng dịch vụ đƣợc các cơ quan nhà nƣớc cung cấp cho xã
hội, chúng có đặc điểm là:
- Thể hiện tính chất của hàng hố cơng cộng, đó là khơng cạnh tranh.
Dịch vụ hành chính cơng đƣợc cung cấp bởi các cơ quan hành chính trong bộ
máy nhà nƣớc, vừa đáp ứng nhu cầu của ngƣời dân và các tổ chức trong xã
hội, vừa thể hiện chức năng quản lý xã hội của nhà nƣớc, do vậy nó đƣợc
cung cấp cho xã hội mà không thu tiền hoặc chỉ thu một khoản lệ phí tƣợng
trƣng. Thực chất dịch vụ hành chính cơng là hàng hóa khơng thu tiền trực
tiếp, hoặc chỉ thu trực tiếp một phần, nghĩa là những ngƣời thụ hƣởng không
phải trả tiền trực tiếp hoặc trả thấp hơn so với giá trị dịch vụ họ đƣợc hƣởng.
Việc trả tiền thực sự cho các dịch vụ này đƣợc thực hiện thông qua các khoản

thuế nộp vào NSNN, từ nguồn ngân sách đó nhà nƣớc sử dụng để thực hiện
các chức năng của mình, trong đó có một phần chi cho các cơ quan hành
chính hoạt động để cung cấp dịch vụ trở lại cho xã hội. Chức năng của nhà
nƣớc là phải tổ chức bộ máy cơ quan hành chính để cung cấp các dịch vụ
hành chính cơng cho ngƣời dân và các tổ chức trong xã hội, và chỉ có các cơ
quan HCNN mới có đủ thẩm quyền để cung cấp các dịch vụ đó, do vậy nhà
nƣớc phải đảm bảo cung cấp đủ dịch vụ theo nhu cầu của ngƣời dân. Mọi
ngƣời dân và tổ chức trong xã hội đều có quyền đƣợc và đƣợc cung cấp đầy
đủ các dịch vụ hành chính cơng, nhà nƣớc phải có nghĩa vụ đảm bảo điều đó,
vì thế dịch vụ hành chính cơng khơng có sự cạnh tranh trong tiêu dùng.
- Khó đo lƣờng kết quả: Dịch vụ hành chính cơng là các cơng việc mà
cơ quan HCNN cung cấp cho ngƣời dân và các tổ chức trong xã hội, các công


12
việc này thể hiện một phần tính cơng quyền của nhà nƣớc ở trong đó, vì thế
chỉ các cơ quan hành chính mới có quyền cung cấp. Vì lẽ đó, dịch vụ hành
chính cơng khơng có sự cạnh tranh trong việc cung cấp sản phẩm, do đó
khơng có căn cứ chính xác để so sánh, đánh kết quả của dịch vụ đƣợc cung
cấp. Mặt khác, dịch vụ hành chính cơng đƣợc cung cấp cho các đối tƣợng
ngƣời dân và tổ chức trong xã hội một cách rất đa dạng, chất lƣợng của dịch
vụ tuỳ theo sự đánh giá của từng đối tƣợng tiếp nhận, chƣa có một căn cứ
theo dõi để đánh giá kết quả của dịch vụ hành chính cơng. Dịch vụ hành chính
cơng có thể phải trải qua nhiều công đoạn mới đến đƣợc đƣợc với ngƣời dân,
trong q trình đó, nó chịu nhiều tác động của cả yếu tố khách quan và chủ
quan, do vậy việc đánh giá, đo lƣờng kết quả là khơng đơn giản.
Do tính chất của dịch vụ hành chính cơng quy định mà chỉ có nhà nƣớc
mới đủ thẩm quyền tổ chức bộ máy để cung ứng dịch vụ hành chính cơng cho
xã hội. Dịch vụ hành chính cơng là dịch vụ mang tính chất cơng quyền, đƣợc
cung cấp bởi nhà nƣớc, thể hiện quyền lực nhà nƣớc và chức năng quản lý xã

hội của nhà nƣớc. Nhà nƣớc có vai trị đặc biệt trong cung ứng dịch vụ hành
chính cơng cho xã hội, vai trị đặc biệt đó thể hiện ở khía cạnh nhà nƣớc độc
quyền trong cung ứng dịch vụ hành chính cơng, khơng một tổ chức hay cá
nhân nào ngồi nhà nƣớc đƣợc quyền cung ứng dịch vụ hành chính cơng. Nhà
nƣớc có trách nhiệm tổ chức lên bộ máy của mình, thừa uỷ quyền của mình
để thực hiện cung cấp dịch vụ hành chính cơng đáp ứng cho nhu cầu của các
chủ thể trong xã hội, và thông qua đó khẳng định vai trị quản lý xã hội của
mình. Trong khi đó, các đối tƣợng có nhu cầu về dịch vụ hành chính cơng hết
sức đa dạng, mặt khác, do đặc điểm của dịch vụ hành chính cơng mà việc trả
tiền cho nó khơng đƣợc tiến hành theo phƣơng pháp ngang giá. Các khách
hành sử dụng dịch vụ hành chính cơng có thể phải trả giá cao hơn giá thành
của nó, hoặc thấp hơn (tuỳ vào số thuế họ đã phải đóng cho nhà nƣớc) và họ
cũng khơng có cơ sở để so sánh giá trị của dịch vụ hành chính cơng với giá trị
sử dụng của nó. Chính vì đặc điểm đó mà việc cung cấp dịch vụ hành chính


13
công cần đƣợc quản lý chặt chẽ, cần đƣợc nhà nƣớc đảm bảo và cam kết về
chất lƣợng của dịch vụ. Nhà nƣớc cần có cơ chế giám sát việc cung cấp dịch
vụ hành chính cơng từ các cơ quan của mình thơng qua nhiều cách khác nhau
nhƣ thiết lập quy trình quản lý chất lƣợng, lắng nghe ý kiến phản hồi từ các
đối tƣợng sử dụng. Một cách tƣơng đối, ít nhất nhà nƣớc cũng phải đảm bảo
cung cấp cho xã hội những dịch vụ hành chính cơng tƣơng ứng với chi phí họ
đã bỏ ra đóng góp vào cho một phần NSNN.
1.1.3 Yêu cầu nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính cơng
Trong su thế hội nhập kinh tế mạnh mẽ hiện nay, khi công nghệ thông tin
phát triển và thế giới đang bƣớc vào kỷ nguyên số hóa, kỷ ngun cơng nghệ
thơng tin mà ở đó mọi thay đổi trong xã hội có điều kiện và cơ sở để diễn ra hết
sức nhanh chóng. Xã hội vận động không ngừng, biến động không ngừng bất kể
ngày đêm, cả thể giới đƣợc kết nối với nhau bằng mạng thơng tin tồn cầu, xét

trên góc độ thế giới sẽ khơng cịn ngày và đêm bởi vịng quay của trái đất đƣa mặt
trời đi đến đâu thì ở hoạt động kinh tế ln vận động theo đến đó. Điều đó để nói
lên rằng, trong xã hội hiện nay thời gian là chìa khố tạo nên thành cơng, mọi
cơng việc cần đƣợc giải quyết trong thời gian ngắn nhất, và với chất lƣợng tốt
nhất.
Với những nền kinh tế đang phát triển, hội nhập kinh tế là điều kiện cần để
tạo ra động lực phát triển kinh tế xã hội, tuy nhiên, hội nhập kinh tế mà khơng có
sự điều chỉnh và cải cách ở môi trƣờng bên trong sẽ không cấu thành điều kiện đủ
để thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Một giải pháp tốt phải là giải pháp mang tính
tồn diện, giải pháp cho đẩy mạnh sự phát triển kinh tế - xã hội ở các nƣớc đang
phát triển là hội nhập kinh tế đi liền với việc thực hiện cải cách mạnh mẽ môi
trƣờng kinh tế - xã hội trong nƣớc. Một điểm chung đối với các nƣớc đang phát
triển đó là bộ máy hành chính cồng kềnh, không rõ ràng, quan liêu, hoạt động kém
hiệu quả, đây đƣợc đánh giá là lực cản lớn đối với sự phát triển kinh tế xã hội của
đất nƣớc. Bộ máy hành chính nhà nƣớc cồng kềnh, hoạt động khơng hiệu quả là


14
nguyên nhân dẫn đến các hệ quả nhƣ: tham nhũng, lãng phí, đói nghèo, kém phát
triển .... Một bộ máy hành chính tinh gọn, hoạt động có hiệu quả cao sẽ tạo ra
những tác động to lớn nhƣ: sử dụng tiết kiệm nguồn ngân sách nhà nƣớc, cung
cấp các dịch vụ cơng có chất lƣợng tạo động lực khuyến khích phát triển toàn diện
kinh tế - xã hội, thu hút đầu tƣ nƣớc ngoài để tăng nguồn vốn và kỹ thuật phát
triển đất nƣớc...Điều đó cho thấy cải cách hành chính, xây dựng bộ máy cơ quan
nhà nƣớc tinh gọn, chất lƣợng là điều kiện quan trọng để thúc đẩy phát triển kinh
tế, hội nhập quốc tế, phát triển toàn diện kinh tế - xã hội.
Phát triển kinh tế bền vững phải đi liền với sự phát triển của xã hội, quan
điểm phát triển đƣợc các quốc gia trên thế giới sử dụng hiện nay. Một xã hội phát
triển là một xã hội dân chủ mà ở đó, con ngƣời đƣợc hƣởng các quyền lợi chính
đáng tƣơng ứng với những gì họ đóng góp cho xã hội, cho nhà nƣớc; tăng cƣờng

sự tham gia của ngƣời dân vào việc tổ chức, hoạt động của nhà nƣớc; nâng cao
tiếng nói phản hồi của ngƣời dân và trách nhiệm của bộ máy nhà nƣớc đối với
nhân dân. Một xã hội phát triển ở đó bộ máy nhà nƣớc cần phải đƣợc tinh gọn,
hoạt động hiệu quả, nguồn NSNN đƣợc sử dụng hiệu quả cho việc đầu tƣ trở lại
phát triển xã hội, bộ máy cơ quan nhà nƣớc thực hiện tốt nhất chức năng quản lý
xã hội, cung cấp đầy đủ các dịch vụ công với chất lƣợng tốt nhất đáp ứng mọi nhu
cầu của xã hội. Dịch vụ hành chính cơng là một loại dịch vụ cơng đặc biệt, nó
mang tính công quyền của nhà nƣớc và chỉ đƣợc cung cấp bởi các cơ quan nhà
nƣớc, có vai trị lớn trong quá trình phát triển kinh tế xã hội. Qua việc cung cấp
dịch vụ hành chính cơng có thể thấy đƣợc nhà nƣớc thể hiện vai trò quản lý đối
với xã hội nhƣ thế nào, và cũng thể hiện xã hội đƣợc nhà nƣớc đối xử nhƣ thế nào.
Trƣớc thực trạng nền hành chính cịn cồng kềnh, hoạt động kém hiệu quả
và đòi hỏi từ thực tế phát triển kinh tế xã hội đã đặt ra yêu cầu nâng cao chất lƣợng
dịch vụ hành chính cơng để đáp ứng u cầu của xã hội, tƣơng xứng quá trình
phát triển kinh tế xã hội của đất nƣớc. Muốn phát triển kinh tế xã hội, điều kiện
cần là hội nhập kinh tế quốc tế và điều kiện đủ là cải cách trong đó cải cách hành


15
chính nâng cao chất lƣợng dịch vụ hành chính cơng là một đòi hỏi khách quan của
xã hội trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội hiện nay.
1.2. Sự cần thiết phải đổi mới cơ chế quản lý đối với cơ quan nhà nƣớc
Trải qua những năm bao cấp, các cơ quan nhà nƣớc hoạt động theo cơ
chế kế hoạch hoá tập trung, phục vụ cho các nhiệm vụ của nền kinh tế kế
hoạch hoá tập trung. Thực hiện đổi mới toàn diện kinh tế - xã hội của đất
nƣớc, áp dụng một cơ chế vận hành mới đối với nền kinh tế, đó là cơ chế thị
trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa, đòi hỏi bộ máy cơ quan nhà nƣớc cũng
phải đổi mới để đáp ứng các u cầu, địi hỏi của tình hình mới. Những u
cầu, địi hỏi đó xuất phát từ thực tiễn phát triển của nền kinh tế vận hành theo
cơ chế thị trƣờng. Cung cấp dịch vụ công vốn đƣợc coi là một trong những

chức năng cơ bản của bộ máy CQNN, trong nền kinh tế thị trƣờng, chức năng
này càng trở nên đặc biệt quan trọng. Để thực hiện tốt chức năng này cần phải
phân tách đƣợc rõ ràng các chức năng của CQNN, xác định rõ nhóm đối
tƣợng dịch vụ công nào do CQNN đứng ra cung cấp. Tuy nhiên, ngay cả ở
những nƣớc có nền hành chính phát triển, thì những câu hỏi then chốt nhƣ
dịch vụ cơng bao gồm những lĩnh vực nào và bộ máy hành chính nên cung
cấp dịch vụ công nhƣ thế nào... không phải bao giờ cũng có câu trả lời thống
nhất. Đối với Việt Nam, đất nƣớc có nhiều năm tồn tại một nền hành chính
tập trung mà trong đó các chức năng quản lý và phục vụ khơng có sự tách
bạch rõ ràng, thì đây lại càng là một vấn đề rất đáng lƣu tâm. Sự chƣa rõ ràng
trong việc phân định chức năng nhiệm vụ này khiến cho cơ quan nhà nƣớc ôm
đồm quá nhiều nhiệm vụ, cả những nhiệm vụ khơng phải chức năng nhiệm vụ
của mình, do vậy việc thực hiện chức năng nhiệm vụ đạt hiệu qua không cao.
Bộ máy cơ quan nhà nƣớc cồng kềnh cùng với chức năng nhiệm vụ không rõ
ràng là nguyên nhân dẫn đến việc lãnh phí trong sử dụng các nguồn lực từ
ngân sách nhà nƣớc cũng nhƣ chất lƣợng, hiệu quả cơng việc đạt đƣợc thấp.
Từ thực tiễn đó của bộ máy cơ quan nhà nƣớc và đứng trƣớc đòi hỏi của sự


16
phát triển kinh tế - xã hội đã đặt ra yêu cầu phải cải cách bộ máy cơ quan nhà
nƣớc mà trƣớc tiên là cải cách ở phƣơng thức quản lý. Cần phải áp dụng một
phƣơng thức quản lý mới đối với các cơ quan nhà nƣớc để đảm bảo sử dụng
hiệu quả nguồn lực ngân sách nhà nƣớc đồng thời đạt đƣợc các mục tiêu, kết
quả đầu ra tốt nhất.
Để đảm bảo thực hiện đƣợc mục tiêu đó, một phƣơng thức quản lý mới
đã đƣợc nghiên cứu và đã đƣa ra những gợi ý hữu ích cho việc áp dụng, đó là:
Phƣơng thức quản lý theo kết quả. Phƣơng thức quản lý theo kết quả là
phƣơng thức quản lý quá trình hoạt động dựa trên kết quả của quá trình đó,
khơng quan tâm nhiều đến việc vận hành của q trình đó diễn ra nhƣ thế nào.

Phƣơng pháp quản lý theo kết quả đƣợc xây dựng dựa trên việc xác định
những kết quả (mục tiêu) mong muốn trên cơ sở cân đối với nguồn lực hiện
có để xác định mục tiêu cụ thể cần đạt đƣợc, mục tiêu đó sẽ là cơ sở để quản
lý quá trình thực hiện. Cụ thể hơn, hệ thống quản lý theo kết quả (viết tắt là
PMS) trong khu vực công là một cơ chế giám sát thực thi của chính phủ và
thiết lập các công cụ nhằm tăng tối đa chất lƣợng và tính hiệu quả của các tiến
trình quản lý trong CQNN, năng lực cá nhân và các nguồn lực hiện có để đạt
đƣợc mục đích đã đề ra. Hệ thống PMS tạo ra một sự chuyển biến trong
phƣơng thức lên kế hoạch và thực hiện cơng việc của chính phủ, từ cách tiếp
cận theo hƣớng "hoạt động" sang tiếp cận theo "kết quả đầu ra". Hệ thống
PMS không quản lý chặt chẽ quá trình thực hiện, các bƣớc thực hiện mà chỉ
quan tâm đến kết quả cuối cùng cần đạt đƣợc, điều này tạo điều kiện cho q
trình thực hiện có thể đƣợc tiến hành một cách linh hoạt, sáng tạo những vẫn
đảm bảo đạt đƣợc các kết quả cuối cùng. Thực hiện hệ thống PMS sẽ giúp
chính phủ nâng cao việc thực thi trong công tác ra quyết định chiến lƣợc và
cải tiến cung cấp dịch vụ cơng. Chính vì thế, hệ thống PMS là một gợi ý tốt
cho tiến trình cải cách phƣơng thức quản lý HCNN ở Việt Nam hiện nay, áp
dụng hệ thống này có khả năng đạt đƣợc các mục tiêu cải cách phƣơng thức


17
quản lý đối với các CQNN. Những yếu tố chính của một hệ thống PMS đƣợc
miêu tả trong Hộp 2.1.
Nhƣ vậy khi áp dụng hệ thống PMS sẽ tạo ra cơ sở để quản lý tốt hơn các
nguồn lực cũng nhƣ cơ sở để đánh giá việc sử dụng các nguồn lực. Hệ thống
PMS sẽ giúp minh bạch hoá các hoạt động trong cơ quan, tổ chức áp dụng nó,
tạo ra căn cứ để đánh giá hiệu quả hoạt động của các bộ phận trong hệ thống.
Điều này phù hợp đối với quản lý hoạt động của các cơ quan hành chính bởi
một thực tế là hiện nay các cơ quan hành chính chƣa có sự minh bạch trong các
hoạt động cũng nhƣ phân công nhiệm vụ trong tổ chức, vì thế cũng khơng có căn

cứ để đánh giá chính xác kết quả tạo ra. Khái quát một số đặc điểm và các tác
dụng ƣu điểm của hệ thống PMS đƣợc miêu tả trong Hộp 2.2.
Trong thực tế các chính sách của chính phủ thƣờng khơng đƣợc thực
hiện đầy đủ, hoặc đôi khi không thực hiện. Vấn đề này do thiếu các cơ chế
quản lý và giám sát giữa công tác ra chính sách và thực hiện chính sách. Hệ
thống PMS có thể cung cấp cho các nhà lãnh đạo các cấp một cơ chế phổ biến
chiến lƣợc, phân bổ nguồn lực, và chủ động giám sát tiến trình thực hiện các
mục đích và mục tiêu đã đặt ra. PMS đƣa ra hàng ngày trƣớc mỗi cơng chức
những mục đích chiến lƣợc dƣới hình thức các thƣớc đo thực thi gắn với
nhiệm vụ, đầu ra, mục tiêu và nguồn lực thuộc trách nhiệm của cơng chức đó.
PMS giống nhƣ hệ thống giám sát và đánh giá truyền thống nhƣng không đơn
thuần tập trung vào quá trình thực hiện với đầu vào, hoạt động và đầu ra mà
đi xa hơn, tập trung vào kết quả và tác động. Cuối cùng, PMS tăng tính hiệu
quả của chiến lƣợc. Thực hiện đúng PMS sẽ mang lại nhiều lợi ích rõ rệt. Các
tổ chức trở nên hiệu quả hơn, linh hoạt hơn và trở thành những nơi thú vị hơn
để làm việc. PMS lấp khoảng cách giữa chiến lƣợc và thực hiện. Chính vì lẽ
đó, PMS đƣợc khuyến nghị áp dụng trong q trình cải cách HCNN ở Việt
Nam trong giai đoạn hiện nay. Lợi ích của hệ thống PMS mang lại cho các
nhóm đối tƣợng liên quan đƣợc khái quát trong Hộp 2.3.


18
Hình 1.3: Mơ hình PMS
CHÍNH SÁCH
CUNG CẤP

VÀ
PMS:

CHIẾN LƢỢC

DỊCH VỤ

Lập kế hoạch
Giám sát
Kiểm soát
PMS đặc biệt quan trọng khi việc ra các quyết định tài chính/ngân sách
đƣợc chuyển giao từ cấp trung ƣơng xuống địa phƣơng. PMS đƣa ra sự liên
kết giữa việc phân bổ ngân sách đƣợc khoán với các nguồn đƣợc ƣu tiên và sử
dụng hợp lý để cung cấp dịch vụ.
Hình 1.4: Mơ hình hố tiếp cận lập dự tốn ngân sách theo kết quả
KHỐN
NGÂN
SÁCH

Lập dự tốn ngân sách theo
kết quả đầu ra/Quản lý theo
kết quả

ƢU TIÊN
TRONG
CUNG CẤP
DỊCH VỤ

Nhƣ vậy, hệ thống PMS là một cơ sở tốt và cần thiết đối với q trình
cải cách hành chính nói chung và cải cách phƣơng thức quản lý đối với các
CQNN nói riêng trong giai đoạn hiện nay, điều này là một gợi ý tốt cho việc
áp dụng PMS vào cơng cuộc cải cách, có khả năng giúp tăng hiệu quả đạt tới
các mục tiêu của công cuộc cải cách.
Thực tiễn cải cách hành chính ở Việt Nam trong những năm qua đã cho

thấy, bên cạnh chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính đang đƣợc thực hiện
tích cực và rộng khắp trên cả nƣớc, một số chƣơng trình cải cách hành chính
mang tính lĩnh vực cũng đã đƣợc triển khai thƣc hiện và thu đƣợc những kết
quả tốt nhƣ: cơ chế 1 cửa, áp dụng ISO trong quản lý hành chính, thực hiện
chế độ tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp ... Những cơ chế đó đƣợc áp dụng


19
trong các lĩnh vực khác nhau của các khâu trong chu trình hành chính và thu
đƣợc những kết quả tích cực, điều đó đã tạo ra những tác dụng nhất định đối
với cơng cuộc cải cách hành chính nói chung và cải cách phƣơng thức quản lý
đối với CQNN nói riêng.
Với những cơ sở và tiền đề trên, yêu cầu đặt ra đối với việc đổi mới
phƣơng thức quản lý đối với CQNN là càng rõ ràng và cấp thiết. Đổi mới cơ
chế quản lý đối với CQNN để tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực ngân sách nhà
nƣớc, nâng cao chất lƣợng dịch vụ hành chính để đáp ứng yêu cầu của xã hội
trong điều kiện phát triển của cơ chế thị trƣờng. Việc đổi mới để đạt đƣợc kết
quả nhƣ mong muốn cần phải tiến hành dựa trên ý tƣởng về quản lý theo kết
quả đầu ra hay, đổi mới bằng việc áp dụng hệ thống PMS đối với CQNN. Đổi
mới phƣơng thức quản lý đối với CQNN cần đƣợc triển khai trong mối liên
quan tổng thể với các chƣơng trình cải cách khác. Đó chính là những nội dung
cơ bản của yêu cầu đối đổi mới cơ chế quản lý đối với CQNN.


20
CHƢƠNG 2
CHẾ ĐỘ TỰ CHỦ ĐỐI VỚI CƠ QUAN NHÀ NƢỚC
VÀ QUY TRÌNH, ĐIỀU KIỆN THỰC HIỆN
2.1. Khái quát chung về chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà nƣớc
2.1.1 Q trình ra đời của cơ chế khốn và chế độ tự chủ

Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ƣơng lần thứ 7 khoá VIII
đã khẳng định: “… chỉ đạo thí điểm việc khốn biên chế và khốn chi phí
hành chính ổn định một số năm để khuyến khích việc giảm biên chế và tiết
kiệm chi phí hành chính ở các cơ quan, đơn vị. Khắc phục tình trạng các cơ
quan tăng thêm biên chế dƣới bất cứ hình thức nào”. Để thực hiện Nghị quyết,
UBND thành phố Hồ Chí Minh đã nghiên cứu việc thí điểm khốn biên chế
và kinh phí quản lý hành chính. Căn cứ vào đề nghị của UBND thành phố Hồ
Chí Minh, ngày 17/12/1999 Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành Quyết định số
230/1999/QĐ-TTg về việc thực hiện thí điểm khốn biên chế và kinh phí
quản lý hành chính đối với một số cơ quan thuộc thành phố Hồ Chí Minh (10
đơn vị trong đó có 4 quận, 3 huyện và 3 sở). Sau hơn một năm thực hiện,
tháng 5/2001, trên cơ sở những kết quả đạt đƣợc, UBND thành phố Hồ Chí
Minh đề nghị Thủ tƣớng Chính phủ cho tiếp tục thí điểm khoán đối với 10
đơn vị và mở rộng đối với tất cả các sở, ban, ngành, quận, huyện còn lại của
thành phố Hồ Chí Minh.
Từ thực tiễn triển khai cơ chế khốn theo QĐ số 230/TTg của Thủ
tƣớng Chính phủ tại thành phố Hồ Chí Minh, ngày 17/12/2001 Thủ tƣớng
Chính phủ đã ban hành QĐ số 192/2001/QĐ-TTg về mở rộng thí điểm khốn
biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan HCNN. Đến tháng
10 năm 2005 đã có 58/64 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng và 3 Bộ triển
khai thí điểm khốn biên chế và kinh phí quản lý hành chính. Trong đó các
địa phƣơng đã giao khoán cho trên 1.500 cơ quan hành chính trực thuộc, đạt
tỷ lệ khoảng 60% tổng số cơ quan hành chính thuộc tỉnh; một số địa phƣơng
đã thực hiện mở rộng thực hiện cơ chế khoán đối với tất cả các cơ quan hành