Tài liệu đào tạo nâng cao năng lực quản lý tài chính công ở địa phương

BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ CHƯƠNG TRÌNH PHÁT TRIỂN LHQ
MPI UNDP
Dự án SLGP – 00039111
Tăng cường năng lực chính quyền địa phương
*****
TÀI LIỆU ĐÀO TẠO
NÂNG CAO NĂNG LỰC
QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG
Ở ĐỊA PHƯƠNG
Hà Nội, 2007
2
MỞ ĐẦU
Bộ tài liệu "Quản lý tài chính công ở địa phương" do Dự án Nâng cao năng
lực chính quyền địa phương (Strengthening Local Government Project, mã số
SLGP - 00039111, do UNDP tài trợ cho Bộ KH&ĐT) đặt hàng Viện Khoa học tài
chính chủ trì biên soạn nhằm phục vụ các hoạt động đào tạo nâng cao năng lực cán
bộ tài chính, kế hoạch cũng như cán bộ lãnh đạo các cấp tỉnh, huyện, xã của các địa
phương tham gia dự án như Trà Vinh, Quảng Nam, Vĩnh Phúc, Bắc Kạn.
Được thiết kế trong khuôn khổ của dự án SLGP phục vụ các đối tượng tham
gia dự án; do có sự giới hạn về thời lượng đào tạo cũng như kinh phí, nên Bộ tài
liệu này sẽ không bao gồm tất cả các vấn đề về quản lý tài chính địa phương mà chỉ
tập trung vào những vấn đề then chốt nhất, phục vụ sát đúng nhất các đối tượng cán
bộ tài chính, kế hoạch các cấp tỉnh, huyện, xã, phù hợp với nhu cầu thực tiễn ở địa
phương, đón bắt được các xu hướng đổi mới kế hoạch và cải cách quản lý tài chính
công đã, đang và sẽ diễn ra tại Việt Nam.
Sẽ rất khó khăn khi phải thiết kế một bộ tài liệu phục vụ các đối tượng rất
khác nhau về cả trình độ và nhu cầu. Trên thực tế, trong số các đối tượng học viên
của dự án SLGP, luôn có sự khác biệt khá xa nhau giữa cán bộ lãnh đạo với cán bộ
chuyên môn; giữa cán bộ cấp tỉnh với cán bộ cấp huyện, xã. Chính vì vậy, sau khi
điều tra và cân đối nhu cầu và khả năng đào tạo nâng cao năng lực cán bộ tài chính,
kế hoạch và cán bộ lãnh đạo ở cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã của các địa phương tham gia

dự án SLGP, bộ tài liệu này được thiết kế thành 5 phần như sau:
Phần 1 – Những vấn đề cơ bản về quản lý tài chính công ở địa phương
Phần 2 – PT&DB kinh tế tài chính
Phần 3 – Kế hoạch tài chính và ngân sách trung hạn
Phần 4 – Phân cấp và quản lý ngân sách huyện, xã
Phần 5 – Kế toán công ở địa phương.
Trong bộ tài liệu này, cán bộ lãnh đạo và cán bộ chuyên môn ở cả 3 cấp
tỉnh, huyện, xã sẽ:
1). Được cung cấp những kiến thức tổng quát và cơ bản về tài chính công
và quản lý tài chính công;
2). Hiểu được vị trí, ý nghĩa, vai trò của công cụ PT&DB trong công tác
điều hành, lập và bảo vệ kế hoạch PTKTXH, kế hoạch tài chính cũng như dự toán
thu-chi ngân sách của địa phương. Giúp cán bộ lãnh đạo cũng như cán bộ chuyên
môn hoàn thiện kỹ năng đọc, hiểu các chỉ tiêu kinh tế, tài chính vĩ mô cơ bản, làm
chủ được các báo cáo chuyên môn về PT&DB kinh tế, tài chính. Đồng thời, những
cán bộ chuyên ngành kế hoạch và tài chính, chủ yếu ở cấp tỉnh, sẽ được trang bị
những kiến thức căn bản và chuyên sâu về PT&DB, giúp họ nắm vững và tự xây
dựng, hoàn thiện kỹ năng PT&DB kinh tế tài chính theo mô hình kinh tế lượng
đặng có thể phục vụ tốt nhất công tác chuyên môn hàng ngày của họ tại địa phương.
3). Nắm được (và đi trước một bước so với các địa phương khác) những
kiến thức cơ bản về phương pháp xây dựng khung khổ tài chính và ngân sách trung
hạn (MTF&EF) nhằm gắn kết tốt nhất việc huy động và sử dụng các nguồn lực tài
3
chính công trên địa bàn với việc xây dựng và thực hiện kế hoạch PTKTXH của địa
phương
4). Hiểu rõ hơn và có phương pháp giải quyết các vấn đề đang vướng mắc
tại địa phương về phân cấp quản lý ngân sách, về cơ chế phân định và điều tiết, bổ
sung nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp tỉnh, huyện, xã; về quy trình
lập, thẩm định, quyết định, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách các cấp. Đặc
biệt, những học viên là cán bộ cấp huyện, xã sẽ được trang bị những kiến thức cơ

bản để nắm vững và giải quyết có phương pháp các vấn đề vướng mắc trong quá
trình lập, bảo vệ dự toán cũng như trong quan hệ với KBNN khi chấp hành, quyết
toán ngân sách cấp mình.
5). Hơn nữa, những học viên là cán bộ chuyên môn sẽ được trang bị những
kiến thức cơ bản, cả lý thuyết và thực hành, về kế toán công - một công cụ quản lý
không thể thiếu trong quản lý tài chính công.
Các tác giả trực tiếp và gián tiếp tham gia biên soạn bộ tài liệu này gồm:
PGS. TS. Đỗ Đức Minh, Phó Viện trưởng Viện Khoa học tài chính, Học viện Tài
chính, Bộ Tài chính; TS. Nguyễn Ngọc Tuyến, Phó Vụ trưởng, Vụ chính sách thuế,
Bộ Tài chính; Th.S. Trương Bá Tuấn, Vụ chính sách thuế, Bộ Tài chính; TS. Đặng
Văn Du, Trưởng khoa tài chính công, TS. Hoàng Thúy Nguyệt, Giảng viên chính,
TS. Hoàng Văn Bằng, Giảng viên chính, Th.S. Nguyễn Văn Luyện, giảng viên,
PGS. TS. Dương Đăng Chinh, Giảng viên cao cấp, Học viện Tài chính; TS.
Nguyễn Thị Hải Hà, Viện KHTC, Bộ Tài chính; Th.S. Vũ Cương, Giảng viên
chính,; Th.S. Phạm Hồng Vân, Giảng viên chính, Đại học Kinh tế quốc dân Hà
Nội; TS. Phạm Huy Tuấn Kiệt, chuyên gia tư vấn, Ms. Lê Nguyệt Anh, Chuyên gia
tư vấn của Dự án PFMRP của Bộ Tài chính;
Ban biên tập cũng đã nhận được sự giúp đỡ quý báu của Mr. Peter Brooke,
Cố vấn cao cấp của Ngân hàng thế giới và Dự án cải cách tài chính công (PFMRP)
của Bộ Tài chính, nguyên Bộ trưởng Bộ Tài chính Hồng Kông; PGS. TS. Đặng
Văn Thanh, Phó Chủ tịch Hiệp hội kế toán Việt Nam, Phó Chủ nhiệm Ủy ban
KT&NS, Quốc hội khóa XI; TS. Nguyễn Đình Tùng; nguyên Trưởng phòng ngân
sách huyện, xã - Vụ NSNN, Bộ Tài chính; TS. Bùi Đường Nghiêu; TS. Bùi Hà, Vụ
trưởng Vụ Kinh tế địa phương và lãnh thổ, Bộ KH&ĐT; PGS. TS. Phan Thị Thu
Hương, nguyên Vụ trưởng Vụ Khoa học, Giáo dục, Tài nguyên và Môi trường, Bộ
KH&ĐT; Mr. Phạm Hải, nguyên Vụ trưởng Vụ Kinh tế địa phương và lãnh thổ, Bộ
KH&ĐT; Mr. Phạm Thanh Tâm, nguyên Phó Vụ trưởng Vụ Kinh tế địa phương và
lãnh thổ, Bộ KH&ĐT.
Với sự nỗ lực cố gắng to lớn của tập thể các tác giả, của Ban quản lý Dự án
SLGP, các chuyên gia tư vấn về kế hoạch và tài chính của Dự án bộ tài liệu đã

hoàn thành, song, cũng không thể tránh khỏi những thiếu sót nhất định. Chúng tôi
xin giới thiệu Bộ tài liệu này và rất mong nhận được sự hợp tác chặt chẽ cũng như
những đóng góp của quý vị độc giả,cả trung ương và địa phương, để có thể biên
soạn hoàn chỉnh và đầy đủ hơn. Những nhu cầu về tài liệu và những ý kiến góp ý
xin vui lòng gửi về địa chỉ:
Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Dự án SLGP
Tầng 3, Nhà G
4
Số 2 Hoàng Văn Thụ, Ba Đình, Hà Nội
Điện thoại: 080 43092
Email :
Xin trân trọng cảm ơn và giới thiệu cùng bạn đọc.
Hà Nội, tháng 6 năm 2007
BQL DỰ ÁN SLGP
5
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BHXH : Bảo hiểm xã hội
BHYT : Bảo hiểm y tế
CPI : Chỉ số giá tiêu dùng
CQTC : Cơ quan tài chính
DNNN : Doanh nghiệp nhà nước
ĐVSDNS : Đơn vị sử dụng ngân sách
GDCK : Giao dịch chứng khoán
GDP : Tổng sản phẩm quốc nội
GNP : Tổng sản phẩm quốc dân
HCSN : Hành chính sự nghiệp
HĐND : Hội đồng nhân dân
HĐNVKB: Hoạt động nghiệp vụ kho bạc
KH&ĐT : Kế hoạch và đầu tư

KPTX : Kinh phí thường xuyên
KT&NS : Kinh tế và ngân sách
KT-XH : Kinh tế - xã hội
KTC : Kế toán công
LCT : Lệnh chi tiền
MTEF : Khung khổ chi tiêu trung hạn (còn gọi là Khung khổ ngân
sách trung hạn)
MTF&EF : Khung khổ tài chính và ngân sách (chi tiêu) trung hạn
MTFF : Khung khổ tài chính trung hạn
NHNN : Ngân hàng nhà nước
NS: Ngân sách
NSĐP : Ngân sách địa phương
NSNN : Ngân sách nhà nước
NSTW : Ngân sách trung ương
NSX : Ngân sách xã
PCI : Bình quân đầu người
PFMRP : Dự án cải cách tài chính công của Bộ Tài chính
PT&DB : Phân tích và dự báo
PTKTXH : Phát triển kinh tế - xã hội (kế hoạch)
6
QLNN : Quản lý nhà nước
SLGP : Dự án Nâng cao năng lực chính quyền địa phương
(Strengthening Local Government Project, mã số SLGP -
00039111, do UNDP tài trợ cho Bộ KH&ĐT)
SXKD : Sản xuất kinh doanh
TCC : Tài chính công
TCNN : Tài chính nhà nước
TSCĐ : Tài sản cố định
TTCK : Thị trường chứng khoán
TTVĐT : Thanh toán vốn đầu tư

UBCKNN : Ủy ban chứng khoán nhà nước
UBND : Ủy ban nhân dân
UNCDF : Quỹ phát triển cơ bản Liên hợp quốc
UNDP : Chương trình phát triển Liên hợp quốc
WB : Ngân hàng thế giới
7
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU 1
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 5
MỤC LỤC 7
Phần 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ
QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Ở
ĐỊA PHƯƠNG 16
Chương 1. TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG 17
1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, BẢN CHẤT TÀI CHÍNH CÔNG 17
1.2. CÁC BỘ PHẬN HỢP THÀNH CỦA TÀI CHÍNH CÔNG 19
1.2.1. Xét theo chủ thể quản lý trực tiếp 19
1.2.2. Xét theo nội dung quản lý 20
1.3. VAI TRÒ CỦA TÀI CHÍNH CÔNG 21
1.3.1. Vai trò đảm bảo nguồn lực duy trì sự tồn tại và hoạt động của
bộ máy nhà nước 21
1.3.2. Vai trò là công cụ để nhà nước tác động vào nền KT-XH một
cách phù hợp với các quy luật khách quan 22
1.3.3. Vai trò là công cụ để nhà nước điều tiết bảo đảm công bằng
xã hội, bổ khuyết cho các khuyết tật của thị trường, góp phần
bảo vệ môi trường 22
Chương 2. QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 23
2.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 23
2.1.1. Khái niệm quản lý TCC 23
2.1.2. Đặc điểm của quản lý TCC 24

2.2. NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA QUẢN LÝ TÀI CHÍNH
CÔNG 25
2.2.1. Quản lý NSNN 25
2.2.2. Quản lý các quỹ TCC ngoài NSNN 27
2.3. TỔ CHỨC BỘ MÁY QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 27
2.3.1. Căn cứ và nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCC 27
2.3.2. Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý TCC 28
2.4. CÁC CÔNG CỤ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 32
8
Chương 3. KẾ TOÁN CÔNG 33
3.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NHIỆM VỤ CỦA KẾ TOÁN CÔNG 33
3.1.1. Những khái niệm cơ bản. 33
3.1.2. Đặc điểm của kế toán công 34
3.1.3. Nhiệm vụ của kế toán công 34
3.1.4. Đối tượng kế toán công 35
3.2. CÁC BỘ PHẬN HỢP THÀNH CỦA KẾ TOÁN CÔNG 35
3.2.1. Kế toán HCSN 36
3.2.2. Kế toán NSNN 37
3.2.3. Kế toán tài chính và ngân sách xã 38
3.2.4. Kế toán ở một số đơn vị đặc thù 38
Phần 2. PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO KINH
TẾ TÀI CHÍNH 39
Chương 1. NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ PHÂN TÍCH
VÀ DỰ BÁO KINH TẾ, TÀI CHÍNH 40
1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO
KINH TẾ, TÀI CHÍNH 40
1.1.1. Khái quát về PT&DB 40
1.1.2. Các hình thức PT&DB 41
1.1.3. Vai trò của PT&DB 42
1.1.4. Các nguyên tắc của PT&DB 45

1.1.5. Các phương pháp PT&DB kinh tế và tài chính 45
1.1.6. Các công cụ PT&DB 47
1.2. MÔ HÌNH VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CHỦ YẾU KHI XÂY DỰNG
MÔ HÌNH PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO 47
1.2.1. Khái quát về mô hình dự báo 47
1.2.2. Cơ sở lý thuyết để xây dựng mô hình PT&DB 48
1.2.3. Các giả định chủ yếu 48
1.2.4. Các yêu cầu chủ yếu đối với một mô hình dự báo 50
Chương 2. KINH TẾ LƯỢNG VÀ VIỆC SỬ DỤNG KINH TẾ
LƯỢNG VÀO PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO KINH
TẾ, TÀI CHÍNH 52
2.1. KHÁI QUÁT VỀ KINH TẾ LƯỢNG 52
2.1.1. Kinh tế lượng là gì? 52
2.1.2. Mối quan hệ giữa kinh tế lượng và các bộ môn học thuật
khác 52
2.1.3. Phương pháp luận của kinh tế lượng 52
9
2.1.4. Đối tượng và nội dung nghiên cứu của kinh tế lượng 53
2.2. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA MÔ HÌNH HỒI QUI 54
2.2.1. Mô hình hồi qui 54
2.2.2. Số liệu trong mô hình hồi qui 54
2.2.3. Hệ phương trình 55
2.3. HỒI QUI VỚI BIẾN GIẢ 56
2.3.1. Mô hình hồi qui với biến giải thích là biến giả 56
2.3.2. Hồi qui một biến lượng và một biến chất 57
2.3.3. Hồi qui với một biến lượng và nhiều biến chất 57
2.3.4. Thủ tục biến giả 58
Chương 3. XÂY DỰNG MÔ HÌNH PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO 59
3.1. CÁC LOẠI MÔ HÌNH PT&DB KINH TẾ 59
3.1.1. Mô hình chuỗi thời gian (time-series model) 59

3.1.2. Mô hình cân bằng tổng thể (General Equilibrium Model) 59
3.1.3. Các mô hình kinh tế lượng vĩ mô (Macroecometrics Model) 60
3.1.4. Đánh giá tóm tắt 64
3.2. PHÂN TÍCH, DỰ BÁO KINH TẾ THÔNG QUA MÔ HÌNH
KINH TẾ LƯỢNG 65
3.2.1. Khái quát 65
3.2.2. Quy trình PT&DB qua mô hình kinh tế lượng 66
3.2.3. Điều kiện xây dựng mô hình PT&DB 72
3.3. XÂY DỰNG MÔ HÌNH PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO KINH TẾ
TÀI CHÍNH CẤP TỈNH 77
3.3.1. Mục tiêu 77
3.3.2. Sản phẩm đầu ra 77
3.3.3. Yêu cầu về sản phẩm 78
3.3.4. Công việc chủ yếu cần triển khai 78
Chương 4. MỘT SỐ CHỈ TIÊU KINH TẾ, TÀI CHÍNH VĨ
MÔ CƠ BẢN 82
4.1. GIỚI THIỆU 82
4.2. CÁC LOẠI CHỈ TIÊU KINH TẾ, TÀI CHÍNH 82
4.2.1. Các chỉ tiêu tổng hợp 83
4.2.2. Các chỉ tiêu phản ánh cơ cấu của nền kinh tế 83
4.2.3. Các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả sản xuất xã hội 84
4.2.4. Các chỉ tiêu phản ánh các quan hệ cân đối lớn của nền kinh tế 84
4.2.5. Các chỉ tiêu về tài chính, ngân sách và tiền tệ 85
4.3. ĐỌC, HIỂU ĐÚNG Ý NGHĨA, CÁCH XÁC ĐỊNH MỘT SỐ
CHỈ TIÊU QUAN TRỌNG 85
10
4.3.1. Tổng sản phẩm quốc nội 85
4.3.2. Tổng sản phẩm quốc nội và tổng sản phẩm quốc dân 88
4.3.3. Chỉ số lạm phát 90
4.3.4. GDP và vấn đề so sánh theo giá năm gốc 92

4.3.5. Tăng trưởng, phát triển kinh tế và GDP bình quân đầu người 92
4.4. SỬ DỤNG KẾT QUẢ PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO VÀO
HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH 93
4.4.1. Các biến chính sách chủ yếu 93
4.4.2. Ứng dụng kết quả PT&DB vào hoạch định chính sách 94
Phần 3. KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH VÀ
NGÂN SÁCH TRUNG HẠN 97
Chương 1. TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH TRUNG HẠN VÀ
CHI TIÊU TRUNG HẠN 98
1.1. GIỚI THIỆU CHUNG 98
1.1.1. Khái niệm 98
1.1.2. Phạm vi 98
1.1.3. Các đặc trưng chủ yếu 99
1.1.4. Ý nghĩa, vai trò 101
1.2. NỘI DUNG CHÍNH CỦA MTFF&EF 104
1.2.1. Khung khổ tài chính trung hạn 104
1.2.2. Khung khổ chi tiêu trung hạn 105
1.2.3. Hồ sơ 105
1.3. QUY TRÌNH CƠ BẢN 106
1.4. CÁC ĐIỀU KIỆN TRIỂN KHAI 111
1.4.1. Thông tin cần thiết 111
1.4.2. Các yêu cầu công tác 111
1.4.3. Quyết định chính trị, truyền thông và nâng cao năng lực 112
Chương 2. NHỮNG VẤN ĐỀ KỸ THUẬT CƠ BẢN 113
2.1. XÂY DỰNG CÁC BÁO CÁO 113
2.1.1. Phần A - Xác định khung cảnh và nguồn lực 113
2.1.2. Phần B - Kế hoạch chi tiêu trung hạn 115
2.1.3. Phần C- Mục tiêu và Chính sách then chốt 116
2.2. KỸ THUẬT CHỦ YẾU 119
2.2.1. Rà soát, tóm tắt chức năng, nhiệm vụ 120

2.2.2. Xác định giới hạn trần chi tiêu 120
2.2.3. Xây dựng các mục tiêu chiến lược 122
11
2.2.4. Đánh giá chính sách, chiến lược và kế hoạch phát triển 122
2.2.5. Xác định các đầu ra và các hoạt động 124
2.2.6. Tính toán chi phí cho các hoạt động và các đầu ra 125
2.2.7. Phân tích chi phí cam kết và dự kiến chi tiêu 126
2.2.8. Lựa chọn và quyết định ưu tiên 128
2.2.9. Xác định trách nhiệm và liên kết hoạt động 130
2.2.10. Đánh giá tính khả thi của các đề xuất 130
Chương 3. VAI TRÒ, TRÁCH NHIỆM CỦA UBND VÀ
HĐND 132
3.1. VAI TRÒ, TRÁCH NHIỆM VÀ THẨM QUYỀN CỦA HĐND
VÀ UBND 132
3.2. NHỮNG VƯỚNG MẮC THƯỜNG GẶP VÀ CÁCH GIẢI
QUYẾT 133
3.2.1. Những vấn đề thường gặp khi xây dựng MTEF cấp tỉnh 133
3.2.2. Những vướng mắc đã xảy ra trong quá trình triển khai tại các
tỉnh thí điểm MTEF ở Việt Nam 134
3.3. ĐIỀU KIỆN TRIỂN KHAI MTEF CẤP TỈNH 135
3.3.1. Các bài học rút ra từ những tỉnh đã thực hiện thí điểm 135
3.3.2. Các yêu cầu cơ bản để triển khai MTEF 136
3.3.3. Một số thuật ngữ trong quản lý chi tiêu công hiện đại 139
Phần 4. PHÂN CẤP VÀ QUẢN LÝ TÀI
CHÍNH, NGÂN SÁCH 142
Chương 1. PHÂN CẤP QUẢN LÝ TÀI CHÍNH, NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC CÁC CẤP 143
1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ 143
1.1.1. Nhận thức tổng quát về phân cấp 143
1.1.2. Những nội dung cơ bản của phân cấp quản lý tài chính, ngân

sách 146
1.1.3. Mục tiêu, nguyên tắc cơ bản của phân cấp quản lý NSNN 148
1.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN 151
1.2.1. Phân cấp quyền quyết định ban hành chính sách, chế độ, định
mức chi tiêu 151
1.2.2. Phân định rõ quyền quyết định dự toán và phân bổ NSNN
giữa Quốc hội và HĐND các cấp 152
1.2.3. Phân cấp thẩm quyền ban hành chính sách, chế độ quản lý
các nguồn thu tài chính 152
1.2.4. Phân cấp nguồn thu giữa NSTW và NSĐP các cấp 153
1.2.5. Phân cấp trong lập và duyệt quyết toán NSNN 155
12
1.2.6. Phân định thẩm quyền và trách nhiệm quản lý NSNN giữa
các cấp ngân sách 156
1.3. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA 160
1.3.1. Đánh giá kết quả phân cấp quản lý tài chính, ngân sách ở
nước ta hiện nay 160
1.3.2. Những vấn đề đặt ra 163
Chương 2. LẬP, THẨM ĐỊNH, QUYẾT ĐỊNH DỰ TOÁN VÀ
QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 168
2.1. QUY TRÌNH NGÂN SÁCH 168
2.1.1. Khái quát về quy trình ngân sách 168
2.1.2. Lịch biểu trong quy trình ngân sách địa phương 169
2.2. XÂY DỰNG DỰ TOÁN 171
2.2.1. Mục tiêu, nguyên tắc xây dựng dự toán NSNN 171
2.2.2. Những nội dung chủ yếu 172
2.2.3. Biểu mẫu cần thực hiện 174
2.2.4. Những vấn đề cần lưu ý khi xây dựng dự tóan NSĐP 174
2.3. PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN 177
2.3.1. Phân bổ, giao dự toán chi đầu tư phát triển 177

2.3.2. Phân bổ, giao dự toán chi thường xuyên 177
2.3.3. Phân bổ, giao ngân sách CTMT và các nội dung khác 178
2.4. CHẤP HÀNH NGÂN SÁCH 179
2.4.1. Tổ chức quản lý, điều hành ngân sách 179
2.4.2. Cấp phát, thanh toán các khoản chi ngân sách 180
2.5. QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCH 180
2.5.1. Thẩm quyền và trách nhiệm các cơ quan, đơn vị trong lập,
xét duyệt, thẩm tra và phê chuẩn quyết toán ngân sách 180
2.5.2. Nội dung xét duyệt và thẩm định quyết toán 185
2.6. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA VÀ BIỆN PHÁP XỬ LÝ 189
2.6.1. Những vấn đề đặt ra 189
2.6.2. Biện pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả quản lý ngân sách
địa phương 191
Chương 3. TÀI CHÍNH, NGÂN SÁCH XÃ, PHƯỜNG, THỊ
TRẤN 195
3.1. NGÂN SÁCH XÃ 195
3.1.1. Thu ngân sách xã 195
3.1.2. Chi ngân sách xã 197
3.2. QUY TRÌNH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ 199
13
3.2.1. Lập dự toán ngân sách xã 199
3.2.2. Chấp hành ngân sách xã 200
3.2.3. Kế toán và quyết toán ngân sách xã 204
3.3. TÀI CHÍNH KHÁC CỦA XÃ 205
3.3.1. Các quỹ công chuyên dùng của xã 205
3.3.2. Hoạt động tài chính các sự nghiệp của xã 206
3.3.3. Các hoạt động tài chính của thôn bản 206
3.3.4. Các hoạt động tài chính khác của xã 207
Chương 4. CÔNG KHAI TÀI CHÍNH, NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG 208

4.1. KHÁI QUÁT VỀ CÔNG KHAI TÀI CHÍNH, NGÂN SÁCH 208
4.1.1. Mục đích công khai tài chính 208
4.1.2. Nguyên tắc công khai tài chính 208
4.1.3. Đối tượng, phạm vi áp dụng công khai tài chính 208
4.1.4. Hình thức công khai tài chính 208
4.1.5. Nội dung cơ bản về công khai minh bạch ở cấp cơ sở 209
4.2. NỘI DUNG CÔNG KHAI TÀI CHÍNH, NGÂN SÁCH 210
4.2.1. Công khai tài chính đối với các cấp ngân sách 210
4.2.2. Công khai tài chính đối với các đơn vị dự toán ngân sách 214
4.2.3. Công khai tài chính đối với quỹ tài chính có nguồn từ NSNN 215
4.2.4. Công khai tài chính đối với quỹ tài chính có nguồn thu từ các
khoản đóng góp của nhân dân 216
4.2.5. Công khai hỗ trợ trực tiếp của NSNN đối với cá nhân, dân cư 217
4.3. NHỮNG BẤT CẬP TRONG CÔNG KHAI NGÂN SÁCH VÀ
ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP XỬ LÝ 219
4.3.1. Những bất cập do các thao tác nghiệp vụ 219
4.3.2. Những bất cập về trình tự, thủ tục pháp lý 220
4.3.3. Thiết lập quy trình mới về lập ngân sách đáp ứng yêu cầu
công khai, minh bạch 222
Phần 5. KẾ TOÁN CÔNG 227
Chương 1. KẾ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 228
1.1. GIỚI THIỆU CHUNG VỀ KẾ TOÁN NSNN 228
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, nhiệm vụ của kế toán NSNN 228
1.1.2. Nội dung kế toán NSNN 228
1.1.3. Tổ chức công tác kế toán NSNN 229
1.2. CÁC NGHIỆP VỤ KẾ TOÁN CHỦ YẾU 230
1.2.1. Kế toán thu NSNN 230
14
1.2.2. Kế toán chi NSNN 233
1.2.3. Kế toán ghi thu, ghi chi NSNN 237

1.2.4. Kế toán cân đối thu chi NSNN 238
Chương 2. KẾ TOÁN HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP 241
2.1. GIỚI THIỆU CHUNG VỀ KẾ TOÁN HCSN 241
2.1.1. Khái niệm 241
2.1.2. Đặc điểm 241
2.1.3. Nhiệm vụ 241
2.1.4. Nội dung cơ bản của kế toán HCSN 241
2.1.5. Tổ chức công tác kế toán HCSN 242
2.2. KẾ TOÁN TÀI SẢN, VẬT TƯ, HÀNG HÓA 248
2.2.1. Kế toán chi tiết vật tư, hàng hóa 248
2.2.2. Kế toán tổng hợp vật tư, sản phẩm, hàng hóa 250
2.3. KẾ TOÁN TSCĐ 253
2.3.1. Khái niệm, đặc điểm TSCĐ 253
2.3.2. Phân loại TSCĐ 254
2.3.3. Nhiệm vụ của kế toán TSCĐ 254
2.3.4. Kế toán chi tiết TSCĐ 255
2.3.5. Kế toán tổng hợp TSCĐ 258
2.4. KẾ TOÁN THANH TOÁN 266
2.4.1. Những vấn đề chung về kế toán thanh toán. 266
2.4.2. Kế toán các khoản nợ phải thu. 267
2.4.3. Kế toán các khoản nợ phải trả 275
2.4.4. Kế toán thanh toán nội bộ 283
2.5. KẾ TOÁN THU, CHI HOẠT ĐỘNG TẠI ĐƠN VỊ HCSN 285
2.5.1. Khái quát về các hoạt động trong đơn vị HCSN 285
2.5.2. Phương pháp hạch toán các hoạt động thu, chi hành chính sự
nghiệp 286
2.5.3. Các bút toán chủ yếu hạch toán nguồn kinh phí 287
2.5.4. Hạch toán chi hoạt động 288
1). Tài khoản sử dụng 288
2). Các bút toán chủ yếu về hạch toán chi hoạt động 289

2.5.5. Hạch toán kết chuyển chi phí và xử lý chênh lệch thu, chi
thường xuyên 290
2.5.6. Kế toán các khoản thu (thu phí, lệ phí, thu khác ) 291
Chương 3. KẾ TOÁN NGÂN SÁCH VÀ TÀI CHÍNH XÃ 292
3.1. GIỚI THIỆU CHUNG VỀ KẾ TOÁN NGÂN SÁCH VÀ TÀI
CHÍNH XÃ 292
15
3.1.1. Khái quát về kế toán ngân sách và tài chính xã 292
3.1.2. Nhiệm vụ của kế toán ngân sách và tài chính xã 296
3.1.3. Nội dung công việc kế toán 297
3.1.4. Kế toán trưởng hoặc phụ trách kế toán 297
3.2. CHỨNG TỪ KẾ TOÁN 298
3.2.1. Lập chứng từ kế toán 299
3.2.2. Nội dung chứng từ kế toán và ký chứng từ kế toán 299
3.2.3. Kiểm tra chứng từ kế toán 300
3.2.4. Các hành vi bị nghiêm cấm về chứng từ kế toán 300
3.2.5. Chứng từ kế toán sao chụp 301
3.3. SỔ KẾ TOÁN VÀ HÌNH THỨC KẾ TOÁN 303
3.3.1. Sổ kế toán và hệ thống sổ kế toán 303
3.3.2. Hình thức kế toán 304
3.3.3. Trình tự và phương pháp ghi sổ kế toán theo hình thức kế
toán Nhật ký - Sổ Cái 306
3.3.4. Mở sổ, khóa sổ kế toán 307
3.3.5. Sửa chữa sai sót trên sổ kế toán 310
3.3.6. Điều chỉnh số liệu kế toán khi chỉnh lý quyết toán năm 312
3.4. BÁO CÁO TÀI CHÍNH VÀ BÁO CÁO QUYẾT TOÁN 312
3.4.1. Mục đích lập báo cáo tài chính và báo cáo quyết toán 312
3.4.2. Số lượng báo cáo, thời hạn nộp báo cáo tài chính 313
3.4.3. Trách nhiệm lập, gửi và phê duyệt báo cáo tài chính và báo
cáo quyết toán 314

TÀI LIỆU THAM KHẢO 315
PHỤ LỤC 318
16
Phần 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ
QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Ở
ĐỊA PHƯƠNG
17
Chương 1. TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG
1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, BẢN CHẤT TÀI CHÍNH CÔNG
Cho dù tài chính công là một thuật ngữ khá thông dụng ở các nước công
nghiệp phát triển nhưng chỉ thực sự xuất hiện ở nước ta khoảng hơn 10 năm nay.
Trước đây, trong kinh tế kế hoạch hoá tập trung, các hình thức sở hữu tập thể và sở
hữu nhà nước chiếm vị trí thống trị, Nhà nước bao trùm gần như toàn bộ không
gian KT-XH. Nhà nước chăm lo hầu hết đời sống cán bộ, từ lúc sinh ra đến khi qua
đời thông qua hệ thống phân phối tem phiếu và theo giá do nhà nước quy định, từ
việc ăn, mặc, ở, đi lại, ốm đau Trong bối cảnh đó, tài chính nhà nước đồng nghĩa
với tài chính công, không cần thiết phải có thuật ngữ tài chính công. Từ khi thực
hiện đường lối đổi mới (1986), phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN,
thì thuật ngữ tài chính công mới có điều kiện xuất hiện, mà đúng hơn là du nhập từ
các nền kinh tế thị trường.
Sau hơn 20 năm đổi mới, Nhà nước đã giảm mạnh bao cấp, các cơ chế thị
trường hóa và xã hội hoá đã được hình thành và ngày càng mở rộng để thu hút các
nguồn lực đa dạng của nền kinh tế cho phát triển, phạm vi can thiệp của tài chính
nhà nước dần được thu hẹp lại, thuật ngữ tài chính công dần được hình thành và sử
dụng rộng rãi. Tuy nhiên, khi quan niệm về tài chính công (TCC), xuất phát từ
nhiều cách tiếp cận và vì nhiều lý do nên hiện nay có khá nhiều quan điểm khác
nhau.
Có quan điểm cho rằng: “TCC là một bộ phận của tài chính nói chung và
của tài chính nhà nước nói riêng
1

”. Theo đó, tài chính nhà nước (TCNN) có một
phạm vi rộng lớn, bao quát toàn bộ những quan hệ tài chính của Nhà nước, do Nhà
nước làm chủ, điều chỉnh. TCC chỉ là một bộ phận của TCNN, cho dù đó là bộ
phận quan trọng và bao gồm hầu hết các bộ phận cấu thành của TCNN, chỉ trừ tài
chính các DNNN.
2
Cũng có quan điểm đồng nhất TCC với TCNN khi cho rằng: “TCC trước
hết là tài chính - tài chính của nhà nước, được hiểu là tài chính của các chủ thể
công
3
”; Hoặc: “TCC hiểu theo nghĩa rộng chính là tài chính của khu vực công cộng
mà nhà nước là người đại diện nên còn gọi là TCNN
4
”. Theo đó, những quan hệ tài
chính nào liên quan đến Nhà nước, thuộc sở hữu nhà nước thì đều là TCC hoặc
TCNN. TCC hay TCNN chỉ là những tên gọi khác nhau, thể hiện cùng một nội
dung đó là sự phản ánh các quan hệ tài chính thuộc Nhà nước, của Nhà nước, do
Nhà nước điều chỉnh.
Lại có quan điểm cho rằng phạm vi TCC rộng hơn TCNN, bao trùm TCNN
và đưa ra ý tưởng đồng nhất TCC với tài chính quốc gia. Những gì thuộc về quốc
gia là thuộc về TCC. Theo đó, “ công quỹ trong TCC được mặc định là quỹ chung
của cả nước; TCC là tổng thể các quan hệ tiền tệ có liên quan đến việc tạo lập và
chi dùng quỹ tiền tệ chung của cả nước (quốc gia)
5
.” Chính vì vậy, quan điểm này
cho rằng “không chỉ riêng DNNN mà mọi doanh nghiệp, mọi loại bảo hiểm đều
nằm trong phạm vi TCC.
5
”
Cũng có quan điểm cho rằng, tùy theo mục đích sử dụng nguồn tài chính mà

phân biệt TCC với tài chính tư. Theo quan điểm này, TCC phục vụ cho các mục
đích chung của quốc gia, cộng đồng, tổ chức kinh tế thuộc sở hữu công cộng, tổ
18
chức xã hội. Theo đó, thuộc về TCC có ngân sách nhà nước (NSNN), các quỹ
TCNN, các quỹ của các tổ chức xã hội và tài chính các DNNN (DNNN, bao gồm
cả các ngân hàng thương mại, các công ty bảo hiểm thuộc sở hữu nhà nước). Tài
chính tư là tài chính phục vụ cho các mục đích kinh tế tư nhân, hộ gia đình. Thuộc
về tài chính tư có tài chính các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân, tài chính các hộ
gia đình. Cũng theo quan điểm này, nếu dựa vào tiêu thức sở hữu nguồn tài chính
thì có thể phân biệt TCNN với tài chính phi nhà nước. TCNN thuộc sở hữu nhà
nước, phục vụ hoạt động của bộ máy nhà nước để thực hiện các chức năng, nhiệm
vụ của nhà nước, đồng thời phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội. Theo đó, TCNN
bao gồm NSNN, tín dụng nhà nước, tài chính của các cơ quan hành chính nhà
nước, tài chính các đơn vị thuộc Nhà nước quản lý như DNNN, các đơn vị sự
nghiệp nhà nước, các tổ chức tài chính trung gian thuộc sở hữu nhà nước như
NHNN (NHNN), ngân hàng thương mại quốc doanh, công ty bảo hiểm, công ty
chứng khoán thuộc sở hữu nhà nước; các quỹ TCNN khác như quỹ dự trữ quốc gia,
quỹ dự trữ ngoại tệ, BHXH, hỗ trợ phát triển Theo đó, các quỹ điều hòa lưu thông
tiền tệ, quỹ tiền gửi bắt buộc (là những quỹ điều hành nghiệp vụ của hệ thống ngân
hàng) cũng thuộc TCNN
6
.
Để hiểu rõ khái niệm tài chính công, cần thống nhất nhận thức rằng TCC là
tài chính của Nhà nước (trung ương), các cấp chính quyền địa phương, các đơn vị
hành chính, đơn vị sự nghiệp ở trung ương và địa phương. TCC phản ánh các quan
hệ kinh tế - tiền tệ phát sinh trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ
tập trung của các “chủ thể công” - khác biệt với tài chính của các chủ thể là cá nhân,
hộ gia đình, hoặc doanh nghiệp - TCC phục vụ các hoạt động vì lợi ích cộng đồng
và chịu sự điều chỉnh của hệ “luật công”. Hoạt động TCC là hoạt động tạo lập và sử
dụng các quỹ tiền tệ gắn liền với các chủ thể công mà trong đó NSNN là bộ phận

cấu thành quan trọng nhất.
Về nội dung, TCC bao gồm: (i) Thu, chi NSNN (trung ương và địa
phương); (ii) Các quỹ tài chính ngoài NSNN có liên quan đến lợi ích công cộng
(quỹ dự trữ tài chính nhà nước, quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ bảo hiểm y tế, quỹ hỗ trợ
người nghèo ); (iii) Tài chính của các cơ quan công quyền (tài chính phục vụ bộ
máy quản lý hành chính nhà nước); (iv) Tài chính của các đơn vị (có tổ chức hoặc
không tổ chức theo mô hình doanh nghiệp) hoạt động cung cấp hàng hóa, dịch vụ
công cộng (trường học, bệnh viện, doanh nghiệp hoạt động công ích ). Nói cách
khác, TCC được cấu thành bởi hệ thống thuế, phí và lệ phí, hệ thống NSNN, hệ
thống bảo hiểm và an sinh xã hội, hệ thống các đơn vị quản lý hành chính nhà nước
các cấp, các đơn vị sự nghiệp công cung cấp các dịch vụ công như giáo dục, y tế,
văn hoá, hoặc các dịch vụ công ích khác và các quỹ tài chính phục vụ lợi ích cộng
đồng không mang tính chất kinh doanh.
Về bản chất, TCC có bản chất kinh tế và bản chất chính trị. Bản chất kinh tế
của TCC thể hiện ở các quan hệ lợi ích kinh tế giữa các chủ thể công với nhau và
với các chủ thể khác trong xã hội. Bản chất kinh tế của TCC được bộc lộ trong quá
trình phân phối của cải vật chất giữa các chủ thể công và giữa chủ thể công với các
chủ thể khác trong nền kinh tế qua việc nộp thuế, phí, lệ phí hoặc thực hiện các
nghĩa vụ công ích do nhà nước hoặc địa phương quy định, qua việc đóng học phí,
viện phí, BHXH
Bản chất kinh tế của TCC không tách rời bản chất chính trị. Bản chất chính
trị của TCC gắn liền với bản chất nhà nước của giai cấp cầm quyền và giải thích lý
19
do ra đời, điều kiện tồn tại, mục tiêu, sứ mạng mà TCC phụng sự, đó là lợi ích của
nhà nước của giai cấp cầm quyền. Lợi ích đó nếu phù hợp với lợi ích của đại đa số
nhân dân thì hệ thống TCC sẽ phục vụ lợi ích của người dân một cách tốt nhất.
Ngược lại, nếu lợi ích của giai cấp cầm quyền không đại diện cho lợi ích
của nhân dân lao động, hoặc lực lượng nắm quyền không chú ý đến lợi ích của
người dân thì hệ thống TCC sẽ được thiết kế với chính sách sưu cao, thuế nặng, với
cơ chế chi tiêu không công bằng, chủ yếu phục vụ lợi ích của các tầng lớp giàu có,

hệ thống an sinh xã hội, hệ thống thu phí giáo dục, phòng chữa bệnh đắt đỏ, ngăn
cản cơ hội tiếp cận sử dụng dịch vụ công cộng của người dân bình thường và các
tầng lớp khó khăn.
Nghiên cứu khái niệm, bản chất, chức năng, vai trò tài chính công không
những giúp củng cố nhận thức mà còn sẽ cung cấp những luận cứ xác đáng, tạo cơ
sở cho việc nghiên cứu đổi mới cơ chế quản lý, chế độ, chính sách, hoặc đổi mới cơ
cấu thu, chi của hệ thống tài chính công nhằm sử dụng hiệu quả các công cụ tài
chính phù hợp với quá trình phát triển kinh tế thị trường, bảo đảm công bằng xã hội,
tôn trọng lợi ích chính đáng của giai cấp cầm quyền và của nhân dân lao động.
Nghiên cứu tài chính công có nội dung quan trọng là nghiên cứu cơ chế,
chính sách huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính thuộc sở hữu công do các
chủ thể công nắm giữ, quản lý.
1.2. CÁC BỘ PHẬN HỢP THÀNH CỦA TÀI CHÍNH CÔNG
Về cấu trúc, tài chính công được cấu thành bởi hệ thống thuế, phí, lệ phí, hệ
thống NSNN, hệ thống bảo hiểm và an sinh xã hội, hệ thống các đơn vị quản lý
hành chính nhà nước các cấp, các đơn vị sự nghiệp công cung cấp các dịch vụ công
như giáo dục, y tế, văn hoá
Để hiểu chi tiết hơn về cấu trúc của tài chính công, cần xem xét theo những
tiêu chí khác nhau như sau.
1.2.1. Xét theo chủ thể quản lý trực tiếp
Xét theo chủ thể quản lý trực tiếp, TCC bao gồm: Tài chính chung của Nhà
nước và Tài chính của các đơn vị sử dụng kinh phí.
1). Tài chính chung của Nhà nước
Tài chính chung của Nhà nước tồn tại và hoạt động gắn liền với việc tạo lập
và sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước nhằm phục vụ cho hoạt động của
bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nước.
Theo tính chất của các quỹ tiền tệ, tài chính chung của Nhà nước bao gồm
các bộ phận: NSNN và các quỹ ngoài NSNN, cả trung ương và địa phương.
Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là Nhà nước - Chính phủ và chính quyền
địa phương các cấp. Việc quản lý được thực hiện thông qua các cơ quan chức năng

chuyên môn của Nhà nước (cơ quan tài chính, Kho bạc nhà nước, Thuế, Hải
quan, ). Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ ngoài NSNN là các cơ quan nhà nước
được Nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và quản lý các quỹ đó.
20
2). Tài chính của các đơn vị sử dụng kinh phí
Có 2 loại hình đối với sử dụng kinh phí là: Các cơ quan quản lý hành chính
nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập.
Tài chính của các cơ quan quản lý nhà nước quản lý kinh phí hoạt động của
các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước, bảo đảm về nguồn tài chính để hệ thống quản
lý hành chính nhà nước vận hành và thực hiện các cng, nhiệm vụ lập pháp, hành
pháp và tư pháp từ trung ương đến địa phương. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính
các cơ quan quản lý nhà nước chính là thủ trưởng của các cơ quan đó.
Tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập quản lý các nguồn tài chính
(thu, chi) để duy trì và phát triển sự hoạt động cung cấp các dịch vụ công phục vụ
cho sự phát triển chung của nền KT-XH. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các đơn
vị sự nghiệp công lập là thủ trưởng đơn vị.
1.2.2. Xét theo nội dung quản lý
Xét theo nội dung quản lý, TCC bao gồm:
1). Ngân sách nhà nước
NSNN là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống TCC.
NSNN là một hệ thống bao gồm các cấp ngân sách phù hợp với hệ thống chính
quyền nhà nước các cấp. Việc quản lý NSNN phải tuân theo một chu trình đã được
ghi rõ trong Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này. Đặc trưng cơ
bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng NSNN là mang tính pháp lý cao, gắn
liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là
chủ yếu.
2). Tín dụng nhà nước
Tín dụng nhà nước bao gồm cả hoạt động đi vay và cho vay của Nhà nước.
Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ qua hình thức
tín dụng Nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả.

3). Các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN
Các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà
nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử
lý những biến động bất thường trong quá trình PTKTXH; và để hỗ trợ thêm cho
NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn lực tài chính.
Hiện nay ở nước ta hệ thống các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN đã và
đang được sắp xếp lại và bao gồm các quỹ chủ yếu sau:
- Quỹ Dự trữ quốc gia (dưới hình thức hiện vật)
- Quỹ Dự trữ tài chính
- Quỹ Dự trữ ngoại hối (do NHNN quản lý)
- Quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài
- Quỹ Bảo hiểm xã hội (bao gồm cả BHYT đã được sáp nhập).
21
- Quỹ quốc gia giải quyết việc làm và Quỹ tín dụng đào tạo. Hiện nay 2
quỹ này đã được sáp nhập vào Ngân hàng chính sách xã hội. Ngân hàng
chính sách xã hội là cơ quan quản lý nguồn tài chính sử dụng cho các
mục tiêu kể trên.
- Ngân hàng phát triển Việt Nam
- Quỹ Phòng chống ma tuý
- Hệ thống các quỹ môi trường (đã được thành lập ở Hà Nội, Thành phố
Hồ Chí Minh, ngành than)
- Quỹ đầu tư xây dựng CSHT ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương (7 địa phương) và một số quỹ khác.
Ở các quốc gia khác nhau, thậm chí ngay trong một quốc gia, giữa các thời
kỳ phát triển khác nhau, việc tổ chức bao nhiêu quỹ tài chính nhà nước ngoài
NSNN là không giống nhau. Điều đó phụ thuộc vào mức độ PTKTXH, trình độ
quản lý TCNN của các quốc gia trong các thời kỳ lịch sử nhất định.
Từ các cách phân loại trên đây của TCC có thể rút ra nhận xét rằng: nguồn
vốn của TCC bao gồm các nguồn NSNN và ngoài NSNN. Trong đó, nguồn NSNN
có quy mô lớn nhất và giữ vai trò quyết định đến phạm vi cũng như hiệu quả hoạt

động của TCC. Tuy vậy, trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, phát huy
quyền tự chủ của các ngành, các địa phương và các đơn vị cơ sở, thực hiện phương
châm đa dạng hoá các nguồn vốn cho sự PTKTXH, các nguồn vốn ngoài NSNN
cũng giữ một vị trí hết sức quan trọng.
1.3. VAI TRÒ CỦA TÀI CHÍNH CÔNG
Với quy mô mỗi ngày một lớn hơn trong các quan hệ kinh tế - tài chính, tài
chính công luôn chiếm vị trí đáng kể ở nước ta cũng như hầu hết các nước trên thế
giới. Thông qua các chính sách, cơ chế cụ thể, vai trò của tài chính công luôn chiếm
vị trí quan trọng trong việc thiết lập và hoạch định các đường lối PTKTXH trong
các nền kinh tế và được thể hiện chủ yếu qua 3 điểm chính là (i) duy trì sự tồn tại và
hoạt động của bộ máy nhà nước và các cấp chính quyền địa phương các cấp, bảo
đảm an ninh, quốc phòng, trật tự và an toàn xã hội; (ii) là công cụ để nhà nước tác
động vĩ mô (và vi mô) vào nền KT-XH, bảo đảm công bằng và phù hợp với các
quy luật khách quan; (iii) là công cụ để nhà nước thực hiện việc điều tiết, kiềm chế
và bổ trợ cho thị trường, khắc phục các khuyết tật của thị trường, san lấp bất công,
duy trì sự bình đẳng trong xã hội, bảo vệ môi trường, tạo cơ sở cho tăng trưởng và
phát triển bền vững.
Nghiên cứu vai trò của tài chính công sẽ cho phép hiểu được cơ chế vận
động, sự ảnh hưởng và hiệu quả tác động của tài chính công đối với nền KT-XH để
từ đó thiết kế chính sách phù hợp với thực tiễn, có tính khả thi và mang lại hiệu quả
cao nhất.
1.3.1. Vai trò đảm bảo nguồn lực duy trì sự tồn tại và hoạt động của
bộ máy nhà nước
Để duy trì sự tồn tại và hoạt động, bộ máy nhà nước cần phải có nguồn tài
chính đảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu. Các nhu cầu chi tiêu của bộ máy nhà nước
22
được đáp ứng bởi TCC, đặc biệt là NSNN. Vai trò kể trên của TCC được thể hiện
trên các khía cạnh sau đây:
Một là, khai thác, động viên và tập trung các nguồn tài chính để đáp ứng
đầy đủ, kịp thời cho các nhu cầu chi tiêu đã được Nhà nước dự tính cho từng thời

kỳ phát triển.
Hai là, phân phối các nguồn tài chính đã tập trung được cho các nhu cầu
chi tiêu theo những quan hệ tỷ lệ hợp lý nhằm vừa đảm bảo duy trì sự tồn tại và
tăng cường sức mạnh của bộ máy nhà nước, vừa bảo đảm thực hiện các chức
năng KT-XH của nhà nước đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế.
Ba là, kiểm tra giám sát để đảm bảo cho các nguồn tài chính đã phân phối
được sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhất, đáp ứng tốt nhất các
yêu cầu của quản lý nhà nước và PTKTXH.
1.3.2. Vai trò là công cụ để nhà nước tác động vào nền KT-XH một
cách phù hợp với các quy luật khách quan
Do vị trí đặc biệt của mình, TCC đã trở thành công cụ đóng vai trò chủ yếu
trong việc điều chỉnh các quan hệ KT-XH nhằm đạt tới các mục tiêu đã định của
kinh tế vĩ mô. Có thể khái quát vai trò kể trên của TCC trên các khía cạnh chủ yếu
sau đây:
Thứ nhất, TCC đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển kinh
tế, tăng trưởng kinh tế và nâng cao hiệu quả của các hoạt động KT-XH.
Thứ hai, TCC đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội
và giải quyết các vấn đề xã hội (vai trò xã hội của TCC).
1.3.3. Vai trò là công cụ để nhà nước điều tiết bảo đảm công bằng xã
hội, bổ khuyết cho các khuyết tật của thị trường, góp phần
bảo vệ môi trường
Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, những sự mất ổn định
trong quá trình PTKTXH là điều không tránh khỏi. Do đó, sự can thiệp và điều
chỉnh của Nhà nước một cách hợp quy luật khách quan là cần thiết và tất yếu nhằm
giữ vững sự ổn định của quá trình phát triển.
Trong kinh tế thị trường, các chủ thể của nền kinh tế chỉ tập trung quan tâm
đến tìm kiếm lợi nhuận khi kinh doanh, chỉ quan tâm đến lợi nhuận tài chính, ít
quan tâm đến môi trường sinh thái hoặc công bằng xã hội. Đó chính là những
khuyết tật cỗ hữu của thị trường.
Trong điều kiện đó, việc Nhà nước sử dụng tài chính của mình để tác động,

điều chỉnh nhằm hạn chế những tác động, những hậu quả do những khuyết tật của
thị trường gây ra là sự bổ trợ cần thiết, khách quan và là vấn đề cần được chú ý
thường xuyên.
Trong nền kinh tế thị trường, tài chính công luôn là công cụ hữu hiệu để
Nhà nước thực hiện việc điều tiết, kiềm chế và bổ trợ cho thị trường, khắc phục các
khuyết tật của thị trường, giảm thiểu bất công, duy trì sự bình đẳng trong xã hội,
bảo vệ môi trường, tạo cơ sở cho tăng trưởng và phát triển bền vững.
23
Chương 2. QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG
2.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG
2.1.1. Khái niệm quản lý TCC
Quản lý (tiếng Anh là Management, tiếng latinh là "manum agere" nghĩa là
"điều khiển bằng tay") đặc trưng cho quá trình điều khiển và dẫn hướng tất cả các
bộ phận của một tổ chức, thường là tổ chức kinh tế, thông qua việc thành lập và
thay đổi các nguồn tài nguyên (nhân lực, tài chính, vật tư, trí thức và giá trị vô
hình).
Từ đầu thế kỷ 20 đến nay, quản lý được nâng lên hàng nghệ thuật và có thể
gọi đó là "nghệ thuật khiến công việc được làm bởi người khác".
Quản lý là một quy trình công nghệ do chủ thể quản lý tiến hành thông qua
việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển
đối tượng quản lý hoạt động, phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới
các mục tiêu đã định.
Quản lý hành chính là sự tác động của cơ quan hành chính nhà nước lên
đối tượng là con người hoặc là các mối quan hệ xã hội để đạt mục tiêu của chính
phủ. Phương pháp quản lý và cách tiếp cận cụ thể phụ thuộc vào từng thể chế chính
trị tại các nước, cũng như mục tiêu cần đạt được.
Tiếp cận dưới góc độ thực thi quyền lực nhà nước thì quản lý hành chính
nhà nước là thực thi quyền hành pháp của nhà nước. Dưới góc độ hoạt động cụ thể
thì quản lý hành chính là điều chỉnh hành vi con người, hành vi xã hội và tổ chức
thực thi pháp luật ban hành.

Quản lý TCC là quá trình mà chủ thể quản lý, thông qua việc sử dụng có
chủ định các phương pháp và các công cụ quản lý, tác động và điều khiển hoạt
động TCC nhằm đạt được các mục tiêu đã định.
Trong hoạt động quản lý các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý,
công cụ quản lý, phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những vấn đề trọng tâm,
đòi hỏi phải được nhận thức và xác định đúng đắn.
Quản lý TCC là một nội dung của quản lý tài chính và là một bộ phận của
quản lý xã hội nói chung. Trong đó, chủ thể quản lý cao nhất là Nhà nước, tiếp theo
là các cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo
lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Các cơ quan được giao chức năng,
nhiệm vụ trực tiếp quản lý TCC thông thường là bộ máy tài chính trong hệ thống
các cơ quan nhà nước.
Đối tượng quản lý của TCC là các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền
tệ diễn ra trong các bộ phận cấu thành của TCC.
Hoạt động quản lý các đối tượng quản lý trong từng lĩnh vực cấu thành của
tài chính công chính là các nội dung chủ yếu của quản lý TCC.
Các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp và công cụ quản lý
khác nhau để quản lý. Các phương pháp thường được sử dụng, như phương pháp tổ
chức, phương pháp hành chính, phương pháp kinh tế.
24
Các công cụ thường được sử dụng, bao gồm công cụ pháp luật, các chính
sách công và chính sách tài chính công, các đòn bẩy kinh tế, tài chính, các công cụ
kiểm tra, thanh tra, giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý TCC
2.1.2. Đặc điểm của quản lý TCC
Về đối tượng của quản lý TCC. Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt
động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của TCC. Các hoạt động của TCC lại luôn
gắn liền với các cơ quan nhà nước - các chủ thể của TCC. Các cơ quan này vừa là
người thụ hưởng nguồn kinh phí của TCC, vừa là người tổ chức các hoạt động của
TCC. Do đó, vừa là chủ thể, vừa trở thành đối tượng của quản lý TCC. Vì vậy, sự
kết hợp chặt chẽ giữa quản lý con người với quản lý hoạt động tài chính là đặc điểm

quan trọng của quản lý TCC.
Về sử dụng các phương pháp và công cụ quản lý TCC. Trong quản lý
TCC có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý khác nhau (tổ chức, hành chính,
kinh tế) và nhiều công cụ quản lý khác nhau (pháp luật, chính sách công, các đòn
bảy kinh tế, thanh tra, kiểm tra, đánh giá ). Mỗi phương pháp, công cụ có đặc điểm
riêng, có cách thức tác động riêng và có các ưu, nhược điểm riêng.
Nếu như phương pháp tổ chức, hành chính có ưu điểm là đảm bảo được tính
tập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắc chỉ huy, quyền lực thì lại có nhược điểm
là hạn chế tính kích thích, tính chủ động của các cơ quan tổ chức hoạt động TCC.
Ngược lại, các phương pháp kinh tế có ưu điểm là phát huy được tính chủ động,
sáng tạo nhưng lại có nhược điểm là hạn chế tính tập trung, thống nhất trong việc tổ
chức các hoạt động TCC theo cùng một hướng. Do vậy, trong quản lý TCC thường
phải sử dụng đồng bộ và kết hợp chặt chẽ các phương pháp và công cụ quản lý.
Tuy nhiên, do đặc điểm của hoạt động TCC là luôn gắn liền với quyền lực
của nhà nước, nên trong quản lý TCC phải đặc biệt chú trọng tới các phương pháp,
công cụ mang tính quyền uy, mệnh lệnh để đảm bảo tính tập trung, thống nhất. Đó
là các phương pháp tổ chức - hành chính và các công cụ pháp luật, thanh tra, kiểm
tra. Đây cũng là một đặc điểm quan trọng của quản lý TCC.
Về đặc điểm quản lý nội dung TCC. Nội dung vật chất của TCC là các
nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ thuộc sở hữu nhà nước mà nhà nước có thể chi phối
và sử dụng trong một thời kỳ nhất định. Các nguồn tài chính đó có thể tồn tại dưới
dạng tiền tệ hoặc tài sản, nhưng tổng số nguồn lực tài chính đó là biểu hiện về mặt
giá trị, là đại diện cho một lượng của cải vật chất của xã hội.
Về lý thuyết cũng như thực tiễn, sự vận động của các nguồn tài chính phải
ăn khớp với sự vận động của của cải vật chất mới đảm bảo cho sự phát triển cân đối
của nền kinh tế. Điều đó càng có ý nghĩa và cần thiết bởi vì tổng nguồn lực tài chính
mà Nhà nước nắm giữ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn lực tài chính của toàn
xã hội.
Trong quản lý TCC không những phải quản lý nguồn tài chính đang tồn tại
cả dưới hình thức tiền tệ, cả dưới hình thức tài sản, mà còn phải quản lý sự vận

động của tổng nguồn lực TCC - sự vận động về mặt giá trị, trên cơ sở tính toán để
đảm bảo cân đối với sự vận động của các luồng của cải vật chất và lao động - sự
vận động về mặt giá trị sử dụng, trong đời sống thực tiễn. Kết hợp quản lý, đảm bảo
25
tính thống nhất giữa hiện vật và giá trị, giá trị và giá trị sử dụng cũng là một đặc
điểm quan trọng của quản lý TCC.
2.2. NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG
Quản lý TCC có nội dụng đa dạng và phức tạp. Xét theo các bộ phận cấu
thành các quỹ, thì nội dung chủ yếu của quản lý TCC bao gồm: quản lý NSNN và
quản lý các quỹ TCC ngoài NSNN.
2.2.1. Quản lý NSNN
Quản lý NSNN được thể hiện chủ yếu trên 4 phương diện:
- Quản lý quá trình thu NSNN
- Quản lý quá trình chi NSNN
- Quản lý và thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi NSNN
- Phân cấp quản lý NSNN.
1). Quản lý quá trình thu NSNN
Thu NSNN được thực hiện bằng các hình thức: (i) bắt buộc như thuế, phí, lệ
phí; (ii) bán tài nguyên, tài sản quốc gia; (iii) các khoản thu từ phân phối lợi nhuận
trong các DNNN. Ngoài ra, tuỳ theo điều kiện cụ thể của mỗi nước mà còn có các
hình thức động viên khác như hình thức trưng thu, trưng mua Quản lý quá trình
thu NSNN chính là quản lý các hình thức động viên đó.
Yêu cầu cơ bản quản lý quá trình thu NSNN là:
- Đảm bảo tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà
nước để trang trải các khoản chi phí cần thiết của Nhà nước trong từng giai đoạn
lịch sử.
- Đảm bảo khuyến khích, thúc đẩy sản xuất phát triển, tạo ra nguồn thu của
NSNN ngày càng lớn hơn.
- Trong quá trình quản lý thu phải coi trọng yêu cầu công bằng xã hội, đảm
bảo thực hiện nghiêm túc, đúng đắn các chính sách, chế độ thu do cơ quan có thẩm

quyền ban hành.
Nhằm thực hiện có hiệu quả các yêu cầu kể trên, điều quan trọng là cần xác
lập được cách thức quản lý và sử dụng các công cụ quản lý thích hợp. Trong thực tế
có nhiều cách thức, phương pháp quản lý thu NSNN. Song cách thức, phương pháp
quản lý thu NSNN phổ biến hiện nay là:
- Xác lập một hệ thống chính sách thu đồng bộ phù hợp với thực trạng của
nền kinh tế.
- Trên cơ sở chính sách, chế độ thu, gắn với diễn biến của quá trình hoạt
động kinh tế, hoạch định kế hoạch thu sát, đúng, phù hợp với diễn biến thực tế
khách quan của tình hình kinh tế hàng năm.
- Xác lập các biện pháp tổ chức thu phù hợp với từng khoản thu cụ thể của
NSNN. Ở đây cần phải tập trung vào hai vấn đề chủ yếu: (i) xây dựng quy trình thu