Đánh giá và đề xuất cơ chế quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai cho phát triển bền vững

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
o0o

NGUYỄN MINH THÔNG

ĐÁNH GIÁ VÀ ĐỀ XUẤT CƠ CHẾ QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI
CHO PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG

LUẬN ÁN TIẾN SĨ
CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

2022


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
o0o

NGUYỄN MINH THÔNG

ĐÁNH GIÁ VÀ ĐỀ XUẤT CƠ CHẾ QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT
ĐAI CHO PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG

LUẬN ÁN TIẾN SĨ
CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
MÃ NGÀNH: 62 85 01 03

CÁN BỘ HƯỚNG DẪN

PGs.Ts. PHAN TRUNG HIỀN

2022


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin chân thành cám ơn quý thầy cô Bộ môn Tài nguyên Đất đai, Khoa
Môi trường và Tài nguyên thiên nhiên, Khoa Sau đại học, trường Đại học Cần
Thơ đã động viên, giúp đỡ và tạo mọi điều kiện tốt nhất để tơi hồn thành chương
trình đào tạo trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu tại trường.
Tôi xin chân thành cám ơn PGS.TS Phan Trung Hiền đã tận tình hướng dẫn,
giúp đỡ, đóng góp ý kiến để tơi hồn thành luận án.
Tơi xin chân thành cám ơn tập thể quý thầy cô thành viên Hội đồng đánh giá
luận án, quý thầy tham gia giảng dạy, hướng dẫn các học phần trong chương trình
đào tạo: Nhà giáo nhân dân GS.TS Lê Quang Trí, Nhà giáo nhân dân GS.TS Võ
Quang Minh, PGS. TS Lê Tấn Lợi, PGS.TS Phạm Thanh Vũ… đã tận tình truyền
đạt kiến thức, góp ý, đánh giá luận án.
Tôi xin gửi lời cảm ơn đến lãnh đạo cơ quan Ủy ban Kiểm Tra Thành ủy Cần
Thơ đã tạo điều kiện cho tôi được tham gia học tập. Xin gửi lời cám ơn đến lãnh
đạo Ủy ban Nhân dân thành phố Cần Thơ, Sở Tài nguyên và Môi trường thành
phố Cần Thơ, Sở Xây dựng thành phố Cần Thơ, lãnh đạo các doanh nghiệp bất
động sản (công ty Hồng Loan, công ty Hồng Phát, công ty 586, công ty Đại
Ngân…) và các em sinh viên Khoa Môi trường và TNTN, sinh viên Khoa Luật
trường Đại học Cần thơ đã cung cấp thông tin, hỗ trợ quá trình điều tra, thu thập
số liệu và phối hợp tạo điều kiện cho tơi hồn thành chương trình nghiên cứu sinh
của mình.
Cuối cùng xin bày tỏ lịng biết ơn sâu sắc đến gia đình đã ln động viên
khích lệ, giúp đỡ tôi dù tôi thành công hay thất bại trong suốt cuộc đời.

i

TÓM TẮT
Đề tài: “Đánh giá và đề xuất cơ chế quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng
đất đai cho phát triển bền vững” được nghiên cứu tại thành phố Cần Thơ. Nghiên
cứu được thực hiện với mục tiêu chính là đánh giá kết quả thực hiện quy hoạch
sử dụng đất trong thời gian (2011 - 2020), xác định các yếu tố ảnh hưởng đến quy
hoạch sử dụng đất làm cơ sở đề xuất giải pháp quản lý nhà nước về quy hoạch sử
dụng đất cho phát triển bền vững. Có 04 mục tiêu cụ thể đặt ra đó là: (i) Thực
trạng công tác quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai trong thời gian qua
(2011-2020); (ii) Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến quy hoạch sử dụng đất đai;
(iii) Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất đai và các loại hình quy hoạch khác;
(iv) Đề xuất giải pháp quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai cho phát
triển bền vững. Nghiên cứu sử dụng phương pháp PRA để thu thập thông tin qua
điều tra phỏng vấn bằng bảng câu hỏi theo thang đo Likert từ 1-5 đối với 03 nhóm
đối tượng với 300 khảo sát (người dân, nhà quản lý, nhà doanh nghiệp đầu tư bất
động sản). Nghiên cứu đã sử dụng phương pháp so sánh, phương pháp phân tích
SWOT, phương pháp phân tích nhân tố EFA và mơ hình hồi quy để phân tích số
liệu thu thập. Kết quả nghiên cứu đã chỉ ra rằng: (i) việc thực hiện quy hoạch sử
dụng đất thành phố Cần Thơ giai đoạn 2011-2020 chưa đạt kế hoạch đề ra đồng
thời có những thuận lợi, khó khăn, cơ hội và thách thức trong công tác quản lý
nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai; (ii) có 05 nhóm yếu tố chính (kinh tế, xã
hội, mơi trường, chính sách pháp luật và con người) và 17 yếu tố phụ tác động
đến quy hoạch sử dụng đất; (iii) có 05 điểm tương đồng và 05 điểm khác biệt giữa
quy hoạch sử dụng đất và các loại hình quy hoạch khác. Quy hoạch sử dụng đất
là nền tảng của các loại hình quy hoạch. Các loại hình quy hoạch đều có nhu cầu
sử dụng đất thì phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất được phê duyệt; (iv)
Nghiên cứu đề xuất 05 nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước
về quy hoạch sử dụng đất đai cho phát triển bền vững. Trong thời gian tới, để quy
hoạch sử dụng đất được thực hiện tốt hơn, nhà nước cần tham khảo ý kiến của

nhiều đối tượng (người dân, nhà doanh nghiệp, cán bộ chun mơn, nhà quản lý)
nhằm tìm tiếng nói chung trong chia sẽ lợi ích từ quy hoạch sử dụng đất mang lại.
Từ khóa: quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch bền vững, quản lý nhà nước về
quy hoạch, yếu tố ảnh hưởng quy hoạch

ii


ABSTRACT
Thesis: “Assessing and recommending a state management mechanism of
land use planning for sustainable development” was studied in Can Tho city. The
study was carried out with the main objective of assessing the results of
implementing land use planning in the period (2011 - 2020), identifying factors
affecting land use planning to serve as a basis for recommending solutions of state
management on land use planning for sustainable development. There are 04
specific objectives, which are: (i) The current state of state management on land
use planning in recent years (2011-2020); (ii) Analysis of factors affecting land
use planning; (iii) The relationship between land use planning and other types of
planning; (iv) Recommending solutions for state management on land use
planning for sustainable development. The study used PRA method to collect
information through interviews with a questionnaire on a Likert scale from 1-5
for 03 groups of subjects with 300 surveys (common people, managers, real estate
investment entrepreneurs). The study used the comparative method, SWOT
analysis method, EFA factor analysis method and regression models to analyze
collected data. Research results have shown that: (i) the implementation of land
use planning in Can Tho city for the 2011-2020 period has not yet achieved the
set plan and also has advantages, disadvantages, opportunities and challenges in
the state management on land use planning; (ii) there are 05 main groups of factors
(economy, society, environment, legal policy and human) and 17 sub-factors
affecting land use planning; (iii) there are 05 similarities and 05 differences

between land use planning and other types of planning. Land use planning is the
foundation of all types of planning. Land use planning is affected by many factor
groups (economy, society, environment, legal policy and human).; (iv) The study
recommends 5 groups of solutions to improve the state management mechanism
on land use planning for sustainable development. In the coming time, in order
for the land use planning to be implemented better, the state should consult with
many stakeholders (common people, entrepreneurs, professionals, managers) to
find a common voice in sharing benefits brought by land use planning.
Key words: land use planning, sustainable planning, state management on
planning, factors affecting planning

iii


LỜI CAM ĐOAN
Tôi tên là Nguyễn Minh Thông, là nghiên cứu sinh ngành Quản lý đất đai,
khóa 2015. Tơi xin cam đoan luận án này là cơng trình nghiên cứu khoa học thực
sự của bản thân tôi được sự hướng dẫn của PGS.TS. Phan Trung Hiền.
Các thông tin được sử dụng tham khảo trong đề tài luận án được thu thập từ
các nguồn đáng tin cậy, đã được kiểm chứng, được cơng bố rộng rãi và được tơi
trích dẫn nguồn gốc rõ ràng ở phần Danh mục Tài liệu tham khảo. Các kết quả
nghiên cứu được trình bày trong luận án này là do chính tơi thực hiện một cách
nghiêm túc, trung thực và không trùng lắp với các đề tài khác đã được công bố
trước đây.
Tôi xin lấy danh dự và uy tín của bản thân để đảm bảo cho lời cam đoan này.

Người hướng dẫn

Cần Thơ, ngày
tháng

năm 2022
Tác giả thực hiện

Phan Trung Hiền

Nguyễn Minh Thông

iv


MỤC LỤC
Trang

LỜI CẢM ƠN ..................................................................................................... i
TÓM TẮT .......................................................................................................... ii
ABSTRACT ...................................................................................................... iii
LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................. iv
MỤC LỤC ......................................................................................................... v
DANH SÁCH BẢNG....................................................................................... vii
DANH SÁCH HÌNH ....................................................................................... viii
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................. x
MỤC LỤC
Chương 1: GIỚI THIỆU ..................................................................................... 1
1.1 Đặt vấn đề .................................................................................................... 1
1.2 Mục tiêu nghiên cứu ..................................................................................... 2
1.2.1 Mục tiêu chung .......................................................................................... 2
1.2.2 Mục tiêu cụ thể .......................................................................................... 2
1.3 Nội dung nghiên cứu .................................................................................... 2
1.4 Phạm vi nghiên cứu ...................................................................................... 3
1.5 Ý nghĩa của luận án ...................................................................................... 3

1.5.1 Ý nghĩa khoa học ....................................................................................... 3
1.5.2 Ý nghĩa thực tiễn ....................................................................................... 4
1.5.3 Những điểm mới của luận án ..................................................................... 4
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ................................................................................... 4
Chương 2: TỔNG QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY HOẠCH SỬ
DỤNG ĐẤT ĐAI ............................................................................................... 5
2.1 Một số khái niệm có liên quan ...................................................................... 5
2.1.1 Đất đai ....................................................................................................... 5
2.1.2 Quy hoạch sử dụng đất đai......................................................................... 5
2.1.3 Phát triển bền vững và quy hoạch sử dụng đất đai hướng đến phát triển bền
vững .................................................................................................................. 6
2.1.4 Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai ........................................ 7
2.2 Cơ chế quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai ................................ 9
2.2.1 Cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất................................. 9
2.2.2 Chính sách, pháp luật về quy hoạch sử dụng đất ...................................... 11
2.2.3 Phương pháp, quy trình kỹ thuật quy hoạch sử dụng đất .......................... 12
2.2.4 Cơ chế quản lý nhà nước về Quy hoạch sử dụng đất ở một số nước phát
triển trên thế giới. ............................................................................................. 17
2.3 Tổng quan về thành phố Cần Thơ ............................................................... 20
2.3.1 Khái quát điều kiện tự nhiên, tài ngun và mơi trường ........................... 20
2.3.2 Tình hình phát triển kinh tế xã hội thành phố Cần Thơ ............................ 22
2.3.3 Dân số, lao động, việc làm và nhà ở ........................................................ 25
2.3.4 Thực trạng phát triển kết cấu hạ tầng ....................................................... 27
2.3.5 Hướng phát triển thành phố Cần Thơ đến năm 2030 ................................ 30
v


2.4 Các nghiên cứu có liên quan và đề xuất mơ hình nghiên cứu ...................... 31
2.4.1 Các nghiên cứu việc xác định yếu tố ảnh hưởng đến quy hoạch sử dụng đất
......................................................................................................................... 31

2.4.2 Đề xuất mơ hình nghiên cứu.................................................................... 34
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ................................................................................. 35
Chương 3: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ................................................... 36
3.1 Phương pháp thu thập số liệu ...................................................................... 36
3.1.1 Số liệu thứ cấp ......................................................................................... 36
3.1.2 Số liệu sơ cấp .......................................................................................... 36
3.2 Phương pháp phân tích số liệu .................................................................... 37
3.2.1 Kiểm định Cronbach’s Alpha .................................................................. 37
3.2.2 Phân tích nhân tố khám phá (Exploratory Factor Analysis - EFA) ........... 37
3.2.3 Phân tích hồi quy đa biến ......................................................................... 38
3.2.4 Phân tích SWOT ...................................................................................... 39
3.3 Các bước thực hiện đề tài và mô hình nghiên cứu luận án .......................... 41
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ................................................................................. 43
Chương 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ............................... 44
4.1 Thực trạng quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai ........................ 44
4.1.1 Kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất 2011 - 2020 ............................. 44
4.1.2 Đánh giá thuận lợi khó khăn trong việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất
giai đoạn 2011-2020 ......................................................................................... 52
4.2 Xác định các yếu tố ảnh hưởng quy hoạch sử dụng đất đai ......................... 58
4.2.1 Thống kê mô tả mẫu khảo sát .................................................................. 58
4.2.2 Kiểm định độ tin cậy thang đo biến độc lập và biến phụ thuộc ................ 59
4.2.3 Phân tích yếu tố khám phá ....................................................................... 60
4.2.4 Phân tích các thành phần trong nhân tố .................................................... 62
4.2.5 Phân tích hồi quy ..................................................................................... 65
4.2.6 So sánh tương quan góc nhìn giữa người dân, nhà doanh nghiệp, nhà quản
lý về các yếu tố ảnh hưởng đến quy hoạch sử dụng đất..................................... 68
4.3 Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất đai và các loại hình quy hoạch
khác .................................................................................................................. 73
4.3.1 Những điểm chung của các loại hình quy hoạch ...................................... 79
4.3.2 Những điểm khác biệt giữa các loại hình quy hoạch ................................ 80

4.3.3 Một số vấn đề bất cập trong công tác quản lý nhà nước về quy hoạch ..... 85
4.4 Đề xuất giải pháp về cơ chế trong quy hoạch sử dụng đất theo hướng phát
triển bền vững .................................................................................................. 91
4.4.1 Nhóm giải pháp chung ............................................................................. 92
4.4.2 Nhóm giải pháp riêng cho thành phố Cần Thơ ......................................... 95
KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 ................................................................................. 98
Chương 5: KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ......................................................... 99
5.1 Kết luận ...................................................................................................... 99
5.2 Kiến nghị .................................................................................................. 100
TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................. 101
PHỤ LỤC A................................................................................................... 109
PHỤ LỤC B ................................................................................................... 112
vi


DANH SÁCH BẢNG
Bảng
2.1
2.2
3.1
3.2
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8
4.9

4.10
4.11
4.12
4.13
4.14
4.15
4.16
4.17

Tên bảng
Tóm lược kết quả nghiên cứu theo nhóm các yếu tố ảnh hưởng
quy hoạch sử dụng đất
Diễn giải các biến trong mơ hình nghiên cứu
Những thành phần trong phân tích SWOT
Bảng ma trận hai nhân hai trong phân tích SWOT
Hiện trạng sử dụng đất năm 2020 theo cơ cấu các loại đất
So sánh hiện trạng sử dụng đất năm 2010, 2015 và 2020
So sánh hiện trạng sử dụng đất và kế hoạch sử dụng đất
So sánh tỷ lệ diện tích đất chuyển đổi theo quy hoạch được duyệt
So sánh hiện trạng sử dụng đất và diện tích khu chức năng đặc
thù được quy hoạch 2010-2020
So sánh chỉ tiêu phát triển kinh tế thành phố giai đoạn 2010-2015
và giai đoạn 2015-2020
Ma trận phân tích SWOT trong đánh giá kết quả thực hiện quy
hoạch sử dụng đất thành phố Cần Thơ 20210-2020
Thống kê tần số mô tả đặc điểm của đối tượng khảo sát
Kết quả kiểm định độ tin cậy thang đo biến độc lập
Kết quả kiểm định độ tin cậy thang đo biến phụ thuộc
Các thông số phân tích khám phá đối với biến độc lập
Các thơng số phân tích khám phá đối với biến phụ thuộc

Hệ số điểm các biến quan sát
Xếp hạng các yếu tố theo từng nhóm đối tượng
Kết quả phân tích các yếu tố chính ảnh hưởng đến quy hoạch sử
dụng đất.
16 So sánh danh mục tên các loại đất giữa quy hoạch sử dụng đất
và quy hoạch xây dựng.
So sánh điểm khác biệt trong mối quan hệ giữa quy hoạch sử
dụng đất và các loại hình quy hoạch khác.

vii

Trang
32
35
40
41
44
46
48
50
51
53
57
58
59
60
61
62
62
64

65
78
81


DANH SÁCH HÌNH
Hình
Tên hình
2.1
Hệ thống quy hoạch sử dụng đất theo Luật đất đai năm 2013

Trang
9

2.2
2.3

Sơ đồ tổ chức việc lập và thẩm định quy hoạch sử dụng đất
Bản đồ hành chính thành phố Cần Thơ

10
21

2.4

Bản đồ phân bố đất phù sa ở thành phố Cần Thơ

22

2.5

2.6
2.7
2.8
2.9
3.1
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8
4.9
4.10
4.11
4.12
4.13

Tổng sản phẩm trên địa bàn theo giá hiện hành phân theo khu vực
kinh tế
Dân số và mật độ dân số thành phố Cần Thơ 2010-2020
Sơ đồ các tuyến huyết mạch đường bộ, đường cao tốc, đường sông
TP Cần Thơ
Hệ thống kênh thủy lợi thành phố Cần Thơ
Nhóm yếu tố ảnh hưởng đến quy hoạch sử dụng đất TP Cần Thơ
Mơ hình nghiên cứu luận án
Sơ đồ quy hoạch sử dụng đất thành phố Cần Thơ đến 2020
Biểu đồ hiện trạng sử dụng các nhóm đất chính năm 2020 theo
quận/huyện

Bản đồ hiện trạng sử dụng đất năm 2010, 2015 và 2020.
So sánh cơ cấu kinh tế thành phố Cần Thơ 2010-2020
Chỉ số PCI, PAPI và xếp hạng TP Cần Thơ giai đoạn 2010 - 2020
Biểu đồ cơ cấu doanh nghiệp theo quy mô vốn đầu tư ở TP Cần Thơ
Biểu đồ trọng số yếu tố ảnh hưởng quy hoạch sử dụng đất đai thành
phố Cần Thơ theo góc nhìn người sử dụng đất
Biểu đồ trọng số yếu tố ảnh hưởng quy hoạch sử dụng đất đai thành
phố Cần Thơ theo góc nhìn nhà doanh nghiệp
Biểu đồ trọng số yếu tố ảnh hưởng quy hoạch sử dụng đất đai thành
phố Cần Thơ theo góc nhìn nhà quản lý, cán bộ chuyên môn
Biểu đồ trọng số các yếu tố ảnh hưởng thuộc nhóm kinh tế theo góc
nhìn nhà quản lý, nhà doanh nghiệp và người dân
Biểu đồ trọng số các yếu tố ảnh hưởng thuộc nhóm xã hội theo góc
nhìn nhà quản lý, nhà doanh nghiệp và người dân
Biểu đồ trọng số các yếu tố ảnh hưởng thuộc nhóm mơi trường theo
góc nhìn nhà quản lý, nhà doanh nghiệp và người dân
Biểu đồ trọng số các yếu tố ảnh hưởng thuộc nhóm thể chế pháp luật
theo góc nhìn nhà quản lý, nhà doanh nghiệp và người dân

vii
i

23
25
27
28
34
43
44
45

46
47
53
55
66
67
68
69
69
70
71


Hình
4.14
4.15
4.16
4.17
4.18
4.19

Tên hình
Biểu đồ trọng số các yếu tố ảnh hưởng thuộc nhóm yếu tố khác theo
góc nhìn nhà quản lý, nhà doanh nghiệp và người dân
Biểu đồ trọng số các yếu tố ảnh hưởng thuộc nhóm yếu tố chính theo
góc nhìn nhà quản lý, nhà doanh nghiệp và người dân
Bản đồ quy hoạch chung thành phố Cần Thơ đến năm 2030 và tầm
nhìn đến năm 2050
Sơ đồ mối quan hệ giữa các loại hình quy hoạch
So sánh sự bất cập giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây

dựng
Sơ đồ mối quan hệ giữa các loại hình quy hoạch

ix

Trang
71
72
75
77
78
86


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt
SWOT
EFA
FAO

WCED

GRDP
GIS
ASEAN
ICAO

PAPI

PCI

FDI

Tiếng Anh
Strengths, weaknesses,
opportunities, and threats
Exploratory Factor Analysis
Food and Agriculture
Organization
World Commission on
Environment and
Development
Gross regional domestic
product
Geographic Information
System
Association of Southeast
Asian Nations
International Civil Aviation
Organization
Provencial Governance and
Public Administration
Performance Index
Peripheral Component
Interconnect
Foreign direct investment

x

Tiếng Việt
Điểm mạnh, điểm yếu, cơ

hội và mối đe dọa
Phân tích nhân tố khám phá
Tổ chức Lương thực và
Nông nghiệp
Ủy ban Môi trường và Phát
triển Thế giới
Tổng sản phẩm trên địa bàn
Hệ thống thông tin địa lý
Hiệp hội các quốc gia Đông
Nam Á
Tổ chức hàng không dân
dụng quốc tế
Chỉ số hiệu quả quản trị
hành chính cơng cấp tỉnh tại
Việt Nam
Chỉ số năng lực cạnh tranh
cấp tỉnh
Đầu tư trực tiếp từ nước
ngoài


Chương 1: GIỚI THIỆU
1.1 Đặt vấn đề
Theo Karl Marx “đất đai là tài sản mãi mãi với loài người, là điều kiện để sinh
tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất, là tư liệu sản xuất cơ bản trong
nông, lâm nghiệp”. Quy hoạch sử dụng đất đai là việc phân bố và khoanh vùng đất đai
theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phịng, an
ninh, bảo vệ mơi trường và thích ứng với biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai
và nhu cầu sử dụng đất đai của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội
và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định (Khoản 2, Điều 3, Luật Đất

đai 2013).
Ở Việt Nam, công tác lập, triển khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất về cơ bản
ngày càng hồn thiện và đạt được kết quả tích cực nhưng bên cạnh đó vẫn cịn tồn tại
nhiều bất cập trong thực tế. Một số địa phương phê duyệt kế hoạch sử dụng đất cấp
huyện chậm so với quy định, dẫn đến việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển
mục đích sử dụng đất theo kế hoạch bị ảnh hưởng (Phan Trung Hiền và Nguyễn Tấn
Trung, 2016). Công tác lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch chưa phù hợp về thời
gian, nội dung với quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã
hội. Chất lượng của nhiều quy hoạch còn thấp, thiếu đồng bộ trong sử dụng đất thể
hiện ở việc các quy hoạch phải điều chỉnh, bổ sung nhiều lần; thiếu tính khả thi, khơng
đảm bảo nguồn lực đất đai để thực hiện (Lê Thị Phúc, 2008). Việc không đồng nhất
các chỉ tiêu thống kê các loại đất dẫn đến việc đánh giá các chỉ tiêu thực hiện quy
hoạch không đầy đủ, chính xác. Lực lượng cán bộ chuyên trách cho cơng tác này cịn
nhiều hạn chế về năng lực. Cơng tác quản lý, kiểm tra, giám sát chưa chặt chẽ, thường
xuyên dẫn tới tình trạng vi phạm quy hoạch diễn ra phổ biến nhưng chưa được phát
hiện và xử lý kịp thời và gây thiệt hại không nhỏ về kinh tế. Công tác lấy ý kiến của
nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai chưa thực sự được chú trọng (Ngô
Thạch Thảo Ly và ctv, 2019).
Những vấn đề đó địi hỏi cơng tác quản lý nhà nước về quy hoạch phải khơng
ngừng nâng cao chất lượng, có tầm nhìn chiến lược và đổi mới kịp thời theo hướng
tiếp cận phương pháp tiên tiến. Quan tâm đến vấn đề kinh tế, xã hội, bảo vệ môi
trường, mục tiêu theo hướng phát triển bền vững. Bên cạnh đó, việc lấy ý kiến người
dân tham gia đóng góp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và tham vấn các bên liên
quan trong quá trình lập quy hoạch tạo sự đồng bộ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy
hoạch khác. Đề tài “Đánh giá và đề xuất cơ chế quản lý nhà nước về quy hoạch sử
dụng đất đai cho phát triển bền vững” được chọn để thực hiện.

1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu
1.2.1 Mục tiêu chung
Mục tiêu nghiên cứu của luận án là đánh giá kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng
đất trong thời gian qua (2011 - 2020), xác định các yếu tố ảnh hưởng đến quy hoạch sử
dụng đất làm cơ sở đề xuất cơ chế quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất cho
phát triển bền vững (trường hợp nghiên cứu tại thành phố Cần Thơ).
1.2.2 Mục tiêu cụ thể
- Thực trạng công tác quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai trong thời
gian qua (2011-2020).
- Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến quy hoạch sử dụng đất đai trong điều kiện
nghiên cứu tại thành phố Cần Thơ.
- Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất đai và các loại hình quy hoạch khác.
- Đề xuất cơ chế quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai cho phát triển
bền vững.
1.3 Nội dung nghiên cứu
Nội dung 1: Thực trạng công tác quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai
thời gian qua (2011-2020).
- Thu thập nguồn số liệu thứ cấp từ các cơ quan có liên quan đánh giá kết quả
thực hiện quy hoạch sử dụng đất thành phố Cần Thơ 2011 – 2020 thông qua so sánh
hiện trạng sử dụng đất và kế hoạch sử dụng đất 05 năm kỳ đầu 2011 - 2015 và kế
hoạch sử dụng đất 05 năm kỳ cuối 2016 - 2020.
- Phân tích và đánh giá kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất 2011 - 2020
(thực tiễn tại thành phố Cần Thơ), những bất cập về công tác quy hoạch sử dụng đất
đai hiện nay bằng phân tích SWOT (điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức) trong
quy hoạch sử dụng đất.
Nội dung 2: Xác định và phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến quy hoạch sử dụng
đất bằng phương pháp phân tích nhân tố khám phá (EFA) và phân tích hồi quy.
- Tổng quan tài liệu trong và ngoài nước và các nghiên cứu có liên quan đến quy
hoạch sử dụng đất, để hệ thống và tổng hợp đề xuất các yếu tố ảnh hưởng đến quy
hoạch sử dụng đất đai và xây dựng phiếu khảo sát thu thập ý kiến cộng đồng (người sử

dụng đất có đất trong vùng quy hoạch, nhà quản lý và doanh nghiệp đầu tư dự án bất
động sản).

2


- Tổng hợp và phân tích số liệu bằng phân tích nhân tố khám phá (EFA) và Phân
tích hồi quy đa biến nhằm xác định những yếu tố có ảnh hưởng đến quy hoạch sử dụng
đất trong điều kiện thực tế của thành phố Cần Thơ
Nội dung 3: Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất đai và các loại hình quy
hoạch khác.
- Tổng quan kinh nghiệm quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng dất đai ở một
số nước trên thế giới và những phương pháp quy hoạch sử dụng đất tiên tiến hiện nay.
- So sánh điểm tương đồng và khác biệt giữa quy hoạch sử dụng đất và các loại
hình quy hoạch khác.
Nội dung 4: Đề xuất giải pháp quy hoạch sử dụng đất đai cho phát triển bền
vững
Dựa trên kết quả đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất
vùng nghiên cứu kết hợp việc xác định các yếu tố ảnh hưởng đến quy hoạch sử dụng
đất bằng phương pháp phân tích nhân tố (EFA) và phân tích hồi quy, kết hợp nghiên
cứu mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất đai và các loại hình quy hoạch khác,
nghiên cứu đề xuất các giải pháp trong quy hoạch sử dụng đất đai cho phát triển bền
vững.
1.4 Phạm vi nghiên cứu
Nội dung luận án tập trung nghiên cứu về cơ chế quản lý nhà nước về quy hoạch
sử đất trong đó xác định thực trạng cơng tác quản lý việc thực hiện quy hoạch sử dụng
đất đai trong thời gian qua. Xác định các yếu tố ảnh hưởng đến quy hoạch sụng đất và
nghiên cứu mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất đai với các loại hình quy hoạch
khác làm cơ sở đề xuất cơ chế quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai cho phát
triển bền vững.

Phạm vi về không gian, luận án chọn nghiên cứu tại thành phố Cần Thơ.
Phạm vi thời gian nghiên cứu số liệu được thu thập từ 2010 - 2020.
Đối tượng khảo sát: người dân (người sử dụng đất có đất trong vùng quy hoạch),
nhà quản lý, nhà doanh nghiệp đầu tư bất động sản.
1.5 Ý nghĩa của luận án
1.5.1 Ý nghĩa khoa học
Kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần đề xuất cơ chế quản lý nhà nước về quy
hoạch sử dụng đất đai cho phát trển bền vững. Cụ thể là xác định được các yếu tố có
ảnh hưởng đến quy hoạch sử dụng đất, mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất đai và
các loại hình quy hoạch khác. Kết quả nghiên cứu cũng góp phần là một trong những

3


tài liệu tham khảo cho những nghiên cứu có liên quan đến quy hoạch sử dụng đất đai
trong thời gian tới tại các địa điểm khác.
1.5.2 Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần hỗ trợ cho việc quy hoạch sử dụng đất
đai trên địa bàn thành phố Cần Thơ ngày một hoàn thiện hơn. Đồng thời cũng là tài
liệu tham khảo cho các cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai và các
đơn vị nghiên cứu, tư vấn việc quản lý, lập và thực hiện quy hoạch sử dụng đất đai
trong thời gian tới.
1.5.3 Những điểm mới của luận án
- Xác định các yếu tố ảnh hưởng và mức độ ảnh hưởng của từng yếu tố có tác
động đến quy hoạch sử dụng đất đai.
- Xác định mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất đai với các loại hình quy
hoạch khác.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
Nội dung của chương này đã tập trung làm rõ lý do chọn đề tài, ý nghĩa của luận

án, xây dựng mục tiêu nghiên cứu nhằm tìm ra những vấn đề bất cập về quy hoạch sử
dụng đất đai trên thực tế để có thể góp phần hỗ trợ cơng tác quản lý nhà nước về quy
hoạch sử dụng đất đai được hiệu quả hơn.

4


Chương 2: TỔNG QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY
HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI
2.1 Một số khái niệm có liên quan
2.1.1 Đất đai
Theo Brinkman và Smyth (1973) “đất đai về mặt địa lý mà nói thì là một vùng
đất chun biệt trên bề mặt của trái đất: có những đặc tính mang tính ổn định, hay có
chu kỳ dự đốn được, trong khu vực sinh khí quyển theo chiều thẳng đứng từ trên
xuống dưới, trong đó bao gồm: khơng khí, đất và lớp địa chất, nước và quần thể thực
vật và động vật và kết quả của những hoạt động bởi con người trong việc sử dụng đất
đai ở quá khứ hiện tại và trong tương lai” (Lê Tấn Lợi, 2009).
Đến năm 1993, trong Hội nghị quốc tế về Môi trường ở Rio de Janerio, Brazil,
(1993), thì đất đai về mặt thuật ngữ khoa học được hiểu theo nghĩa rộng thì xác định
đất đai là “diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của môi
trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó, bao gồm: khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng,
dạng địa hình, mặt nước (hồ, sơng, suối, đầm lầy), các lớp trầm tích sát bề mặt, cùng
với nước ngầm và khống sản trong lịng đất, tập đồn thực vật và động vật, trạng thái
định cư của con người, những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại
(san nền, hồ chứa nước, hay hệ thống thoát nước, đường xá, nhà cửa…) (UN, 1994;
trong FAO, 1993).
Theo Luật Đất đai năm 1993 định nghĩa: “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng
quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường
sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa xã hội,
an ninh quốc phịng”.

2.1.2 Quy hoạch sử dụng đất đai
Theo Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hiệp Quốc (FAO, 1993) định
nghĩa: “Quy hoạch sử dụng đất đai là sự đánh giá tiềm năng đất nước có hệ thống, tính
thay đổi trong sử dụng đất đai và những điều kiện kinh tế - xã hội để chọn lọc và thực
hiện các sự chọn lựa sử dụng đất đai tốt nhất. Đồng thời, quy hoạch sử dụng đất đai
cũng là chọn lọc và đưa vào thực hành những sử dụng đất đai đó mà nó phải phù hợp
với yêu cầu cần thiết của con người về bảo vệ nguồn tài nguyên trong tương lai”.
Quy hoạch sử dụng đất như là dạng hình của quy hoạch vùng, trực tiếp cho thấy
việc sử dụng tốt nhất về đất đai trên quan điểm chấp nhận những mục tiêu, và những
cơ hội về môi trường, xã hội và những vấn đề hạn chế khác (Fresco et al., 1992) .
Quy hoạch sử dụng đất đai là sự đánh giá tiềm năng đất nước có hệ thống, tính
thay đổi trong sử dụng đất đai và những điều kiện kinh tế xã hội để chọn lọc và thực
hiện các sự chọn lựa sử dụng đất đai tốt nhất. Đồng thời quy hoạch sử dụng đất đai
5


cũng là chọn lọc và đưa vào thực hành những sử dụng đất đai đó mà nó phải phù hợp
với yêu cầu cần thiết của con người về bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên trong
tương lai (Lê Quang Trí, 2005) .
Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bố và khoanh vùng đất đai theo không gian
sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phịng, an ninh, bảo vệ mơi
trường và thích ứng với biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử
dụng đất đai của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng KT – XH và đơn vị hành chính
trong một khoảng thời gian xác định (Khoản 2, Điều 3, Luật Đất đai 2013).
2.1.3 Phát triển bền vững và quy hoạch sử dụng đất đai hướng đến phát triển bền
vững
Theo Ủy ban Môi trường và Phát triển Thế giới – WCED (1987), phát triển bền
vững là sự phát triển có thể đáp ứng được những nhu cầu hiện tại mà không ảnh
hưởng, tổn hại đến những khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai. Nói cách
khác, phát triển bền vững phải bảo đảm có sự phát triển kinh tế hiệu quả, xã hội cơng

bằng và mơi trường được bảo vệ, gìn giữ. Để đạt được điều này, tất cả các thành phần
kinh tế - xã hội, nhà cầm quyền, các tổ chức xã hội... phải bắt tay nhau thực hiện nhằm
mục đích dung hịa 3 lĩnh vực: kinh tế - xã hội – môi trường.
Đất đai là một thành phần quan trọng hàng đầu của mơi trường sống, có chức
năng cân bằng sinh thái môi trường. Tuy nhiên, chức năng này của đất đai bị ảnh
hưởng rất lớn bởi các hoạt động của con người trong đó có sử dụng đất. Khi sử dụng
đất, con người đã trực tiếp hoặc gián tiếp tác động vào đất bằng nhiều cách thức khác
nhau. Điều này cũng đồng nghĩa với việc trực tiếp hoặc gián tiếp tác động vào hệ sinh
thái môi trường. Do vậy, để hướng tới sự phát triển bền vững của nền kinh tế xã hội,
đảm bảo môi trường sống cho sự tồn tại của con người và sinh vật thì sử dụng đất
trong hệ cân bằng sinh thái và bảo vệ môi trường là một xu thế tất yếu (Nguyễn Hữu
Ngữ, 2010).
Quy hoạch sử dụng đất đai hướng đến phát triển bền vững là quá trình hình thành
các quyết định nhằm tạo điều kiện đưa đất đai vào sử dụng bền vững để mang lại lợi
ích cao nhất, thực hiện đồng thời hai chức năng: điều chỉnh các mối quan hệ đất đai và
tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất đặc biệt với mục đích nâng cao hiệu quả sản
xuất của xã hội kết hợp bảo vệ đất và môi trường.
Việc lập quy hoạch sử dụng đất đai có ý nghĩa đặc biệt quan trọng khơng chỉ cho
trước mắt mà cả lâu dài. Căn cứ vào đặc điểm, điều kiện tự nhiên, phương hướng,
nhiệm vụ và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của mỗi vùng lãnh thổ, quy hoạch sử
dụng đất đai được tiến hành nhằm định hướng cho các cấp, các ngành trên địa bàn lập
quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai chi tiết của mình; xác lập ổn định về mặt pháp
lý cho công tác quản lý nhà nước về đất đai; làm cơ sở để tiến hành giao cấp đất và
6


đầu tư để phát triển sản xuất, đảm bảo an ninh lương thực, phục vụ nhu cầu dân sinh,
văn hoá – xã hội.
Quy hoạch sử dụng đất đai còn là biện pháp hữu hiệu của nhà nước nhằm tổ chức
lại việc sử dụng đất đai, hạn chế sự chồng chéo gây lãng phí đất đai, tránh tình trạng

chuyển mục đích tuỳ tiện, làm giảm sút nghiêm trọng quỹ đất nông, lâm nghiệp (đặc
biệt là đất trồng lúa và đất lâm nghiệp có rừng), ngăn ngừa được các hiện tượng tiêu
cực, chanh chấp, lấn chiếm huỷ hoại đất, phá vỡ môi trường sinh thái, gây ô nhiễm
môi trường dẫn đến những tổn thất hoặc kìm hãm sản xuất, phát triển kinh tế - xã hội
và rất nhiều các hiện tượng gây ra các hiệu quả khó lường về tình hình bất ổn chính trị,
an ninh quốc phịng ở từng địa phương, đặc biệt là trong nền kinh tế thị trường.
Quy hoạch sử dụng đất đai tạo điều kiện để sử dụng đất đai hợp lý hơn. Trên cơ
sở phân hạng đất đai, bố trí sắp xếp các loại đất đai quy hoạch sử dụng đất đai tạo ra
khung quy phạm bắt các đối tượng quản lý và sử dụng đất đai theo khung đó. Điều đó
cho phép việc sử dụng đất đai sẽ hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả hơn. Bởi vì, khi các đối
tượng sử dụng đất đai hiểu rõ được phạm vi ranh giới và chủ quyền về các loại đất thì
họ yên tâm đầu tư khai thác phần đất đai của mình, do vậy hiệu quả sử dụng sẽ cao
hơn.
Tóm lại, quy hoạch sử dụng đất đai hướng đến phát triển bền vững có ý nghĩa rất
quan trọng cho các ngành, các lĩnh vực hoạt động trong xã hội. Nó định hướng sử
dụng đất đai cho các ngành, chỉ rõ các địa điểm để phát triển các ngành, giúp cho các
ngành yên tâm trong đầu tư phát triển. Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất đai cũng góp
một phần rất lớn thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
2.1.4 Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai
Nhà nước thiết lập hệ thống cơ quan quản lý đất đai từ trung ương đến địa
phương với những quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ nhằm hạn chế tình trạng
phân tán, chồng chéo và buông lỏng trong công tác quản lý đất đai, đồng thời ban hành
những chính sách, chế độ, quy định phù hợp với nội dung quản lý nhà nước đối với đất
đai. Tất cả các cơ quan quản lý đất đai và người sử dụng đất phải tuyệt đối tiếp thu
theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Vai trò quy hoạch sử dụng đất đai: Quy hoạch sử dụng đất đai ln giữ vị trí
quan trọng trong sự phát triển của nền kinh tế. Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu nhà
nước, việc sử dụng đất đai hợp lý, có hiệu quả cao và bền vững vì lợi ích chung của
cộng đồng sẽ là mục tiêu xuyên suốt, cùng với sự phát triển không ngừng của nền kinh
tế quốc dân đòi hỏi phải phân bố hợp lý lực lượng sản xuất từng vùng cũng như trong

cả nước. Quy hoạch sử dụng đất đai có 05 vai trị quan trọng: (i) định hướng cho các
cấp, các ngành lập quy quy hoạch sử dụng đất chi tiết cho địa bàn mình; (ii) xác lập sự
ổn định pháp lý về đất cho công tác quản lý nhà nước; (iii) làm cơ sở tiến hành giao
7


đất và đầu tư để phát triển kinh tế, phục vụ dân sinh, an ninh lương thực, nhu cầu văn
hóa – xã hội; (iv) biện pháp hữu hiệu để nhà nước điều chỉnh lại đất đai tránh tình
trạng lãng phí đất đai, giảm sút nghiêm trọng quỹ đất nông lâm nghiệp; (v) ngăn chặn
các hiện tượng tiêu cực, tranh chấp lấn chiếm, hủy hoại tài nguyên đất, ô nhiễm môi
trường, tiềm ẩn bất ổn về kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng.
Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất đai: Có 6 đặc điểm chính
- Tính lịch sử - xã hội: Lịch sử phát triển quy hoạch sử dụng đất chính là sự phản
ánh lịch sử phát triển của xã hội. Xã hội loài người đã trải qua các thời kỳ phát triển
lịch sử lâu dài. Trong các thời kỳ đó, quy hoạch sử dụng đất ln được sử dụng như là
công cụ hữu hiệu để thúc đẩy xã hội đi lên. Thơng qua các biểu hiện mang tính kỹ
thuật (đo đạc, điều tra, khoanh định, thiết kế) cũng như pháp lý (xác nhận quyền sở
hữu hoặc quyền sử dụng đất bằng các văn bản pháp lý), quy hoạch sử dụng đất góp
phần tích cực thúc đẩy sự phát triển của lực lượng sản xuất và các quan hệ sản xuất.
- Tính tổng hợp: của quy hoạch sử dụng đất được biểu hiện chủ yếu ở 2 mặt: Thứ
nhất: đối tượng của quy hoạch sử dụng đất là khai thác, sử dụng đất, cải tạo, bảo vệ tài
nguyên đất cho nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế quốc dân (nông nghiệp, công nghiệp,
dịch vụ, môi trường sinh thái); Thứ hai: Quy hoạch sử dụng đất đề cập đến nhiều lĩnh
vực khoa học, kinh tế và xã hội như: khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số và
đất, sản xuất nơng nghiệp, cơng nghiệp.
- Tính dài hạn: Căn cứ các dự báo xu thế biến động dài hạn của những yếu tố
kinh tế, xã hội quan trọng như: sự thay đổi về nhân khẩu, tiến bộ kỹ thuật, đơ thị hóa,
cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa nơng nghiệp, từ đó xây dựng các quy hoạch chung và
dài hạn về sử dụng đất đai, đề ra các phương hướng, chính sách và biện pháp có tính
chiến lược, tạo căn cứ khoa học cho việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất ngắn hạn

hàng năm. Quy hoạch dài hạn nhằm đáp ứng nhu cầu về đất để phát triển kinh tế - xã
hội lâu dài.
- Tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô: Quy hoạch sử dụng đất là quy hoạch mang
tính chiến lược, các chỉ tiêu của quy hoạch mang tính chỉ đạo vĩ mơ, khái lược về sử
dụng đất của các ngành như: phương hướng, mục tiêu và trọng điểm chiến lược của
việc sử dụng đất trong vùng; cân đối tổng quát nhu cầu sử dụng đất của các ngành;
điều chỉnh ranh giới và các hình thức quản lý việc sử dụng đất trong vùng; phân định
ranh giới và các hình thức quản lý việc sử dụng đất trong vùng; đề xuất các chính sách,
các biện pháp lớn để đạt được mục đích.
- Tính chính sách: Quy hoạch sử dụng đất thể hiện rất rõ đặc tính chính trị và tính
chính sách xã hội. Khi xây dựng phương án quy hoạch phải quán triệt các chính sách,
các quy định có liên quan đến đất của đảng và nhân dân.
- Tính khả biến: Khi xã hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính
sách và tình hình kinh tế thay đổi, các dự kiến của quy hoạch sử dụng đất sẽ trở nên
8


khơng cịn phù hợp nữa. Điều đó thể hiện tính khả biến của quy hoạch. Quy hoạch sử
dụng đất luôn là quy hoạch động, một quá trình lặp lại theo chiều xoắn ốc: “Quy hoạch
– Thực hiện – Quy hoạch lại hoặc chỉnh lý – Tiếp tục thực hiện – Lập quy hoạch mới”
với chất lượng, mức độ hoàn thiện và tính thích hợp ngày càng cao.
Ý nghĩa của quy hoạch sử dụng đất đai: (i) Quy hoạch sử dụng đất đai đảm bảo
cho đất đai được sử dụng hợp lý, tiết kiệm, đạt được các mục tiêu nhất định, phù hợp
với quy định nhà nước; (ii) Quy hoạch sử dụng đất đai là một trong những công cụ,
phương tiện để Nhà nước quản lý đất đai được thống nhất; (iii) Thông qua Quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất, nhà nước thể hiện quyền định đoạt với đất đai.
2.2 Cơ chế quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai
2.2.1 Cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất
Theo Điều 45, Luật Đất đai năm 2013, hệ thống quy hoạch sử dụng đất hiện nay
bao gồm 03 cấp: cấp quốc gia, cấp tỉnh/thành, cấp quận/huyện (hình 2.1).

Hình 2.1 Hệ thống quy hoạch sử dụng đất theo Luật đất đai năm 2013

Chính phủ tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia trình Quốc
hội quyết định. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thơng qua trước khi trình Chính phủ phê
duyệt. Ủy ban nhân dân cấp huyện tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp
huyện trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thơng qua trước khi trình Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh phê duyệt. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông
qua danh mục dự án cần thu hồi đất quy định tại khoản 3 Điều 62 của Luật đất đai năm
2013 trước khi phê duyệt kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện. Quy hoạch
sử dụng đất cấp xã được lồng vào quy hoạch sử dụng đất cấp huyện (một trong những
điểm khác biệt Luật đất đai 2003). Kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm. Kỳ kế hoạch
sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh và kỳ kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh là
9


05 năm. Kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được lập hàng năm. Kế hoạch sử dụng đất
hàng năm cấp huyện cũng là căn cứ để giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử
dụng đất.
Cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực chuyên môn là Bộ Tài ngun và
Mơi trường chủ trì việc tham mưu giúp Chính phủ tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất cấp quốc gia; Sở Tài nguyên và Môi trường chủ trì tham mưu giúp Ủy ban
nhân dân tỉnh tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; Phịng Tài ngun
và Mơi trường chủ trì tham mưu giúp Ủy ban nhân dân huyện tổ chức lập quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất cấp huyện. Trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất,
cơ quan chủ trì việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được thuê tư vấn lập quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất (khoản 1, Điều 47, Luật Đất đai năm 2013) (hình 2.2).

Hình 2.2 Sơ đồ tổ chức việc lập và thẩm định quy hoạch sử dụng đất

Thủ tướng Chính phủ thành lập hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất cấp quốc gia, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường thành lập hội đồng
thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân tỉnh thành
lập hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện. Hội đồng thẩm
định cấp quốc gia gồm (chủ tịch hội đồng là Thủ tướng Chính phủ hoặc Phó Thủ
tướng Chính phủ; thành viên bao gồm đại diện lãnh đạo các bộ, cơ quan ngang bộ có
liên quan và chuyên gia về quy hoạch); hội đồng thẩm định quy hoạch cấp tỉnh gồm
(chủ tịch hội đồng là lãnh đạo Bộ Tài nguyên và Môi trường; thành viên của hội đồng
bao gồm đại diện các bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan và chuyên gia về quy hoạch.
10


Hội đồng thẩm định nhiệm vụ lập quy hoạch cấp huyện gồm (chủ tịch hội đồng là lãnh
đạo Sở Tài nguyên và Môi trường; thành viên của hội đồng bao gồm đại diện các sở,
ngành cơ quan cấp tỉnh có liên quan và chuyên gia về quy hoạch). Hội đồng thẩm định
chịu trách nhiệm thẩm định nhiệm vụ lập quy hoạch và giải thể sau khi hoàn thành
nhiệm vụ. Hội đồng thẩm định tổ chức họp thẩm định nhiệm vụ lập quy hoạch khi có
ít nhất ba phần tư (3/4) số thành viên Hội đồng dự họp, trong đó có Chủ tịch Hội đồng,
đại diện cơ quan thường trực Hội đồng thẩm định và có mặt đại diện cơ quan lập quy
hoạch.
Có thể thấy, hệ thống quy hoạch sử dụng đất hiện nay được lập theo địa giới
hành chính, vùng lãnh thổ do cơ quan quản lý nhà nước (chính phủ, ủy ban nhân dân)
cùng cấp tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch và trình cơ quan quyền lực nhà nước (quốc
hội, hội đồng nhân dân) cùng cấp phê duyệt
2.2.2 Chính sách, pháp luật về quy hoạch sử dụng đất
Quản lý đất đai bằng quy hoạch chính là cơ sở khoa học, là căn cứ pháp lý quan
trọng để nhà nước quản lý các biến động về đất đai, nó trực tiếp thể hiện phương thức
yêu cầu trong công tác quản lý và sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất đai là một trong
những phương tiện để nhà nước thực hiện các chủ trương, chính sách đất đai của mình,

giúp cho nhà nước can thiệp một cách sâu rộng vào quá trình sử dụng đất, đồng thời
khắc phục những bất cập trong quản lý đất đai do lịch sử để lại. Việc quản lý đất đai
theo quy hoạch chính là điều kiện để đất đai sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả,
đạt mục đích và u cầu phát triển đất nước. Trong nền kinh tế thị trường hiện nay,
người sử dụng đất có nhiều mục đích sử dụng đất khác nhau, nhưng nếu sử dụng đất
trái quy hoạch chính là trái với pháp luật, vì quyết định quy hoạch của nhà nước về đất
đai cũng chính là một bước cụ thể hóa pháp luật việc quản lý đất đai. Xuất phát từ đặc
điểm của pháp luật (có tính quy phạm, tính cưỡng chế và tính bắt buộc chung) nên
trong quản lý nhà nước về đất đai thì pháp luật ln ln là cơng cụ hữu hiệu để giúp
nhà nước quản lý đất đai có hiệu quả cao nhất.
Kể từ Luật đất đai năm 1993, Luật sửa đổi bổ sung một số điều Luật đất đai năm
1998, Luật sửa đổi bổ sung một số điều Luật đất đai năm 2001, việc quy hoạch sử
dụng đất đai chỉ được quy định bởi Nghị định 68/2001/NĐ-CP của Chính phủ ngày
01/10/2001, việc lập quy hoạch sử dụng đất được hướng dẫn bởi Thơng tư
1842/2001/TT-TCĐC của Tổng cục địa chính ngày 01/11/2001.
Luật đất đai năm 2003, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của
Chính phủ về thi hành Luật Đất đai, việc quy hoạch sử dụng đất đai được quy định bởi
Thông tư số 30/2004/TT-BTNMT ngày 01/11/2004 của Bộ Tài nguyên và Môi trường;
Luật đấi đai năm 2013, Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 của Chính
phủ về quy định chi tiết một số điều thi hành luật đất đai, việc lập, điều chỉnh quy
11


hoạch sử dụng đất thực hiện theo Thông tư 29/2014/TT-BTNMT ngày 02/06/2014 của
Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Việc quy định các quy trình thực hiện quy hoạch sử dụng đất theo các thông tư
1842/2001/ TT-TCĐC; thông tư 30/2004/TT-BTNMT; thông tư 29/2014/TT-BTNMT
chưa đưa ra việc tham gia của cộng đồng trong quá trình lập quy hoạch một cách rõ
nét, mà chỉ khi công bố quy hoạch mới lấy ý kiến người dân. Đồng thời việc chọn lựa
các phương án theo các mục tiêu đưa ra, chưa được cụ thể hóa trong các hướng dẫn

quy phạm pháp luật. Việc ứng dụng các cơng cụ mơ hình tốn trong hỗ trợ ra quyết
định chưa được quan tâm, trong thực tế việc ra quyết định hoàn toàn phụ thuộc vào ý
kiến nhà quản lý và nhà quy hoạch đưa ra.
2.2.3 Phương pháp, quy trình kỹ thuật quy hoạch sử dụng đất
Giai đoạn trước năm 1980, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ tập trung vào điều kiện
tự nhiên là chủ yếu, việc bố trí sử dụng đất đai và quản lý tài nguyên đất đai dựa vào
điều kiện tự nhiên như đặc tính đất và nước mà chưa xem xét đến tính tổng thể và mối
liên kết giữa các yếu tố trong hệ thống sử dụng đất đai (Davidson, 1980) .
Từ những năm 1980, hệ thống hỗ trợ ra quyết định bắt đầu được nghiên cứu và
ngày càng áp dụng phổ biến. Phương pháp phổ biến được áp dụng trong hệ hỗ trợ ra
quyết định là phương pháp đánh giá đa mục tiêu MCE - Multi Critera Evaluation.
Phương pháp MCE giúp lựa chọn phương án khả thi theo nhiều tiêu chí so sánh khác
nhau và từ đó có thể làm giảm nhẹ các mâu thuẫn về mục tiêu và định hướng phát triển
(Voogd, 1983) .
Đến cuối thập kỷ 1990, với sự phát triển của hệ thống thông tin địa lý GIS Geographic Information System, q trình quy hoạch được phát triển, phân tích trên
nền tảng không gian được xây dựng. Việc ứng dụng hệ thống thơng tin địa lý để đánh
giá thích nghi đất đai cho một số cây trồng và lựa chọn tối ưu trên mỗi đơn vị đất đai
(Yialouris et al., 1997) .
Phương pháp đánh giá đa mục tiêu MCE chỉ có thể áp dụng được khi số lượng
các đơn vị đất đai có giới hạn. Việc tích hợp phương pháp đánh giá đa mục tiêu MCE
với hệ thống thông tin GIS đã khắc phục được hạn chế này, đồng thời hỗ trợ thêm
nhiều cơng cụ hữu ích trong việc xử lý bản đồ đơn vị đất đai, đánh giá thích nghi đất
đai, cũng như hỗ trợ cho việc ra quyết định lựa chọn phương án sử dụng đất (Mendoza
G A, 1997) .
Năm 1993, FAO đưa ra phương pháp quy hoạch sử dụng đất của FAO, phương
pháp này được sử dụng rộng rãi nhất cho đến nay. Ngoài đánh giá về điều kiện tự
nhiên, FAO bổ sung thêm cách đánh giá các vấn đề phân tích kinh tế xã hội, cũng như
định hướng phát triển kết hợp với tiềm năng đất đai. FAO đã đề xuất 10 bước quy
hoạch (1. Thiết lập mục tiêu và các tư liệu liên quan; 2. Tổ chức công việc; 3. Phân
12

tích các vấn đề; 4. Xác định cơ hội cho sự thay đổi; 5. Đánh giá thích nghi đất đai; 6.
đánh giá khả năng lựa chọn, phân tích kinh tế - xã hội - môi trường; 7. Lọc ra những
lựa chọn tốt nhất; 8. Chuẩn bị quy hoạch sử dụng đất đai; 9. Thực hiện quy hoạch; 10.
Theo dõi và xem xét chỉnh sửa quy hoạch). Nội dung chính của phương pháp này đưa
ra các phương án sử dụng đất đai dựa trên cơ sở đánh giá thích nghi đất đai từ bước 5
đến bước 7. Đến nay, quy trình quy hoạch sử dụng đất của FAO đã được ứng dụng và
phát triển theo nhiều hướng tiếp cận khác nhau. Nhìn chung có hai hướng tiếp cận
chính là tiếp cận từ trên xuống (top-down) nghĩa là đi từ kế hoạch phát triển quốc gia kế hoạch sử dụng đất quốc gia > nhu cầu kế hoạch phát triển của tỉnh - kế hoạch sử
dụng đất cấp tỉnh > nhu cầu địa phương - kế hoạch sử dụng đất của địa phương và theo
chiều ngược lại từ dưới lên (bottom-up) có sự tham gia của cộng đồng, người trực tiếp
sử dụng đất đai. Ở cách tiếp cận từ dưới lên, quy hoạch sử dụng đất đai phải xem xét
mối quan hệ ràng buộc giữa các chủ thể sử dụng đất đai với điều kiện tự nhiên, kinh tế
- xã hội - mơi trường. Quy hoạch sử dụng đất có sự tham gia của cộng đồng PLUP People participation in land use planning được thế giới công nhận như là một công cụ
quan trọng để đạt được sự quản lý bền vững nguồn tài nguyên bởi cộng đồng địa
phương. Theo FAO (1999), định nghĩa quy hoạch sử dụng đất có sự tham gia là một
quy trình hệ thống và lập lại, được thực hiện để tạo ra một môi trường thuận lợi cho sự
phát triển bền vững nguồn tài nguyên đất đai, đáp ứng nhu cầu của người dân. Đánh
giá được những khả năng và hạn chế của điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, thể chế
và pháp lý liên quan với sử dụng tối ưu và bền vững nguồn tài nguyên đất đai; giúp
cho người dân quyết định cách thức phân bổ tài nguyên. Phương pháp PLUP tập trung
vào tìm hiểu khả năng và nhu cầu của người sử dụng đất ở địa phương. Phương pháp
này được đưa ra trên giả thuyết là việc quản lý nguồn tài nguyên bền vững chỉ có thể
đạt được nếu nguồn tài nguyên đó được quản lý bởi chính người dân địa phương.
Ngun tắc này đặt ra cách tiếp cận quy hoạch mạnh từ dưới lên. Trong phương pháp
này, người dân ở vùng quy hoạch được lựa chọn tham gia thảo luận về những đặc
trưng của đất đai, về các hạn chế trong kinh tế - xã hội và các ưu tiên của họ trong việc
sử dụng đất. Mục đích của PLUP là xác định một khung sử dụng đất bền vững, đạt
được sự chấp nhận của cộng đồng, thân thiện với môi trường, mong muốn chính trị và

hiệu quả kinh tế. Mục đích này được theo đuổi bởi sự hỗ trợ các bên liên quan tại địa
phương, sử dụng nguồn lực hiện có tại địa phương, tăng cường năng lực quản lý nguồn
tài nguyên trong phát triển bền vững (Christ, 1999) . Quy hoạch sử dụng đất có sự
tham gia của người dân thực hiện theo các bước liên tục, có thể bắt đầu bằng bốn câu
hỏi: (i) Hiện trạng sử dụng đất của vùng quy hoạch là gì? (ii) Có cần thiết phải thay
đổi khơng, nếu cần thì phải thay đổi gì? (iii) Các thay đổi có thể được thực hiện như
thế nào và lựa chọn tốt nhất là gì? (iv) Thực hiện sự thay đổi như thế nào, khi nào và ai
sẽ thực hiện? Phương pháp đánh giá nhanh nông thơn có sự tham gia PRA 13