Các vấn đề liên quan đến quản lý và phát triển đô thị

Chìa khóa để tìm hiểu và hành động
Các thành phố
đang phát triển
www.villesendevenir.org
Chìa khóa để tìm hiểu và hành động
Các thành phố
đang phát triển
Các thành phố đang
phát triển
Chìa khóa để tìm hiểu và hành động
Các đô thị đã thay đổi. Là nơi sinh sống của 50% dân số trên trái đất, đô thị trở thành
một trong những thách thức lớn của cộng đồng quốc tế trong lĩnh vực phát triển kinh tế
và xã hội cũng như đối với tương lai của thế giới.
Không thể phủ nhận rằng nhân loại hiện nay đang ở vào giai đoạn chưa từng có trong
lịch sử, giai đoạn bùng nổ đô thị kết hợp với gia tăng dân số. Hiện nay, tốc độ tăng dân
số đô thị là 1,9%/năm, tương đương với một thành phố với 160.000 dân xuất hiện trên
trái đất mỗi ngày.
Ở các quốc gia đang phát triển, đô thị có nhiều đặc trưng rất khác nhau: đô thị mật độ
cao ở Châu Á và Trung Đông, đô thị trải rộng ở Nam Mỹ và đô thị mang tính nông thôn
ở Châu Phi. Một số thành phố rất năng động về kinh tế, trong khi một số khác lại không
có động cơ tăng trưởng.
Tuy nhiên, tình hình phát triển hiện nay chứng minh rõ ràng rằng đô thị là những đầu
tàu chính của sự phát triển: hệ thống công trình giao thông và cơ sở hạ tầng được xây
dựng tạo điều kiện thuận lợi cho việc đi lại và tiếp cận văn hóa, hình thức tiếp cận dịch
vụ cơ bản ở đô thị phong phú hơn và nguồn thu nhập ở đô thị cũng đa dạng hơn. Vì
tình hình hiện nay ở các đô thị làm cho thách thức này ngày càng lớn hơn, nên cần phải
hiểu được sự vận hành ở cấp địa phương cũng như toàn cầu để có thể cải thiện nó.
Mười hai chủ đề được đề cập trong quyển sách này, chia thành hai phần chính và có
thể đọc một cách riêng rẽ. Phần đầu đề cập đến những kiến thức và vấn đề liên quan
đến quản lý đô thị, phần hai nói về những vấn đề chính của phát triển đô thị (nhà ở,
dịch vụ cơ bản, giao thông, an ninh, nguy cơ và di sản). Chương cuối đề cập đến các

mối quan hệ hợp tác giữa các thành phố, vốn đang đóng vai trò ngày càng quan trọng
trong cơ chế hợp tác của Pháp và của các tổ chức quốc tế.
Bên cạnh những tác phẩm khác ở hiện tại và trong tương lai, quyển sách này cung cấp
một cách tổng hợp, mang tính sư phạm và có minh họa đầy đủ về các vấn đề lớn ở đô
thị.
www.villesendevenir.org
B Sinh thái, Phát
trin và Quy hoch
bn vng
Cục Kinh tế và Quốc
tế (DAEI)
Tour Pascal A
92055 La Defense
Cedex
France
www.developpement-
durable.gouv.fr
B Ngoi giao và
Châu Âu
Tổng cục Hợp tác
Quốc tế và Phát triển
(DGCID)
Cục chính sách phát
triển (DPDEV)
Chi cục điều hành dân
chủ
Phòng hiện đại hoá
Nhà nước và điều
hành địa phương
20, rue Monsieur

75700 Paris 07 SP –
France
www.diplomatie.gouv.fr
C quan Phát trin
Pháp (AFD)
5, rue Roland
Barthes
75598 Paris Cedex
12
France
www.afd.fr
Vin Khoa hc – K
thut C s h tng
và Môi trng vì s
Phát trin (ISTED)
La Grande Arche
Paroi Nord
92055 La Defense
Cedex
France
www.isted.com
ISBN 2.86815.059.4
Các thành phố đang phát triển
Chìa khóa để tìm hiểu và hành động
Dissemination:
Trung tâm D báo và
Nghiên cu Đô th
(PADDI)
D án Đào to
Chuyên ngành Đô th

(IMV)
Ủy ban nhân dân
thành phố Hà Nội
Hội đồng Vùng Ile-de-
France
Lời mở đầu
H
iện nay, cứ 6 người thì 3 người sống ở thành thị, trong đó 2 người
sống ở các đô thị đang phát triển. Những con số này cho thấy các
vấn đề đô thị hiện nay là một thách thức trên thế giới và gây sức ép
đối với mọi mặt của đô thị.
Do dân số ngày càng tăng và đô thị ngày càng mở rộng, nên các thành phố
đang phát triển sẽ gặp nhiều khó khăn về thể chế, tài chính, kỹ thuật, cũng
như nhân lực và phương pháp giải quyết các “vấn đề đô thị”, vốn ngày càng
phức tạp. Do đó, các thành phố này (chính quyền thành phố, chính quyền
vùng, hoặc chính phủ của những nước này…) sẽ mời gọi các cơ quan, tổ
chức hợp tác đa phương, song phương – của Pháp và các nước khác – hỗ
trợ các lĩnh vực liên quan đến quy hoạch, phát triển bền vững, quản lý, và
rộng hơn nữa là lĩnh vực mà ngày nay chúng ta gọi là “điều hành đô thị”.
Do đó, Cục Kinh tế và Quốc tế, thuộc Bộ Sinh thái, Phát triển và Quy hoạch
bền vững nhận thấy cần thiết phải có một quyển sách trình bày một cách
tổng hợp các chủ đề liên quan đến đô thị, trước tiên là dành cho các cán
bộ, nhân viên đang làm việc tại các đại sứ quán, đặc biệt là ở Phòng Hợp
tác và Hoạt động Văn hóa (SCAC), nơi thường tiếp nhận các đề nghị cũng
như các dự án đô thị của các địa phương. Quyển sách này mang tính sư
phạm và nó hướng đến những người không phải là chuyên gia trong lĩnh
vực đô thị. Nội dung của quyển sách bao gồm những vấn đề của các quốc
gia không thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OCDE). Quyển
sách này không có tham vọng trở thành một “tài liệu hướng dẫn phát triển
đô thị”. Mục đích của nó là cung cấp một số kiến thức cơ bản giúp người

đọc có thể hiểu rõ hơn các vấn đề ở đô thị thông qua 12 chủ đề được trình
bày trong quyển sách với những phương pháp và kinh nghiệm về lĩnh vực
đô thị cũng như danh mục các trang web của các tổ chức và cơ quan chủ
chốt tham gia vào các lĩnh vực này.
Cuốn sách được chia thành 2 phần, phần đầu đề cập về những kiến thức và
những vấn đề liên quan đến quản lý đô thị, phần hai nói về những vấn đề
chính của phát triển đô thị. Cuối quyển sách là phần đề cập đến các mối quan
hệ hợp tác giữa các thành phố, yếu tố đang đóng vai trò ngày càng quan
trọng trong cơ chế hợp tác của Pháp và của các tổ chức quốc tế.
Dominique Bureau
Cục trưởng Cục Kinh tế và Quốc tế (DAEI)
Bộ Sinh thái, Phát triển và Quy hoạch bền vững
Lời mở đầu
5
4
Các thành phố đang phát triển, Bản tiếng Pháp
Ban chỉ đạo
Bộ Sinh thái, Phát triển và Quy hoạch bền vững
Cục kinh tế và quốc tế (DAEI): Thierry Desclos
Tổng cục quy hoạch đô thị, nhà ở và xây dựng
(DGUHC): Francine Gibaud
Cơ quan quy hoạch đô thị, xây dựng và kiến trúc
(PUCA): Anne Querrien
Isted
Xavier Crépin, Anne Charreyron-Perchet,
Isabel Diaz, Anne Baron
Bộ Ngoại giao và Châu Âu
Tổng cục hợp tác quốc tế và phát triển (DGCID):
Olivier Mourareau
Cơ quan Phát triển Pháp

Thierry Paulais
Viện quy hoạch và quy hoạch đô thị Vùng
Ile-de-France (IAURIF)
Gilles Antier
Bài viết và ý kiến đóng góp
Gilles Antier / Iaurif; Anne Baron / Isted;
Patrice Berger / AU Lyon; Sarah Botton / LATTS;
Anne Charreyron-Perchet / Isted; Xavier Crépin / Isted;
Félix Darmette / Groupe Huit; Thierry Desclos / DAEI;
Isabel Diaz / Isted; Ludovic Faytre / Iaurif;
Mireille Grubert / Cedhec; Gilles Horenfeld /
chuyên gia tư vấn; Mylène Hue / IEP Rennes;
Marie-Alice Lallemand-Flucher / Dexia; Éric le Breton /
Đại học Rennes 2; Cédric Lebris / IGD Esmile Lebris /
Viện Nghiên cứu Phát triển; Louis Lhopital / Isted;
Michel Marcus / Diễn đàn an ninh đô thị Pháp Olivier
Mourareau / MAEE; Jean-Claude Oppeneau / ADEME;
Annik Osmont / Gemdev; Thierry Paulais / AFD;
Vincent Renard / CNRS.
Biên tập
Điều phối biên tập và soạn thảo:
Isabelle Biagiotti / Courrier de la Planète
Thiết kế, hình ảnh và dàn trang:
Bernard Favre / Louma productions
ISBN: 2.86815.050.0
Trang web
www.villesendevenir.org
Mục lục
7
6

Mục lục
Mô tả đô thị 16
Yêu cầu trước tiên của mọi động thái cải thiện công tác quy hoạch, quản
lý và rộng hơn là điều hành đô thị ở các thành phố đang phát triển là phải
xác định rõ địa bàn bị ảnh hưởng nhằm nắm rõ hơn những thách thức trên
địa bàn.
Tokyo
Bombay
Delhi
Calcutta
Shanghai
Jakarta
Dakha
Osaka-Kobe
Karachi
Pékin
u
Manille
Điều hành đô thị 22
Trên thế giới, xu hướng phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương đã làm
tăng vai trò của chính quyền đô thị. Nhưng, những yếu tố quyết định đến hiệu
quả của công tác quản lý ở địa phương gắn liền với các đặc điểm văn hóa
chính trị của mỗi thành phố.
Tài chính đô thị 26
Việc đáp ứng các nhu cầu của thành phố đòi hỏi chính quyền địa phương
phải có năng lực quản lý và phải đa dạng hóa các nguồn tài chính của mình.
Việc nắm vững vấn đề phức tạp này quyết định đến cuộc sống hàng ngày
của người dân thành phố.
Nhà ở và đất đai 38
Nhà ở luôn là vấn đề cần quan tâm của bất kì thành phố đang phát triển nào.

Nó liên quan đến rất nhiều khía cạnh: chính sách đất đai, xây dựng và hỗ trợ
tiếp cận nhà ở. Tại các quốc gia không phải là thành viên của khối OCDE,
vấn đề đất đai là yếu tố quan trọng quyết định các vấn đề khác.
Tiếp cận các dịch vụ cơ bản 44
Đô thị là địa bàn phù hợp nhất để cung cấp các dịch vụ cơ bản như cấp nước
sinh hoạt, xử lý nước thải, thu gom và xử lý rác thải, điện (rộng hơn là năng
lượng) và giao thông. Chính quyền địa phương cần được trang bị chuyên môn
kỹ thuật cũng như các phương tiện tài chính để thực hiện tốt nhiệm vụ này.
Định hướng phát triển đô thị 32
Vào những năm 1990, những công cụ và khuôn khổ hành động trong lĩnh
vực phát triển đô thị đã thay đổi nhằm đương đầu với áp lực dân số tăng
nhanh: tiếp cận các vấn đề một cách tổng thể, đề ra các giải pháp với tầm
nhìn trung và dài hạn, áp dụng cơ chế có sự tham gia của các bên trong
quá trình ra quyết định.
Giao thông đô thị 50
Vấn đề giao thông đô thị không chỉ bó gọn trong việc phát triển cơ sở hạ
tầng và sử dụng các trang thiết bị có hiệu năng cao. Nó còn đòi hỏi nhiều
nỗ lực trong quản lý, nhiều sáng kiến trong đầu tư và phải lưu ý đến nhu
cầu của người dân và môi trường sống.
An ninh đô thị 56
Đảm bảo an ninh cho việc sinh sống và hoạt động của người dân đô thị
là một mục tiêu của tất cả chính quyền thành phố trên thế giới. Ngoài việc
tăng cường an ninh cho người dân, tạo liên kết xã hội và thu hút sự tham
gia của người dân trong các hoạt động của thành phố là hai công cụ quan
trọng trong chính sách đô thị.
Thành phố bền vững 60
Bảo vệ môi trường không hoàn toàn là một vấn đề của quản lý đô thị. Tuy
vậy, các biện pháp chống lại tình trạng ô nhiễm môi trường, sử dụng năng
lượng sạch, xử lý rác thải tại các đô thị là một trong những vấn đề then
chốt của việc phát triển hài hòa và bền vững các thành phố và các vùng

ngoại ô.
Dự báo và quản lý các nguy cơ lớn 66
Đợt sóng thần năm 2004 hay cơn bão Katrina năm 2005 đã gây thiệt hại
nặng nề về người và của. Hai thảm họa đó cho thấy hậu quả của đô thị
hóa tại các khu vực nguy hiểm, sự cần thiết phải đưa dự báo nguy cơ vào
chính sách quy hoạch và tầm quan trọng của từng bộ phận như dự báo,
bảo vệ hay quản lý thảm họa.
Bảo tồn và phát huy giá trị di sản đô thị 72
Việc bảo tồn và phát huy giá trị di sản kiến trúc đô thị không còn đơn thuần
là một hoạt động văn hóa: nó là một nhân tố quan trọng trong quá trình
phát triển đô thị. Nó tạo ra mối liên kết lâu dài giữa các cơ sở đào tạo với
chính quyền địa phương ở các nước đang phát triển cũng như ở các
nước phát triển.
Hợp tác giữa các thành phố 76
Sự hiện diện của các thành phố trên trường quốc tế chưa bao giờ mạnh mẽ
như hiện nay, không chỉ vì quy mô dân số mà còn vì là nơi những thách
thức lớn của quá trình toàn cầu hóa được thể hiện rõ nhất. Minh chứng cho
điều này là sự ra đời của nhiều mạng lưới hợp tác giữa các thành phố và
sự hình thành thứ bậc giữa các các thành phố lớn, vừa và nhỏ.
Mục lục
Dẫn nhập 8
Từ sau Hội nghị Thượng đỉnh Các thành phố do Liên Hợp Quốc tổ chức
năm 1996 tại Istanbul, các đô thị được xem là một trong những thách thức
lớn đối với cộng đồng quốc tế trong việc phát triển kinh tế xã hội và đối
với tương lai thế giới.
T
ừ sau hội nghị thượng đỉnh các thành phố do
Liên Hợp Quốc (LHQ) tổ chức tại Istanbul vào
năm 1996, đô thị được xem là một trong những
thách thức lớn của cộng đồng quốc tế trong lĩnh vực

phát triển kinh tế và xã hội cũng như đối với tương lai
của thế giới. Thật vậy, đúng như dự báo của nhiều nhà
dân số học, hiện nay, cứ 2 người trên thế giới, thì có 1
người sống ở đô thị.
Ở những quốc gia đang phát triển, các đô thị có nhiều
đặc trưng rất khác nhau: đô thị mật độ cao ở Châu Á và
Trung Đông, đô thị trải rộng ở Nam Mỹ và đô thị mang
tính nông thôn ở Châu Phi. Một số thành phố rất năng
động về kinh tế, trong khi một số khác thì không có động
cơ tăng trưởng. Tuy nhiên, trong sự đa dạng đó, vẫn có
một số điểm chung và mục đích của quyển sách này là
rút ra một số điểm chung chính yếu đó, đồng thời cung
cấp cho mỗi người những khả năng hành động khác
nhau tùy theo trình độ và lĩnh vực mình quan tâm.
Để biên soạn quyển sách này, một hội đồng biên soạn
đã được thành lập, quy tụ nhiều chuyên gia đầu ngành
của Pháp. Các chuyên gia đã thống nhất sắp xếp các
kiến thức về đô thị theo 12 chủ đề. Một nhóm nhà báo
và chuyên gia phát triển được giao nhiệm vụ chuyển
tải ngôn ngữ chuyên ngành trong lĩnh vực này sang
ngôn ngữ thông thường để giúp cho số đông độc giả
có thể hiểu được nội dung của quyển sách. Nhiều
hình ảnh, biểu đồ minh họa được sử dụng để giúp độc
giả hiểu rõ hơn về các quá trình liên quan đến đô thị
mà đối với nhiều người nó vẫn còn mù mờ, thậm chí
khó hiểu.
Quyển sách này là kết quả quyết tâm chính trị của hai
Bộ trong chính phủ Pháp – một Bộ phụ trách các vấn
đề đô thị và Cục phụ trách các vấn đề kinh tế và quốc
tế và một Bộ phụ trách các vấn đề đối ngoại và Châu

Âu. Quyển sách này cũng được thực hiện với sự đóng
góp của nhiều chuyên gia, nhà nghiên cứu và giới
chuyên môn, những người đã biết cách chấp nhận
những khiếm khuyết khi khái quát hóa vấn đề từ
những trường hợp cụ thể.
Rủi ro gắn liền với cách làm này là chia hiện tượng đô
thị hóa, vốn bản chất là một hiện tượng toàn diện và có
nhiều yếu tố phụ thuộc lẫn nhau, dưới nhiều góc độ
tiếp cận khác nhau. Mỗi người có một cách tiếp cận
riêng đối với đô thị trên cơ sở trình độ và vốn văn hóa
của mình. Đối với người này thì đô thị là nơi chứa
đựng đủ loại nguy hiểm, nhưng đối với người khác nó
Dẫn nhập
98
Dẫn nhập
Các thành phố đang
phát triển
Thành ph Cairo (Ai Cp) nhìn t trên cao.
Sự trỗi dậy của thế giới đô thị
Theo ước tính mới nhất của LHQ
2
, dân số đô thị trên thế
giới gia tăng mạnh mẽ: 3,1 tỉ, (so với 1 tỉ vào năm 1960 và
2 tỉ vào năm 1985) tương ứng với 50% dân số thế giới vào
năm 2007. Các dự báo dựa trên mô hình của LHQ (4 tỉ vào
năm 2020, và có thể lên đến 5 tỉ vào năm 2030) vẫn còn
chưa chắc chắn và đã ước tính quá cao về tốc độ cũng
như quy mô tập trung đô thị ở các nước đang phát triển:
do đó, cần xem xét lại dự báo cho rằng đến năm 2030 sẽ
có 60% dân số thế giới sống ở đô thị.

Dẫn nhập
11
lại là nơi mọi thứ đều có thể. Mô tả đô thị như thế có
vẻ giản dị quá.
Tuy nhiên, việc phổ biến những thông tin, đặc biệt là
những thông tin và dữ liệu được lưu trữ từ 50 năm nay
ở Trung tâm tư liệu và thông tin Pháp “Các đô thị đang
phát triển”
1
cho đông đảo công chúng là một điều rất
cần thiết. Theo chiều quan điểm này, việc lựa chọn 12
chủ đề trong quyển sách nhằm mong muốn giúp cho
độc giả có thể tiếp cận cơ sở dữ liệu mà hiện nay đang
được phổ biến rộng rãi trên internet, đặc biệt là cơ sở
dữ liệu Urbamet.
Đô thị ngày càng được quan tâm. Ngày nay, các
phương tiện truyền thông đưa ra bảng xếp hạng đô thị
về mức sống và tiện nghi trong cuộc sống. Tuy nhiên,
điều này chỉ áp dụng ở một số thành phố toàn cầu
theo định nghĩa của Saskia Sassen, trong khi đó phần
lớn hiện tượng đô thị hóa lại diễn ra ở các thành phố
có quy mô nhỏ hơn. Các công ty kiểm toán cũng xếp
hạng các thành phố về mặt tài chính. Chính quyền các
thành phố hiện nay trở thành khách hàng đặc biệt của
các tổ chức tài chính. Các nghiên cứu so sánh sự phát
triển của các quốc gia cũng có nhiều chỉ số liên quan
đến đô thị; các chỉ số này tập trung vào sự phát triển
con người và mang tính bổ sung cho các chỉ số kinh
tế vĩ mô.
Khái niệm điều hành đất nước và đô thị mới được đưa ra

trong quá trình phát triển nhằm xác định chất lượng điều
hành của chính quyền địa phương trên
địa bàn của mình cũng như khả năng
của chính quyền trong việc giảm bớt
những khó khăn mà người dân, đặc
biệt là người nghèo vốn chiếm số đông
ở đô thị, đang gặp phải. Là đầu tàu
chính trị, kinh tế và xã hội, đô thị là nơi
quyết định thành hay bại của các ứng
viên trong các cuộc bầu cử quốc gia.
Toàn cầu hóa kinh tế và gia tăng di
dân xuyên quốc gia đè nặng lên các
đô thị ở những nước phát triển và các
siêu đô thị cấp vùng ở những nước
đang phát triển. Những lĩnh vực mới
như an ninh đô thị hoặc tác động
của đô thị đến môi trường sinh
thái ở địa phương và trên thế giới
thu hút sự quan tâm đặc biệt của
giới chính trị gia ở tất cả các nước
trên thế giới.
Cuối cùng và quan trọng nhất, những thay đổi thật sự ở
đô thị trên toàn thế giới vốn là hệ quả tất yếu của biến
động về dân số đã được cụ thể hóa trong các mục tiêu
phát triển thiên niên kỷ của LHQ vào năm 2000. Đó là
một trong những thách thức lớn cần phải vượt qua
trong thế kỷ này.
10
Dẫn nhập
Dân số của 24 siêu đô thị năm 2003

Các siêu đô thị Dân số ước tính
phát triển năm 2003
Tokyo 33 600 000
New York 20 100 000
Osaka / Kyoto / Kobe 17 200 000
Los Angeles 16 900 000
Matxcova 13 200 000
Seoul 12 400 000
Luân Đôn 11 380 000
Paris/Ile-de-France 11 130 000
Các siêu đô thị Dân số ước tính
đang phát triển năm 2003
Mexico 19 650 000
Bombay 18 300 000
Sao Paulo 17 900 000
Delhi 13 800 000
Thượng Hải 13 700 000
Calcutta 13 500 000
Lagos 12 800 000
Karachi 12 500 000
Dacca 12 400 000
Cairo 12 300 000
Jakarta 12 100 000
Bunos Aires 12 100 000
Rio de Janeiro 10 970 000
Manila 10 950 000
Bắc Kinh 10 800 000
Istanbul 10 300 000
2
World Urbanization

Prospects: the 2005
Revision, UNDESA/
Population Division,
New York, mars 2006.
1
www.isted.com/villes-
developpement/accueil_
documentation.htm
Nguồn: Gilles Antier, 2006
Ở các nước đang phát triển, đô thị
càng mở rộng, thì nó càng thu hút
dân số trẻ và càng có nhiều người
sống trong các khu nhà tạm bợ
không được tiếp cận với hệ thống
giao thông và…càng không được
tiếp cận hệ thống cấp và thoát
nước. Đô thị mở rộng làm cho
người dân càng gặp khó khăn trong
việc tiếp cận nhà ở và đất ở. Vấn đề
đất ở của hàng chục triệu người tại
các đô thị ở các nước đang phát
triển là một yếu tố hàng đầu gây
căng thẳng và bất ổn.
Ùn tắc giao thông là vấn đề ngày
càng lớn vì tỉ lệ cơ giới hóa tăng rất
nhanh, diện tích đường dành cho
giao thông quá hạn hẹp và vì có
quá nhiều loại phương tiện giao
thông xung đột với nhau. Đô thị
càng mở rộng thì người dân càng

cần phương tiện giao thông cá nhân (xe hơi hoặc ngày
càng nhiều người sử dụng xe gắn máy hai bánh) và
giao thông công cộng đô thị càng khó phát triển. Khi
giao thông công cộng kém hiệu quả, thì nó lại thúc đẩy
giao thông cá nhân phát triển. Cụ thể, số lượng xe cá
nhân ở Bắc Kinh đã tăng gấp 7 lần trong vòng 13 năm,
trong khi đó số xe cá nhân ở Vùng Ile–de–France
(Pháp) chỉ tăng có 2,7 lần trong vòng gần 40 năm.
Do đó, ô nhiễm không khí và tiếng ồn ngày càng nghiêm
trọng. Ô nhiễm môi trường ở các nước đang phát triển
thể hiện dưới nhiều dạng do số lượng phương tiện
giao thông tăng nhanh và do chất lượng của các loại
phương tiện, cũng như của xăng, công tác kiểm tra
giám sát và các quy chuẩn còn thấp. Các khu dân cư
tạm bợ ở vùng ven cũng góp phần làm suy thoái môi
trường đô thị: do không được tiếp cận trực tiếp với
nguồn nước sạch và do không có hệ thống thu gom,
xử lý nước thải và rác thải nên các khu này góp phần
gây ô nhiễm nguồn nước bề mặt và mạch nước ngầm.
Điều này đưa đến yếu tố thứ 4 mà các đô thị phải đối
mặt: áp lực của các nguy cơ ngày càng tăng, đặc biệt là
các nguy cơ về sức khỏe cộng đồng (Hội chứng suy hô
hấp cấp, nắng nóng bất thường…), thiên tai (mưa bão,
lũ lụt ngày càng tăng do biến đổi khí hậu), công nghiệp,
công nghệ và kể cả khủng bố. Tuy nhiên, có thể thấy
nếu ở đô thị, thì chúng ta có nhiều cơ hội được cứu giúp
hơn so với ở nông thôn hẻo lánh. Điều này đã được
minh chứng rõ ràng trong vụ động đất tại miền
Đông–Bắc Pakistan vào cuối năm 2005.
Bối cảnh địa chính trị, môi trường và kinh tế

–
xã hội
hiện nay góp phần làm cho chúng ta có cảm giác đang
có “khủng hoảng đô thị” và khủng hoảng trong phát
Dẫn nhập
13
Tuy nhiên, không thể phủ nhận rằng nhân loại hiện nay
đang ở vào giai đoạn chưa từng có trong lịch sử, giai
đoạn bùng nổ đô thị kết hợp với gia tăng dân số. Hiện
nay, tốc độ tăng dân số đô thị là 1,9%/năm, tương đương
với một thành phố 160.000 dân xuất hiện trên trái
đất mỗi ngày.
Trong hệ thống đô thị mênh mông, có 940 triệu người
sống ở các đô thị lớn – đô thị có hơn 2 triệu dân – ,
trong số đó hơn 1/3 (khoảng 350 triệu) sống trong 24
siêu đô thị – đô thị có hơn 10 triệu dân. 2/3 các siêu đô
thị này nằm ở các nước đang phát triển, trong khi
đó vào năm 1960, chỉ có New York và Tokyo có hơn
10 triệu dân.
Hiện nay, các đô thị trên thế giới có hai xu hướng
chính:
• Tăng trưởng vừa phải ở các nước phát triển từ sau
bước ngoặt ở thập niên 1960, trái ngược với thời kỳ
phát triển kinh tế năng động từ cuộc cách mạng
công nghiệp đến giữa thế kỷ 19. Việc tăng trưởng
chậm này diễn ra rõ nét hơn ở Châu Âu so với ở
Bắc Mỹ.
• Tăng trưởng mạnh, toàn diện ở các nước đang phát
triển kể từ thập niên 1960, nhưng với tốc độ khác
nhau tùy theo khu vực: tăng trưởng có xu hướng

chậm lại ở Nam Mỹ, nhưng lại tăng mạnh cả về số
lượng lẫn tốc độ ở Châu Á và có thể sẽ tăng rất mạnh
ở Châu Phi. Tuy nhiên, điều này hiện vẫn còn đang
tranh luận. Theo ước tính của LHQ, đến năm 2030 sẽ
có 50% người dân ở Châu Phi và 84% người dân ở
Nam Mỹ sống tại đô thị.
Các đô thị và siêu đô thị ngày càng phát triển cả về
chiều cao (mật độ) lẫn diện tích (“đô thị lan tỏa”).
12
Dẫn nhập
Ùn tc giao thông là
vn đ ngày càng ln
vì t l c gii hóa
tăng rt nhanh, vì din
tích đng giao thng
quá hn hp và vì có
quá nhiu loi phng
tin giao thông xung
đt vi nhau.
Các đô th và siêu đô
th ngày càng phát
trin c v chiu cao
(mt đ) ln din tích
(“đô th lan ta”).
Dẫn nhập
15
triển đô thị: ô nhiễm, bạo lực đô thị
và tấn công khủng bố, và những áp
lực khác mà các chính quyền ngày
càng khó vượt qua (xem các phần

giao thông, nhà ở và các dịch vụ đô
thị). Tất cả góp phần tạo nên cảm
giác khủng hoảng, nhất là ở các đô
thị thuộc các nước đang phát triển.
Có lẽ, nên nói đó là những căng
thẳng: một số (các vấn đề về đất đai,
tiếp cận nguồn nước sạch và hệ
thống xử lý nước) mang tính đặc
trưng riêng của các nước đang phát
triển; một số khác thì có cả ở những
đô thị thuộc các nước phát triển (ùn
tắc giao thông và hậu quả của nó đối
với môi trường, sự gia tăng của các
nguy cơ).
Tuy nhiên, song song đó, tình hình
phát triển hiện nay chứng minh
rõ ràng rằng đô thị và đại đô thị là
những đầu tàu chính của sự phát
triển: hệ thống công trình giao thông
và cơ sở hạ tầng được xây dựng
tạo điều kiện thuận lợi cho việc đi lại
và tiếp cận văn hóa. Hình thức tiếp
cận dịch vụ cơ bản ở đô thị phong
phú hơn và nguồn thu nhập ở đô thị
cũng đa dạng hơn. Đô thị cũng là
nơi hội đủ các yếu tố để trở thành
nơi có những tiến bộ và sáng tạo cả về mặt văn hóa lẫn
kinh tế–xã hội và công nghệ. Mỗi ngày, các đô thị đều
chứng tỏ được khả năng cũng như sức sáng tạo của
mình. Vì tình hình hiện nay tại các đô thị thuộc những

nước đang phát triển làm cho các thách thức nói trên
ngày càng khó giải quyết hơn, nên cần phải tìm hiểu rõ
phương thức hoạt động của các đô thị ở cấp độ địa
phương cũng như cấp độ toàn cầu để có thể đề ra giải
pháp cải thiện.
Các vấn đề đô thị hiện nay luôn nằm trong chương
trình nghị sự trên thế giới, giống như vấn đề nhà ở vào
đầu thời đại công nghiệp. Tuy nhiên, cần nhiều nỗ lực
hơn nữa để xác định phạm vi ảnh hưởng của chúng.
Quyển sách này cũng như nhiều quyển khác, hiện nay
và trong tương lai, mong muốn góp phần làm sáng tỏ
các vấn đề đô thị để giúp cho những người hành động
trong lĩnh vực này có được điều kiện thuận lợi hơn so
với trước kia để thực hiện công việc của mình.
Hy vọng trên cơ sở quyển sách này, nhiều sáng kiến
mới sẽ được đưa ra theo hướng hiểu rõ hơn các hiện
tượng đô thị đang phát triển mà hiện nay sự hiểu biết
cũng như hành động của chúng ta cũng chỉ mới bắt
đầu.
■
14
Dẫn nhập
Tip cn vi đt đai không ch là mt tiêu chí v
công bng xã hi. Mun thu hút doanh nghip
chính quy hot đng ti đô th, cn to điu
kin đ doanh nghip to dng c ngi mt
cách d dàng, hp pháp và bn vng. Theo
nhn xét ca các doanh nhân, đây là mt khó
khăn ln  nhiu thành ph đang phát trin.
Nguồn: Cities Alliances, 2006.

Chúng có thể được dùng đối chiếu với
số liệu thống kê để xác định mật độ dân
số hoặc bổ sung cho kết quả khảo sát
trên thực địa để suy ra số dân tại các khu
vực có công trình xây dựng tương đồng
với nhau. Tuy nhiên, công
cụ này có hai khó khăn:
một là rất tốn kém và hai là
nhanh chóng trở nên lạc
hậu do sự mở rộng nhanh
chóng của đô thị ở các
nước đang phát triển.
Mô tả đô thị
17
vụ đô thị (nước sạch, nước thải, thu
gom rác thải…). Các bản đồ này cho
phép phân tích các mối quan hệ giữa
những dịch vụ này với các điều kiện
sống ở đô thị (mức độ trang bị cơ
sở hạ tầng cho các khu vực). Nhưng
các bản đồ này với tỉ lệ 1/80.000 và
1/40.000 thường ít chính xác hơn các
file có được từ ảnh trực giao (thường
với tỉ lệ 1/5.000 hoặc 1/10.000).
Sự phát triển đô thị theo kiểu “vết
dầu loang” ở các nước đang phát
L’ile de la Cité,  Paris, nh trc giao và bn đ.
16
Mô tả đô thị
Mô tả

đô thị
Yêu cầu trước tiên của
mọi động thái nhằm cải
thiện công tác quy hoạch,
quản lý và rộng hơn là điều
hành đô thị ở các thành phố
thuộc những nước đang
phát triển là phải xác định rõ
địa bàn bị ảnh hưởng để nắm
rõ những thách thức trên địa bàn.
Ngày nay, việc nắm vững các
công cụ xử lý dữ liệu và bản
đồ có độ chính xác cao giúp
chúng ta có kiến thức đầy
đủ trong lĩnh vực này.
Mt phn bn
đ đa chính
Orange thi
La Mã.
C
ác đô thị không phải lúc nào
cũng có được dữ liệu và số
liệu thống kê có độ tin cậy
cao. Sự hiểu biết về tình hình sử
dụng đất cũng như số liệu thống
kê hoạt động kinh tế và việc làm ở
tất cả các đô thị đều không đầy đủ.
Do đó, thông thường phải ước lượng
và đối chiếu nhiều số liệu. Cho nên
chính quyền địa phương yêu cầu

các đơn vị tư vấn thống kê đầy đủ
các số liệu. Trong bối cảnh đó, việc
khảo sát có sự phối hợp của các
bên liên quan sẽ đáp ứng được 2
yêu cầu: thu thập được những dữ
liệu quan trọng trên địa bàn và dự
báo “những thách thức trong tương
lai” về kinh tế và xã hội.
Dữ liệu và bản đồ
Không ảnh chụp theo chiều thẳng
đứng cho phép nghiên cứu sâu hơn
kết cấu đô thị và công trình xây dựng.
Khu dân c  ngoi
ô Thành ph Cap,
Nam Phi.
S dng đt ca thành ph
Băng-ga-lo (n- Đ) do
IAURIF v bn đ có s
dng phng pháp đánh
du bng hình nh. Các khu
đô th đuc th hin bng
màu đ và tím, đt nông
nghip màu vàng và da cam.
Không ảnh chụp bằng máy cơ dần dần
được số hóa và nắn chỉnh hình học
để mỗi điểm trên không ảnh trùng với
điểm tương ứng trên bản đồ phẳng –
gọi là ảnh trực giao. Cách làm này cho
phép tạo được các file hình với những
thông tin và nhận xét đặc biệt (ranh

giới của các khu vực, mật độ dân số,
đường giao thông…) được ghi ngay
trên tấm ảnh. Việc cập nhật các thông
tin sau đó cũng dễ dàng vì ranh giới
trên bản đồ cũ trùng khớp với ranh
giới trên ảnh trực giao.
Các kết quả khảo sát trên
thực địa được đưa vào hệ
thống thông tin địa lý
(GIS) và bổ sung
cho những dữ
liệu thu thập
được từ không
ảnh. Từ đó, có
thể có nhiều khả
năng so sánh,
đối chiếu các
thông tin với
nhau. Ví dụ, tập
bản đồ thông tin
địa lý của Thành
Quito do Viện nghiên
cứu phát triển (IRD)
thực hiện bao gồm nhiều
bản đồ chuyên ngành thể
hiện việc tiếp cận các dịch
chung toàn thành phố, thì sử dụng hệ
thống GIS là phù hợp. Còn nếu chúng
ta muốn có các công cụ để quản lý
mạng lưới hạ tầng (cấp thoát nước,

giao thông…), thì nên sử dụng hệ
thống GIS “địa chính”. Hiện nay, chưa
có công cụ GIS nào có thể cho phép
chúng ta thực hiện được đồng thời
hai việc trên.
Địa chính đơn giản hóa
Việc không có bản đồ địa chính hoặc
bản đồ địa chính cũ, không còn phù
hợp, thường thúc đẩy các chính
quyền địa phương tiến hành thực hiện
bản đồ địa chính đơn giản vì lý do tài
chính và vì không có nhiều thời gian.
Mục tiêu là cụ thể hóa các quyền sẵn
có (cho dù quyền đó có nguồn gốc
như thế nào đi nữa) và tạo ra sự đồng
thuận trên địa bàn trước khi tiến hành
cải cách pháp luật về đất đai. Tuy
nhiên, trong cách làm này, việc phân
tích các đặc điểm xã hội và đất đai của
những quyền hiện hữu được thực
hiện khá sơ sài. Các tổ chức tại địa
phương cần bổ sung thêm nhiều chi
tiết vào bản đồ địa chính này và cần
phải lập danh sách chủ sở hữu các lô
đất để có thể tiến hành cấp giấy
chứng nhận sở hữu đất. Dù để lập dữ
liệu địa chính, đăng ký địa chỉ bưu
điện, đăng ký giấy chứng nhận quyền
sở hữu hay để theo dõi các biến động
về bất động sản, thì việc xác định

chính xác vị trí lô đất cũng mang lại
nhiều giá trị gia tăng. Sổ địa chính đô
thị ở Benin thống kê đầy đủ các lô đất,
các công trình xây dựng trên đất đó và
các chủ sở hữu hay người sử dụng
của từng lô đất, nhưng chỉ ở các khu
trung tâm của những đô thị lớn.
Hệ thống thông tin địa lý (GIS)
Hệ thống GIS tập hợp và sắp xếp dữ
liệu địa lý được số hóa và cho phép
trích ra thông tin tổng hợp hữu ích
cho việc ra quyết định: dữ liệu về đô
thị được lưu trữ, phổ biến và cập nhật
dễ dàng hơn. Trong giai đoạn đầu,
việc triển khai hệ thống GIS để quản
lý thông tin trên một địa bàn có thể chỉ
dừng lại ở việc tạo một lớp thông tin
dựa trên bản đồ quy hoạch đô thị.
Điều này cho phép định vị các dự án
quy hoạch, các công trình hạ tầng
chính yếu, phân bổ dân số và thực
hiện các phân tích sơ bộ ban đầu. Khi
cơ sở dữ liệu nhiều hơn, ta có thể
tích hợp dữ liệu về địa bàn với dữ liệu
kinh tế
– xã hội cần thiết cho quá trình
ra quyết định và quản lý: ví dụ, việc
chọn địa điểm đặt nhà máy có thể
được tối ưu hóa bằng cách dựa vào
các dữ liệu về mật độ dân số, nhà ở,

đường giao thông, mức độ nguy hiểm
đối với môi trường…
Trong lĩnh vực đô thị, GIS được ưu
tiên sử dụng để phân tích hiện trạng
sử dụng đất (thông qua ảnh chụp qua
vệ tinh và các cuộc điều tra), bản đồ
đô thị hóa, dữ liệu về nhà ở, việc làm,
cơ sở hạ tầng (xác định vị trí lắp đặt
và địa bàn phục vụ), không gian xanh
… Trong lĩnh vực môi trường, GIS
cũng được sử dụng thí điểm để giải
quyết các vấn đề liên quan đến tiếng
ồn và ô nhiễm không khí.
Cần phân biệt GIS ở quy mô vùng đô
thị với hệ thống GIS « địa chính », hệ
thống thông tin cho từng lô đất. Nếu
chúng ta muốn xây dựng những công
cụ ở cấp vùng đô thị, ví dụ quy hoạch
18
Mô tả đô thị
triển dẫn đến việc sử dụng ngày càng
nhiều hình thức viễn thám qua vệ
tinh. So với phương pháp phân tích
không ảnh bằng mắt, thì phương pháp
này nhanh và ít tốn kém hơn, nhưng
nó lại đòi hỏi phương tiện kỹ thuật và
nhân lực có chất lượng cao hơn.
Viễn thám
Nằm trên quỹ đạo cách trái đất 830 km,
vệ tinh Spot của Pháp có vùng ảnh

60x60 km và chu kỳ quay 26 ngày.
Chúng cung cấp thông tin địa lý cập
nhật thường xuyên và hình ảnh với
độ phân giải từ 5 đến 10 m. Dữ liệu số
thu thập được cần phải được một
công ty đặc biệt xử lý (số liệu này
được bổ sung thêm bằng một mô
hình kỹ thuật số địa bàn trong trường
hợp địa bàn có địa hình phức tạp) và
đưa ra hình ảnh ở tỉ lệ cần thiết. Lợi
ích của cách làm này là ta có thể
nghiên cứu các bản đồ theo từng chủ
đề (thảm xanh, đô thị hóa, không gian
ngầm…), điều mà chúng ta không thể
thực hiện được trên ảnh chụp.
Các vệ tinh Spot hay Landsat
chụp ảnh từ 7 đến 8 tháng với tỉ lệ
1/25.000 hiện trạng sử dụng đất ở
một khu vực đô thị có diện tích
1.500 km
2
. Chúng ta cũng có thể
kết hợp hai hình ảnh chụp ở hai thời
điểm cách nhau khoảng vài năm, từ
đó có thể thấy được cách mở rộng
của đô thị.
Sử dụng đất ở Manila
Năm 1995, dự án lập quy hoạch tổng thể Thủ đô Manila
(Philippin), siêu đô thị với 9,5 triệu dân, đòi hỏi trước tiên
phải biết được chính xác sự mở rộng của nó. Hai hình ảnh

đã được lồng ghép vào nhau, từ đó xác định được 39 hình
thức sử dụng đất khác nhau (trong đó 30 hình thức ở đô thị)
tại 17 quận và vùng ven. Sau đó, diện tích của từng khu vực
trên hình cũng được xác định và diện tích đất được sử dụng
trong mỗi hình thức cũng được xác định chính xác đến từng
m
2
. Những hình ảnh này đã chứng minh rằng 2/3 tăng
trưởng đô thị đã nằm ngoài ranh giới của Vùng đô thị Manila.
Nắm và quản lý mạng lưới hạ tầng kỹ thuật
bằng GIS
Việc sử dụng GIS để hỗ trợ công tác quản lý mạng lưới hạ
tầng kỹ thuật là không thể thiếu khi quy mô đô thị bắt đầu
đạt đến ngưỡng nhất định, từ 500.000 đến 1 triệu dân. Tối
thiểu, thành phố cũng phải có bản đồ địa chính đơn giản và
số hóa. Nó sẽ giúp quản lý đặc điểm kỹ thuật của mạng lưới
(quản lý dữ liệu), thiết kế mở rộng mạng lưới (hỗ trợ mở
rộng hoặc cải tạo mạng lưới hiện hữu) và xác định tốt hơn
việc bảo trì (nạo vét) hoặc sửa chữa (ô nhiễm, rò rỉ, hư hỏng
đường ống…)
1
Mô hình kỹ thuật số địa bàn là cách thể hiện một
địa bàn dưới dạng ảnh kỹ thuật số để có thể tính
được diện tích hoặc các khối và từ đó đưa ra hình
ảnh không gian 3 chiều cho khu vực quy hoạch
trong tương lai.
Chng nh trc giao
lên bn đ s dng
đt đn gin ca
thành ph Issy-les-

Moulineaux, gn Paris.
Mô tả đô thị
19
Máy kinh vĩ, đc đt
trên đ 3 chân, dùng
đ đo góc mt bng
và góc đng trong
không gian. Trong đo
v đa hình, nó đc
dùng đ kho sát đa
bàn (đo v đa hình).
20
Mô tả đô thị Mô tả đô thị
21
Địa chỉ, một cách làm khác?
Lập bản đồ địa chính bắt buộc phải đo
từng thửa đất, điều này dẫn đến 3 khó
khăn chính: chi phí cao, tốn nhiều thời
gian và cần phải có những bản vẽ
chính xác và phức tạp. Trong khi đó,
địa chỉ chỉ quan tâm đến vị trí của thửa
đất và bản chất việc sử dụng thửa
đất đó, nhưng đồng thời cho phép
có được nhiều thông tin khác: bản đồ
thành phố, định vị công trình xây dựng,
hộ gia đình, hoạt động và công trình
hạ tầng.
Song song đó, sự phát triển mạnh
của đô thị ở những nước đang phát
triển được thể hiện ở việc nhiều khu

dân cư được hình thành mà không có
cơ sở hạ tầng và hệ thống đường
giao thông. Xuất phát từ nhận định
này, hệ thống địa chỉ giúp từng bước
nắm vững thông tin liên quan đến đô
thị: bản đồ thành phố, mã hóa các
tuyến đường giao thông, điều tra
thống kê, xây dựng hệ thống thông
tin đơn giản, phát triển các công cụ
quản lý.
Để thực hiện việc cấp địa chỉ, trước
hết cần có bản đồ số của thành phố.
Bản đồ này ở tỉ lệ 1/10.000 sẽ đánh số
từng tuyến đường, xác định rõ điểm
đầu và điểm cuối của mỗi đường, vị trí
của các công trình hạ tầng kỹ thuật và
xã hội trên từng tuyến đường và ranh
giới giữa các khu vực trong thành phố.
Mỗi công trình xây dựng, thửa đất sẽ
được đánh mã số theo tuyến đường
đi qua và số xác định vị trí của công
trình đó trên tuyến đường. Lợi ích
của phương pháp này rất rõ ràng: mọi
thành phố đều có thể sử dụng được (vì
thành phố nào cũng có đường giao
Lập các đài quan sát
Thay đổi nhanh chóng của đô thị đòi hỏi phải theo dõi và
cập nhật thường xuyên dữ liệu. Ngoài công cụ GIS, việc
lập đài quan sát đô thị cho phép tập hợp các đối tác nhà
nước và tư nhân tổng hợp dữ liệu và trao đổi thông tin.

Ở Maroc, Algeri hay Campuchia, các đài quan sát đất đai
và nhà ở theo dõi tình hình giá đất, biến động của thị
trường bất động sản, các đơn vị tham gia vào lĩnh vực
nhà ở, các giao dịch thành công và chiến lược của các đơn
vị nhà nước và tư nhân…
1001 ứng dụng của địa chỉ
Từ năm 1990, việc cấp địa chỉ ở Châu Phi được thực hiện với sự phối hợp của
công ty cấp nước, công ty điện lực và điện thoại. Một số ứng dụng khác của địa
chỉ cũng được triển khai như thuế nhà ở tại Burkina Faso, thuế đô thị ở Togo, phí
đô thị ở Mali. Địa chỉ cũng tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan y tế trong việc
xử lý các vấn đề liên quan đến sức khỏe cộng đồng: xác định trên bản đồ các
ổ lây nhiễm tả (Maputo), các đợt tiêm văc-xin hoặc tiêu độc khử trùng khi có
dịch bệnh.
Cnh làm vic ca
ngi làm công tác đo
đc trong thi kỳ Trung
đi, trích t tài liu đo
đc và cm mc ca
Bertrand Boysset,
chuyên viên đo đc 
Thành ph Arles vào
cui th k 14.
Bn đ đa chính năm
1820 ca thành ph
Cheilly  Bourgogne.
Đng ph đc đt tên
và nhà  đc đánh s:
đa ch cho phép phân
chia khu ph mt cách
d dàng và trin khai các

hot đng xã hi (hình
bên cnh).
Danh bạ trang
web
Viện nghiên cứu phát triển –
IRD
www.ird.fr
Hội phát triển đô thị và hợp
tác – ADP
www.adp.asso.fr
Các dữ liệu lượng hóa
Hình Spot
Hình spot cung cấp dữ
liệu thu được qua vệ tinh,
thư viện ảnh spot trực
tuyến.
www.spotimage.fr
Hội đồng thông tin địa lý
quốc gia – CNIG
Nhiều tài liệu nghiên
cứu về thông tin địa lý và
tài liệu về công tác chủ
đầu tư được cung cấp tại
địa chỉ.
www.cnig.gouv.fr
Viện quy hoạch đô thị Vùng
Ile-de-France – IAURIF
Tài liệu tham khảo về
nước Pháp và các nước
trên thế giới.

www.iaurif.org/fr/index.htm
Geopolis
Geopolis là một cơ sở dữ
liệu quy mô toàn thế giới,
nơi tập trung các dữ liệu
của các đô thị có từ
10.000 dân trở lên.
www.geo.univ-avignon.fr
mục: “Geopolis”
Mạng lưới nghiên cứu địa
bàn (mạng lưới các cơ
quan công chuyên về
phân tích địa bàn).
Có thể thực hiện các bản
đồ động theo yêu cầu.
Trang web này cũng
cho phép tìm kiếm theo
chỉ số.
www.territoires.gouv.fr
Bản đồ
Viện địa lý quốc gia – IGN
www.ign.fr
Danh bạ trang web trực
tuyến.
www.villesendevenir.org
thông); thực hiện rất nhanh chóng và
có thể hoàn thiện dần (các mã số có
thể được thay thế bằng tên).
Các chỉ số
GIS, bản đồ địa chính đơn giản hoặc

địa chỉ cho phép thiết lập các chỉ số
định vị ở đô thị hoặc liệt kê các công
trình cần thực hiện trong chương trình
đầu tư và xây dựng cơ sở hạ tầng. Địa
chỉ cho phép có được thông tin gắn với
từng thửa đất và giúp phân chia địa
bàn một cách dễ dàng nhằm xây dựng
chương trình hành động về cơ sở hạ
tầng và công trình phúc lợi (y tế, giáo
dục, trụ cấp nước, rác thải…).
Từ những dữ liệu này và trên cơ sở
các chỉ số, ta có thể biết được mức độ
tiếp cận các công trình hạ tầng của
người dân ở các khu vực và từ đó có
thể xếp loại các khu vực và các ưu
tiên ở từng khu vực cũng như các loại
dịch vụ.
Kết luận, việc mô tả đô thị là điều đầu
tiên và cần thiết, trước khi thực hiện
bất kỳ can thiệp nào vào đô thị. Các kỹ
thuật được trình bày ở đây mang tính
bổ sung cho nhau và đều đóng góp
vào công việc này.
■
Điều hành đô thị
23
Văn hóa đô thị và chính trị
Mỗi vùng, mỗi đô thị đều có nền văn
hóa chính trị đặc thù của mình. Cách
tổ chức, hoạt động và quyền hạn của

mỗi chính quyền địa phương ở mỗi
nước minh chứng rõ nét cho sự đa
dạng này. Tính bền vững về văn hóa
chính trị và tổ chức thể chế là sản
phẩm của lịch sử, ví dụ ở Nam Mỹ,
vai trò của thị trưởng rất quan trọng.
Mặt khác, ý tưởng về chính quyền đô
thị vẫn còn mới nên chưa thể xác
định được vai trò của nó.
Ý tưởng về công dân địa phương
cũng không phải là một ý tưởng phổ
quát và trình độ của xã hội dân sự
ở mỗi nơi cũng mỗi khác. Ở Nam
Mỹ, tiếng nói của xã hội dân sự giúp
người dân tham gia thật sự vào quá
trình ra quyết định, còn ở Châu Phi,
hoạt động của xã hội dân sự thiên
về hướng tìm cách lách các quy
định của các chế độ chuyên chế.
Trong những điều kiện như thế, để
hiểu được cách vận hành của một
thành phố cần phải có một sự hiểu
biết sâu về các mối quan hệ giữa tổ
chức hành chính, thách thức của
phát triển đô thị với văn hóa chính
trị của địa phương. Các công trình
cơ sở hạ tầng lớn, cấp nước sạch
hay xử lý nước thải thường cần
được nghiên cứu ở quy mô địa bàn
lớn – ví dụ quy mô lưu vực đối với

Chin dch vn đng tranh c cp thành
ph  Caracas (Venezuela).
Chùm sao nhân loi, mt tác phm biu trng
cho “Các trng hin đi trong đi thoi và
trao đi hu ngh gia các dân tc”, theo tác
gi Chez Zen.
22
Điều hành đô thị
Trên thế giới, xu hướng
phân cấp mạnh cho
chính quyền địa
phương đã làm tăng vai
trò của chính quyền đô
thị. Nhưng, yếu tố
quyết định đến hiệu
quả của công tác quản
lý địa phương gắn liền
với các đặc điểm văn
hóa chính trị riêng của
mỗi thành phố.
Điều hành
đô thị
N
gày nay, vấn đề điều hành đô
thị luôn nằm trong chương
trình nghị sự của cộng đồng
quốc tế vì trong thập kỷ vừa qua,
các định chế quốc tế và các nhà
tài trợ phát triển luôn xem các địa
phương là những chủ thể không

thể thiếu trong quá trình phát triển
kinh tế xã hội và là nơi thể hiện nền
dân chủ.
Để đảm trách được vai trò này,
chính quyền địa phương phải mang
tính đại diện cao, chính thống và
hiệu quả trong chỉ đạo phát triển đô
thị. Những yêu cầu này là hệ quả
của 3 yếu tố logic: văn hóa và định
chế chính trị địa phương; quan hệ
giữa địa phương với trung ương;
các ràng buộc bên ngoài.
Tham gia thảo luận ngân sách
Năm 1988, đảng lao động Braxin đã đề ra
chủ trương đồng quản lý ngân sách ở
thành phố Porto Alegre (Braxin). Nhờ cơ
chế tham gia theo hình tháp, nên người
dân có thể quyết định từ 3 đến 15% ngân
sách của thành phố: cấp thứ nhất được tổ
chức theo chung cư hay tuyến phố, ủy
quyền cho cấp thứ 2 là cấp bao gồm các
khu phố và các khu vực ưu tiên. Cấp thứ
hai tham gia vào hội đồng ngân sách cùng
với chính quyền địa phương và các chủ
thể hoạt động xã hội.
Gần 200 thành phố đã áp dụng chủ trương này, nhưng có điều chỉnh cho phù hợp
với địa phương mình: Rio Grande Do Sul đã triển khai cơ chế ngân sách có sự
tham gia ở cấp tiểu bang; Belem đã mở rộng cơ chế này lên hội đồng thành phố;
Belo Horizonte đã đưa vào nguyên tắc ngân sách có sự tham gia trong lĩnh vực
nhà ở xã hội. Ngoài Braxin, chúng ta còn có thể thấy những cách làm tương tự

khác ở Peru, Equator và Bolivia.
Mt cuc hp cp thành ph ti Bê-lem,
Bra-xin.
Điều hành đô thị
25
trung hóa có thể là cơ hội cho chính
quyền trung ương giao bớt một phần
quyền hạn và nghĩa vụ của mình cho
chính quyền địa phương. Ở Châu
Phi, việc chuyển giao nguồn lực cần
thiết để thực hiện điều này vẫn chưa
được thực hiện. Do đó, chính quyền
địa phương chưa có khả năng đứng
ra làm chủ đầu tư và thương thảo
với nhà tài trợ.
Khả năng hành động của địa phương
vẫn còn nhiều hạn chế và chưa
tương xứng với thẩm quyền có được
trong khuôn khổ quá trình phi tập
trung hóa. Điều này là do chính
quyền địa phương thiếu rất nhiều
nguồn lực cả về nhân sự lẫn sự
phối hợp với các đơn vị đại diện
của các cơ quan chính phủ tại địa
phương cũng như các ban ngành
của địa phương. Cần ưu tiên bổ
sung những năng lực này cho
chính quyền địa phương đặc biệt
là trong dịch vụ do nhà nước thực
hiện cũng như trong quản lý dịch

vụ ủy thác cho tư nhân. Do đó,
đào tạo cán bộ địa phương là điều
kiện cần thiết cho việc điều hành
đô thị có hiệu quả.
Việc công nhận đô thị là trung tâm
của sự phát triển vẫn chưa đủ để
nhiều quốc gia tạo điều kiện cho
đô thị tự chủ về chính trị. Tuy nhiên,
việc giao cho đô thị những vai trò
mới đã đưa đô thị trở thành những
chủ thể không thể thiếu trong tất
cả các cơ chế hợp tác và phát triển
ở địa phương.
■
Hi đng xã Bidar (hình
bên di) và Hi đng
xã Kasaragod (hình
bên cnh)  n Đ.
Danh mục trang
web tham khảo
Chương trình nhà ở của
LHQ – UN/Habitat
www.unhabitat.org
Trang web của Ngân hàng
Thế giới dành riêng cho
khu vực công.
www.worldbank.org/
publicsector
Liên hiệp các thành phố
và chính quyền địa

phương – UCLG
Đài quan sát Quốc tế tình
hình dân chủ tại địa
phương và phi tập trung
hóa GOLD, theo cách
viết tắt trong tiếng Anh, là
một cổng internet do
UCLG thực hiện nhằm
cung cấp thông tin cho
các tác nhân tại địa
phương về tình hình phi
tập trung hóa và điều
hành địa phương trên
khắp thế giới.
www.cities-
localgovernments.org/gold
Cities Alliance – Liên minh
đô thị Tổ chức hợp tác
giữa Ngân hàng Thế giới,
các tổ chức quốc tế và cơ
quan hợp tác ở các quốc
gia và các thành phố.
Liên minh đô thị được
thành lập nhằm giải quyết
các vấn đề ở các khu dân
cư tạm bợ và sự nghèo
khổ ở đô thị.
www.citiesalliance.org
Chính quyền địa phương
trên thế giới – WLA

ALM/WLA là một cơ sở
dữ liệu cung cấp cho đại
biểu hội đồng nhân dân,
người ra quyết định,
người làm việc ở
trường đại học và doanh
nghiệp thông tin ngắn
gọn về chính quyền địa
phương ở nhiều nước
trên thế giới.
www.almwla.org
Tổ chức khoa học nghiên
cứu toàn cầu hóa và
phát triển – GEMDEV
www.gemdev.org
Quan hệ đối tác vì sự phát
triển đô thị – MDP
www.pdm-net.org/
Hội quốc tế các thị trưởng
Pháp ngữ – AIMF
www.aimf.asso.fr
Danh mục trang web
trực tuyến:
www.villesendevenir.org
24
Điều hành đô thị
đồng…) vượt lên
trên tư duy đầu
tư phát triển thành
phố về lâu dài. Xét

về phương diện
này, Nam Phi là
nước đã xây dựng
được tầm nhìn về đô thị thời hậu
Apartheid, đô thị nén. Ý tưởng chính
là dệt lại tấm vải đô thị bằng cách
gắn kết những mảng đô thị được tạo
ra trong thời kỳ Apartheid, tổ chức lại
mạng lưới giao thông, phân bổ lại
đất đô thị và tổ chức lại các hoạt
động với phương châm càng đa dạng
càng tốt trong khuôn khổ dự án tăng
mật độ đô thị.
Phi tập trung hóa và điều
hành địa phương đang được
thử thách
Từ khoảng 15 năm trở lại đây, quá
trình phi tập trung hóa về chính trị,
thuế và hành chính đã được triển
khai ở nhiều nước trên thế giới.
Điều này phù hợp với mong muốn
tăng hơn nữa hiệu suất điều hành,
giải quyết các vấn đề ở địa phương
bằng cách phối hợp giữa nhà nước
với tư nhân và người dân. Hiện nay,
các mối quan hệ giữa chính quyền
địa phương với chính phủ trung
ương đang được thiết lập xoay
quanh mô hình này.
Đối với những khu vực, những quốc

gia mong muốn điều chỉnh cơ cấu tổ
chức và vai trò của nhà nước là chỉ
thuần túy điều tiết do thiếu phương
tiện tài chính, thì mô hình phi tập
việc cấp nước sạch, quy mô cộng
đồng đô thị đối với giao thông đô
thị. Ở nhiều vùng đô thị lớn, chính
quyền địa phương thường liên kết
với nhau để quản lý địa bàn tốt hơn.
Từ thập niên 80 của thế kỷ trước,
thành phố Bangkok đã xây dựng
chiến lược quản lý địa bàn ở quy
mô vùng đô thị. Từ năm 2004, Bombay
và thành phố mới Navi Mumbay
đã thành lập một cơ quan chung
để quản lý các vấn đề về phát triển
đô thị.
Sự phát triển đô thị mà đặc trưng là
sự phân rã của các cộng đồng và sự
trải rộng của đô thị thường là do
những khó khăn trong xây dựng tầm
nhìn về phát triển. Hiện nay, một số
thành phố đã ý thức được vấn đề
này và đã đề xuất việc chia địa bàn
của mình thành những khu vực nhỏ
hơn mà tại đó việc xây dựng ý tưởng
cũng như chiến lược phát triển đô
thị mang tính định hướng cho hoạt
động của các tác nhân ở đô thị được
thực hiện dễ dàng hơn. Xu hướng

này được phát triển ở Braxin, nước
có rất nhiều kinh nghiệm trong việc
xây dựng các phương thức phi tập
trung hóa trong điều hành đô thị.
Sau khi trải qua một thảm họa – thiên
tai, chiến tranh – ưu tiên hàng đầu
của chính quyền địa phương là đáp
ứng nhu cầu trước mắt của người
dân và xây dựng cho tương lai.
Trong đa số các trường hợp, tính
cấp thiết trong các hành động
(nhanh chóng xây dựng lại, tái định
cư, các vấn đề về sức khỏe cộng
Không tư nhân hóa lĩnh vực cấp nước sạch
Việc người dân Thành phố Cochabamba (Colombia) không
chấp nhận giao cho tư nhân công tác cấp nước sạch vào
năm 2000 đã trở thành biểu tượng trên toàn thế giới trong
việc chống lại tư nhân hóa các loại dịch vụ. Sau một năm
căng thẳng, các công ty tư nhân đã phải rút lui và chịu tổn
thất lên đến 50 triệu USD. Hiện nay, việc cấp nước cho
Thành phố do công ty nhà nước SEMAPA đảm trách trong đó
3/7 thành viên hội đồng quản trị là đại diện của người dân.
Nhờ sự hỗ trợ của nhiều nhà tài trợ, công ty đã mở rộng
được mạng lưới và cung cấp nước với giá xã hội chấp nhận
được. Hai công ty cấp nước tư nhân đã từ bỏ việc yêu cầu
đòi bồi thường thiệt hại vào năm 2006 nhờ trung gian hòa
giải là chính phủ Bolivia.
Hi đng nhân dân
Thành ph Papudo
(Chilê) và Thành ph

Praia Grande (Braxin).
Phi tập trung hóa theo kiểu
Ấn Độ
Các đô thị ở Ấn Độ chỉ tiếp nhận
khoảng 1/3 dân số của nước này,
nhưng lại đóng góp đến 60% thu
nhập của quốc gia. Từ thập niên 80,
chính phủ Ấn Độ đã nhận thấy vai trò
đầu tàu của đô thị. Năm 1992, hiến
pháp đã được sửa đổi và công nhận
chính quyền địa phương cả đô thị lẫn
nông thôn là một cấp thứ 3 của
chính phủ. Hội đồng nhân dân với
1/3 số ghế dành cho phụ nữ không
chỉ đảm nhận vai trò quản lý quy
hoạch mà còn quản lý cả tài chính
–
việc chuyển trách nhiệm này cho địa
phương đi kèm với việc giảm hỗ trợ
từ chính phủ. Hiện nay, tính năng
động trong phát triển ở các vùng của
Ấn Độ rất khác nhau tùy theo khả
năng nắm bắt các công cụ phát triển
của chính quyền địa phương.
Tài chính đô thị
27
sản phẩm quốc gia của nước này.
Quan trọng như thế, nhưng các thành
phố lại không có nguồn lực riêng.
Trong đa số các trường hợp, chính

phủ trung ương thu những nguồn này
mà không có cơ chế phân bổ lại cho
địa phương.
Ngoài ra, thuế ở địa phương cũng
không đủ để đáp ứng nhu cầu. Ở
các nước Châu Phi, thu từ thuế địa
phương không vượt quá 1% GDP
của địa phương đó, trong khi đó lẽ ra
nó phải đạt gần 5%; khu vực phi
chính quy và các hộ gia đình không
đóng thuế vì cho rằng không chính
đáng. Muốn tăng thuế và tăng thu từ
thuế trước hết phải xây dựng một
chính sách đô thị có thể huy động
được các nguồn lực của địa phương.
Một khó khăn nữa là việc xác định
chế độ sở hữu đất đai, vốn là cơ
sở của nhiều loại thuế chính ở địa
phương. Việc xây dựng chế độ đăng
ký đất đai – xác định vị trí các lô đất
và chủ sở hữu – sẽ giúp mở rộng
các nguồn thu từ thuế. Ở Benin, nhờ
xây dựng được hệ thống địa chỉ, nên
nguồn thu từ thuế đã tăng gấp 4 lần
trong một thời gian tương đối ngắn
mà không cần phải tăng thêm áp lực
Học cách tự chủ
Cơ quan phát triển địa phương
của Senegal (ADM) đã được
thành lập vào năm 1997 để

cung cấp dịch vụ tài chính cho
các địa phương: việc hỗ trợ tài
chính dựa trên các tiêu chí
đơn giản (dân số và khả năng
chi trả). Đối với mỗi dự án, trợ
cấp trực tiếp chiếm 70%, vốn
vay chiếm 20% và vốn tự có
của địa phương chiếm 10%.
Việc giải ngân vốn cho dự án
được một đơn vị được ủy
quyền làm chủ công trình có
quan hệ trực tiếp với ADM
đảm trách. Việc đầu tư này
nằm trong khuôn khổ hợp
đồng hợp tác giữa thành phố
và chính phủ, thỏa thuận tài
chính giữa thành phố và ADM
và một chương trình tăng
cường năng lực. Mục tiêu
chính là cải thiện khả năng chi
trả của địa phương nhằm giúp
cho địa phương có thể dần
dần vay vốn nhiều hơn và
giảm phụ thuộc vào trợ cấp
của Chính phủ.
Cung cp dch v c
bn, nhà , giao
thông, thu gom và x
lý rác thi, bo v môi
trng: to điu kin

sng tt cho ngi
dân đòi hi lng vn
đu t rt ln.
H
iện nay, các thành phố có nhu
cầu tài chính rất lớn để đảm
bảo sự tăng trưởng của mình.
Cung cấp dịch vụ cơ bản, nhà ở,
giao thông, thu gom và xử lý rác
thải, bảo vệ môi trường, tạo điều
kiện sống tốt cho người dân đòi hỏi
một nguồn vốn đầu tư và vận hành
rất lớn. Chỉ trong lĩnh vực xử lý nước
thải, theo ước tính, cần phải có 14
tỉ euro đầu tư mỗi năm cho đến
năm 2025.
Thông thường, ngân sách của chính
phủ và thuế tại địa phương là hai
nguồn tài chính chủ yếu để đáp ứng
nhu cầu của các đô thị. Hiện nay,
phần chuyển giao ngân sách từ chính
phủ xuống cho địa phương vẫn còn,
nhưng theo xu hướng phi tập trung
hóa, chính quyền trung ương thường
tăng thêm quyền hạn cho chính
quyền địa phương nhưng đôi khi
không cấp phương tiện và nguồn
lực tương xứng. Thuế tại địa phương
thường quá thấp và do đó không đủ
để bù đắp cho các khoản đầu tư

cần thiết.
Đây là thực trạng chung của các
thành phố. Từ đó, mở ra 3 hướng tạo
vốn cho các dự án ở đô thị: tăng
26
Tài chính đô thị
Tài chính
Tài chính
đô thị
Việc đáp ứng
các nhu cầu của
thành phố đòi hỏi
chính quyền địa phương
phải có năng lực quản lý
và phải đa dạng hóa các
nguồn tài
chính của
mình. Việc
nắm vững vấn đề phức tạp
này mang tính quyết
định đến cuộc sống
hàng ngày của
người dân
thành phố.
thuế ở địa phương, vay và thực hiện
quan hệ đối tác công – tư. Ba hướng
này không loại trừ lẫn nhau mà
ngược lại chúng ta có thể kết hợp
chúng với nhau và phát triển dưới
nhiều hình thức đa dạng để có thể

quản lý địa phương tốt hơn.
Phát triển các nguồn lực riêng
Về kinh tế, các đô thị đang gặp mâu
thuẫn. Ngày nay, trên khắp thế giới,
đô thị là đầu tàu của sự phát triển
kinh tế, là nơi tập trung hoạt động
công nghiệp và thương mại. Các đô
thị đóng góp từ 50 đến 80% tổng
sản phẩm quốc gia, tùy theo tình
hình mỗi nước. Các đô thị lớn ở
Nam Phi – Johannesburg, Durban
và Le Cap – đóng góp đến 50% tổng
Thay đổi logic
Nói đến “tài chính cho chính quyền địa phương” đòi hỏi
thoát ra khỏi logic can thiệp theo từng dự án để hướng
đến cơ chế tài chính đáp ứng nhu cầu về vốn trong trung
và dài hạn dựa trên mô hình đã được các định chế tài
chính ở Băc Phi (CPSCL, FEC) và Nam Phi (DBSA, INCA)
áp dụng. Việc đánh giá rủi ro cũng khác và nhấn mạnh
đến rủi ro của người đi vay, nhưng cũng không nên đánh
giá thấp rủi ro của dự án.
Tài chính đô thị
thị không được tiếp cận với thị trường
tài chính, thậm chí với các chương
trình của các nhà tài trợ quốc tế. Do
đó, chính quyền địa phương cần một
đơn vị trung gian bảo lãnh các khoản
vay và có thể đứng ra cho các chính
quyền địa phương vay. Đó chính là
các định chế tài chính đặc biệt được

thành lập ở nhiều nước để cho các
chính quyền địa phương vay tiền và
thu hồi vốn.
Con đường thứ hai là chính quyền
địa phương tiếp cận trực tiếp vào thị
trường tài chính thông qua việc phát
hành trái phiếu đô thị. Trái phiếu có
thể nhằm mục đích chung, nhưng
thường gắn với một dự án cơ sở hạ
tầng hoặc do một định chế tài chính
đặc biệt phát hành để đảm bảo đầu
tư. Để cơ chế này vận hành tốt, cần
phải đáp ứng các điều kiện sau:
• Minh bạch hóa tài chính địa
phương. Cần công bố công khai
bảng cân đối tài chính của thành
phố nhằm tránh công quỹ bị biển
thủ hoặc thâm thủng nặng. Tính
ổn định của các nguồn lực riêng
và hiệu quả của hệ thống giá dịch
vụ cũng là những chỉ số để đánh
giá công tác quản lý tài chính.
• Khung pháp lý tối thiểu, rõ ràng,
minh bạch và hiệu quả. Hệ thống
quy định cho phép xác định được
trách nhiệm của các chủ thể khác
nhau và tạo điều kiện cho chính
quyền địa phương tiếp cận với các
nhà tài trợ.
• Bối cảnh kinh tế thuận lợi. Chính

quyền địa phương có thể áp dụng
các biện pháp ưu đãi thuế để tạo
thuận lợi cho việc phát hành trái
phiếu, ví dụ miễn thuế đối với tiền
lãi từ trái phiếu. Những hình thức
bảo đảm và ưu đãi khác có thể do
các yếu tố bên ngoài mang lại: một
liên minh các ngân hàng có thể tạo
ra một quỹ bảo đảm cho việc phát
hành trái phiếu đô thị; việc chuyển
giao tài chính từ chính phủ cho các
29
Ngân sách không cân đối
Rất khó so sánh nguồn lực của các thành phố. Những
thành phố có ngân sách bình quân đầu người cao
nhất nằm ở Châu Âu hay ở Mỹ. Các thành phố ở
Châu Phi, Châu Á và Nam Mỹ có ngân sách ít nhất.
Do đó, các thành phố này không có đủ nguồn lực để
đáp ứng nhu cầu đầu tư.
Nguồn: Globan Urban Observatory 1998
Thành phố Nước Ngân sách/người
Stockholm Thuỵ Điển $ 5 450,00
Umea Thuỵ Điển $ 4 942,00
Amal Thuỵ Điển $ 4 835,00
Singapor Singapor $ 4 637,00
New York Mỹ $ 3 962,00
Wiesbadan Đức $ 3 609,00
Cologne Đức $ 3 531,00
Duisburg Đức $ 3 273,00
Leipzig Đức $ 3 273,00

Freiburg Đức $ 2 803,00
Boston Mỹ $ 2 668,00
Erfurt Đức $ 2 552,00
Hartford Mỹ $ 2 442,00
Washington Mỹ $ 2 379,00
San Jose Mỹ $ 2 232,00
Seattle Mỹ $ 2 232,00
Minneapolis–St. Paul Mỹ $ 2 066,00
Atlanta Mỹ $ 1 902,00
Des Moines Mỹ $ 1 854,00
Bujumbura Burundi $ 7,50
Mysore Ấn Độ $ 7,30
Nairobi Kenya $ 7,00
Yamoussouko Bờ Biển Ngà $ 6,92
Jinja Uganda $ 5,59
Colon Panama $ 5,48
Muscat Oman $ 5,41
Phnom Penh Campuchia $ 5,20
Huanuco Peru $ 4,92
Oulan-Bator Mông Cổ $ 4,36
Cebu Philippin $ 4,14
Porto-Novo Benin $ 4,10
Tacna Peru $ 2,61
Lagos Nigeria $ 2,29
Bulawayo Zimbabue $ 2,23
Colombo Sri Lanka $ 2,19
Brazzaville Congo $ 0,94
Sokode Togo $ 0,91
Kinshasa CHDC Congo $ 0,09
Sn phm kinh t bình quân đu ngi ca

thành ph Hartford, M, cao gp 3256 ln sn
phm ca thành ph Erevan, Acmenia.
28
Tài chính đô thị
về thuế. Tương tự, ở các nước Trung
Âu, chính quyền địa phương đã gắn
kết việc sở hữu tư nhân với các chế
độ thuế.
Quá trình thực hiện phi tập trung hóa
thường gắn với việc chuyển giao cho
địa phương các nhiệm vụ và trách
nhiệm liên quan đến giáo dục và y tế
hơn là liên quan đến việc quản lý các
dịch vụ về điện, nước vốn thuận lợi
hơn cho chính quyền địa phương khi
huy động vốn vay hoặc thiết lập mối
quan hệ đối tác công–tư.
Thách thức trong việc vay vốn
Đối mặt với các nhu cầu thường lớn
hơn những nguồn lực riêng của
mình, chính quyền địa phương ở các
đô thị buộc phải tìm các nguồn tài
chính bổ sung. Việc tìm đến nguồn
vốn vay là một xu hướng mới nhưng
quan trọng để đáp ứng nhu cầu tài
chính của địa phương. Từ thập niên
80, số tiền các thành phố vay mỗi
năm là khoảng 12 tỉ euro. Những
nước vay nhiều nhất, ngoài khối G7,
là Nam Phi, Bungari, Ba Lan,

Hungari, Estonia, Braxin, Colombia,
Trung Quốc, Slovakia và Ucraina.
Về mặt kỹ thuật, có hai con đường
giúp cho các đô thị tiếp cận được
với nguồn vốn vay thương mại.
Trong đa số các trường hợp, vì quy
chế hoặc vì lý do về kỹ thuật, các đô
Giá trị kinh tế ở địa phương
Thành phố là chủ thể kinh tế ngày càng quan trọng, điều
này được chứng minh qua tống sản phẩm kinh tế đô thị.
Các thành phố tạo ra nhiều của cải vật chất nhất là các
thành phố ở Mỹ, Châu Âu và một số ở Châu Á. Phần lớn
các thành phố nghèo nhất nằm ở Châu Phi và Châu Á.
Nguồn: Global Urban Observatory 1998
Thành phố Quốc gia Sản phẩm/Người
Hartford Mỹ $ 44 392,00
Bale Thụy Sĩ $ 42 300,00
Salt Lake Mỹ $ 37 116,00
Stockholm Thụy Điển $ 36 240,00
Providence Mỹ $ 30 155,00
Birmingham – Mỹ Mỹ $ 28 750,00
Edimmbourg Anh $ 26 333,00
Luân Đôn Anh $ 24 989,00
Umea Thuỵ Sĩ $ 23 100,00
Singapor Singapor $ 22 955,00
Belfast Anh $ 21 672,00
Madrid Tây Ban Nha $ 18 717,00
Ljubljana Slovania $ 17 865,00
Birmingham Anh $ 17 776,00
Cardiff Anh $ 17 759,00

Amal Thuỵ Điển $ 17 360,00
Manchester Anh $ 16 218,00
Des Moines Mỹ $ 15 342,00
Pampelune Tây Ban Nha $ 14 840,00
Phnom Penh Campuchia $ 699,00
Semarang Indonesia $ 614,00
Parakou Benin $ 571,00
Bangalore Ấn Độ $ 564,00
Chennai Ấn Độ $ 547,00
Kigali Ruanda $ 538,00
Brazzaville Congo $ 518,00
Oulan-Bator Mông Cổ $ 505,00
Dhaka Bangladesh $ 500,00
Bulawayo Zimbabue $ 402,00
Entebbe Uganda $ 400,00
Viêng-Chăn Lào $ 340,00
Port-Gentil Gabon $ 186,00
Libreville Gabon $ 180,00
Sokode Togo $ 156,00
Thies Senegal $ 119,20
Colombo Sri Lanka $ 43,30
Erevan Armenia $ 12,59
Danh mục trang
web
Cơ quan Phát triển Pháp –
AFD
www.afd.org
Tổ chức Hợp tác và Phát
triển Kinh tế – OCDE
www.ocde.org

www.oecd.org/dac*
* Ở OCDE, Ban Hợp tác
vì sự Phát triển (CAD) là
cơ quan chính phụ trách
các vấn đề liên quan đến
hợp tác với các nước
đang phát triển.
Cơ quan Hợp tác Kỹ thuật
Quốc tế của Bộ Kinh tế,
Công nghiệp và Việc
làm – MINEFI – ADETEF
www.adetef.minefi.gouv.fr
Các cơ quan đại diện kinh
tế Pháp ở nước ngoài.
www.missioneco.org/me
Dexia
Ngân hàng Phát triển địa
phương.
www.dexia.com
Ngân hàng Thế giới
www.banquemondiale.org
Quỹ Tiền tệ Quốc tế
www.imf.org
Ngân hàng Đầu tư Châu
Âu – BEI
www.bei.org
Ngân hàng Phát triển
Châu Phi
www.afdb.org
Ngân hàng Phát triển Tây Phi

www.boad.org
Ngân hàng Phát triển liên Mỹ
www.iadb.org
Ngân hàng Phát triển Châu Á
www.adb.org
Danh mục trang web trực
tuyến:
www.villesendevenir.org
ty Aguas Achentina thực hiện là tổ
chức lại một cách hợp lý bộ phận
thương mại và quản lý nội bộ của
công ty. Ngoài ra, các công ty nhận
ủy thác cũng được hy vọng là quan
tâm hơn đến chất lượng dịch vụ và
quản lý khách hàng.
Cuối thập niên 90, mối quan hệ đối
tác này đã phát triển rất mạnh với
việc nhiều hợp đồng có giá trị giữa
các thành phố lớn và các tập đoàn
lớn được ký kết, thu hút sự chú ý
của dư luận, ví dụ hợp đồng giữa tập
đoàn Suez và thành phố Buenos
Aires. Tuy nhiên, do vốn đầu tư ban
đầu rất lớn, nên nếu muốn các hợp
đồng này mang lại lợi nhuận, thì cần
phải có sự ổn định lâu dài. Việc biến
động của tỉ giá hoặc khủng hoảng
kinh tế đã cho thấy quản lý theo
phương pháp ủy thác không phải lúc
nào cũng mang lại những bảo đảm

cho các đơn vị được ủy thác. Trong
nhiều trường hợp, việc phối hợp với
các đơn vị của nhà nước hoặc các
đơn vị tư nhân trong nước để đáp
ứng các nhu cầu nhỏ hơn là hoàn
toàn có thể thực hiện được. Cơ
quan Phát triển Pháp hỗ trợ cho
cách làm này ở các nước Châu Phi
hạ Sahara và ở nhiều nước khác
trên thế giới.
Cho dù lựa chọn phương pháp nào
đi nữa, thì nhiều thành phố vẫn không
được tiếp cận với các hình thức bảo
lãnh cần thiết để họ có thể tiếp cận
các nguồn vốn từ bên ngoài và do đó
quan hệ hợp tác trong lĩnh vực này
vẫn rất quan trọng.
■
Tài chính đô thị
31
lớn đầu tư lâu dài vào các công trình
cơ sở hạ tầng tư nhân.
Ủy thác dịch vụ công khác với tư
nhân hóa hoàn toàn theo cơ chế
thị trường ở chỗ phương pháp này
được thực hiện thông qua hợp đồng
có thời hạn (từ 15 đến 50 năm) và
trả công cho đơn vị tham gia theo kết
quả khai thác dịch vụ. Có rất nhiều
hình thức ủy thác nhưng đều có

điểm chung là có một hợp đồng giữa
một cơ quan nhà nước và một đơn
vị khác (tư nhân, hỗn hợp hoặc nhà
nước) trong một thời hạn nhất định.
Có hai hướng áp dụng ủy thác dịch
vụ công. Ở các nước nói tiếng Anh,
người ta dùng hình thức Build –
Operate – Transfer (BOT), giao cho
nhà đầu tư xây dựng và khai thác.
Chính quyền chỉ trở thành chủ sở hữu
thật sự của công trình khi kết thúc hợp
đồng. Lợi ích của phương thức này là
dựa vào người sử dụng dịch vụ chứ
không phải là người đóng thuế để đầu
tư ban đầu cho các công trình.
Ở Pháp, khi ủy thác dịch vụ công,
chính quyền luôn nắm vai trò chủ sở
hữu công trình cơ sở hạ tầng đó.
Việc ủy thác dịch vụ công được thực
hiện đi kèm với một tập hồ sơ kỹ
thuật trong đó nhấn mạnh đến lợi ích
công và đơn vị được ủy thác phải
tuân thủ hồ sơ kỹ thuật này.
Mối quan hệ đối tác này nhằm giúp
quản lý dịch vụ công tốt hơn–quản
lý nhân sự, theo dõi biến động thị
trường, thu phí sử dụng dịch vụ. Vì
thế, việc đầu tiên mà công ty
SODECI ở Bờ Biển Ngà hoặc Công
Ngân hàng hướng đến thành phố

Do quy chế ràng buộc chỉ cấp tín dụng cho chính phủ,
nên Ngân hàng Thế giới phối hợp với Công ty Tài
chính Quốc tế thành lập Quỹ đô thị vào năm 2003.
Quỹ này cấp tín dụng cho các địa phương trong nhiều
lĩnh vực (nước sạch, thoát nước và xử lý nước thải,
giao thông, điện, chất thải rắn, sưởi ẩm ở đô thị,
giáo dục và y tế, và các dịch vụ công cơ bản khác).
Đơn vị thụ hưởng tín dụng này cũng rất rộng
(chính quyền thành phố hoặc tỉnh, doanh nghiệp
công ích, công ty kinh tế hỗn hợp, các đối tác trong
quan hệ đối tác công–tư, các định chế tài chính
trung gian).
30
Tài chính đô thị
đơn vị phát hành trái phiếu, giống
như cách làm ở Philippine, cũng là
một cách có thể áp dụng; một số
nhà tài trợ đề ra cơ chế bảo đảm
nhưng thông thường chỉ dành cho
khu vực tư nhân. Ví dụ Ban Tín
dụng Phát triển thuộc Cơ quan hỗ
trợ Phát triển của Mỹ, USAID, bảo
đảm đến 50% tổng giá trị trái phiếu
đô thị được phát hành và cung cấp
các dịch vụ hỗ trợ kỹ thuật.
Các cơ chế này không loại trừ việc
phát triển song song mối quan hệ đối
tác công–tư để thực hiện dịch vụ công
ích ở địa phương, những dịch vụ nằm
ngoài ngân sách của thành phố.

Trở thành các đối tác
Việc thiết lập mối quan hệ đối tác
công–tư sẽ tạo ra một kênh tài
chính mới cho các dịch vụ công.
Ý tưởng của mối quan hệ đối tác này
là kết hợp hoạt động vì lợi ích chung –
thường gặp nhất là phát triển các
dịch vụ cơ bản – với phương pháp
quản lý của tư nhân vốn được xem là
có hiệu quả hơn. Việc tư nhân đồng
đầu tư vào các dịch vụ cho phép
giảm bớt gánh nặng cho ngân sách
thành phố. Ví dụ ở Thành phố Bunos
Aires, chỉ có 6 triệu trên tổng số 11
triệu dân của thành phố được tiếp
cận nước máy. Để đáp ứng hết nhu
cầu của người dân, cần phải mở
rộng mạng lưới đường ống hiện hữu
và xây dựng thêm nhà máy lọc nước.
Điều này đòi hỏi nguồn kinh phí rất
lớn mà một mình chính quyền thành
phố không thể đảm đương nổi.
Nhưng vì dịch vụ này sẽ trở thành
một thị trường lớn trong tương lai,
nên có thể kêu gọi các công ty tư
nhân tham gia đầu tư và khai thác.
Có hai hình thức quan hệ đối tác
công-tư: tư nhân hóa hoàn toàn hoặc
ủy thác có điều kiện công tác quản lý
cơ sở hạ tầng phục vụ lợi ích chung

ví dụ hệ thống cấp nước hoặc mạng
lưới giao thông.
Tư nhân hóa dịch vụ đã được áp
dụng tại một số nước nói tiếng Anh,
đặc biệt là ở Vương quốc Anh. Mặc
dù phương thức này giúp giảm bớt
công việc cho chính quyền địa
phương, nhưng nó đòi hỏi nguồn vốn
Thành ph Stockholm,
Thy Đin, có ngân
sách bình quân đu
ngi là 5 450 USD,
so vi 0,09 USD ca
Thành ph Kinshasa,
 Cng hòa Dân ch
Congo.
Hỗ trợ tài chính phù hợp
Việc nhận thức được các nhu cầu mới của đô thị đã làm cho
một số nhà tài trợ trong đó có Cơ quan Phát triển Pháp
(AFD) tiến hành điều chỉnh công cụ tài chính của mình.
Ngoài việc hỗ trợ tài chính cho Chính phủ, họ còn hỗ trợ trực
tiếp cho chính quyền địa phương hoặc thông qua các định
chế đặc biệt. Một cách khác nữa là họ tạo điều kiện thuận lợi
cho chính quyền địa phương tiếp cận thị trường tài chính.
Những công cụ mới này đang được triển khai và cần có
thêm kỹ thuật đặc biệt và mới. Municipal Finance Task Force
tập trung các kinh nghiệm trong lĩnh vực này và là nơi
nghiên cứu, suy nghĩ về các cách làm hiện nay.
www.afd.fr — www.mftf.org
Xếp hạng theo kiểu Ấn Độ

Ở Ấn Độ, đơn vị hàng đầu về xếp
hạng tín dụng Credit Rating
Information Service of India Ltd.,
đã triển khai từ năm 1997 dịch vụ
xếp hạng các địa phương dựa
trên 6 tiêu chí:
(1) khung pháp lý và quy định,
(2) cơ sở kinh tế của vùng,
(3) tình hình tài chính hiện nay,
(4) các dự án hiện tại của thành
phố, (5) khả năng quản lý của
thành phố, (6) dự án có liên quan.
Cách xếp hạng này đặc biệt chú
trọng đến nguồn lực sẵn có, ổn
định và có thể đánh giá được để
hoàn trả vốn vay.
33
sẽ xây dựng mới (1/5.000, đôi khi
1/2.000). Điều này sẽ giúp quản
lý công trình xây dựng và mạng
lưới hạ tầng kỹ thuật tốt hơn.
Tóm lại, đô thị càng lớn thì càng
không thể quy hoạch và quản lý bằng
một tài liệu. Nhưng dù quy mô đô thị
có như thế nào đi nữa, thì vẫn cần
phải bổ sung vào các tài liệu quy
hoạch một bản kế hoạch hành động
trước mắt và trung hạn trong đó xác
định chi tiết hành động trong từng
lĩnh vực (đất đai, nhà ở, hoạt động,

cơ sở hạ tầng, mạng lưới hạ tầng kỹ
thuật…) dưới dạng dự án trong đó
nêu rõ các bước thực hiện, chi phí,
các tài liệu, bản vẽ cần thiết…kèm
hóa), về
nội dung (đề
cập đến việc triển khai thực hiện và
tác động môi trường) và về cách lập,
xây dựng chúng (có sự tham gia của
nhiều bên).
Các tài liệu phù hợp với địa bàn
Mức độ bao phủ của các tài liệu quy
hoạch khác nhau tùy theo quy mô
của thành phố. Đối với một thành
phố khoảng 200.000 dân, có thể chỉ
cần một tài liệu quy hoạch chính là
đủ. Tài liệu này có thể được bổ
sung thêm bằng một vài bản vẽ đối
với những khu vực sẽ phát triển
hoặc sẽ cải tạo. Nhưng nếu đô thị
càng lớn, thì càng khó có thể thực
hiện công tác quy hoạch và quản lý
bằng một tài liệu duy nhất. Sự ảnh
hưởng của khu vực đô thị đến
vùng ven đòi hỏi cần phải có một
tầm nhìn quy hoạch và phát triển
trung và dài hạn.
Đối với những thành phố lớn
(khoảng 1 triệu dân) hoặc đại đô thị
(khoảng hơn 2 triệu dân), chính

quyền địa phương cần phải có
nhiều tài liệu định hướng và phát
triển đô thị, mỗi tài liệu có vai trò
chuyên biệt như sau:
• Một tài liệu chiến lược (tỉ lệ từ
1/10.000 đến 1/50.000), xác định
hướng chiến lược, công trình cơ
sở hạ tầng chính, khu vực đã và
sẽ đô thị hóa, khu có nguy cơ.
• Một hoặc nhiều tài liệu quy hoạch
cho từng khu hiện hữu hoặc khu
 Phnom Penh
(Campuchia, hình trên),
và  Queretaro
(Mehico, hình di),
chính quyn thành ph
luôn luôn có các công
c giúp qun lý s
tăng trng ca đô th.
Nghệ thuật khảo sát có sự
phối hợp
Việc khảo sát trước khi lập quy
hoạch nhằm xác định những thế
mạnh và bất cập của đô thị: có
những cơ hội nào cho cơ sở hạ
tầng, công trình công cộng, môi
trường…? Đâu là những nguy
cơ và điểm yếu trong cấu trúc
đô thị hiện hữu? Từ đó xác định
những thách thức về tính hấp

dẫn, điều kiện sống và vận hành
của đô thị.
Nếu việc khảo sát này được
thực hiện với sự tham gia, chia
sẽ của các đối tác tại địa
phương, thì nó sẽ tạo khuôn khổ
thật sự, tương tự như “bảng
điều khiển bay” trong việc triển
khai thực hiện các tài liệu quy
hoạch.
32
Định hướng phát triển đô thị
Định hướng
phát triển đô thị
Các
công cụ và
tài liệu tham chiếu về
phát triển đô thị đã có nhiều thay
đổi trong những năm 1990 nhằm đáp
ứng áp lực dân số ngày càng tăng. Với
cách tiếp cận tổng thể, toàn diện và tầm
nhìn trung hạn, các công cụ này thường
kết hợp với quá trình ra quyết định có
sự tham gia của nhiều bên.
Bn đ quy hoch
Thành ph Moundou
(Tchad, hình trên) to
khuôn kh cho
chng trình đu t
và hành đng trong

trung hn. Thành ph
Kisumu (Kenya, hình
bên di) đã lng
ghép các Mc tiêu
Phát trin Thiên niên
k trong k hoch
hành đng ca mình.
C
hính quyền địa phương có
nhiều tài liệu quy hoạch đô thị
để đương đầu với những
thách thức về dân số, môi trường và
kinh tế ở đô thị. Trong những năm
gần đây, những tài liệu này đã có
nhiều thay đổi: về mục
tiêu (định hướng sự phát triển đô thị
hơn là kiểm soát sự phát triển), về
hình thức (các tài liệu được đơn giản
Định hướng phát triển đô thị
Định hướng phát triển đô thị
Vai trò của Quy hoạch tổng thể
Ở Phnom Penh, (hình bên cạnh),
trong khuôn khổ chương trình hợp
tác, Pháp đã hỗ trợ lập quy hoạch
tổng thể Phnom Penh đến năm
2020. Là tài liệu tham chiếu đối
với đầu tư của nhà nước và tư
nhân, bản quy hoạch này ấn định
vị trí của các công trình công cộng
và các cơ sở hạ tầng chính của

Thành phố, các hành lang dành
cho các công trình này và mục
đích sử dụng các khu vực trong
Thành phố. Tài liệu này cũng định
hướng cho các quy hoạch ngành
như cấp nước, thoát nước…
Ngoài các hành động khẩn cấp
(chống ngập…), quy hoạch chung
nói trên còn đặc biệt nhấn mạnh
đến việc tăng cường công tác
quản lý nhà nước ở địa phương,
xây dựng bộ quy định về quy
hoạch ở cấp quận, bảo vệ hành
lang dành cho các công trình lớn
và xây dựng ngân hàng nhà ở
cũng như thành lập một cơ quan
về đất đai.
phép quản lý một cách đơn giản
công tác quy hoạch không gian và
dịch vụ đô thị. Một số khác ưu tiên
cho đặc trưng của đô thị và đề ra
thứ tự ưu tiên rõ ràng trong hành
động và đầu tư.
Được thử nghiệm từ thập niên 1990,
các bản đồ quy hoạch đô thị mang
tính tham chiếu chỉ thể hiện cấu trúc
đô thị, không phân khu chức năng,
và được dùng để tham chiếu trong
trường hợp xây dựng mạng lưới hạ
tầng và triển khai dự án trong tương

lai: bản đồ quy hoạch này chỉ nêu lên
hướng của các tuyến đường chính
và các địa điểm dự định xây dựng
công trình công cộng, dịch vụ đô thị
chính, các khu vực dự kiến đô thị
hóa trong 5 đến 10 năm tới và các
khu vực dự trữ để xây dựng các
công trình hạ tầng lớn. Như vậy, các
bản đồ quy hoạch này đề ra một
khung chương trình hành động trong
trung hạn. Do đó, chúng tạo thuận
lợi cho các đơn vị ở địa phương
trong công tác quản lý.
Tài liệu quy hoạch có thể ấn định
phạm vi các khu vực được xây dựng,
đề xuất mục đích sử dụng đất (công
nghiệp, nhà ở xã hội, công trình công
cộng) và đôi khi có thể dự tính quy mô
dân số vào thời điểm nhất định. Nó
cho phép tính được nhu cầu cơ sở hạ
tầng và quy mô mạng lưới đường
giao thông cũng như mạng lưới hạ
tầng kỹ thuật. Cách quy hoạch này
dựa trên nền tảng đô thị hiện hữu –
còn được gọi là quy hoạch theo cấu
trúc chủ yếu của đô thị – và đặc biệt
quan tâm đến việc kết hợp đồng bộ
giữa quy hoạch và dịch vụ đô thị
(nước sạch, thoát nước, xử lý nước
thải, điện, chiếu sáng…).

Tuy nhiên, cách quy hoạch này chỉ
khả thi đối với những thành phố từ
35
Quy hoch chung ca
Thành ph Phnom
Penh (Campuchia).
34
dài. Mặc dù cách tiếp cận này dựa
trên những cách làm tốt đã được
nhiều địa phương áp dụng thành
công, nhưng nó không khuyên
áp dụng nguyên mẫu những cách
làm đó.
Những cách làm mới
Trong nhiều trường hợp, phương tiện
tài chính và các quy định định hướng
phát triển đô thị mà các thành phố có
được tỉ lệ nghịch với áp lực mà thành
phố đó phải đương đầu. Không có các
công cụ thật sự có hiệu quả để bảo vệ
hành lang dành cho công trình công
cộng, không áp đặt được việc sử dụng
đất đúng mục đích quy hoạch, nên các
thành phố thường bất lực trong việc
định hướng quá trình phát triển tự
phát. Vì thiếu khung pháp lý, và nền
hành chính chưa hiệu quả, nên tính
khả thi của các đồ án quy hoạch (chủ
yếu theo hướng cấm) rất thấp. Chính
vì thế, cần hướng đến phương pháp

quy hoạch khuyến khích và có sự
tham gia của nhiều bên.
Đối với các đại đô thị, bản đồ quy
hoạch chung và các bản đồ quy
hoạch chi tiết cho từng khu vực là
hai công cụ quy hoạch không thể
thiếu. Đối với các thành phố trung
bình và nhỏ, nhiều loại tài liệu quy
hoạch mới xuất hiện. Một số cho
Các tài liu mang tính
giáo dc (hình trên,
d án quy hoch và
phát trin bn vng
ca Thành ph Rouen,
Pháp), Các cuc hp
thuyt minh, gii thích
(hình bên cnh, mt
cuc hp  Kawempe,
Kenya) hoc hp ly ý
kin (hình bên di,
cuc hp ly ý kin 
Nouakchott,
Mauritanie), s tham
gia tích cc và đông
đo ca ngi dân
góp phn vào s phát
trin hài hòa, cân đi
ca thành ph.
Định hướng phát triển đô thị
theo đó là đánh giá môi

trường hoặc nghiên cứu
tác động của từng dự án.
Công tác lập quy hoạch đô
thị đã có nhiều thay đổi. Cho
đến thập niên 1980, nguyên
tắc quy hoạch là phân bổ
đầu tư trên địa bàn thành
phố tùy theo nhu cầu định lượng
ước tính cho khoảng thời gian 25
năm sắp tới. Hiện nay, quy hoạch
linh hoạt hơn. Người ta ưu tiên thực
hiện các sơ đồ quy hoạch mang
tính định hướng, có thể điều chỉnh
được, đơn giản hơn và xác định các
mục tiêu trong khoảng thời gian từ
10 đến 15 năm. Người ta chủ trương
dựa trên tính năng động sáng tạo
của địa phương trong việc xây dựng
dự án hơn là dự kiến quá nhiều
chương trình khó thực hiện về lâu
Danh mục trang
Web
Cities Alliance
Cung cấp rất nhiều thông
tin về đô thị trong đó có
thông tin liên quan đến
Chiến lược Phát triển Đô
thị (CDS).
www.citiesalliance.org
Viện Quy hoạch và Quy

hoạch đô thị Vùng Ile-de-
France – IAURIF
www.iaurif.org/fr/index.htm
Xưởng Quy hoạch đô thị
Paris – APUR
Ngân hàng Dữ liệu đô thị
www.apur.org
IGN International
(Cơ quan trực thuộc Viện
Địa lý Quốc gia)
www.ignfi.fr
Cơ quan công về Quy
hoạch của Senart – EPA
Senart
www.epa-senart.fr
Hội Doanh nghiệp Quy
hoạch và Đầu tư phát
triển ở Pháp – GIE
ADEFRANCE
www.gie-adefrance.fr
Danh mục trang web trực
tuyến:
www.villesendevenir.org
như Các cơ quan đô thị ở Maroc
hoặc Các Viện quy hoạch đô thị ở
Mexico.
■
Vic cung ng
thc phm cho Hà
Ni, thành ph ln

th 2 ca Vit Nam,
ph thuc vào các
làng trng hoa màu
ven đô.
Nhng bin đi trong
xây dng đô th và đnh
hng mi trong quy hoch
buc phi tìm các gii pháp
đng b cho vn đ v môi
trng, qun lý nc và tip
cn đt đai. Atlas thông tin đa
lý, Đô th hóa vùng ven Hà Ni,
do Trung tâm Khoa hc–K thut
Quc gia Vit Nam và Trng đi hc Bordeaux
III thc hin đã làm sáng t các mi quan h
phc tp gia khu trung tâm vi vùng ven, gia
nông nghip vi đô th hóa.
Định hướng phát triển đô thị
chương trình PDSU đã hỗ trợ các
quận của Thành phố này xây dựng
kế hoạch hành động ưu tiên thông
qua các diễn đàn có sự tham gia
của người dân và các ủy ban chuyên
môn của Thành phố. Mặc dù
chương trình này hoạt động khá
hiệu quả ở cấp phường và quận,
nhưng việc phát triển tiếp theo đã
gặp nhiều hạn chế vì thiếu cơ quan
tiếp quản ở cấp thành phố.
Kết luận, việc suy nghĩ đến cách

quản lý và theo dõi thực hiện quy
hoạch là tối cần thiết và phải được
thực hiện ngay từ lúc lập quy hoạch.
Có quá nhiều đồ án quy hoạch được
chuyển giao cho các thành phố dưới
dạng “chìa khóa trao tay” mà không
thông qua một hoặc nhiều cơ quan
tương xứng ở địa phương. Để theo
dõi việc thực hiện các đồ án này,
cần đào tạo nhân lực cho địa phương
ngay từ đầu của quá trình lập đồ án
quy hoạch kết hợp với việc đưa vào
sử dụng các phương tiện kỹ thuật.
Việc chuyển giao và tiếp quản này
là rất cần thiết để đảm bảo thực
hiện được quy hoạch, đảm bảo việc
theo dõi (dựa vào chỉ số, số liệu
thống kê, công cụ bản đồ và địa chỉ,
đơn vị quan sát… 
 Xem thêm
chương
Mô tả đô thị) và đánh
giá thường xuyên nhằm có thể đưa
ra những điều chỉnh phù hợp. Ở
các thành phố nhỏ và trung bình,
nhìn chung, chỉ cần thành lập hoặc
tăng cường năng lực của Phòng
quy hoạch đô thị là đủ. Ở thành phố
lớn và siêu đô thị, cần thành lập cơ
quan chuyên trách quy hoạch đô thị

Khách tham quan ti Vin
quy hoch đô th Thành
ph Leon (Mexico).
3736
Định hướng phát triển đô thị
200 đến 300 nghìn dân. Nếu lớn
hơn, thì phương pháp này cũng là
một công cụ tốt để quy hoạch các
khu vực ven đô thị hiện hữu nhằm
quản lý quá trình đô thị hóa tự phát
hoặc không theo quy định.
Từ năm 1999, Ngân hàng thế giới
đã khuyến nghị xây dựng “Chiến
lược phát triển đô thị” (City
Developpement Strategies, CDS),
trong đó ý tưởng cơ bản là nhằm
đạt được sự phát triển cân đối hơn
của đô thị trên cơ sở sự tham gia
mạnh mẽ của người dân. Các
chiến lược này thể hiện tầm nhìn
tổng thể về quy hoạch và phát triển
đô thị. Tuy có hạn chế so với quy
hoạch tổng thể, nhưng nó mang
tính khả thi cao hơn trong việc xác
định ưu tiên, hành động và đánh
giá hành động đó. Các mục tiêu
được đặt ra sau khi đã “chẩn đoán có
sự tham gia” điểm mạnh và điểm yếu,
cũng như cơ hội và nguy cơ. Trên
cơ sở đó, chiến lược phát triển đô thị

được xây dựng cùng với một loạt
hành động cụ thể và dự án đầu tư.
Các chỉ số cũng được xây dựng để
theo dõi và đánh giá việc thực hiện
các hành động.
Điểm yếu của CDS là nắm bắt chưa
sâu và theo dõi chưa đầy đủ quá
trình phát triển tổng thể của đô thị.
Tuy nhiên, chúng ta cũng phải công
nhận hai điểm mạnh của nó:
• Nó cho thấy sự kết hợp khá rõ giữa
tầm nhìn của nhà lãnh đạo ở địa
phương về phát triển kinh tế, về
mục tiêu môi trường và giảm nghèo
với các ưu tiên rõ ràng trong hành
động và đầu tư;
• Nó tạo điều kiện thuận lợi cho sự
tham gia của người dân và các tổ
chức đoàn thể.
Về phương diện này, CDS đã rút ra
được kinh nghiệm của các chương
trình đa phương như chương trình
quản lý đô thị (PGU) hoặc hỗ trợ
phát triển xã hội đô thị (PDSU). Ví
dụ, chương trình PDSU hỗ trợ xây
dựng kế hoạch chiến lược phát
triển trong đó điều tối quan trọng là
tạo điều kiện thuận lợi cho việc hình
thành các dự án có tính đồng bộ và
lồng ghép các hoạt động trên cơ sở

có sự phối hợp giữa các tác nhân
có liên quan ở địa phương (chính
quyền địa phương, tổ chức xã hội –
nghề nghiệp, cơ quan của chính
phủ…). Ví dụ tiêu biểu nhất là dự
án ở Thành phố Pikine (Senegal),
Các cơ quan đô thị ở Maroc
Từ đầu thập niên
1990, 25 cơ quan
đô thị đã hoặc
đang được thành
lập ở các thành
phố của Maroc. Là
đơn vị trực thuộc
trung ương nhưng
đặt trụ sở tại các
địa phương, các
cơ quan đô thị có
thẩm quyền trong
4 lĩnh vực chính
sau đây:
1. Thực hiện nghiên cứu và lập quy hoạch (quy hoạch
tổng thể, quy hoạch phát triển,…);
2. Triển khai thực hiện quy hoạch và quản lý đô thị
(cho ý kiến về các dự án phân lô, dự án vì lợi ích
công);
3. Thực hiện dự án (cải tạo, nâng cấp, tái cấu trúc
khu phố);
4. Tư vấn cho chính quyền địa phương và tất cả các
đơn vị, nhà nước hoặc tư nhân, tham gia vào lĩnh

vực quy hoạch và phát triển đô thị.
Các qun ca Thành
ph Pikine (Senegal)
đã xây dng k hoch
hành đng u tiên:
din đàn v s tham
gia ca công dân, các
y ban theo dõi và y
ban chuyên trách ca
Thành ph.
Nhà ở và đất đai
39
Đảm bảo tiếp cận đất đai
Khái niệm sở hữu đất đai không đơn
giản và không chỉ có một nghĩa. Từ
việc sử dụng hoàn toàn không chính
thức đến việc có đầy đủ quyền sở
hữu lô đất và được công nhận rõ
ràng trên bản đồ địa chính qua rất
nhiều hình thức sở hữu trung gian
với những nội dung rất khác nhau.
Sở hữu, sử dụng, thừa kế, chuyển
nhượng đất đai luôn luôn được quy
định bằng hệ thống văn bản pháp
luật. Theo truyền thống, các quy định
này là do các thế hệ trước để lại, đặc
biệt ở Châu Phi, đây là những quy
định được người dân biết đến nhiều
nhất. Dưới áp lực của nhà tài trợ, xu
hướng hiện nay là cụ thể hóa các

quy định này trong khuôn khổ pháp
luật có cấp bậc rõ ràng.
Đô thị hóa tự phát và không theo quy
hoạch ở các thành phố đang phát
triển gây ra nhiều hậu quả tiêu cực
ở các cấp độ khác nhau. Tính tạm
bợ và việc thiếu hệ thống hạ tầng xã
hội làm nản lòng các nhà đầu tư
trong lĩnh vực nhà ở cũng như trong
lĩnh vực kinh tế. Từ đó, lại càng làm
cho tính tạm bợ trầm trọng thêm.
38
Nhà ở và đất đai
Các khu dân cư không theo quy hoạch
Các khu dân cư tự phát thu hút sự chú ý vì chúng không tuân thủ quy định thủ
tục – giao dịch bất hợp pháp, không đăng ký, không phù hợp với quy định về
quy hoạch đô thị, quy chuẩn cơ sở hạ tầng xây dựng, thuế – hơn là vì chúng
thiếu cơ sở hạ tầng. Mức độ không phù hợp quy định ở mỗi nơi mỗi khác. Tuy
nhiên, hiếm có trường hợp người dân ở khu dân cư tự phát vi phạm đồng thời
các quy định về đất đai, quy hoạch xây dựng và thuế. Nhiều người đã thoát
khỏi cuộc sống tạm bợ, không đảm bảo điều kiện vệ sinh ở các khu nhà lụp
xụp và đã vươn lên trở thành tầng lớp trung lưu. Đó là trường hợp các khu
lotementos ở Sao Paulo, colonias ở Mexico hay các khu bất hợp pháp ở các
thành phố của Maroc.
T trái sang phi và t
trên xung di: hình 3D
ca mt căn h  Nht;
tng phn gia nhà
 chính quy và nhà 
phi chính quy, c hai

đu đã xung cp,
 Soweto
(Nam
Phi);
chung
c cao
tng 
Poznan (Ba
Lan); ph c
Thng Hi
(Trung Quc).
Nhà ở và
đất đai
H
iện nay, trên toàn thế giới,
phần lớn nhà ở được xây
dựng mà không tuân theo quy
định của pháp luật. Nhà ở được xây
dựng hoặc không đúng giấy phép đã
cấp, hoặc không có giấy phép, hoặc
trên đất của người khác và thường
là trên đất công, đây là trường hợp
thường gặp nhất. Từ 40 đến 80%
người dân ở các thành phố lớn của
Ấn Độ và từ 30 đến 40% người dân
ở các thành phố Nam Mỹ sống trong
các căn nhà không được chính thức
công nhận. Tỉ lệ này càng cao hơn
nữa ở các thành phố thuộc Châu Phi
hạ Sahara. Do đó, ở các thành phố

đang phát triển, có sự đối lập rõ nét
giữa quy định và thực tế, từ đó ảnh
hưởng đến điều kiện sống của người
dân: Việc xây dựng thường được
tiến hành trước khi xác lập quyền sở
hữu đất và xây dựng cơ sở hạ tầng.
Đảm bảo việc tiếp cận đất đai và tổ
chức đầu tư cho nhà ở là hai mảng
hành động cơ bản, phụ thuộc lẫn
nhau trong lĩnh vực nhà ở.
Nhà ở
luôn là vấn
đề cần quan tâm
của bất kì thành phố
đang phát triển nào.
Nó liên quan đến rất
nhiều khía cạnh: chính
sách đất đai, xây dựng
và hỗ trợ tài chính tiếp
cận nhà ở. Tại các quốc
gia không phải là thành
viên của khối OCDE,
vấn đề đất đai quyết
định tất cả các vấn đề
khác.
Nhà ở và đất đai
41
kết hợp với chính sách đầu tư phát
triển.
• Trong những năm 1980–1990,

Ngân hàng Thế giới đã triển khai
các chương trình đầu tư phát triển
nhà ở dựa trên tín dụng có thế
chấp. Những dự án này đã phát
huy hiệu quả ở Trung Quốc và
Malaysia, những nước có chế độ
chính trị ổn định, nền hành chính
và hệ thống ngân hàng hoạt động
hiệu quả, tốc độ tăng trưởng kinh
tế cao và lạm phát ở mức vừa
phải. Tuy nhiên, ở khu vực Châu
Phi hạ Sahara thì kết quả của các
dự án này không khả quan lắm.
• Các tài liệu quy hoạch và quy định
pháp luật có thể tạo thành bộ công
cụ hiệu quả trong quản lý đất đai.
Tuy nhiên, ở các nước đang phát
triển, việc thực thi các quy định
này cũng còn nhiều hạn chế.
• Hợp thức hóa việc chiếm và sử
dụng đất bất hợp pháp là một trong
những mục tiêu chính của các định
chế tài chính cho đến đầu những
năm 2000. Để được hợp thức hóa,
người chiếm và sử dụng đất đó
phải đóng góp tài chính.
Việc xác định ranh giới sở hữu và
cấp giấy chứng nhận sở hữu vừa
tạo sự an tâm cho người chủ đất
vừa là điều kiện cần thiết để họ có

thể phát triển về mọi mặt. Tính bấp
bênh, tạm bợ về đất đai và nhà ở
mà hàng trăm triệu người ở các khu
tự phát đang gặp phải là vấn đề
mấu chốt trong các vấn đề về phát
triển.
Đầu tư cho nhà ở:
thoát khỏi tầm nhìn ngắn hạn
Nói chung, vấn đề nhà ở ít được các
định chế quốc tế quan tâm; Quỹ tiền
tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế
giới hầu như không dành ngân sách
đầu tư cho lĩnh vực này. Các can
thiệp của Ngân hàng Thế giới, thông
qua Cities Alliance, tập trung vào
việc xóa khu nhà ổ chuột và xây
dựng chiến lược phát triển đô thị.
Ngoài ra, lĩnh vực nhà ở cũng hiếm
khi trở thành một vấn đề ưu tiên cấp
quốc gia vì việc đầu tư vào lĩnh vực
này thường được xem là thuần túy
của thị trường. Vấn đề nhà ở được
đặt ra rất khác nhau tùy theo mỗi
nước. Thật vậy, có rất ít điểm chung
giữa những nước thuộc khối Đông
Âu cũ, nơi mà từ sau khi bức tường
Beclin sụp đổ, đã bán hoàn toàn cho
tư nhân quỹ nhà ở trước kia thuộc
sở hữu nhà nước, với những thành
phố ở Châu Phi, nơi đang phải đối

đầu với sự gia tăng dân số chưa
từng có.
Ở các quốc gia đang phát triển, nhu
cầu nhà ở của người nghèo rất
lớn. Họ thường dành trung bình từ
30 đến 40% thu nhập của mình để
trả tiền thuê nhà (trong khi đó ở
những nước phát triển, tỉ lệ này
trung bình là 19%). Thiếu vốn là một
trở ngại đối với việc xây dựng và
phát triển nhà ở. Vì chính quyền
không đủ nguồn lực để xây dựng và
Tài chính cho sở hữu
Ở các nước Đông Âu trong thời kỳ quá độ, Nhà
nước, trước kia là người phát triển và sở hữu nhà ở
nhiều nhất, đã bán lại phần lớn quỹ nhà của mình
cho những người đang sử dụng với giá thấp. Nhưng
từ đó trở đi, tình hình ngày càng xấu thêm.
Ít gia đình có đủ khả năng tài chính để mua nhà ở
mới, đặc biệt ở thành phố có sức hút về kinh tế.
Ngoài ra vì người dân ngại gửi tiền tiết kiệm vào hệ
thống ngân hàng, nên những nước này gặp nhiều
khó khăn trong việc triển khai các cơ chế tài chính
mới. Những chương trình đã triển khai dao động
giữa hệ thống hỗ trợ tiết kiệm (theo mô hình cũ của
Pháp và Đức) và mô hình của khu vực Bắc Mỹ về
bảo hiểm trung tâm các khoản cho vay có thế chấp
(Ba Lan).
S h gia đình có đ
kh năng mua nhà 

mi rt ít; các h
nghèo không có s
la chn nào khác
ngoài vic tìm đn
nhng ngi phát
trin nhà  phi chính
quy đ có ch .
40
Nhà ở và đất đai
Việc không có giấy chứng nhận sở
hữu đất hạn chế khả năng vay vốn
có thế chấp. Không có tài sản bảo
đảm, nên việc tiếp cận nguồn tín dụng
rất hạn chế và tốn kém. Điều này làm
hạn chế hiệu quả kinh tế trong đầu
tư. Tính tự phát còn làm suy thoái
môi trường đô thị.
Từ lâu, chính quyền ở các thành phố
đã không chấp nhận hợp thức hóa
cũng không đầu tư cơ sở hạ tầng
cho các khu tự phát để làm nản
lòng những người ở khu vực này.
Việc đầu tư cơ sở hạ tầng cho các
khu vực này đòi hỏi nguồn vốn lớn
đối với chính quyền các thành phố,
trong khi đó tiền thuế thu được từ
khu vực này lại ít và không đủ để
huy động các nguồn lực cần thiết.
Thế nhưng, chính tính bất hợp pháp
của các khu này lại gây khó khăn

cho việc thực hiện chính sách thuế
đất và thuế công trình xây dựng của
thành phố.
Việc người dân đổ xô đến sinh sống
ở các khu tự phát đặt ra nhiều vấn
đề về đất đai. Đất công và chương
trình nhà ở cho người có thu nhập
thấp chỉ đáp ứng được một phần
nhỏ nhu cầu của người dân. Do đó,
nó thường được ưu tiên cho gia đình
có thu nhập trung bình và khách
hàng của nhà nước. Vì thế, các gia
đình nghèo không có sự lựa chọn
nào khác là tìm đến các đơn vị phi
chính quy về đất đai và nhà ở để
tìm được một mảnh đất hoặc để
thuê ở.
Quốc hữu hóa quyền sở hữu đất đai,
xác lập mức trần sở hữu đất đai, lập
cơ quan quản lý đất đai và công ty
đầu tư phát triển đô thị: tất cả các
hình thức can thiệp trực tiếp của
chính quyền hầu như đều thất bại.
Chỉ còn lại các hình thức can thiệp
gián tiếp:
• Chính sách thuế có thể hạn chế
đầu cơ đất đai: đánh thuế vào các
khu đất không phát huy giá trị tại đô
thị, đánh thuế vào giá trị gia tăng
khi chuyển nhượng hoặc sau khi

nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng.
Các chính sách thuế này thường
Ba logic không phù hợp nhau?
Mục tiêu của các gia đình sống trong khu bất hợp
pháp là: trước hết, không bị giải tỏa, kế đến, được
tiếp cận dịch vụ cơ bản và cơ sở hạ tầng thiết yếu
và cuối cùng, có quyền bán, sang nhượng hay thừa
kế mảnh đất và căn hộ mà họ đang sử dụng. Họ
muốn đạt được 3 mục tiêu này mà không cần giấy
chứng nhận quyền sở hữu.
Đối với chính quyền, việc cấp giấy chứng nhận quyền
sở hữu thường là phương tiện để áp thuế, xác định
người có quyền đối với tài sản đó và nhất là đưa khu
vực phi chính quy đó vào khuôn khổ của thị trường
chính quy. Các mục tiêu khác của chính quyền (quy
hoạch đô thị, quản lý môi trường) đều không đòi hỏi
việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu.
Chỉ có các chủ thể của khu vực tư nhân hợp pháp
mới có lợi khi việc cấp giấy chứng nhận quyền sở
hữu cho cá nhân được thực hiện rộng rãi. Thứ nhất
là vì nó tạo điều kiện thuận lợi và đảm bảo việc tiếp
cận đất đai cho các dự án đầu tư phát triển đất đai
hoặc bất động sản. Thứ hai, vì đất đai là tài sản
quan trọng trong chiến lược phát triển của doanh
nghiệp. Thứ ba, quan trọng nhất, là vì nó là điều
kiện cần để triển khai hệ thống tín dụng nhà ở nhờ
sự phát triển của thị trường tài sản thế chấp.
Danh mục trang
web
Chương trình nhà ở của

LHQ
www.unhabitat.org
Cơ quan Quốc gia Thông tin
Nhà ở - ANIL
www.anil.org
Hệ thống Nghiên cứu về
Nhà ở Châu Âu
www.enhr.ibf.uu.se/
index.html
Cơ quan Nghiên cứu Đất đa
i
www.foncier.org
Hội Nhà ở xã hội
www.union-hlm.org
Phong trào Pact Arim vì sự
Cải thiện Nhà ở
www.pact-arim.org
Trung tâm Khoa học – Kỹ
thuật xây dựng – CSTB
www.cstb.fr
Geoexpert
www.geoexpert.asso.fr
Groupe Huit
www.groupehuit.com
Hội Thông tin địa lý Pháp –
AFIGEO
www.afigeo.asso.fr
Danh bạ trang web trực
tuyến:
www.villesendevenir.org

đáng kể và thời hạn vay ở tầm ngắn
hạn và trung hạn. Dưới sự giám sát
của các ngân hàng trung ương, các
Quỹ tín dụng huy động thêm các
nguồn tài chính bằng cách tham gia
vào các thị trường tài chính và tiền
tệ. Về lâu dài, các Quỹ này có thể
cung cấp các khoản vay dài hạn có
thế chấp.
Tóm lại, quá trình phát triển kinh
tế của các thành phố đòi hỏi phải
cụ thể hóa các quyền sử dụng,
sở hữu và cơ chế tài chính cho
nhà ở. Các giải pháp nhằm đáp
ứng một cách thích hợp nhu cầu
nói trên cần phải được lồng ghép
vào chính sách tổng thể về phát
triển đô thị.
■
Nhà ở và đất đai
43
tài chính từ bên ngoài và hỗ trợ kỹ
thuật cũng như thể chế cho các dự
án trọng điểm tại các địa phương
với sự tham gia tích cực của người
dân trong xây dựng và phát triển
nhà ở giá thấp là những yếu tố
không thể thiếu. Nhiều dự án theo
hướng này đã được triển khai thực
hiện ở Mauritani, Malawi, Angola,

Ghana.
Phát triển tín dụng nhà ở bằng các
định chế tài chính tương trợ lẫn
nhau, gần gũi với người dân, cũng là
một hướng để tạo cơ chế tài chính
cho nhà ở tại những nước nghèo.
Các mạng lưới tiết kiệm – tín dụng
tương trợ lẫn nhau ở Congo –
Brazzaville, Burkina Faso và Mali là
những ví dụ điển hình hiệu quả của
mô hình này. Số người gửi tiền tại
các Quỹ tín dụng nhân dân này
nhiều hơn số khách hàng của các
ngân hàng tại các địa phương. Dĩ
nhiên, số tiền tiết kiệm nhìn chung
còn khiêm tốn, nhưng tăng rất đều
và nhanh chóng. Nếu tình hình tài
chính lành mạnh, các Quỹ tín dụng
này có thể cho vay với mức vay
Từ không thừa nhận đến
hợp nhất
Cho đến cuối thập niên 60, sự
tồn tại của các khu tự phát vẫn
không được thừa nhận. Các
khu này không được thể hiện
trên bản đồ thành phố và trong
tài liệu quy hoạch. Từ những
năm 70, việc giải toả, hợp nhất
và tư nhân hoá các khu này
tuần tự được khuyến nghị thực

hiện. Từ những năm 90, mọi
hành động đều nhắm đến việc
hợp pháp hoá các khu này
bằng cách đưa thị trường tài
chính phi chính quy này vào thị
trường chính quy và có quyền
sở hữu tư nhân, đây là những
hành động được Ngân hàng
Thế giới hỗ trợ; hoặc bằng
cách đưa các khu này hội nhập
vào xã hội nói chung và dần
dần thống nhất thị trường đất
đai, đây là cách tiếp cận của
các tổ chức của LHQ.
42
Nhà ở và đất đai
phát triển nhà ở xã hội (quá đắt đỏ
đối với người nghèo), nên lĩnh vực
này đã rơi vào tay của khu vực tư
nhân phi chính quy với các nhà đầu
tư nhỏ lẻ (từ 20 đến 25% người dân
ở thành phố Delhi sống trong các
căn nhà chưa được hợp pháp hóa).
Phát triển nhà ở tại các đại đô thị
đang phát triển phần lớn cũng do
khu vực tư nhân đảm trách.
Tín dụng có thế chấp chiếm 90%
nguồn vốn đầu tư cho nhà ở tại
các nước công nghiệp phát triển. Ở
Đông Á, Trung Đông và Bắc Phi, tỉ

lệ này từ 35 đến 40%. Ở Đông Phi,
Châu Phi hạ Sahara và Nam Á, sự
phát triển của tín dụng có thế chấp
còn rất hạn chế và chiếm dưới 10%
tổng vốn đầu tư cho nhà ở.
Hiện nay, hệ thống ngân hàng và tài
chính ở các nền kinh tế phát triển
cho phép định hướng tiền gửi tiết
kiệm vào đầu tư cho nhà ở. Tại hầu
hết các quốc gia, ở mọi trình độ
phát triển, ngân hàng tư nhân và
nguồn cung tài chính nhà ở cho
những người thuộc tầng lớp trung
lưu khá đầy đủ. Điểm chung của
những nước đang phát triển và
những nền kinh tế mới nổi là tầng
lớp trung lưu dễ tiếp cận với nguồn
vốn để mua nhà, trong khi đó việc
đầu tư nhà ở cho người nghèo, vốn
chiếm đa số, thì lại thuộc về khu
vực phi chính quy. Về mặt chi phí,
nhà ở trái phép có thể còn gây tốn
kém hơn nhà ở hợp pháp. Thật vậy,
chi phí cho nhà ở, ăn uống và đi lại
chiếm 80% thu nhập của các gia
đình nghèo, tỉ lệ này cao hơn nhiều
so với tỉ lệ ở các gia đình trung lưu
hoặc giàu.
Vì vậy, công cụ tài chính có thế chấp
đã được triển khai thực hiện từ đầu

những năm 1990 ở các nước Châu
Á (Hàn Quốc, Malaysia, Thái Lan,
Trung Quốc), Nam Mỹ (Chi-lê,
Achentina và Braxin) và Bắc Phi. Tuy
nhiên, triển vọng kinh tế không khả
quan, và nhất là việc thiếu khung thể
chế, kỹ thuật và pháp lý ở nhiều
nước đang phát triển đã kìm hãm sự
phát triển của các công cụ này.
Các dự án “Ngân hàng nhà ở”
được triển khai tại Tunisi, Senegal,
Bờ Biển Ngà… đều mang lại những
kết quả thất vọng. Với hình thức
công cụ đặc biệt của thị trường, các
dự án này nhằm thu hút nguồn vốn
viện trợ phát triển của nước ngoài
và thu hút khách hàng của các ngân
hàng thương mại tại địa phương.
Nguồn tài chính phi chính quy cho
đầu tư nhà ở (chơi hụi, cho vay
nặng lãi, hỗ trợ của gia đình…) và
các khoản vay tín chấp, nhỏ, ngắn
hạn tại các định chế tài chính vi mô
là con đường chủ yếu. Việc mở
rộng thị trường tín dụng nhà ở, đảm
bảo an toàn cho các khoản vay, và
hình thành thị trường tài chính tạo
thuận lợi cho huy động vốn dài hạn
là những mục tiêu mong muốn đạt
đến. Việc có tài sản thế chấp không

chỉ nhằm đảm bảo an toàn cho các
ngân hàng mà còn có nghĩa là
quyền của cá nhân đối với tài sản
đó đã được thừa nhận và bảo vệ.
Trong khi chờ đợi điều này, hỗ trợ
Chiến lược tài chính dài hạn
Theo sáng kiến của Ngân hàng Thế giới và Chương
trình nhà ở của Liên Hiệp Quốc (UN – Habitat) và với
sự hỗ trợ của 12 nước thuộc khối OCDE, chương
trình Cities Alliances giúp các thành phố xây dựng
Chiến lược Phát triển đô thị (City Developpement
Strategies – CDS). Chương trình hỗ trợ tài chính và kỹ
thuật cho các chủ thể tại địa phương xây dựng dự án
phát triển đô thị của mình. Chiến lược này đặc biệt
nhấn mạnh đến việc sắp xếp thứ tự ưu tiên trong hành
động và đầu tư. CDS hỗ trợ các hoạt động như cải
cách chính sách, thể chế và quy định trên quy mô cả
đô thị. Một trong những hướng của CDS là minh bạch
hóa công tác quản lý dịch vụ nhằm ổn định nguồn thu
và thu hút thêm vốn của đơn vị trong và ngoài nước,
nhà nước và tư nhân. Cities Alliance đã hỗ trợ xây
dựng CDS ở hơn 150 thành phố trên thế giới.
Các thành ph có th
nh giúp đ xây dng
chin lc phát trin
đô th và nhn đc
s h tr tài chính và
chuyên môn.
Tiếp cận các dịch vụ cơ bản
45

về việc mở rộng và nâng cao chất
lượng dịch vụ; sự điều chỉnh công
nghệ và tiêu chuẩn dịch vụ tùy theo
các tham số khác nhau (nguồn vốn
sẵn có để đầu tư cho dịch vụ và chủ
yếu là khả năng thanh toán của
người sử dụng dịch vụ).
Sự tham gia của các tác nhân
vào việc xác định dịch vụ
Lịch sử phát triển dịch vụ cơ bản ở
các nước đang phát triển đã chứng
minh rằng các mô hình đơn vị nhà
nước tập trung, quan liêu, ưu tiên
cách tiếp cận thiên về kỹ thuật trong
cung cấp và khai thác dịch vụ đều
dẫn đến thất bại. Vì các điều kiện
tiếp cận dịch vụ mang đặc thù của
địa phương, nên mô hình tổ chức
cung cấp dịch vụ phù hợp nhất (chí
ít là đối với các dịch vụ liên quan
trực tiếp với người dân: cấp nước,
thu gom rác…) là mô hình đơn vị
nhà nước phi tập trung.
Chính quyền trung ương và địa
phương, đơn vị cung cấp dịch vụ
(nhà nước, tư nhân, hợp tác giữa
nhà nước và tư nhân, hợp tác xã) và
người sử dụng cần phải tham gia và
giữ vai trò nhất định trong việc xác
định dịch vụ (khung pháp lý, tiêu

chuẩn kỹ thuật và môi trường, cơ
chế kiểm tra và mức đóng góp của
người sử dụng).
Cần phải xác định rõ ràng trách nhiệm
của mỗi bên: chính quyền trung ương
Hinh bên cnh, t
trên xung di:
Thành ph Macia
(Mozambique)
đc ni vào li
đin quc gia; bãi
rác Chimalhuacan
(Mexico).
Hình bên di: ti các
đô th  n Đ, nc
ung đc là mt
thách thc v sc
khe cng đng.
Hình bên cnh, np
cng  Pê-ru.
Công bằng trong tiếp cận dịch vụ
Khi đề cập đến việc tiếp cận các
dịch vụ, cần phân biệt rạch ròi 2 vấn
đề sau: Có cơ sở hạ tầng cần thiết
hay không và tính liên tục của dịch
vụ có được đảm bảo hay không?
Giá dịch vụ có vừa túi tiền của
người sử dụng hay không?
Nước Pháp đã mất hơn 100 năm để
đưa các dịch vụ cơ bản này đến với

mọi người dân dưới hình thức kỹ
thuật như chúng ta biết ngày nay,
vòi nước sạch tại nhà. Chính vì thế,
ở các quốc gia đang phát triển, sẽ
hợp lý khi tiếp cận vấn đề này dưới
góc độ dịch vụ cơ bản cho mọi
người hơn là dưới góc độ cùng một
chất lượng dịch vụ cho mọi người.
Nói cách khác, cần đảm bảo dịch vụ
cho tất cả mọi người với những
hình thức và quy chuẩn khác nhau
và dần dần sẽ đánh giá và cải thiện
để đạt được mục tiêu tất cả mọi
người đều được tiếp cận dịch vụ
với chất lượng như nhau.
Cách tiếp cận này bao hàm hai yếu
tố: tầm nhìn dài hạn dựa trên kế
hoạch khả thi và có độ tin cậy cao
44
Tiếp cận các dịch vụ cơ bản
H
iện nay, gần một nửa dân
thành thị ở các nước đang phát
triển không tiếp cận được với
dịch vụ cơ bản. Ngoài ra, trong trường
hợp có dịch vụ cơ bản, thì chất lượng
của nó không phải lúc nào cũng được
bảo đảm (cúp điện, nước yếu…) và
người dân ở các đô thị cũng thường
không có khả năng chi trả phí dịch vụ.

Nhưng nếu không có các dịch vụ này,
thì những ngành như giáo dục, y tế,
nhà ở, các hoạt động kinh tế không
thể vận hành ổn định được.
Tiếp cận
các dịch
vụ cơ bản
Đô thị là địa bàn
phù hợp nhất để
cung cấp dịch
vụ cơ bản
như cấp
nước sinh
hoạt, xử lý nước
thải, thu gom và
xử lý rác thải, điện
(rộng hơn là năng lượng)
và giao thông. Chính quyền
địa phương cần được
trang bị chuyên môn kỹ
thuật cũng như phương
tiện tài chính để thực hiện
tốt nhiệm vụ này.
Tiếp cận các dịch vụ cơ bản
47
Trong nhiều trường hợp, thực tế
cho thấy có sự nhập nhằng về vai
trò và trách nhiệm của cơ quan tổ
chức dịch vụ và đơn vị khai thác
(thường là một doanh nghiệp nhà

nước). Điều này có thể ảnh hưởng
tiêu cực đến hiệu quả dịch vụ (chọn
lựa khách hàng, gia đình trị, thiếu
kiểm soát).
Dù đơn vị khai thác là nhà nước
hay tư nhân, cũng nên có cách tiếp
cận dựa trên quan hệ đối tác và tính
chuyên nghiệp trên cơ sở những ý
tưởng dài hạn (mục tiêu) và có
thể điều chỉnh (thông qua thương
lượng). Mối quan hệ được thiết lập
qua hợp đồng, hồ sơ kỹ thuật,
chương trình nâng cao chất lượng
dịch vụ và chỉ số đánh giá hiệu quả.
Nội dung của quan hệ đối tác này
phụ thuộc vào nhu cầu và khả năng
của cơ quan tổ chức dịch vụ.
Tài chính bền vững
Đầu tư cho dịch vụ cơ bản gồm
những khoản đầu tư ngắn hạn (các
chi phí liên quan trực tiếp đến việc
khai thác dịch vụ: đấu nối, khai thác,
bảo trì và sửa chữa) và dài hạn, đặc
biệt là đầu tư cho cơ sở hạ tầng,
trong đó tuổi thọ của một số công
trình có thể hơn 50 năm. Chi phí
Khuôn khổ của tham gia
Ở Pháp, Quy chế dịch vụ công tại địa phương được các
bên có liên quan như đại biểu nhân dân, đơn vị khai thác
nhà nước và tư nhân, hội người sử dụng dịch vụ và Viện

uỷ thác quản lý dịch vụ công (IGD) thông qua và ký kết.
Quy chế này nhấn mạnh đến các nguyên tắc cơ bản
trong quản lý: minh bạch, rõ ràng và phân chia trách
nhiệm của các bên, sự tham gia của tất cả các bên có
liên quan vào việc ra quyết định định hướng, đánh giá
hiệu quả dịch vụ…Không mang tính bắt buộc, quy chế
này dự trên sự tham gia tự nguyện và điều chỉnh trên cơ
sở giữ uy tín của mỗi bên. Sau khi Quy chế được ký kết,
các nhóm công tác theo từng lĩnh vực gồm đại diện của
các bên ký kết đề ra các chỉ số đánh giá hiệu quả cho
từng dịch vụ: cấp nước sạch, xử lý nước thải, thu gom
và xử lý rác thải, giao thông công cộng.
Một số giải pháp dành cho
người thu nhập thấp
Ở Thành phố Port-au-Prince,
Công ty cấp nước CAMEP, đơn
vị nhà nước, bán nước sĩ cho
các ban quản trị khu phố. Ban
này quản lý các điểm bơm nước
để bán nước có chất lượng với
giá thấp cho người dân. Công ty
Aguas Argentinas ở Thành phố
Buenos Aires đã tổ chức mô hình
quản lý có sự tham gia và chia
sẽ vai trò trách nhiệm tại các khu
vực khó khăn. Doanh nghiệp
cung cấp trang thiết bị và khuôn
khổ quản lý, còn người dân đóng
góp công lao động. Việc tiết kiệm
chi phí góp phần làm giảm giá

nước ở khu vực này. Tại Thành
phố Bangalore, công ty cấp nước
BWSSB đưa ra 2 gói dịch vụ cho
người sử dụng lựa chọn: dịch vụ
tận nhà “truyền thống” với mức
giá thích hợp hoặc dịch vụ “tập
thể” (một điểm
bán nước cho
8 đến 12 hộ) đối
với các khu vực
có mật độ dân
số cao.
Xe bn bm nc vào
đng ng  Port-au-
Prince (Haiti).
46
Tiếp cận các dịch vụ cơ bản
làm cơ sở để xác định trách nhiệm
của các bên thông qua thương
lượng.
Quản lý mối quan hệ đối tác
Việc lựa chọn phương thức quản lý
dịch vụ, mức giá dịch vụ, chương
trình đầu tư cần phải thuộc thẩm
quyền của cơ quan nhà nước tổ
chức dịch vụ. Trách nhiệm của đơn
vị khai thác dịch vụ là đảm nhận
quản lý các công việc thường nhật,
bảo trì hệ thống, tính và thu phí dịch
vụ, thông tin cho người sử dụng.

Giá dịch vụ phù hợp với từng
đối tượng xã hội
Ở Chilê, cơ chế trợ giá cho các
hộ nghèo đã được triển khai thực
hiện để giúp các hộ này thanh
toán hoá đơn sử dụng nước sạch
và xử lý nước thải. Sau khi được
chính quyền địa phương xác
nhận thuộc diện nào, hộ đó sẽ
được giảm từ 25 đến 85% số tiền
trên hoá đơn dịch vụ do đơn vị
cung cấp dịch vụ gửi đến. Đơn vị
cung cấp dịch vụ nhận được trợ
cấp trực tiếp từ Thành phố số tiền
tương ứng với phần giảm giá.
Về phần mình, chính quyền thành
phố được chính quyền trung
ương cấp cho khoản ngân sách
tương ứng. Để được hưởng trợ
cấp này, người sử dụng phải
thanh toán hoá đơn của mình.
Làm hoá đn, thu
tin và tip khách
hàng ti hp tác
xã đin lc
Tangali
(Bangladesh).
lập khung pháp lý và ban hành quy
định; chính quyền địa phương có
trách nhiệm tổ chức dịch vụ (đặc

biệt là việc chọn phương thức quản
lý), kiểm tra, giám sát việc cung cấp
dịch vụ và xác định mức giá; đơn vị
khai thác có trách nhiệm lựa chọn
phương tiện kỹ thuật, giải pháp
nhân sự và tài chính để đạt được
những mục tiêu mà cơ quan tổ chức
dịch vụ đã giao cho; người sử dụng
có trách nhiệm tham gia vào việc
lựa chọn các định hướng lớn đối
với việc cung cấp dịch vụ, giám sát
trực tiếp đơn vị cung cấp dịch vụ và
đóng phí dịch vụ. Cần duy trì đối
thoại thường xuyên giữa tất cả các
bên có liên quan. Các công cụ như
Quy chế dịch vụ công tại địa phương
ở Pháp hoặc Quy chế quốc tế về
dịch vụ cơ bản có thể được dùng
Trong mt gia đình
đc kt ni vi li
đin quc gia, thi
gian hc hàng ngày
sau khi tan trng
ngay lp tc tăng lên
t 10 đn 15%.
Tiếp cận các dịch vụ cơ bản
49
trang trải mọi chi phí (bao gồm cả chi
phí bảo trì và đầu tư, nếu việc này
thuộc nhiệm vụ của đơn vị khai thác).

Nguồn thu của đơn vị khai thác bao
gồm đóng góp của người sử dụng
với mức độ khác nhau (theo biểu phí
dịch vụ) và phần trợ giá của nhà
nước.
Biểu giá dịch vụ có thể được xây
dựng dựa trên nguyên tắc chia sẻ
lẫn nhau giữa những người sử dụng
(dùng cho sinh hoạt hoặc công
nghiệp, hộ giàu hay hộ nghèo),
nhưng điều này thường gây ra những
hiệu ứng xấu, như phát triển dịch vụ
thay thế khi mức đóng góp quá cao.
Cũng có thể áp dụng hình thức chia
sẻ lẫn nhau giữa các dịch vụ (thường
là giữa cấp nước sạch và xử lý nước
thải, hoặc giữa điện và nước), nhưng
cũng có cùng rủi ro như trên. Ngày
nay, việc áp dụng biểu giá mang tính
xã hội, khi diện người sử dụng được
xác định và phân loại rõ ràng và khi
đơn vị tổ chức dịch vụ đảm trách
phận trợ giá, được xem là cách tốt
nhất.
Các nguồn tài chính bổ sung có thể
lấy từ thuế dựa trên nguyên tắc chia
sẻ lẫn nhau giữa các vùng miền,
các tầng lớp xã hội và thu nhập của
người đóng thuế. Chính phủ và chính
quyền cấp vùng đóng vai trò quan

trọng trong việc tái phân bổ các
nguồn tài chính này.
■
Danh mục trang
web
Hội đồng nước thế giới
www.worldwatercouncil.
org
Văn phòng nước quốc tế
www.oieau.fr
Chương trình đoàn kết vì
nguồn nước – PS-Eau
Hội các vấn đề về nước
(cấp nước, xử lý nước…)
ở các quốc gia đang phát
triển.
www.pseau.org
Viện quản lý theo uỷ thác –
IGD
www.fondation-igd.org
Viện xử lý nước thải
www.iwm.co.uk
Recycler’s World
www.recycle.net
Chương trình môi trường
của LHQ
www.unepie.org
Cấp nước và xử lý nước
thải – Watsan
Chương trình của Ngân

hàng Thế giới.
www.worldbank.org/watsan
Viện quản lý nước quốc tế –
IWMI
www.cgiar.org/iwmi
Tập đoàn nước Suez Lyon –
Onde Services
www.suez-env.com
Tập đoàn nước Veolia
www.veoliaeau.com
BCEOM (Công ty tư vấn
của Pháp)
www.bceom.fr
Công ty tư vấn Sogreah
www.sogreah.fr
Công ty tư vấn kỹ thuật và
kinh tế – ICEA
www.icea-consult.com
Liên đoàn doanh nhân Pháp
trên thế giới – SEFI
www.sefifrance.fr
Viện nghiên cứu chính trị
Rennes –IEP
Chương trình Thạc sĩ
ISUR (Thiết kế mạng lưới
dịch vụ đô thị ở các nước
đang phát triển).
www.rennes.iep.fr
Danh bạ trang web trực
tuyến:

www.villesendevenir.org
48
Tiếp cận các dịch vụ cơ bản
cận với vốn vay hoặc chỉ được phép
tiếp cận với một số nhà tài trợ – một
số định chế tài chính quốc tế chỉ
cho Chính phủ vay (

xem thêm
chương Tài chính đô thị), mặc dù xu
hướng này đang được thay đổi.
Dung hòa giữa lợi ích kinh tế
và công bằng xã hội
Dịch vụ cơ bản là hoạt động kinh tế
vì lợi ích chung. Điều này đòi hỏi
phải có những quy định đặc biệt về
tính xã hội của nó. Nhìn chung, đơn
vị khai thác phải có đủ nguồn thu để
cho đầu tư ngắn hạn phải do người
sử dụng dịch vụ trang trải và cách
phù hợp nhất để thực hiện điều này
là áp dụng mức biểu phí dịch vụ.
Tiền thu từ người sử dụng phải đảm
bảo đủ trang trải cho các chi phí
trực tiếp (đặc biệt là chi phí bảo trì),
Nếu không chất lượng dịch vụ sẽ
giảm dần.
Đối với khoản đầu tư xây dựng cơ
sở hạ tầng dịch vụ, có nhiều hướng
lựa chọn. Nhưng đầu tư ban đầu của

nhà nước, thường là những khoản
đầu tư không thu hồi lại được, là
không thể thiếu. Nguồn vốn có thể
đến từ vốn viện trợ quốc tế hoặc
vốn vay (hoàn trả vốn vay bằng tiền
thuế hoặc đôi khi trích một phần tiền
của người sử dụng). Để có thể dễ
dự trù phương án tài chính, thì thời
hạn vay càng dài càng tốt (30–40
năm) và chi phí vốn vay càng thấp
càng tốt: Hoặc vốn có được từ nguồn
có lãi suất thấp (tiết kiệm của người
dân, quỹ lương hưu, vốn vay trong
khuôn khổ chương trình hợp tác
quốc tế), hoặc nhờ các nhà tài trợ
quốc tế bảo lãnh để giảm bớt tiền
bảo hiểm rủi ro. Cơ quan tổ chức
dịch vụ phải tiếp cận được các nguồn
vốn vay này. Ở nhiều quốc gia, chính
quyền địa phương không được tiếp
Giữa nhà nước và tư nhân
Quan hệ đối tác công–tư, kết hợp giữa một cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm tổ chức dịch vụ và một
doanh nghiệp cung cấp dịch vụ, thường được sử dụng để quản lý dịch vụ đô thị. Ngoài mô hình Công ty
kinh tế hỗn hợp ở Pháp, các hình thức quan hệ đối tác công–tư khác đều dựa trên quan hệ hợp đồng, với
một hồ sơ kỹ thuật cụ thể do đơn vị tổ chức dịch vụ đưa ra và do đối tác tư nhân thực hiện. Quan hệ đối
tác công–tư có thể áp dụng cho toàn bộ dịch vụ (khai thác, bảo trì và sửa chữa các công trình, quản lý
người sử dụng) hoặc đối với một công trình riêng biệt (một nhà máy thủy điện, một nhà máy cấp nước).
Có nhiều hình thức thiết lập mối quan hệ đối tác công–tư:
Nguồn tài chính
Lĩnh vực Thời hạn trung Đơn vị sở để chi trả cho đối

áp dụng bình Vốn đầu tư hữu công trình tác tư nhân
Tư nhân hóa Dịch vụ Không xác định Đối tác tư nhân Đối tác tư nhân Từ tiền phí dịch vụ
(người sử dụng trả)
Nhượng giao Dịch vụ 20 - 30 năm Đối tác tư nhân Nhà nước (chuyển Từ người sử dụng
giao sau khi hết
hợp đồng)
Khoán gọn Dịch vụ 10 – 20 năm Nhà nước Nhà nước Từ người sử dụng
Hợp đồng Dịch vụ hoặc một số 1 – 5 năm Nhà nước Nhà nước Nhà nước với cơ
quản lý công việc cụ thể (vd: chế thưởng theo
tính phí sử dụng dịch vụ) hiệu quả công việc
Hợp đồng Xây Công trình Thời hạn khấu hao Đối tác tư nhân Nhà nước (chuyển Nhà nước đảm trách
dựng – Khai vốn đầu tư giao sau khi hết
thác – Chuyển hợp đồng)
giao (BOT)
Bảo lãnh nhân dân
Ở Braxin, Quỹ bảo hiểm thất
nghiệp Fundo de Garantia por
Tiempo de Servicio, do những
người làm công ăn lương đóng
góp bằng cách trích lương của
mình và do một ngân hàng nhà
nước quản lý nên có thể cho
chính quyền địa phương vay dài
hạn với lãi suất ưu đãi để đầu tư
vào các dự án thoát nước và
nhà ở. Gần đây, các đối tác tư
nhân trong các dự án thoát
nước cũng có thể tiếp cận các
khoản vay này.
Thu gom rác 

Belem (Braxin).
Bo trì đng cng
thoát nc 
Bamako (Mali).
Nguồn: Viện Quản lý.