Điều tiết dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải tại các quốc gia đang phát triển

Sophie TRÉMOLET
Công ty tư vấn Trémolet

Diane BINDER
Công ty tư vấn Trémolet

LIÊN HỆ
Aymeric BLANC
Vụ nghiên cứu, AFD

Janique ETIENNE
Ban cấp nước và xử lý nước thải, AFD

Điều tiết dịch vụ cấp nước
và xử lý nước thải tại
các quốc gia đang phát triển
Tuyển tập kiến thức cần biết
Ra đời năm 2010, tuyển tập Cần biết do Vụ nghiên cứu của AFD phát hành
tập hợp các rà soát về tài liệu hay hiện trạng các kiến thức về một chủ đề
hữu ích cho hoạt động tác nghiệp.
Tập hợp tài liệu từ các công trình nghiên cứu và bài học kinh nghiệm từ các
nhà nghiên cứu hay các tác nhân trên địa bàn của AFD và các đối tác, các
ấn phẩm của tuyển tập này được xem như công cụ làm việc. Chúng được
dành cho độ
c giả là các cán bộ tác nghiệp chuyên gia trong chủ đề hay lĩnh
vực được đề cập
Lời cảm ơn
Các tác giả xin cảm ơn các đóng góp của Emmanuelle Auriol (IDEI), các
đại biểu tham dự hội thảo tổng kết nghiên cứu diễn ra ngày 23 tháng 10
năm 2009 tại AFD, cũng như các đại biểu tham dự hội thảo ContrEauverses
Nogent-Sur-Marne do AFD và GRET tổ chức vào các ngày 7 và 8 tháng 9

năm 2009 .
Nghiên cứu này được thực hiện trong khuôn khổ chương trình làm việc về
Đối tác công-tư cùa Vụ nghiên cứu, do Aymeric Blanc chủ trì, phối hợp với
chương trình phát triển tri thức của Ban cấp nướ
c và xử lý nước thải (Janique
Etienne) của AFD.
Để biết thêm thông tin : http//eau.afd.fr
[ Lưu ý ]
Các phân tích và kết luận trong tài liệu này là của các tác giả. Chúng không
phản ánh quan điểm chính thức của Cơ quan phát triển Pháp và các cơ
quan đối tác của AFD
Chịu trách nhiệm xuất bản:
Jean-Michel SEVERINO
Chủ biên :
Robert PECCOUD
Thiết kế và thực hiện : Ferrari /Corporate - Tél. : 01 42 96 05 50 – J. Rouy / Coquelicot
In tại Pháp bởi : STIN
CẦN BIẾT
3
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
5
7
11
11
17
22
32
35
35
39

47
53
53
58
62
71
75
75
79
82
85
87
91
97
101
103
M ụ c lụ c
Tóm tắt
Lời nói đầu
1. Khái quát chung: Tại sao phải điều tiết và điều tiết
như thế nào ?
1.1. Định nghĩa về điều tiết
1.2. Tại sao lại cần phải điều tiết dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải ?
1.3. Cần phải điều tiết gì : chức năng của điều tiết kinh tế
1.4. Tiêu chí đánh giá : làm thế nào để định nghĩa được “điều tiết tốt” ?
2. Các hình thức thể chế của điều tiết
2.1. Tự điều tiết
2.2. Điều tiết bằng hợp đồng
2.3. Điều tiết qua cơ quan
2.4 Mô hình lai

2.4.1. Điều tiết bằng hợp đồng kết hợp với một cơ quan độc lâp
2.4.2. Mô hình điều tiết thuê bên ngoài thực hiện
2.5. Điều tiết có sự tham gia
2.6. Tổng hợp : quyền quyết định và điếu tiết
3. Xác định cơ chế điều tiết phù hợp với khung thể chế
3.1. Phân chia nhiệm vụ điều tiết ở cấp Chính phủ
3.2. Thích ứng điều tiết theo mô hình quản lý doanh nghiệp
3.3. Thích ứng điều tiết theo loại hình đơn vị khai thác và loại
hình dịch vụ
4. Xác định điều tiết đáp ứng nhu cầu của tất cả các bên
4.1. Điều tiết các đơn vị khai thác tư nhân nhỏ
4.2. Điều tiết đơn vị khai thác chính theo hướng “vì người nghèo”
Kết luận
Danh sách các thuật ngữ viết tắt
Danh mục tài liệu tham khảo

CẦN BIẾT
5
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
Tóm tắt
Dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải là các dịch vụ công thiết yếu tiêu biểu.
Do vậy, các dịch vụ này phải là đối tượng điều tiết về kinh tế, môi trường và
vệ sinh. Điều tiết kinh tế của các dịch vụ này bao gồm điều tiết về giá, về
chất lượng cung ứng dịch vụ, về cạnh tranh và trong một số trường hợp, về
bảo vệ người tiêu dùng. Có nhiều mô hình thể chế cho phép thực hiện điều
tiết : tự điều tiết, điều tiết bằng hợp đồng, điều tiết bằng cơ quan điều tiết,
hay mô hình hỗn hợp phối hợp cả cơ quan điều tiết và hợp đồng, sử dụng
các nhóm chuyên gia hay dựa vào sự tham gia của người tiêu dùng.
Không tồn tại một mô hình duy nhất : mỗi mô hình có những ưu điểm và
nhược điểm riêng và phải được thích ứng với hoàn cảnh, đặc biệt là phù hợp

với bối cảnh thể chể và đáp ứng nhu cầu của mỗi bên, bao gồm cả những
người tiêu dùng thu nhập thấp. Cuốn sách này cung cấp hiện trạng các kiến
thức về các chủ đề này. Cuốn sách xác định các hướng nghiên cứu nhằm
cải thiện các hoạt động thực tiễn, đặc biệt tại các quốc gia đang phát triển.
Water and sanitation services, which qualify as essential public services,
need tobe regulated from an economic, environmental and public health
point of view. Economic regulation of such services includes tariff regula-
tion, service quality, competitionand, in some cases, consumer protection.
Institutional models for carrying out such regulation include self-regulation,
regulation by contract, regulation by agency as well as some hybrid models
which combine regulation by contract and by agency and rely on external
expert panels or user participation.
There is no single model: each of these systems has its advantages and
limitations. They must be tailored to the specifi c circumstances in order to
adapt to the institutional context and meet the needs of all consumers, in-
cluding the poorest. This work reviews existing knowledge on these issues
and identifi es areas for research in order to improve current practices, par-
ticularly in developing countries.
CẦN BIẾT

CẦN BIẾT
7
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
Lời nói đầu
Mục tiêu. Mục tiêu của tài liệu này là thiết lập một thống kê súc tích về các
lý thuyết về điều tiết dịch vụ cấp nước sạch và xử lý nước thải tại các quốc
gia đang phát triển, nhằm cung cấp cơ sở vững chắc hơn cho việc thiết lập
các mô hình điều tiết hiệu quả và phù hợp với bối cảnh thể chế, kinh tế và xã
hội của mỗi dịch vụ cấp nước sạch và xử lý nước thải .
Bối cảnh : dịch vụ cấp nước sạch và xử lý nước thải tại các quốc

gia đang phát triển.
Tiếp cận nước sạch và vệ sinh là thiết yếu với đời sống con người và tạo nên
một trụ cột cơ bản của phát triển. Điều này được thừa nhận thông qua các
Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ, nhằm giảm một nửa số người không được
tiếp cận các dịch vụ này đến năm 2015. Tuy nhiên, tại nhiều quốc gia đang
phát triển, việc cung cấp các dịch vụ này là không đủ vì nhiều lý do cả về thể
chế, văn hóa, chính trị hay kinh tế. Chẳng hạn từ góc nhìn tài chính, trong
phần lớn các trường hợp mức giá ấn định cho các dịch vụ này thường ở mức
thấp hơn nhiều chi phí, kéo theo việc suy giảm chất lượng dịch vụ và mức
đầu tư dưới mức kéo dài, dù là trong bảo vệ nguốn nước, bảo trì mạng lưới
hay mở rộng, những nội dung cốt yếu để đối mặt với mức tăng của cầu, đặc
biệt tại các khu vực ngoại ô. Trước một dịch vụ xuống cấp, về mặt kinh tế và
xã hội, khó mà biện minh cho việc tăng giá nhằm tạo nguồn thu. Mặt khác,
các nguồn tài trợ từ bên ngoài (viện trợ hay chuyển giao quốc tế) thường là
không đủ để đảo ngược tình hình một cách mạnh mẽ. Tại nhiều thành phố
ở Thế giới thứ Ba, chúng ta thấy có đơn vị khai thác dịch vụ cấp nước sạch
cung cấp dịch vụ chất lượng không đồng đêu tại các khu đô thị, trong khi có
nhiều đơn vị khai thác tư nhân nhỏ (từ các nhà vận chuyển nước đến các
doanh nghiệp quy mô nhỏ) sở hữu mạng lưới của riêng họ và bán nước sạch
cho các đối tượng không được đấu nối đến mạng chính với mức giá cao hơn
rất nhiều. Các đơn vị khai thác nhỏ này còn phổ biến hơn nhiều trong lĩnh
vực xử lý nước thải, mạng phủ của hệ thống chính thường rất hạn chế. Khi
chúng tồn tại (tỉ lệ phủ nằm dưới Mục tiêu thiên niên kỷ), các khoản đầu tư
vào thoát nước thường do các hộ gia đình tự làm, họ ph
ải tìm ra các giải
pháp để làm sạch hố tiêu.
CẦN BIẾT
AFD / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / Tháng 4-2010
8
Đổi mới dịch vụ cấp nước sạch và xử lý nước thải : vị trí của điều

tiết.

Nhằm giải quyết các vấn đề này và đạt được Mục tiêu thiên niên kỷ, các
giải pháp thường được đề xuất bao gồm cải thiện khung thể chế (hướng
tới cơ chế quy trách nhiệm rõ ràng hơn, tăng cường các nhóm năng lực và
minh bạch), đổi mới về giá (nhằm tạo các nguồn thu ước tính được để tài trợ
cho đầu tư) và trong nhiều trường hợp, đổi mới phương thức quản lý (như
đưa vào sự tham gia của khu vực tư nhân hay giao kết hợp đồng với doanh
nghiệp) hướng đến nâng cao hiệu quả của các nhà cung cấp dịch vụ. Nhiều
ý kiến cho rằng điều tiết phải có vị trí đúng đắn trong các cải cách này, nhằm
ấn định một khuôn khổ rõ ràng và minh bạch trong xác định giá, ấn định và
thực hiện các mục tiêu chất lượng và bảo vệ người tiêu dùng. Kinh nghiệm
gần đây trong cải cách lĩnh vực hạ tầng cho thấy tầm quan trọng cốt yếu
của điều tiết. Như vậy, Kessides (2004) đã nghiên cứu kết quả của hơn 20
năm cải cách lĩnh vực hạ tầng và đi đến kết luận rằng xác định khung thể
chế là yếu tố căn bản của thành công của các cải cách này : « Điều tiết hiệu
quả - bao gồm cả việc ấn định mức giá hợp lý – là quan trọng nhất cho phép
cải cách hạ tầng. Thiết kế điều tiết chuẩn là thách thức lớn nhất mà các nhà
hoạch định chính sách tại các nền kinh tế đang phát triển và đang chuyển
đổi phải đối mặt ».
Tuy nhiên, trong lĩnh vực nước sạch và xử lý nước thải, quan niệm về bản
chất của điều tiết và cách thức tiến hành theo thể chế thường là chủ đề
tranh luận và chất vấn. Có nhiều lý do : một mặt, nước là một tài sản « mang
» tính chính trị và xã hội, yêu cầu huy động mạnh mẽ để thương mại hóa,
trong khi khái niệm của điều tiết được ngầm hiểu là các dịch vụ cấp nước
sạch được coi như các dịch vụ thị trường ; mặt khác, điều tiết, khái niệm xuất
phát từ các học thuyết và kinh nghiệm thực tiễn theo phái Ănglo-saxon, có
thể khiến hoài nghi (đôi khi do thiếu hiểu biết) trong môi trường Pháp ngữ,
quen hơn với khái niệm « dịch vụ công », ủy quyền dịch vụ theo giao kết
hợp đồng và phân quyền. Do vậy, việc nhầm lẫn giữa « điều tiết » và « cơ

quan điều tiết » là phổ biến. Một số người chỉ nói đến điều tiết khi có một cơ
quan điều tiết hiện hữu, mà không thấy rằng các chức năng điều tiết chính
(như xác định mức giá hay giải quyết tranh chấp) phải tồn tại trong ngành
nước cho dù sơ đồ thể chế được lựa chọn ra sao. Tóm lại, « điều tiết dịch
vụ nước » không phải lúc nào cũng được mang tiếng tốt, đặc biệt khi điều
CẦN BIẾT
9
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
tiết gắn với mô hình của Anh là một cơ quan tập trung, nắm mọi quyền về
xác định giá, đối lập với các chính quyền địa phương đóng vai trò hạn chế.
Mặt khác, việc thích ứng các mô hình lý thuyết về điều tiết vài bối cảnh các
nước đang phát triển (cũng như với các đặc trưng của ngành cấp nước và xử
lý nước thải) thường là thất bại. Trong di c
ảo của Laffont (2005), một trong
những người khai sinh ra kinh tế điều tiết, chỉ ra việc cần thiết phải thích ứng
các mô hình điều tiết với hoàn cảnh của các nước đang phát triển. Trở lại
kinh nghiệm về tư nhân hóa và tự do hóa tại các nước đang phát triển trong
những năm 1980 và 1990, ông nhận thấy « các chuyên gia tư vấn tại các
nước đang phát triển chỉ dựa vào kinh nghiệm tại các nước phát triển và cơ
sở tri thức tại các quốc gia phát triển. Không có gì ngạc nhiên trong việc họ
chủ yếu dập khuôn các mô hình thiết kế cho các nước phát triển và ít chú ý
đến các đặc thù của các nước đang phát triển ». Do vậy, ông đặt mục tiêu
xác định khung lý luận phù hợp hơn với các quốc gia đang phát triển, nhằm
phản ảnh đặc biệt là các vấn đề về tham nhũng hay mức độ phát triển chưa
đầy đủ của các cơ quan hành chính nhằm giải quyết các xung đột phát sinh
từ các hợp đồng ủy quyền. Để thực hiện nhiệm vụ này, ông nhận thấy là chỉ
có một số tài liệu ít ỏi nghiên cứu về chủ đề này. Điều này cản trở việc ông
đảm nhiệm tốt nhiệm vụ đề ra.
Tiếp cận : rà soát các tài liệu về điều tiết dịch vụ cấp nước sạch và
xử lý nước thải.

Tài liệu này dựa trên việc rà soát các tài liệu của Pháp và
Anh về chủ đề điều tiết các dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải tại các quốc
gia đang phát triển và nhằm làm rõ các khái niệm, giới thiệu các mô hình thể
chế điều tiết lớn và xác định các hướng nghiên cứu.
Một số nguồn tài liệu hàn lâm được rà soát mang tính tương đối lý thuyết;
chúng chủ yếu dựa trên các kinh nghiệm tại các nước phát triển. Một số tài
liệu khác bắt nguồn từ thực tiễn và có mục tiêu giúp đỡ các các bộ trong
ngành giải quyết các vấn đề cụ thể tại các nước đang phát triển. Những tài
liệu này thường thuộc lĩnh vực « tài liệu nghiên cứu xám », bao gồm các bài
học kinh nghiệm, các nghiên cứu tình huống hay thậm chí là các hướng dẫn
phương pháp tổng hợp các tài liệu đào tạo kiến thức được thực hiện ở cấp độ
nhà tài trợ hay cấp chính phủ (với các chuyên gia tư vấn) hay thậm chí ở cấp
độ các tổ chức phi chính phủ. Có thể nhận thấy từ những quan sát đẩu tiên
rằng tài liệu về chủ đề này khá ít và thường không đủ sâu, đặc biệt về mặt
thực tiễn mà các cán bộ thực hiện cải cách ngành thường đặt ra hàng ngày.
CẦN BIẾT
AFD / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / Tháng 4-2010
10
Mục tiêu của tài liệu này là liệt kê các « vấn đề lớn về điều tiết » (đặc biệt từ
góc độ thể chế), phân tích các đóng góp của các tài liệu về các vấn đề này
và xác định các vùng tối chưa được đề cập đầy đủ.
Chương 1 của cuốn sách này rà soát các định nghĩa khác nhau về điều
tiết nhằm làm rõ khái niệm. Phân tích này đề cao quan điểm « Pháp ngữ »
vì việc dịch thuật ngữ « regulation » có vấn đề không chỉ về bản chất ngôn
từ, mà còn về cả việc gợi mở các khái niệm khác nhau của tổ chức dịch vụ
công. Trên cơ sở đề xuất một định nghĩa chung, chương này phân tích các
lý do và các hình thức điều tiết rồi đến các tiêu chí đánh giá một điều tiết «
tốt ».
Chương 2 phân tích các mô hình thể chế điều tiết dịch vụ nước khác nhau,
bao gồm tự điều tiết, điều tiết theo hợp đồng, thông qua một cơ quan độc

lập, các mô hình hỗn hợp khác kết hợp các khía cạnh của hai mô hình chính
(theo hợp đồng và cơ quan điều tiết), và điều tiết có sự tham gia của người
tiêu dùng. Xuất phát từ các lý thuyết trình bày trong phần rà soát các nghiên
cứu về mỗi loại mô hình, các ưu và nhược điểm chính trong áp dụng tại các
nước đang phát triển được phân tích, nhằm đề ra các hướng phân tích để
ứng dụng phù hợp các mô hình này.
Chương 3 phân tích các khung lựa chọn chính giúp xác định mô hình điều
tiết phù hợp nhất với các nước khác nhau, trên khía cạnh thể chế, loại hình
đơn vị khai thác và lĩnh vực hoạt động (cấp nước, xử lý nước thải hay đa dịch
vụ) và các mô hình quản lý các đơn vị khai thác này (công, tư, hỗn hợp).
Chương 4 chỉ ra tầm quan trọng của việc tính đến trình độ phát triển kinh
tế của đất nước và các phương thức tiếp cận dịch vụ khác nhau trong thiết
lập mô hình điều tiết. Nó phân tích sao cho một điều tiết hiệu quả được thiết
lập cho các đối tượng, trong các khu dân cư nghèo, vùng ven đô hay vùng
nông thôn, vốn không được đấu nối với mạng lưới hay không thể trả chi phí
dịch vụ.
Cuối cùng, kết luận đề xuất tổng hợp về « hiện trạng các kiến thức » về các
chủ đề khác nhau này và xác định các vấn đề cần phân tích sâu hơn nhằm
đưa ra các hướng nghiên cứu mới.
CẦN BIẾT
11
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
1. Khái quát chung :
tại sao phải điều tiết và điều
tiết như thế nào ?
Thuật ngữ « điều tiết » thường được hiểu theo nhiều cách khác nhau và do
vậy, thường dẫn tới một số hiểu lầm về bản chất và mục tiêu của hoạt động
này. Phần đầu của chương này sẽ dành để điểm lại các định nghĩa khác
nhau về điều tiết, tiếp theo sẽ là đề xuất về một định nghĩa cụ thể cho phép
nắm bắt tổng quan các vấn đề liên quan tới dịch vụ cấp nước và xử lý nước

thải. Phần cuối sẽ dành để xem xét các lý do của việc điều tiết các dịch vụ
này và các hình thức điều tiết có thể có.
1.1. Định nghĩa về điều tiết
Khái niệm về điều tiết bắt nguồn từ các nước nói tiếng Anh. Nó đã được phổ
biến rộng ở Mỹ khi các lĩnh vực hoạt động liên quan tới lợi ích nhà nước cần
hạn chế tự do cạnh tranh được xác định dần dần thông qua một loạt các
quyết định của Tòa án tối cao và đồng thời, các ủy ban điều tiết cấp tiểu bang
cũng nh
ư cấp liên bang được thành lập (Kahn, 1988). Tại Anh, khái niệm
điều tiết được chính thức sử dụng với việc thành lập các cơ quan điều tiết cấp
ngành (đặc biệt là việc thành lập Ofwat hay Cơ quan dịch vụ nước trong lĩnh
vực nước) vào cuối những năm 1980 trong bối cảnh Thủ tướng lúc bấy giờ
là Margaret Thatcher quyết định tiến hành các hoạt động tư nhân hóa (Am-
strong và các tác giả
khác, 1995). Khái niệm này sau đó được sử dụng trong
bối cảnh đưa cạnh tranh vào lĩnh vực dịch vụ công ở châu Âu, dựa trên việc
áp dụng các chỉ thị châu Âu nhằm xây dựng Thị trường chung (Henry, 1997).
Thuật ngữ « điều tiết » sử dụng trong lĩnh vực dịch vụ công mới được du nhập
từ tiếng Anh gần đây, nhất là từ thời điểm mở cửa c
ạnh tranh trong lĩnh vực
này ở châu Âu. Trước đó, các bài tham luận ở Pháp chỉ tập trung vào khái
niệm dịch vụ công, các hình thức phân bổ quản lý dịch vụ và việc nhà nước
kiểm soát việc phân bổ, thông qua « cơ quan chủ quản » và các cơ quan
hành chính. Theo Christian Stoffaës (1995), việc mở cửa cạnh tranh và tự do
CẦN BIẾT
AFD / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / Tháng 4-2010
12
hóa mạng lưới dịch vụ công tại các nước nói tiếng Anh là dựa trên cách hiểu
về dịch vụ công hoàn toàn khác. Trong phần mở đầu báo cáo của Ủy ban Kế
hoạch nhà nước, ông đã nêu : « nước Pháp tôn sùng việc phân chia quyền

lực nhưng lại đề cao quyền lực của bộ máy hành pháp hơn là tư pháp, đề
cao cơ quan hành chính hơn là cơ quan điều tiết độc lập, đề cao nhà nước
hơn là « luật pháp phi qu
ốc gia » ». Chính điều đó đã dẫn đến sự dè chừng
một cách bản năng về khái niệm « điều tiết » và gắn với nó là các cơ quan
điều tiết độc lập (một sự liên hệ thái quá như chúng ta sẽ thấy ở phần sau).
Việc đưa khái niệm « điều tiết » vào bối cảnh của một nước nói tiếng Pháp
trước nhất là vấn đề từ vựng, và thường có sự do dự giữa « điều tiết » và «
quy định ». Từ điển tiếng Pháp chính thức vẫn chưa công nhận thuật ngữ
điều tiết trong lĩnh vực dịch vụ công và định nghĩa điều tiết trong bối cảnh sử
dụng mang tính khoa học kỹ thuật
[1]
. Theo nghĩa thông thường, điều tiết được
hiểu là một hoạt động năng động nhằm điều chỉnh hệ thống các quy tắc vốn
không còn phù hợp sau một biến đổi nào đó, ví dụ như « điều tiết hoóc-môn
». Một số người gắn thuật ngữ « điều tiết » với « thuyết điều tiết » do nhà
kinh tế Pháp Michel Aglietta phát triển, vốn được dùng trong một bối cảnh
phân tích hoàn toàn khác với bối cảnh điều tiết dịch vụ công.
Để làm rõ điều này, một số người khác thích sử dụng thuật ngữ « quy định »
hơn, mặc dù thuật ngữ này không làm toát lên được hết khía cạnh năng
động tiềm ẩn của nó (xem khung 1).
[1] Xem định nghĩa trên trang web của Trung tâm quốc gia về tài nguyên văn bản và từ vựng (CNRTL)
:
Khung 1
Về mặt lý thuyết, khái niệm « điều tiết » đôi khi được hiểu theo nghĩa khá rộng ở
Pháp, theo hướng « thuyết điều tiết » do Michel Aglietta và Robert Boyer sáng
lập vào thập niên 1970. Lý thuyết này đã trở nên phổ biến trên cơ sở « chỉ trích
triệt để và sâu sắc phái tân cổ điển, cho rằng các nền kinh tế thị trường có sẵn
tính chất tự điều tiết » (Aglietta, 1976), nhằm « đưa ra các công cụ
và khái niệm

cho phép nhận thức được một hình thức đặc biệt của khủng hoảng (đình lạm)
và sự chuyển đổi từ tăng trưởng sang khủng hoảng » (Coriat và Dosi, 1995).
Như vậy, mục tiêu của thuyết này là nghiên cứu sự phát triển của các hình thức
sản xuất như là sự phản ánh chuyển biến trong quan hệ xã hội, và để làm được
Điều tiết và quy định : quan niệm khác nhau hay chỉ
là vấn đề từ vựng ?
CẦN BIẾT
13
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
Không chỉ ở các nước nói tiếng Pháp mới có sự nhầm lẫn như vậy. Một
quyển hướng dẫn đánh giá cho các cơ quan điều tiết mới được Ngân hàng
thế giới xuất bản mở đầu bằng việc nhấn mạnh rằng trong tất cả các chức
năng của nhà nước thì điều tiết là khái niệm được biết đến ít nhất. “Trên toàn
thế giới, Chính phủ đảm nhiệm ba chức năng chính : thu thuế, chi tiêu và
điều tiết. Và trong số ba chức năng này, điều tiết là chức năng ít được hiểu
đúng nhất” (Brown và những tác giả khác, 2006).
Điều tiết mạng lưới dịch vụ công : liệu lĩnh vực nước có bị đặt
ngoài lề ?
Mặc dù lúc đầu còn do dự nhưng thuật ngữ « điều tiết » ngày càng được
sử dụng nhiều hơn trong các cuộc thảo luận về mạng lưới dịch vụ công tại
các nước nói tiếng Pháp. Ví dụ, việc thành lập các cơ quan điều tiết độc lập
trong lĩnh vực viễn thông và năng lượng - Cơ quan điều tiết viễn thông (ART)
vào năm 1996 và sau đó Ủy ban đi
ều tiết năng lượng (CRE) vào năm 2000
- nằm trong xu hướng chung thành lập các cơ quan hành chính độc lập, một
nét khá mới trong bối cảnh luật hành chính của Pháp. Ví dụ, Nicolas Curien
nói tới điều tiết mạng lưới các ngành công nghiệp với mục tiêu là « thúc đẩy
điều này cần có các ngành khác nhau, trong đó có kinh tế, lịch sử và xã hội học.
Do đó, mục tiêu của thuyết điều tiết không nằm ở việc thảo luận về điều tiết các
dịch vụ công mà tập trung vào cách thức vận động tổng quan của xã hội và các

hệ thống kinh tế.
Định nghĩa rộng như vậy về điều tiết đã khiến một s
ố tác giả thích sử dụng khái
niệm « quy định » đối với các dịch vụ công hơn. Theo Levêque (1998), « điều
tiết » là một thuật ngữ có nghĩa rộng, dùng để chỉ « hiện tượng tổng quan góp
phần giúp cho một tổ chức hay nền kinh tế vận hành tốt » theo trường phái
Boyer. Theo ông, « nhiều nguồn lực, thường mang tính chất đối lập nhau, cùng
được vận hành và trong kinh tế, các quy định chỉ là một trong số đó. Ngay cả

trong trường hợp nó có ảnh hưởng mạnh thì công nghệ, sở thích của người tiêu
dùng hay sự cạnh tranh giữa các nhân tố vẫn là những nguồn ảnh hưởng lớn.
Việc quá chú tâm vào khái niệm quy định đã khiến nó bị đồng hóa với điều tiết
». Tác giả muốn đề cập tới « nền kinh tế quy định », tức là đánh giá khả năng
nhà nước can thiệp nhằm khắc phục hoạ
t động không hiệu quả của thị trường,
trên cơ sở các khái niệm về độc quyền tự nhiên, hàng hóa công cộng hay khái
niệm về ngoại tác (xem phần 1.2 để tham khảo những khái niệm này trong
ngành nước).
CẦN BIẾT
AFD / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / Tháng 4-2010
14
cạnh tranh hiệu quả, tạo điều kiện kết nối giữa các cơ sở hạ tầng và đảm
bảo tính toàn cầu cho các dịch vụ cơ bản, đồng thời buộc các doanh nghiệp
trong lĩnh vực đó phải tôn trọng luật cạnh tranh và các quy định pháp lý
riêng về dịch vụ và giá cả » (Curien, 2000).
Tại Pháp, lĩnh vực dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải mới
đây vẫn còn bị
đặt ngoài lề xu hướng phát triển này. Cơ quan trung ương tập trung các chức
năng điều tiết không được thành lập. Điều tiết coi như chủ yếu được thực
hiện ở cấp độ địa phương, do chính quyền thành phố đảm nhiệm. (xem phần

2.2 để có thêm thông tin về mô hình điều tiết thông qua hợp đồng trong bối
cảnh của Pháp).
Sau khi các vụ tham nhũng tai ti
ếng lan rộng vào đầu thập niên 1990, người
ta nhận thấy rõ nhu cầu cần điều tiết, nhất là trong việc phân bổ quản lý
dịch vụ công. Một báo cáo của Tòa tài chính - đánh dấu mốc quan trọng
cho sự phát triển của lĩnh vực này tại Pháp - nhấn mạnh rằng « phần lớn
các sai phạm trong việc phân bổ quản lý dịch vụ công có thể tránh được
nếu có thông tin rõ ràng về đơn vị được chọn và người sử dụng dịch vụ và
có sự quản lý thực sự đối với đơn vị được ủy quyền » (Thanh tra nhà nước,
1997). Những vụ tai tiếng này đã dẫn tới việc củng cố lại bộ máy pháp luật,
đặc biệt là với việc thông qua đạo luật Sapin vào năm 1993, nhằm hạn chế
những sai phạm liên quan tới việc phân bổ hợp đồng và tăng cường tính
minh bạch. Đạo luật này đã tạo ra một cơ chế công bằng giữa các nhà thầu
tham gia dự thầu, nhờ vào việc đảm bảo minh bạch trong quá trình tiến hành
(trong trường hợp phân bổ quản lý thì phải công khai thông tin và điều kiện
về giá cả) ; các nhà thầu bị xâm phạm quyền lợi có thể tranh tụng và điều
này có thể dẫn tới việc ngừng đấu thầu nếu các quy định về công khai và
cạnh tranh không được tuân thủ
[2]
. Tuy nhiên, tài liệu tham khảo về điều tiết
vẫn chưa rõ ràng. Trong khoảng thời gian thảo luận về việc thông qua luật
mới về nước từ năm 1998 đến 2002, một vài nỗ lực đã được triển khai nhằm
sáng lập một cơ chế trung ương chịu trách nhiệm giám sát tình hình giá cả
và hiệu quả hoạt động trên phạm vi quốc gia (ví dụ như thành lập một Cơ
quan giám sát trong lĩnh vực nước) nhưng kế hoạch này cuối cùng thất bại
(Guérin-Schneider và Nakhla, 2003). Mãi đến năm 2009, Cơ quan giám sát
dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải mới được thành lập tại Pháp để cung cấp
thông tin và dữ liệu về các dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải, cách tổ chức
[2] Xem văn bản luật trên website của Légifrance : www.legifrance.gouv.fr/

CẦN BIẾT
15
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
dịch vụ, giá cả và hiệu quả hoạt động. Như vậy, cơ quan này đóng vai trò «
điều tiết tỏa sáng » (xem phần 3.1)
[3]
.
Tại các nước đang phát triển, khái niệm điều tiết được hiểu theo nhiều cách
khác nhau, tùy vào truyền thống pháp lý và tiền lệ trong hợp đồng, cũng như
phương thức quản lý doanh nghiệp. Nhìn chung, lĩnh vực cấp nước (và đặc
biệt là lĩnh vực xử lý nước thải) vẫn chưa trải qua những làn sóng tự do hóa
và cơ cấu lại như trong các ngành công nghiệp mạng lưới khác, nhất là viễ
n
thông và năng lượng. Mặc dù các tổ chức tài chính quốc tế đã có những nỗ
lực lớn nhưng việc đưa tư nhân tham gia vào quản lý các doanh nghiệp mới
chỉ áp dụng trong một số ngành dịch vụ. Vậy mà thông thường vấn đề điều
tiết chỉ được thảo luận khi có sự tham gia của khu vực tư nhân, với việc thành
lập một cơ quan điều tiết chủ chốt (không tính ngoại lệ, ví dụ Zam-bi-a có
thành lập một cơ quan điều tiết cấp quốc gia để điều tiết các doanh nghiệp
phần lớn thuộc nhà nước – xem khung 6, trường hợp NWASCO). Nếu không
có các tổ chức điều tiết độc lập thì nhiều bên sẽ gặp khó khăn trong bối cảnh
thể chế khi các chức năng điều tiết được đồng thời giao cho nhi
ều tổ chức
hay thông qua việc ký kết nhiều hợp đồng một cách không rõ ràng.
Kết luận : các đề xuất về định nghĩa
Dù nỗ lực để đạt được một định nghĩa chung trong lĩnh vực cấp nước nhưng
việc sử dụng thuật ngữ « điều tiết » vẫn tương đối khó và thường không đi
kèm định nghĩa trong phần lớn các trường hợp. Chính vì vậy, chúng ta cần
phải đưa ra một định nghĩa có ý nghĩa đối với lĩnh vực này, cho phép nhận
thức được sự đa dạng về mô hình điều tiết ở Pháp hoặc ở các nước đang

phát triển.
Dựa trên định nghĩa tương đối hẹp về điều tiết của Ogus (1994) coi đó là «
một sự kiểm soát liền mạch và tập trung do một tổ chức công tiến hành đối
với các hoạt động có giá trị với cộng đồng », Trémolet và Browning (2002)
đã đề xuất phân định sự khác biệt rõ ràng giữa « quy định » và « điều tiết »
: trong trường hợp đầu tiên, nhà lập pháp đưa ra các quy tắc bằng cách tổ
chức bỏ phiếu để thông qua luật hoặc nghị định trong khi ở trường hợp sau,
nhà lập pháp cần dựa trên tình hình thực tế để diễn giải các văn bản này cho
phù hợp cũng như đảm bảo việc tôn trọng tư tưởng của văn bản đó.
[3] Xem />CẦN BIẾT
AFD / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / Tháng 4-2010
16
Dựa trên sự phân biệt này, quy định được định nghĩa là một tập hợp các quy
tắc được đưa ra vào một thởi điểm t, phản ánh việc quản lý xã hội tại một thời
điểm nhất định và được thể hiện trong các văn bản pháp luật, tiêu chuẩn,
hợp đồng… Nhìn từ góc độ năng động và thích ứng của thuật ngữ, điều tiết
được
định nghĩa là một tập hợp các hoạt động nhằm áp dụng các quy định
và phát triển nó tùy theo hoàn cảnh để đảm bảo quản lý xã hội lâu dài. Điều
tiết là cần thiết vì không thể dự báo được các tình huống sẽ xảy ra vào thời
điểm t (nguyên tắc về tính hợp lý hạn chế của các tác nhân, được Jenssen
và Meckling (1976) và Brousseau (1993) đưa ra).
Thể hiện khía cạnh năng động của điều tiết, các mục tiêu chính của hoạt
động này là dung hòa lợi ích khác nhau giữa các bên tham gia, nhất là lợi
ích của người sử dụng dịch vụ và các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ. Trong
một ấn phẩm giới thiệu những thách thức chủ yếu trong quá trình điều tiết tại
các nước đang phát triển với độc giả các nước nói tiếng Pháp, Um và Léau-
tier (2008) đã tóm tắt như sau : « điều tiết là một công cụ cho phép các cơ
quan quyề
n lực đảm bảo việc các hộ gia đình và doanh nghiệp được hưởng

dịch vụ có chất lượng với giá rẻ nhất, cho các nhà đầu tư cũng được hưởng
lợi từ các khoản đầu tư của họ và cuối cùng, đảm bảo đạt được các mục tiêu
phát triển ». Tuy nhiên, các tác giả cũng nêu ra việc dung hòa các mục tiêu
đôi khi trái ngược là một nhiệm vụ đặc biệt khó khăn và các thiết ch
ế chịu
trách nhiệm điều tiết tại các nước đang phát triển thường chưa được trang
bị đầy đủ để giải quyết vấn đề, nhất là về mặt nhân sự. Điều tiết hiệu quả
đòi hỏi thực hiện được việc dung hòa giữa các mục tiêu khác nhau. Nói đến
dung hòa tức là nói đến những xung đột tiềm năng ; những xung đột này cần
được gi
ải quyết ở cấp thiết chế chịu trách nhiệm điều tiết cũng như ở cơ chế
quyết định của cơ quan điều tiết.
Điều tiết không phải là…
Để hiểu rõ bản chất của điều tiết, điều quan trọng là phân biệt được điều tiết
với các chức năng khác của nhà nước, bao gồm việc đưa ra các chính sách
công dài hạn (và đảm bảo nguồn tài chính để thực hiện các chính sách đó)
và kiểm soát việc quản lý dịch vụ với tư cách là bên sở hữu tài sản (bên ủy
thác). Ví dụ, thiết lập các chính sách công là xác định các mục tiêu phát triển
của lĩnh vực đó, lựa chọn cách thức tiếp cận nguồn tài nguyên, xác định các
mục tiêu cung ứng dịch vụ hay mức độ trợ cấp để chi trả cho việc mở rộng
phạm vi cung ứng. Điều tiết có nghĩa là phải thực hiện những chọn lựa trên.
CẦN BIẾT
17
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
Ngoài ra, trong bối cảnh ký kết hợp đồng, thường các cơ quan quyền lực của
nhà nước với tư cách là bên sở hữu tài sản sẽ chọn lựa hình thức hợp đồng,
đơn vị khai thác và nhất trí với đối tác này về một số quy định (được ghi trong
hợp đồng hay các quy định pháp lý khác). Vai trò của điều tiết là đảm bảo
việc tuân thủ các quy tắc này.
1.2. Tại sao lại cần phải điều tiết dịch vụ cấp nước và

xử lý nước thải ?
Việc dịch vụ nước cần được điều tiết xuất phát từ quan niệm thương mại đối
với các dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải. Quan niệm này dựa trên nguyên
tắc coi nước là tài sản cá nhân về mặt kinh tế, nghĩa là việc tiêu thụ nước
mang tính chất cạnh tranh và độc quyền. Quan niệm này bị những người
phản đối việc tư nhân hóa dịch vụ nước công kích, theo họ nước phải được
coi như « món quà tặng của thượng đế », một quyền cơ bản của con người
và do vậy, không thể thương mại hóa (Barlow và Clarke, 2001). Tuy nhiên,
dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải đòi hỏi đầu tư ban đầu lớn cũng như cần
được quản lý và bảo dưỡng. Chính vì vậy, chúng ta đều phải công nhận rằng
việc cung cấp dịch vụ đòi hỏi chi phí lớn cần được thu hồi và việc quản lý các
dịch vụ này phải hiệu quả, cho phép giảm chi phí, mở rộng phạm vi cung
cấp và đảm bảo tính lâu dài
[4]
.
Các nhà kinh tế học coi sự can thiệp của cơ quan nhà nước vào lĩnh vực
cấp nước và xử lý nước thải là cần thiết nhằm khắc phục một số thất bại
của thị trường, theo đó việc tự do cạnh tranh trong lĩnh vực cấp nước không
cho phép đạt được các mục tiêu mà nhìn chung xã hội mong đợi. Ngoài
ra, Lévêque (1998) cũng nhấn mạnh là « việc nhà nước can thiệp vào thị
trường không dừng lại ở việc tìm kiếm hiệu quả kinh tế mà còn hướng tới
các mục tiêu về phân phối » và do đó, cần thiết phải phân biệt được lý do xã
hội của việc điều tiết.
Các lý do “kinh tế” của việc điều tiết dịch vụ cấp nước và xử lý
nước thải
[4] Những nguyên tắc này được đưa ra trong Hội nghị về môi trường và phát triển của Liên hợp quốc
năm 1992 và được biết tới dưới tên gọi « Nguyên tắc Dublin », vốn ủng hộ quan niệm « thương mại
» dịch vụ. Để biết thêm chi tiết, xem trang web của Quan hệ đối tác toàn cầu ngành nước : www.
gwpforum.org
CẦN BIẾT

AFD / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / Tháng 4-2010
18
Các nhà kinh tế chịu ảnh hưởng của nền kinh tế học phúc lợi cũng như nhiều
nhà đầu tư quốc tế, như Ngân hàng thế giới, chứng minh dịch vụ cấp nước
cần được điều tiết trên cơ sở một số « thất bại của thị trường », trong đó có
việc dịch vụ nước được coi như là độc quyền tự nhiên, tình trạ
ng thông tin
bất cân xứng và những ngoại tác. Sau đây chúng ta sẽ cùng điểm lại những
thất bại đó.
Độc quyền tự nhiên. Các nhà kinh tế nhất trí rằng trung tâm của hoạt
động phân phối nước là “độc quyền tự nhiên”, nghĩa là ở một mức độ sản
xuất nhất định, chi phí sản xuất là tối thiểu khi việc sản xuất do một doanh
nghiệp duy nhất đảm nhiệm (Pezon, 1999 ; Groom và các tác giả khác,
2006). Đánh giá này dựa trên những lý do kỹ thuật như: các khoản đầu tư
thường lớn và thu lợi sau thời gian dài do có nhiều trở ngại khi bắt đầu. Chính
vì vậy, người ta thường coi việc cho phép một doanh nghiệp độc quyền trong
một phạm vi cung cấp dịch vụ nhất định là kinh tế hơn vì nó cho phép doanh
nghiệp đó trển khai một mạng lưới duy nhất để phục vụ người dân
[5]
. Ngoài
ra, nước vốn nổi tiếng là một hàng hóa khó (và chi phí đắt đỏ) trong vận
chuyển và lưu trữ, điều đó đồng nghĩa với việc các hoạt động vận chuyển
nước bị hạn chế, trừ trường hợp nguồn nước hiếm và phân bổ không đồng
đều khiến việc vận chuyển nước từ khu vực dồi dào nguồn nước sang khu
vực khan hiếm trở nên kinh tế hơn. Như vậy, việc cho phép độc quyền nhìn
chung mang tính khu vực, giới hạn ở một thành phố hay một vùng nhỏ (trừ
trường hợp doanh nghiệp quản lý các dịch vụ này tại nhiều khu vực để vận
dụng lợi thế nhờ quy mô).
Khác với các lĩnh vực khác (như viễn thông, điện hay ga), lĩnh vực nước về
cơ bản vẫn kết hợp các dịch v

ụ theo trục dọc, nghĩa là nhìn chung không
có sự chia tách giữa các hoạt động cạnh tranh (ví dụ như sản xuất và xử lý
nước) và các hoạt động về bản chất mang tính độc quyền (những tiện nghi
cơ bản). Tuy nhiên, một vài nhà kinh tế khuyến cáo nên dùng phương pháp
khéo léo hơn để đưa cạnh tranh vào một số mảng trong lĩnh vực nước khicó
thể (Kessides, 2004 ; Stern, 2009). Bài tổng quan Cave Review của Anh
(Cave, 2009) do giáo sư Martin Cave, chuyên gia trong lĩnh vực viễ
n thông
hướng dẫn, đề xuất một phương thức tham vọng đưa cạnh tranh vào lĩnh vực
nước, chủ yếu ở cấp độ sản xuất, song song với việc triển khai các hợp đồng
[5] Chúng ta sẽ thấy trong phần 4 là trên thực tế sự cạnh tranh giữa các nhà cung cấp dich vụ là rất rõ
ràng trong trường hợp của các nhà cung cấp nhỏ của tư nhân (POP) và điều đó, theo một số người,
khiến cho chính khái niệm độc quyền tự nhiên phải xem lại (Colignon và Vézina, 2000).
CẦN BIẾT
19
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
[6] Theo Lévêque (1998),ngoại tác là “ảnh hưởng gây ra bởi hoạt động của một chủ thể kinh tế này và
tác động trực tiếp tới chủ thể khác nằm ngoài hợp đồng. Ngoại tác được coi là tích cực nếu tác động
của nó giúp cải thiện phúc lợi của chủ thể khác và bị coi là tiêu cực nếu làm giảm phúc lợi này.
nước nhằm tối ưu hóa việc quản lý nguồn nước.
Theo các lý thuyết về tổ chức công nghiệp (một nhánh của kinh tế vi mô, có
nội dung phân tích hành vi chiến lược của các nhân tố), bất cứ doanh nghiệp
nào hưởng độc quyền cũng đều có xu hướng khai thác vị trí này để « thu lợi
nhuận độc quyền », bằng cách áp giá quá cao (so với khi có đối thủ cạnh
tranh) hoặc giảm chất lượng dịch vụ và vì vậ
y, cần phải có sự điều tiết kinh
tế, bao gồm điều tiết giá cả, chất lượng dịch vụ và cạnh tranh (Littlechild,
1988 ; Gatty, 1998). Phần tiếp theo của bài viết này sẽ tập trung cụ thể hơn
vào các phương thức điều tiết kinh tế.
Thông tin bất cân xứng. Thông tin bất cân xứng ở nhiều cấp có tác động

tới việc xác định nhu cầu điều tiết dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải. Một
mặt, lý thuyết kích thích của Jean-Jacques Laffont đã chỉ ra tình trạng thông
tin bất cân xứng giữa nhân tố chính (ví dụ như cơ quan nhà nước ủy thác
dịch vụ công thông qua hình thức hợp đồng) và đối tác của họ (ví dụ như
doanh nghiệp đượ
c ủy quyền). Một trong những vấn đề chính của dịch vụ
cấp nước là việc không ước tính được chi phí và hiện trạng của nguồn tài
nguyên do phần lớn những tài nguyên này đều nằm dưới lòng đất. Tình trạng
thông tin bất cân xứng có thể được thể hiện qua sự chênh lệch giá lớn khiến
người sử dụng phải trả phí rất đắt. Đảm bảo sự minh bạch cho các hợp
đồng
nước là một cách giúp giảm thiểu nguy cơ này và hạn chế tham nhũng - một
vấn đề mang tính cấu trúc tại các nước đang phát triển. Cần phải tính đến sự
bất cân xứng này khi xác định cơ chế điều tiết, chiến lược đàm phán lại hay
đấu giá các hợp đồng (Laffont và Martimort, 2002).
Khái niệm thông tin bất cân xứng cũng cho phép chứng minh sự cần thiết
phải điều tiết khía c
ạnh y tế của dịch vụ (Baker và Trémolet, 2000a). Do
không thể dựa vào màu sắc và mùi vị của nước để nhận biết liệu nguồn nước
đó có sạch hay không và do nước chất lượng kém sẽ ảnh hưởng đến sức
khỏe, chính quyền cần phải can thiệp để quản lý chất lượng nước.
Ngoại tác, chủ yếu đối với môi trường. Dịch vụ cấp nước và xử lý nước
thải có tác động tới bên ngoài, nhất là môi trường
[6]
. Đặc biệt, việc mở rộng
các dịch vụ xử lý nước thải có ảnh hưởng tới tương lai của các hộ gia đình
liền kề. Việc không xử lý nước thải hợp lý có thể ảnh hưởng tới môi trường
CẦN BIẾT
AFD / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / Tháng 4-2010
20

bên ngoài, tạo điều kiện cho dịch bệnh lây lan (ví dụ dịch tả) và ảnh hưởng
tới hoạt động sản xuất (nông nghiệp, thủy sản, du lịch). Theo nghiên cứu
mới đây của Chương trình nước và vệ sinh của Ngân hàng thế giới (Water
and sanitation Program, 2008), điều kiện xử lý nước thải kém ảnh hưởng
tới sự phát triển của 4 nước châu Á (Campuchia, Inđônêxia, Philíppin và
Việt Nam), gây thiệt hại kinh tế
tương ứng với 2,3 tỉ đôla Mỹ do ô nhiễm các
nguồn nước, 1,3 tỉ do bỏ lỡ các cơ hội kinh tế và 350 triệu trong lĩnh vực du
lịch. Ngoài ra, các nghiên cứu cũng cho thấy ngoại tác do mở rộng dịch vụ
xử lý nước thải đối với cả cộng đồng lớn hơn nhiều so với vài hộ gia đình.
Những ảnh hưởng đó cho thấy cần phải có quy định về môi trường để đưa ra
những tiêu chuẩn bảo vệ nguồn nước và môi sinh, áp đặt các chuẩn về thải
và xử lý nước thải…
Những thất bại thị trường cho thấy cần thiết phải có luật lệ (quy định ngay
từ đầu) và điều tiết (áp dụng các quy định và điều chỉnh nó cho phù hợp khi
hoàn cảnh thay đổi). Một số khía cạnh cần điều chỉnh thường xuyên và «
năng động» hơn, ví dụ như giá nước cần thay đổi tùy theo cung cầu, chi phí
(đầu tư và vốn), mức trợ cấp nhận được và do đó, nó cần được điều tiết liên
tục. Ngược lại, các quy định về y tế lại có ít thay đổi hơn nhiều. Về cơ bản, đó
là những tiêu chuẩn (như hàm lượng tối đa cho phép) đối với một số chất có
hại có thể tồn tại trong nước và gây nguy hiểm cho sức khỏe người tiêu dùng.
Tuy nhiên, những quy định về y tế này có thể được sửa đổi cho phù hợp nếu
chi phí sản xuất nguồn nước « đạt chuẩn » và đủ số lượng (ít nhất là 20 lít
nước/người/ngày theo quy định của Tổ chức Y tế thế giới) vượt quá khả năng
tài chính, dù đó là khả năng thanh toán của người sử dụng, trợ cấp của chính
phủ hay quốc tế. Đây là tình trạng thường gặp tại các vùng nông thôn (như ở
Búckina Phasô hay thậm chí ở Nam Phi). Việc không thể tuân thủ theo chuẩn
quy định tại các khu vực này đã đặt ra vấn đề về xác định các chuẩn thay thế
phù hợp với hoàn cảnh (Baker và Trémolet, 2000b; Ehrhardt, 2000).
Tuy nhiên, nhìn tổng quan các khía cạnh trên, các nhà kinh tế theo trường

phái của Ronald Coase và ủng hộ cách phân tích chi phí giao dịch của ông
nhấn mạnh rằ
ng sự can thiệp của nhà nước chưa hẳn đã là tối ưu, bản thân
sự can thiệp này cũng có những chi phí cần phải tính đến (Coase, 1988 ;
Williamson, 1985). Nhà nước chỉ nên can thiệp nếu chi phí cho việc can
thiệp này thấp hơn chi phí từ việc thực hiện các giải pháp khác và cũng thấp
hơn lợi nhuận. Theo họ, việc phân tích chi phí - lợi nhuận khi nhà nước can
thiệp (bằng các quy định hoặc điều tiết) là cầ
n thiết để chứng minh rằng sự
CẦN BIẾT
21
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
can thiệp này tỉ lệ với chi phí bỏ ra.
Khía cạnh xã hội và « phân phối lại ». Việc tiếp cận dịch vụ cấp nước
và xử lý nước thải có ảnh hưởng lớn tới sự phát triển kinh tế xã hội và do vậy,
được coi là nội dung quan trọng của Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ (UN
Millenium Project, 2005). Điều này bao gồm cả lợi nhuận thu được nhờ giảm
thời gian đi lấy nước, giảm các bệnh liên quan tới nước và do đó tăng thời
gian dành cho giáo dục và các hoạt động sản xuất (WHO và Unicef, 2005).
Chính vì vậy, các chính sách liên quan tới cấp nước và xử lý nước thải của
chính phủ thường bao gồm cả các nguyên tắc như đảm bảo tiếp cận nguồn
nước trên phạm vi toàn cầu và không có sự phân biệt về dịch vụ. Tại Pháp,
khái niệm dịch vụ công ra đời vào cuối thế kỷ 19, tập hợp các nguyên tắc
như đối xử bình đẳng với người sử dụng, cung cấp dịch vụ liên tục và thích
ứng dịch vụ theo pháp chế của Hội đồng nhà nước (Breuil và Nakhla, 2003).
Trường hợp của Nam Phi cũng tương tự khi quyền tiếp cận nguồn nước được
ghi trong Hiến pháp năm 1996 và từ năm 2000, chính phủ đã triển khai
chính sách cung cấp một lượng nước tối thiểu cho những người khó khăn
nhất « Chính sách nước cơ bản miễn phí » (Blanc và Ghesquières 2006a).
« Quyền tiếp cận nước » được Ủy ban các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội

của Liên Hợp quốc thông qua vào tháng 11/2002 đã khiến cho những quy
tắc này mang tính toàn cầu. Tuyên bố này cũng chỉ ra cụ thể quyền tiếp
cận nước được hiểu là tiếp cận về thể chất, an toàn, trong những điều kiện
chấp nhận được, vì nhu cầu của bản thân và gia đình, với đủ lượng nước và
giá cả phải chăng. Trong một cuốn sách về chủ đề này, Tổ chức Y tế thế
giới nhấn mạnh : « nhằm đáp ứng nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và hoàn thành
nhiệm vụ, chính phủ thường theo dõi thị trường nước, và hành động nhằm
đảm bảo rằng mọi người có thể tiếp cận dịch vụ tối thiểu, cho dù các cơ chế
như chính sách giá và điều tiết giá” (Tổ chức Y tế thế giới, 20 03). Bản báo
cáo nêu cụ thể: « Đảm bảo khả năng tiếp cận nước đòi hỏi dịch vụ phải phù
hợp với khả năng chi trả của người dân. Đây không chỉ đơn giản là vấn đề
tổng chi phí nước. Nhiều người kiếm tiền không ổn định, điều này cản trở họ
có các cam kết về
tài chính dài hạn vốn chi phí có thể thấp hơn ». Do vậy,
điều tiết là nhằm đảm bảo việc tiếp cận nguồn nước trên phạm vi toàn cầu,
khuyến khích việc mở rộng dịch vụ thông qua việc phân phối lại lợi nhuận
giữa các nhóm và bảo vệ người tiêu dùng tránh việc bị lạm dụng (Franceys
và Gerlach, 2008 ; Trémolet và Hunt, 2006). Phần 4 của bài này sẽ phân
tích những khía cạnh điều tiết “vì người nghèo” nêu trên.
CẦN BIẾT
AFD / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / Tháng 4-2010
22
1.3. Cần phải điều tiết gì: chức năng của điều tiết kinh
tế
Mỗi thất bại thị trường tạo ra những nhu cầu và theo đó là phạm vi điều
tiết khác nhau, chủ yếu là điều tiết kinh tế, y tế, môi trường và xã hội (xem
bảng 1).
Phạm vi điều tiết trong lĩnh vực nước
Bảng 1
Phạm vi điều tiết

Điều tiết kinh tế: giá cả và chất lượng dịch vụ, bảo vệ người
tiêu dùng và giải quyết khiếu nại, điều tiết cạnh tranh (nhằm
giảm phạm vi độc quyền và cho phép các nhà khai thác dịch
vụ khác cung cấp dịch vụ của họ trên cơ sở bình đẳng.
Điều tiết kinh tế: tiếp cận được thông tin về chi phí, các khoản
đầu tư, bảo dưỡng (nhất là v
ới những trang thiết bị đặt dưới
lòng đất…)
Điều tiết y tế (chất lượng nước, chuẩn về nước thải)
Điều tiết môi trường
(bao gồm bảo vệ nguồn nước và các chuẩn về nước thải)
Điều tiết xã hội (tiếp cận dịch vụ, công bằng)
Thất bại
thị trường
Độc quyền
tự nhiên
Thông tin
bất cân xứng
Ngoại tác
tới môi trường
Khía cạnh xã hội
Nguồn: các tác giả.
Như bảng 1 đã chỉ ra, trước nhất phải điều tiết các đặc điểm của dịch vụ
(giá cả, chất lượng, việc tiếp cận) và yếu tố đầu vào (nguồn nước, đầu tư,
nước thải). Ngoài ra cần điều tiết cả cách ứng xử của những đơn vị cung
ứng dịch vụ vì họ có quyền quyết định các khía cạnh trên. Ví dụ như điều
tiết giá nước có nghĩa là phải điều tiết cả tổ chức áp dụng và thu lợi từ giá
nước này. Bản chất của tổ chức này thay đổi tùy theo phương thức quản lý
dịch vụ. Ví dụ trong trường hợp phân bổ quyền khai thác dịch vụ thông qua
hợp đồng ủy quyền, doanh nghiệp tư nhân thu lợi từ việc áp dụng giá nước

và do v
ậy, cũng sẽ chịu sự điều tiết. Ngược lại, trong trường hợp một doanh
nghiệp nhà nước ký hợp đồng quản lý hay thậm chí đối với một chương trình
BOT (chương trình xây dựng, kinh doanh, chuyển giao) trong đó chủ doanh
nghiệp tư nhân chỉ phụ trách một vài mảng của dịch vụ thì bản thân doanh
nghiệp nhà nước chịu sự điều tiết và mối quan hệ vớ
i doanh nghiệp tư nhân
hoàn toàn dựa trên hợp đồng. Bảng 2 chỉ ra các trường hợp khác nhau tùy
CẦN BIẾT
23
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
vào loại hợp đồng sử dụng. Phần 2.2 và 2.4.1 sẽ đề cập chi tiết hơn nhu cầu
thích ứng điều tiết với các đặc điểm của hợp đồng, đặc biệt khi một cơ quan
điều tiết được thành lập trong khuôn khổ hợp đồng ủy quyền.
[7] Điều tiết kinh tế không thể tách rời các phạm vi điều tiết khác trong lĩnh vực nước và vệ sinh do các
tiêu chuẩn về môi trường và y tế là những thước đo quan trọng nhất để xác định cơ cấu chi phí của
một doanh nghiệp cung cấp dịch vụ nước và vệ sinh. Vì vậy, việc phối hợp các cơ quan chịu trách
nhiệm điều tiết kinh tế và các cơ quan chịu trách nhiệ
m các mảng khác có thể gặp khó khăn. Ví dụ
trong hệ thống của Anh, cơ quan điều tiết kinh tế (Ofwat) cần thống nhất với cơ quan môi trường
(Environment Agency) trong việc xác định theo định kỳ mức giá để đảm bảo tăng giá vừa phải mà
vẫn duy trì được các tiêu chuẩn về môi trường.
Các dạng hợp đồng ủy quyền và đối tượng điều tiết
Bảng 2
Nguồn: các tác giả. Sửa đổi từ ấn phẩm của World Bank (2006)
Hợp đồng
quản lý
Doanh nghiệp
nhà nước và
doanh nghiệp

tư nhân
Rủi ro trong
khâu vận hành
25%
Doanh nghiệp
nhà nước
Hợp đồng
khoán
Doanh nghiệp nhà
nước và doanh nghiệp
tư nhân
Rủi ro trong
khâu khai thác
Rủi ro thương mại
Từ 40% - 60%
Doanh nghiệp nhà
nước (doanh nghiệp tư
nhân chịu trách nhiệm
về những mảng quan
trong trọng kết quả
hoạt động)
Hợp đồng
ủy quyền
Nhà nước và
doanh nghiệp
tư nhân
Tất cả các
rủi ro
100%
Doanh nghiệp

tư nhân
Lĩnh vực
hoạt động
Các bên ký hợp đồng
Chuyển rủi ro sang
đối tác tư nhân
Thanh toán % lợi
nhuận cho bên đối
tác tư nhân
Đối tượng của điềt tiết
Bài viết này sẽ phân tích sâu hơn về điều tiết kinh tế vì đây là hình thức khó
áp dụng thành công nhất. Ngoài ra, như nhấn mạnh ở trên, nhu cầu thích
ứng với hoàn cảnh cũng rõ nhất trong lĩnh vực này
[7]
. Bản thân việc xác định
phạm vi điều tiết cũng là chủ đề của nhiều cuộc thảo luận: phần sau sẽ điểm
lại các chức năng chính của điều tiết kinh tế và phân biệt các chức năng
trọng tâm của hình thức này (như điều tiết giá cả) với các chức năng được
CẦN BIẾT
AFD / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / Tháng 4-2010
24
coi là phụ của nó. Hình 1, trích ra từ ấn phẩm của Groom và các tác giả khác
(2006) đã tóm tắt rõ sự phân biệt này.
[8] Hiệu quả sản xuất tức là sản xuất một sản phẩm với chi phí ít hơn trong khi hiệu quả phân bổ có
được khi một doanh nghiệp sản xuất sản phẩm và dịch vụ có giá trị nhất với xã hội (nghĩa là chi phí
biên ngắn hạn bằng với thỏa dụng biên của nó đối với người tiêu dùng).
Chức năng trọng tâm và chức năng phụ của điều
tiết kinh tế
Hình 1
Đinh nghĩa về điều tiết:

« Các quy định và các thiết chế chịu trách nhiệm ấn định, kiểm
soát, áp dụng và sửa đổi giá cả ở mức tối đa cho phép và các
tiêu chuẩn dịch vụ ở mức tối thiểu có thể chấp thuận đối với các
đơn vị khai thác dịch vụ nước ».
Nguồn: Groom et al. (2006)
Điều tiết kinh tế:
hạn chế việc lạm dụng
vị thế độc quyền
Bảo vệ
người tiêu dùng
Mục tiêu xã hội
Độc quyền
Giải quyết
tranh chấp
(ví dụ)
Cung ứng
dịch vụ
(ví dụ)
Chuẩn về
chất thải
(ví dụ)
Chuẩn về
nước sạch
(ví dụ)
Môi trường
An Ninh
Điều tiết
Điều chỉnh
Thuế
Chính trị

Kiểm tra các
ứng xử của
doanh nghiệp
về mặt pháp
lý
Điều tiết giá cả. Một vài quan sát viên hiểu điều tiết kinh tế đơn giản là
điều tiết giá cả. Điều tiết giá cả là trọng tâm của điều tiết kinh tế để đảm bảo
thúc đẩy giảm chi phí.
Các nguyên tắc cơ sở của hình thức điều tiết này nhìn chung bao gồm việc
thu hồi được chi phí (bao gồm vốn, để các doanh nghiệp thu lợi từ khoản
đầu tư của mình), hiệu quả sản xuất và phân bổ
[8]
, đối xử không phân biệt vầ
một vài mục tiêu xã hội. Tuy nhiên, với đặc điểm cơ cấu chi phí của doanh
nghiệp nước (với các chi phí cố định cao), những nguyên tắc này thường
dẫn đến kết qủa trái ngược nhau. Curien (2000) đã tóm tắt: “Việc tính giá
CẦN BIẾT
25
Tháng 4-2010 / Rà soát tài liệu, phân tích và đề ra hướng nghiên cứu / AFD
[9] Để bàn về các công cụ mà cơ quan điều tiết có thể dùng để cân bằng giữa hiệu quả và bình đẳng,
tham khảo mục hỏi đáp về « Social Pricing and Rural Issues » của quyển Body of Knowledge on
Utility Regulation, do Public Utility Research Center (PURC) thực hiện. Tham khảo trên mạng qua:
/>Các mô hình điều tiết giá cả thay thế: giá trần
(price-cap) và chi phí dịch vụ (cost-of-service)
Khung 2
Các thiết chế chịu trách nhiệm điều tiết giá cả có thể sử dụng hai phương thức
thay thế để điều tiết giá cả. Hai loại điều tiết này (price-cap và cost-of-service)
sẽ khiến cho các nhà cung cấp dịch vụ thông qua các chiến lược tương đối khác
nhau.
Trong trường hợp điều tiết kiểu cost-of-service (hay còn gọi là cost plus), như

áp dụng trong các lĩnh vực được điều tiế
t ở Mỹ, giá cả được cơ quan điều tiết ấn
định nhằm giúp các đơn vị khai thác thu hồi được chi phí bỏ ra và có thêm một
khoản lợi tức trên số tiền đầu tư. Giá cả có thể được điều chỉnh theo đề nghị
của đơn vị khai thác, bao nhiều lần cũng được nếu cần thiết, chừng nào họ có
thể chỉ ra việc chi phí tăng lên. Vớ
i chế độ như vậy, đơn vị khai thác không cần
nỗ lực để cải thiện hiệu quả vì chi phí đầu tư thường được thu hồi lại thông qua
giá dịch vụ. Hơn nữa, những đơn vị này còn có xu hướng đầu tư quá mức (gold-
theo chi phí biên để đảm bảo tối ưu kinh tế đẩy doanh nghiệp khai thác vào
tình trạng thâm hụt do giá cả thấp hơn mức chi phí trung bình” Các nguyên
tắc khác như bình đẳng có thể được hiểu theo nhiều cách: tất cả người sử
dụng cùng hưởng một giá như nhau dù chi phí doanh nghiệp bỏ ra để cung
cấp dịch vụ cho họ ở các mức độ khác nhau; mỗi một người sử dụng chi trả
ở mức khác nhau tùy theo chi phí doanh nghiệ
p bỏ ra để cung cấp dịch vụ
cho họ (điều này có thể dẫn đến việc giá dịch vụ sẽ cao hơn ở khu vực nông
thôn và ngoại thành, nơi chi phí cung cấp dịch vụ có thể cao hơn); mỗi người
trả theo khả năng của mình (điều này minh chứng cho việc đưa ra mức giá
xã hội).
Vì vậy, điều tiết là cần thiết để dung hòa những mục tiêu khác biệt này
và giải quyết những tranh chấp có thể nảy sinh do việc dung hòa nếu cần
thiết
[9]
. Trong quá trình định giá có hai mô hình điều tiết giá chủ yếu, với đặc
điểm khuyến khích và dựa trên nhu cầu thông tin khác nhau: điều tiết dựa
vào chi phí dịch vụ (cost-of-service regulation) và điều tiết dựa vào giá trần
(price-cap). Các phương thức điều tiết này chủ yếu được áp dụng đối với các
doanh nghiệp nhà nước và tư nhân chịu trách nhiệm tất cả các khâu cung
cấp dich vụ và được thanh toán dựa trên giá dịch vụ.