Thêm một bước trong xây dựng luật Đất đai

Thêm một bước trong xây dựng luật Đất đai
GS.TSKH Đặng Hùng Võ
Theo kế hoạch xây dựng luật Đất đai của Quốc hội, bộ Tài nguyên và môi
trường đã trình Chính phủ dự thảo luật Đất đai (sửa đổi) tại tờ trình số
41/TTr-BTNMT ngày 20.7.2012, kèm theo một văn bản phân tích những
điểm đổi mới của dự thảo. Các bộ, ngành của Chính phủ đã bắt đầu thảo
luận chi tiết về các nội dung của dự luật. Uỷ ban Kinh tế của Quốc hội cũng
đã bắt đầu công việc thẩm định thông qua các hội thảo... Để bạn đọc kịp thời
nắm được các thông tin, SGTT đăng tải ý kiến các chuyên gia bình luận về
những bước tiếp tục đổi mới của pháp luật đất đai nước ta.
Theo lộ trình đã được xác định từ năm 2003, Quốc hội sẽ thông qua luật Đất
đai mới vào năm 2013 để tiếp tục giải quyết các tồn tại trong chính sách,
pháp luật về đất đai. Hội nghị lần thứ 5 của Ban chấp hành Trung ương
Đảng khoá XI vừa qua, đã đồng thời xem xét nhiều vấn đề quan trọng về
xây dựng thể chế của đất nước như sửa đổi Hiến pháp, chính sách đất đai,
phòng chống tham nhũng, v.v. Đó đều là những vấn đề có liên quan mật
thiết với quản lý và sử dụng đất đai. Hội nghị đã đưa ra các kết luận về chính
sách, pháp luật đất đai, và đó là cơ sở chính trị để xây dựng luật Đất đai (sửa
đổi).
Từ sau năm 2000, chủ trương đẩy mạnh quá trình công nghiệp hoá, hiện đại
hoá đất nước đã đặt ra yêu cầu lớn về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật
đất đai. Ngày 12.3.2003, hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng
khoá IX đã thông qua nghị quyết số 26-NQ/TW về tiếp tục đổi mới chính
sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại
hoá đất nước. Nghị quyết là đường lối chính trị cơ bản của Đảng tạo nền
tảng để hình thành các quy định cụ thể của luật Đất đai 2003. Quốc hội đã
thông qua luật số 13/2003/QH11 – luật Đất đai – vào ngày 26.11.2003.
Những bất cập đang tồn tại
Bước đổi mới này đã tạo nên nhiều điểm tích cực trong giải quyết vấn đề đất
đai phục vụ phát triển kinh tế, an sinh xã hội, quốc phòng, an ninh. Bên cạnh
những mặt tích cực cũng còn những điểm phải để lại, chưa thể quyết định (ví

dụ như vấn đề thời hạn và hạn điền sử dụng đất nông nghiệp) hoặc những
điểm đã được quyết định nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế (ví dụ
như cơ chế nhà nước thu hồi đất và giải quyết bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư).
Nhìn lại tổng thể hệ thống pháp luật đất đai hiện hành và quá trình thực thi
pháp luật, có thể dễ dàng nhận ra các bức xúc chủ yếu đang tồn tại bao gồm:
1. Pháp luật chưa bảo đảm sự ổn định trong sử dụng đất nông nghiệp như
thời hạn quá ngắn, hạn điền quá hẹp và quy hoạch sử dụng đất chưa chỉ ra
được những vùng nông nghiệp không bị chuyển mục đích sử dụng đất (trừ
đất chuyên canh lúa cần bảo vệ); từ đó làm cho nông dân thiếu động lực
trong đầu tư chiều sâu để tăng năng suất và sản lượng.
2. Pháp luật đất đai hiện hành có quy định rất cụ thể về chế độ sử dụng đất
phi nông nghiệp, quyền và nghĩa vụ của các chủ đầu tư dự án nhưng vẫn
chưa bảo đảm nguyên tắc bình đẳng về tiếp cận đất đai giữa các nhà đầu tư
trên “sân chơi” của tổ chức Thương mại thế giới (WTO).
3. Cơ chế chuyển dịch đất đai phục vụ các dự án đầu tư phát triển chưa tạo
được hiệu quả cần thiết, cả ba cơ chế chuyển dịch – gồm cơ chế tự thoả
thuận giữa nhà đầu tư và những người đang sử dụng đất, cơ chế nhà nước
thu hồi đất theo quy hoạch, cơ chế nhà nước thu hồi đất theo dự án đầu tư –
đều chứa đựng nhiều yếu tố tiêu cực và kém hiệu quả. Những bất cập của cơ
chế nhà nước thu hồi đất là nguyên nhân trực tiếp tạo nên nguy cơ tham
nhũng trong quản lý đất đai và khiếu kiện của người bị thu hồi đất.
4. Hệ thống quy hoạch sử dụng đất chưa xác định được vị trí đứng cụ thể
trong hệ thống quy hoạch quốc gia, chưa thực sự là công cụ để quản lý đất
đai cũng như công cụ quy hoạch sử dụng tài nguyên, tài sản đất đai và bảo
vệ môi trường đất.
5. Hệ thống tài chính đất đai mới được xây dựng trên nền móng của nguyên
tắc giá đất phải phù hợp thị trường, chưa có hành lang pháp lý phù hợp để
xác định được giá đất phù hợp thị trường, đây cũng là nguyên nhân gây nên
hệ luỵ về bất công bằng trong hưởng lợi và tham nhũng trong quản lý đất

đai.
6. Hiệu quả thực thi pháp luật không cao của cả chính quyền và người dân,
mặc dù đã thực hiện khá mạnh công cụ kiểm tra, giám sát nhưng còn thiếu
một hành lang pháp lý để vận hành một hệ thống giám sát – đánh giá thống
nhất mang lại hiệu lực và hiệu quả cao.
Như vậy, luật Đất đai cần sửa đổi, bổ sung, đổi mới sao cho giải quyết được
các bức xúc đang tồn tại nói trên.
Những đổi mới đã đạt được của dự thảo luật Đất đai (sửa đổi)
Luật Đất đai (sửa đổi) được soạn thảo bao gồm 15 chương và 190 điều. So
với luật Đất đai 2003, dự thảo luật Đất đai (sửa đổi) – (từ đây gọi tắt là dự
thảo luật) – tăng thêm 7 chương và 44 điều. Số lượng chương tăng lên là do
đưa một số mục của luật Đất đai hiện hành thành các chương riêng và bổ
sung ba chương mới về “Quyền và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất
đai”, “Trách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai và tổ chức quản lý đất đai”
và “Hệ thống thông tin đất đai”.
Nội dung về quyền và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai, đối với
quản lý đất đai cũng đã được thể hiện chi tiết trong luật Đất đai hiện hành
nhưng chưa tách riêng thành nội dung về quyền, trách nhiệm đại diện chủ sở
hữu toàn dân về đất đai và nội dung về trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ quản
lý nhà nước về đất đai. Việc tách riêng hai nội dung như vậy cũng thể hiện
một hình thức khác về trình bày pháp luật. Chương bổ sung về hệ thống
thông tin đất đai là cần thiết, tạo được khung pháp lý để xây dựng hệ thống
quản lý đất đai điện tử, một thành phần của chính phủ điện tử đang được
triển khai hiện nay.
Đi sâu hơn vào nội dung pháp luật, có thể rà soát các giải pháp mới đưa ra
trong dự thảo để giải quyết các bức xúc đang tồn tại trên thực tế đã nói trên.
1. Về sự bảo đảm của pháp luật cho sử dụng đất nông nghiệp ổn định gắn
với đời sống của 70% nông dân thuộc khu vực nông thôn và tạo động lực
mới cho phát triển nông nghiệp:
Điều 106 của dự thảo quy định thời hạn giao đất, công nhận quyền sử dụng

đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng là năm mươi (50) năm;
thời hạn cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng là không
quá năm mươi (50) năm. Đối với trường hợp hộ gia đình, cá nhân đã được
giao đất nông nghiệp trước đây, khi hết thời hạn đã giao thì người sử dụng
đất được Nhà nước tiếp tục giao đất theo thời hạn quy định mới nếu có nhu
cầu tiếp tục sử dụng, chấp hành đúng pháp luật về đất đai trong quá trình sử
dụng và việc sử dụng đất phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét
duyệt. Như vậy, người nông dân yên tâm rằng sẽ được tiếp tục sử dụng đất
nông nghiệp trong thời hạn 50 năm tới. Vậy một câu hỏi được đặt ra là “Nhà
nước sẽ làm gì khi hết thời hạn 50 năm theo quy định của luật này? Nhà
nước thu hồi để chia lại đất hay lại được kéo dài sử dụng đất sang thời hạn
mới?” Câu trả lời cần được bổ sung vào quy định của luật Đất đai.
Điều 110 của dự thảo quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất của
hộ gia đình cá nhân không vượt quá mười lần hạn mức giao đất nông nghiệp
của hộ gia đình, cá nhân; Chính phủ quy định hạn mức nhận chuyển quyền
sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân phù hợp với điều kiện cụ
thể theo từng vùng và từng thời kỳ. Nhìn vào hạn mức “trần” như vậy có
cảm giác khá rộng rãi, nhưng dự thảo luật cũng không đưa ra hạn mức
“cứng” mà còn phải chờ Chính phủ. Câu hỏi được đặt ra ở đây là “Chế tài
nào sẽ sử dụng để xử lý các trường hợp sử dụng đất vượt hạn mức? Sẽ thu
hồi hay chuyển sang thuê đất hay đánh thuế cao hơn?”
Những giải pháp nới rộng thời hạn và hạn mức diện tích đã được đề xuất áp
dụng nhưng nới tới mức đó có tạo nên tâm lý sử dụng đất ổn định và quyết
tâm đầu tư của nông dân hay chưa vẫn phải chờ thực tế trả lời. Hơn nữa, khi
đất đai vượt quá “hạn” thì bị làm sao vẫn chưa có quy định. Nhìn sâu vào
nội dung, người nông dân rất lo ngại tình trạng đang yên tâm sử dụng đất,
hiệu quả cao, đời sống ngày càng khá hơn thì tới một ngày nào đó đất đai bị
Nhà nước quyết định thu hồi để giao cho một dự án đầu tư, thế là tan vỡ hết.
Người nông dân cần được biết ngay trong quy hoạch sử dụng đất là đất nông
nghiệp ở đâu sẽ được sử dụng ổn định vào mục đích nông nghiệp mà không

bao giờ bị thu hồi để họ hoàn toàn an tâm phát triển nông nghiệp. Quy định
của pháp luật để giải quyết nguyện vọng này chưa được đề cập trong dự thảo
luật.